54/23.1T9OLH.E1 - Tribunal da Relação de Évora

Não é recorrível o despacho judicial que declara a incompetência do Tribunal, em razão da matéria, para apreciar a execução por coima instaurada pelo Ministério Público - tendo-se considerado caber essa competência à Autoridade Tributária -, decretando a absolvição da executada da instância.

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção do Tribunal da Relação de Évora:

I- Relatório

1. No Tribunal Judicial da Comarca de Faro, Juízo de Competência Genérica de Olhão - Juiz 2, o Ministério Público instaurou execução contra J, com os demais sinais dos autos, para cobrança da quantia de 317,00 € (trezentos de dezassete euros), sendo 300,00 € (trezentos euros) relativos a uma coima única que ao mesmo foi aplicada pela Direção-Geral dos Recursos Naturais, Segurança e Serviços Marítimos, pela prática de duas contraordenações, punidas nos termos previstos no artigo 21.º-A, n.os 3, alínea o), e 4, alínea f), do Decreto-Lei n.º 287/87, de 7 de julho (diploma que regulamenta o exercício da pesca marítima e da cultura de espécies marinhas), na redação em vigor à data dos factos, e 17,00 € (dezassete euros) a título de custas.

Dando, assim, origem aos presentes autos de execução por coima e custas aplicadas por autoridade administrativa, nos quais, por decisão proferida em 25 de maio de 2023, a Mma. Juíza declarou a incompetência absoluta, em razão da matéria, do Tribunal para conhecer da execução e, em consequência, absolveu o executado da instância, por entender que compete à Autoridade Tributária promover a execução, atento o estatuído no artigo 35.º do Regulamento das Custas Processuais (doravante, RCP), na redação dada pela Lei n.º 27/2019, de 28 de março.

Inconformado com a decisão, o Ministério Público, invocando o disposto nos artigos 629.º, n.º 2, alínea a), 644.º, n.os 1, alínea a), e 2, alínea b), 852.º e 853.º, n.º 2, alínea a), do Código de Processo Civil (doravante, CPC), conjugados com os artigos 41.º e 73.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro (doravante, RGCO[1]), veio interpor recurso em que extrai da respetiva motivação as seguintes conclusões (transcrição):

“1) O Ministério Público promoveu a execução da coima e custas da entidade administrativa, por não terem sido voluntariamente liquidados os valores em dívida por parte do executado.

2) Para o efeito, o Ministério Público submeteu requerimento executivo que deu origem aos presentes autos.

3) Pelo despacho recorrido, o Tribunal a quo decidiu que é absolutamente incompetente em razão da matéria para apreciar a presente acção executiva, considerando que tal competência recai sobre a AT.

4) O legislador não alterou o disposto nos artigos 61.º, 88.º e 89.º, do RCP, mantendo-se a competência para a execução da coima administrativa não paga junto dos Tribunais.

5) Perante a actual redação do artigo 35.º, do RCP, apenas se considera admissível que a AT tenha competência para a execução das custas da entidade administrativa. No que respeita à coima, o legislador não atribuiu essa competência à Autoridade Tributária.

6) Ao julgar que é absolutamente incompetente em razão da matéria para apreciar a acção executiva que deu origem aos presentes autos, com o devido respeito por opinião contrária, o tribunal a quo violou o disposto nos artigos 61.º, 88.º, e 89.º, do RGCO, 35.º, do RCP, e 64.º, do CPC, por força do disposto no artigo 4.º, do CPP.

7) Numa interpretação conforme com o disposto nos artigos antecedentes e demais disposições legais aplicáveis, consideramos que o tribunal recorrido nunca se poderia declarar materialmente incompetente para proceder à execução da coima, por se verificar que o Juízo de Competência Genérica de Olhão, do Tribunal Judicial da Comarca de Faro, é territorialmente e materialmente para apreciar a presente acção executiva, devendo os autos prosseguir os seus ulteriores termos.

8) Deve, assim, ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se a decisão recorrida, determinando-se, consequentemente, que prossiga a presente execução relativamente à coima aplicada pela entidade administrativa e, eventualmente, relativamente às custas aplicadas pela entidade administrativa, caso se entenda que o Tribunal recorrido é igualmente competente para a sua execução”.

Por despacho proferido no dia 1 de fevereiro de 2024, a Mma. Juíza rejeitou o recurso, ao abrigo do disposto no artigo 420.º, n.º 1, alínea b), do Código de Processo Penal (doravante, CPP), por entender que a decisão impugnada não é recorrível.

Desta não admissão o Ministério Público deduziu reclamação que obteve provimento com a decisão que o Exmo. Vice-Presidente do Tribunal da Relação proferiu, em 5 de julho de 2024, tendo, em consequência, o recurso sido admitido.

4. Subidos os autos a este Tribunal da Relação, a Exma. Procuradora-Geral Adjunta, na intervenção a que alude o artigo 416.º do CPP, emitiu parecer no sentido de que seja dado provimento ao recurso, ponderados os termos da decisão recorrida e a motivação do recurso interposto pelo Ministério Público, com a qual manifestou a concordância.

5. Cumprido o disposto no artigo 417.º, n.º 2 do CPP, o executado não apresentou resposta.

6. Efetuado exame preliminar e colhidos os vistos, foram os autos à conferência.

Cumpre agora decidir.

II- Fundamentação

Questão prévia.

Nos presentes autos suscita-se uma questão prévia que, a proceder, constitui fundamento da rejeição do recurso, obstando, desse modo, ao conhecimento do mesmo.

Com efeito, segundo dispõe o artigo 420.º, n.º 1, alínea b), do CPP, o recurso é rejeitado sempre que se verifique causa que devia ter determinado a sua não admissão nos termos do n.º 2 do artigo 414.º

Ora, a irrecorribilidade da decisão constitui uma das causas de não admissão/rejeição do recurso, sendo certo que, conforme resulta do preceituado no artigo 405.º, n.º 4 do CPP, a decisão que a tal respeito foi proferida em sede de reclamação apreciada pelo Exmo. Vice-Presidente deste Tribunal da Relação, nos termos atrás descritos, não nos vincula.

Cumpre, pois, preceder à sua apreciação.

Como já foi dito, o Ministério Público interpôs recurso do despacho que declarou o tribunal a quo absolutamente incompetente, em razão da matéria, para conhecer de ação executiva para cobrança de uma coima única no valor de 300,00 € e custas no montante de 17,00 €, aplicadas pela Direção-Geral dos Recursos Naturais, Segurança e Serviços Marítimos, e absolveu o executado da instância.

Despacho esse que tem o seguinte teor (transcrição):

“Iniciaram-se os presentes autos executivos com requerimento executivo apresentado pelo Ministério Publico, para cobrança de coima, devida à Direcção Geral dos Recursos Naturais, Segurança e Serviços Marítimos.

Estabelece o actual art.º 35º do Regulamento das custas processuais (após - Lei n.º 27/2019, de 28/03) o seguinte:

1- Compete à administração tributária, nos termos do Código de Procedimento e de Processo Tributário, promover em execução fiscal a cobrança coerciva das custas, multas não penais e outras sanções pecuniárias fixadas em processo judicial.

2- Cabe à secretaria do tribunal promover a entrega à administração tributária da certidão de liquidação, por via eletrónica, nos termos a definir por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da justiça, juntamente com a decisão transitada em julgado que constitui título executivo quanto às quantias aí discriminadas.

3- Compete ao Ministério Público promover a execução por custas face a devedores sediados no estrangeiro, nos termos das disposições de direito europeu aplicáveis, mediante a obtenção de título executivo europeu.

4- A execução por custas de parte processa-se nos termos previstos nos números anteriores quando a parte vencedora seja a Administração Pública, ou quando lhe tiver sido concedido apoio judiciário na modalidade de dispensa de taxa de justiça e demais encargos com o processo.

5- Sem prejuízo do disposto no número anterior, a execução por custas de parte rege-se pelas disposições previstas no artigo 626.º do Código de Processo Civil.

Com a actual redacção da sobredita norma, o Ministério Publico no âmbito da jurisdição criminal junto dos Juizos Locais criminais tem competência unicamente para instaurar execução por multa devida nos processos e indemnizações arbitradas aos ofendidos/vitimas dos processos criminais.

Todos os demais valores são cobrados pela A.T. após emissão da competente certidão de divida no processo.

É aliás este o entendimento vertido no parecer n.º 27/2020, de 04-10 do Ministério Publico.

Fazendo, como se entende, todo o sentido que se o Ministério Publico junto do tribunal não tem competência para cobrar as custas devidas no próprio processo, não poderá executar custas ou coimas devidas em qualquer outro processo de natureza administrativa, junto de qualquer outra entidade.

Em face do exposto, e tendo em conta o objecto da presente execução, constatamos que este Tribunal é absolutamente incompetente, em razão da matéria, para apreciar e a presente acção executiva, a qual entendemos ser da Autoridade Tributária.

A incompetência absoluta em razão da matéria verificada constitui excepção dilatória, de conhecimento oficioso e a todo o tempo, e importa a absolvição do Executado da instância, nos termos do disposto nos artigos 65º, 97º, 98º, 99º e 577º, al. a) do Código de Processo Civil.

Registe e Notifique.

Após trânsito:

-Existindo alguma penhora nos autos proceda ao seu imediato cancelamento.

- Existindo valores pagos proceda notificação do executado com informação dos respectivos valores.

- Remeta os autos à conta”.

A questão suscitada no recurso consiste em saber a quem compete a cobrança coerciva de coima aplicada pela autoridade administrativa em processo contraordenacional (e das respetivas custas): se ao tribunal judicial competente para conhecer da impugnação da decisão administrativa que aplicou essa coima, caso ela tivesse sido interposta, em conformidade com o preceituado nos artigos 89.º e 61.º do RGCO, se em processo de execução fiscal promovido pela administração tributária, nos termos do Código de Procedimento e de Processo Tributário (doravante, CPPT), mormente dos seus artigos 148.º, 149.º e 150.º

Este Tribunal da Relação já foi chamado a decidir sobre esta questão em diversos recursos, todos eles com origem no apontado Juízo de Competência Genérica de Olhão.

Nela entronca, porém, a questão que importa tratar a título prévio no presente acórdão, que é a de saber se a decisão que declarou a incompetência, em razão da matéria, do tribunal a quo, para a execução de coima aplicada por autoridade administrativa, e respetivas custas, não é recorrível.

Trata-se de um tema que tem dividido a jurisprudência da Relação de Évora, levando à prolação de decisões em ambos os sentidos, como sucedeu, designadamente, com as elencadas no Acórdão de 9 de abril de 2024 (relatora Beatriz Marques Borges)[2], além de outras, mais recentes, que em rodapé também se deixam indicadas[3].

Ora, salvo o devido respeito por opinião contrária, considerando as razões aduzidas no referido aresto de 9 de abril de 2024, nas decisões sumárias de 29 de novembro de 2023 (relator Moreira das Neves) e 6 de fevereiro de 2024 (relatora Ana Bacelar), e ainda no acórdão de 20 de fevereiro de 2024 (relatora Fátima Bernardes), que, no essencial, acompanhamos e seguimos de perto, entendemos que a decisão impugnada no recurso é irrecorrível.

Com efeito, está em causa uma execução por coima, aplicada por decisão da autoridade administrativa, proferida no âmbito de um processo de contraordenação, a qual, não tendo sido impugnada judicialmente, se tornou definitiva e exequível, conforme estabelece o artigo 58.º, n.º 2, alínea a), do RGCO, e sujeita ao regime executivo plasmado nos artigos 89.º a 91.º do mesmo diploma.

Neste contexto, importa, desde logo, destacar o n.º 3 do artigo 89.º, ao dispor que, quando a execução tiver por base uma decisão da autoridade administrativa, esta remeterá os autos ao representante do Ministério Público para a promover, o que significa que o regime aplicável à execução por coima é o mesmo, quer o título executivo seja uma sentença ou um despacho proferido em sede de impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa, quer se trate de decisão da autoridade administrativa que não haja sido impugnada, tornando-se definitiva.

Depois, importa atender ao que estabelece n.º 2 do mesmo artigo 89.º, quando determina que a execução é promovida pelo representante do Ministério Público junto do tribunal competente, aplicando-se, com as necessárias adaptações, o disposto no Código de Processo Penal sobre a execução da multa. Remissão que não pode deixar de ser entendida como reportada, em primeira linha, ao artigo 491.º do CPP, cujo n.º 2, com as alterações que a Lei n.º 27/2019, de 28 de março, lhe introduziu, passou a estatuir que a execução da multa segue as disposições previstas no Código de Processo Civil para a execução por indemnizações, definindo, assim, de forma expressa, qual o regime processual a que obedece a tramitação da execução destinada ao pagamento coercivo do quantitativo da pena de multa e tornando, deste modo, desnecessário que se convoque a aplicação da norma subsidiária do artigo 510.º do CPP, reservada para o que, em matéria de execução de bens, não estiver expressamente previsto neste Código.

Seja como for, com o regime introduzido pela Lei n.º 27/2019, de 28 de março, não existe qualquer dúvida de que, quer pela via especialmente prevista no artigo 491.º, n.º 2, quer segundo os termos subsidiários ditados pelo artigo 510.º, a lei aplicável à tramitação da execução de bens para pagamento coercivo da pena de multa é o Código de Processo Civil, estando aqui excluída qualquer possibilidade de a sujeitar à nova disciplina da execução por custas, prescrita no artigo 35.º do Regulamento das Custas Processuais.

O mesmo sucede com a execução de bens para pagamento coercivo de coima, pois, como se sublinhou no Acórdão de 20 de fevereiro de 2024, sem querer entrar na apreciação do mérito do recurso, não pode aqui deixar de ser dito que a previsão do referido artigo 35.º, assim como a do artigo 148.º do CPPT, na redação que lhes foi dada pela Lei n.º 27/2019, de 28 de março, não abrange a execução por coima, seja ela oriunda de decisão administrativa que se tornou definitiva, seja ela resultado de uma decisão judicial transitada em julgado.

Donde, no que às coimas diz respeito, é perante os tribunais comuns que a sua cobrança deve ser executada, seguindo-se, com as devidas adaptações, os termos da execução por multa, ou seja, as normas do Código de Processo Civil que regem a execução por indemnizações, em conformidade com o disposto nos artigos 61.º, 88.º, 89.º do RGCO, 40.º, n.º 1 da LOSJ e 491.º, n.º 2 do CPP.

As normas do Código de Processo Civil que assim são aplicáveis à execução por coima referem-se, naturalmente, ao regime que regula o respetivo processo, com a tramitação que o mesmo deve seguir.

O que, na senda do que se sublinha no Acórdão de 9 de abril de 2024, não é relevante para solucionar a questão prévia de que aqui tratamos, pois, em vez do “regime executivo” aplicável, interessa, sim, saber qual o “regime recursório” que rege o processo executivo para cobrança de coima.

Assim, à tarefa de apurar se ocorre uma lacuna no RGCO que comporte a aplicação subsidiária do direito processual penal (artigo 41.º, n.º 2 do RGCO) ou qualquer outro direito adjetivo para a qual aquele remeta, designadamente o processual civil, conforme alguma jurisprudência tem defendido[4], o resultado a que se chega é o de que, da análise e interpretação do regime geral em matéria contraordenacional, não se verifica existir qualquer situação não prevista que suscite regulação pelas normas legalmente previstas para os casos omissos.

Pois bem.

Na sua redação inicial, resultante do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, o RGCO previa no n.º 2 do artigo 91.º a admissão de recurso na fase executiva, embora em termos muito limitados, sendo que, sob a epígrafe “Tramitação”, a norma do referido artigo tinha o seguinte teor (com negrito nosso):

“1- O tribunal perante o qual se promove a execução será competente para decidir sobre todos os incidentes e questões suscitados na execução, nomeadamente:

a) A admissibilidade da execução;

b) As decisões tomadas pelas autoridades administrativas em matéria de facilidades de pagamento;

c) A suspensão da execução segundo o artigo 90.º

2- Admite-se, todavia, recurso para a Relação nos seguintes casos:

a) Admissibilidade de execução de coima aplicada por via judicial;

b) Nos casos referidos na alínea b) do número anterior, quando as decisões forem da competência do tribunal da comarca.

3- As decisões referidas nos n.os 1 e 2 serão tomadas sem necessidade de audiência oral, assegurando-se ao arguido ou ao Ministério Público a possibilidade de justificarem, por requerimento escrito, as suas pretensões”.

Da versão inicial do diploma resultava, assim, ser admissível, em casos rigorosamente delimitados, a possibilidade de recurso para a Relação das decisões proferidas pelo Tribunal no âmbito do processo de “execução da coima”.

Posteriormente, com o Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de setembro, essa possibilidade foi eliminada, suprimindo-se o citado n.º 2 e passando o preceito a ter a seguinte redação, que ainda hoje vigora:

“1- O tribunal perante o qual se promove a execução será competente para decidir sobre todos os incidentes e questões suscitados na execução, nomeadamente:

a) A admissibilidade da execução;

b) As decisões tomadas pelas autoridades administrativas em matéria de facilidades de pagamento;

c) A suspensão da execução segundo o artigo 90.º

2- As decisões referidas no n.º 1 são tomadas sem necessidade de audiência oral, assegurando-se ao arguido ou ao Ministério Público a possibilidade de justificarem, por requerimento escrito, as suas pretensões”.

Ora, também aqui não podemos deixar de sufragar o entendimento vertido no Acórdão de 9 de abril de 2024, no qual se pode, a este respeito, ler o seguinte:

“Recorrendo a uma interpretação sistemática e histórica do artigo 91.º do RGCO, perante a supressão do anterior n.º 2, lendo o teor do preâmbulo do DL 244/95 e ainda considerando a redação do artigo 73.º do RGCO, julgamos, encontrar-se vedada a possibilidade de interpor recurso dos despachos judiciais proferidos na fase executiva da coima.

No preâmbulo do DL n.º 244/95, de 14.9 faz-se notar que perante «um crescente movimento de neopunição, (…) com a fixação de coimas de montantes muito elevados e a cominação de sanções acessórias especialmente severas» seria de reforçar não só as garantias dos arguidos como aperfeiçoar a coerência interna do regime geral de mera ordenação social, e a coordenação deste com o disposto na legislação penal e processual penal, mas também acentuar a eficácia do sistema punitivo das contraordenações».

Tendo em consideração as alterações introduzidas à versão original do RGCO e o reforço das garantias de defesa do arguido na fase administrativa e judicial, compreende-se a eliminação do n.º 2 do artigo 91.º (versão original) e a consequente impossibilidade recursória na fase da “execução da coima”.

Como é sabido o processo contraordenacional tem uma 1.ª fase, a qual designaremos de administrativa, que culmina com uma decisão condenatória ou de arquivamento (artigo 54.º do RGCO).

Depois, se for interposto recurso pelo arguido (impugnação judicial) da decisão administrativa condenatória, por aquele não concordar com a sanção aplicada, o Tribunal intervém nascendo a 2.ª fase, à qual designaremos de judicial. Nesta fase o MP apresentará o recurso ao Juiz valendo este ato como acusação (artigo 62.º, n.º 1 do RGCO).

O Tribunal de 1.ª instância poderá absolver, arquivar ou condenar o arguido. A decisão de condenação (manutenção total ou parcial da decisão administrativa) quando transitada constituirá título executivo.

Se o arguido, todavia, discordar da decisão judicial, poderá, ainda, nas situações previstas no artigo 73.º, recorrer para o Tribunal da Relação.

Assim, o arguido tem sempre um grau de recurso (impugnação judicial da decisão administrativa) e em algumas situações, pontuais, poderá até ter a possibilidade de ver judicialmente reapreciada a questão pela 2.ª instância, interpondo recurso para a Relação, caso discorde do decidido pelo Tribunal da 1.ª instância.

A alteração provocada pela legislação de 1995 no RGCO, através do DL n.º 244/95, de 14.9, visou compatibilizá-lo com a necessidade de reforço das garantias de defesa e do exercício contraditório, por parte do arguido habilitando-o a melhor proteger a sua posição e a conseguir contrariar a decisão administrativa/acusação de uma forma mais garantística.

Com este reforço visou-se, naturalmente, limitar o poder sancionatório das entidades públicas, tendo por escopo o princípio da proporcionalidade e o respeito pelos direitos, liberdades e garantias individuais, que devem estar na base da prossecução do interesse público.

A construção deste sistema, respeitador de um verdadeiro Estado de Direito, não olvidou, todavia, ser necessário acentuar a eficácia do sistema punitivo das contraordenações.

Assim, embora nas 1.ª e 2.ª fases (administrativa e judicial) tenha ocorrido um reforço das garantias do arguido, na fase executiva não foi pretendido pelo legislador a possibilidade de protelar a cobrança da coima, designadamente através de recurso para a Relação de decisões proferidas, pelo Tribunal, no processo de execução de coima, fosse ele interposto pelo arguido ou pelo MP.

Na verdade, ao arguido já é concedida uma ampla oportunidade de se defender e exercer o contraditório durante o processo contraordenacional propriamente dito (fase administrativa e judicial), não só apresentando oposição à decisão da entidade administrativa, como através da impugnação judicial, e na fase judicial, até por via da interposição de recurso para o Tribunal da Relação, embora com limitações».

Se bem se atentar à redação do artigo 73.º do RGCO, que rege o regime recursório na fase judicial (por nós designada 2.ª fase), nele estabelece-se o seguinte:

“Decisões judiciais que admitem recurso

1- Pode recorrer-se para a Relação da sentença ou do despacho judicial proferidos nos termos do artigo 64.º quando:

a) For aplicada ao arguido uma coima superior a 249,40€;

b) A condenação do arguido abranger sanções acessórias;

c) O arguido for absolvido ou o processo for arquivado em casos em que a autoridade administrativa tenha aplicado uma coima superior a 249,40€ ou em que tal coima tenha sido reclamada pelo Ministério Público;

d) A impugnação judicial for rejeitada;

e) O tribunal decidir através de despacho não obstante o recorrente se ter oposto a tal.

2- Para além dos casos enunciados no número anterior, poderá a relação, a requerimento do arguido ou do Ministério Público, aceitar o recurso da sentença quando tal se afigure manifestamente necessário à melhoria da aplicação do direito ou à promoção da uniformidade da jurisprudência.

3- Se a sentença ou o despacho recorrido são relativos a várias infrações ou a vários arguidos e se apenas quanto a alguma das infrações ou a algum dos arguidos se verificam os pressupostos necessários, o recurso subirá com esses limites.”

Da leitura do normativo transcrito emerge desde logo que mesmo na fase judicial (2.ª fase), na qual são concedidas inúmeras garantias processuais ao arguido este apenas pode interpor recurso da decisão judicial para o Tribunal da Relação, nos casos taxativamente assinalados no artigo 73.º do RGCO.

Surgiria, pois, como desprovido de lógica admitir-se a interposição de recurso na fase executiva de toda e qualquer decisão, quando na fase judicial (por alguns também reportado como “processo contraordenacional declarativo”), muito mais garantística, essa possibilidade se encontra fortemente limitada, designadamente pelo valor da coima.

Assim, se na 2.ª fase do processo contraordenacional (fase judicial) não é admissível o recurso para o Tribunal da Relação quando a coima é igual ou inferior a 249,40 €, admitir-se o recurso na fase executiva quando aquela foi fixada em 200 € (…), surge como irrazoável atenta uma interpretação sistemática”.

Ainda a este respeito, em que a doutrina também se encontra dividida, afigura-se-nos ser de sufragar o entendimento segundo o qual, com a supressão da versão original do n.º 2 do artigo 91.º, “a eliminação da consagração de um regime particular outro significado não poderá ter que não o da sujeição ao regime geral no processo contra-ordenacional constante do artigo 73.º do presente diploma”.[5]

O que, quanto a nós, é o mesmo que dizer que, com a eliminação da norma que previa a possibilidade de recurso para a relação das decisões proferidas pelo tribunal competente relativamente à execução da coima, “parece dever concluir-se pela inadmissibilidade de recurso de todas as decisões proferidas no processo de execução”.[6] [7]

Ora, do percurso histórico-legislativo acima descrito e da sistemática que emerge do RGCO, para a qual releva, não só o artigo 73.º, como os artigos 55.º (recurso das medidas das autoridades administrativas aplicadas no decurso do processo), 63.º, n.º 2 (recurso do despacho de rejeição da impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima), 85.º, com referência aos artigos 83.º e 48.º-A (impugnação judicial da decisão administrativa de apreensão de objetos), 91.º (tramitação da execução por coima) e 95.º (impugnação da decisão relativa às custas), resulta que, no âmbito dos processos de contraordenação sujeitos à sua disciplina, incluindo, pois, o processo executivo destinado à cobrança coerciva de coima, nos termos atrás explicitados, só as decisões judiciais previstas nos artigos 63.º e 73.º admitem recurso para os Tribunais da Relação.

E delas não faz parte o despacho jurisdicional que declara a incompetência absoluta do Tribunal para conhecer da execução por coima aplicada por autoridade administrativa, como o aqui impugnado, sendo, pois, o mesmo irrecorrível.

Do mesmo passo, no que concerne às custas aplicadas em sede contraordenacional, da previsão do artigo 95.º, n.º 2 também não faz parte qualquer possibilidade de recurso interposto em ação executiva destinada à sua cobrança.[8]

É, assim, de afirmar, como na Decisão Sumária de 29 de novembro de 2023 que, «[c]ontrariamente à regra legal vigente no processo penal (artigo 399.º CPP) – onde é permitido recorrer dos acórdãos, das sentenças e dos despachos cuja irrecorribilidade não estiver prevista na lei –, no âmbito do RGC o regime regra é o inverso: a regra é a irrecorribilidade das decisões, sendo excecionais as normas habilitadoras de recurso das decisões – id est, não comportando estas analogia (artigo 11.º Código Civil)».

Afirmação que se mostra, aliás, suportada pela circunstância de, em processo contraordenacional, não ser constitucionalmente imposta a consagração da possibilidade de recurso de todas as decisões judiciais – especialmente no que respeita a decisões não condenatórias, como é o caso da aqui em causa.

Não decorrendo da Constituição a garantia de um grau de recurso em matéria de processos contraordenacionais declarativos, por maioria de razão se deverá entender que tal garantia também não decorre para a fase executiva das sanções administrativas, como, de resto, afirmou expressamente o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 508/2016, de 21 de setembro de 2016[9]. A não se entender assim, estaria a permitir-se que, numa fase menos importante do processo contraordenacional – a executiva, em não está já em causa a condenação ou a absolvição referente ao ilícito –, se confira aos intervenientes processuais direitos (nomeadamente, o de recurso) que a fase processual anterior e predominante não consente (cf. Decisão Sumária de 6 de fevereiro de 2024).

No referido aresto de 2016, o Tribunal Constitucional pronunciou-se no sentido de que não é inconstitucional a interpretação da norma ínsita no artigo 73.º, n.º 1 do RGCO, ao restringir o direito de recurso em matéria de decisões judiciais tomadas quanto ao exercício de direitos dos arguidos em execução de coimas, uma vez que da Constituição não decorre que tal matéria executiva tenha de ser sujeita a um duplo grau de jurisdição.

Nesse sentido, aponta, de resto, a letra do n.º 10 do artigo 32.º da Constituição, o qual dispõe que se assegura ao arguido em processos de contraordenação os direitos de audiência e defesa, omitindo qualquer referência aos demais sujeitos processuais.

Da Constituição não decorre, portanto, a garantia de que deve existir um grau de recurso na fase executiva das sanções administrativas aplicadas em processos contraordenacionais, entendimento que, no aresto referido, foi adotado numa situação em que estava em causa o direito ao recurso por parte do condenado/executado. O que, transposto para a situação dos autos, nos leva a afirmar que não existem razões para considerar que a apontada conformidade constitucional é posta em crise num recurso da autoria de outro sujeito processual, in casu, o Ministério Público, que promoveu a execução da coima (cf. Acórdão de 20 de fevereiro de 2024).

Em suma, como se concluiu na Decisão Sumária de 29 de novembro de 2023, o «artigo 73.º do RGC serve justamente para separar o que deve ser separado, elencando as decisões dos Juízos de 1.ª instância que são recorríveis para os Tribunais de Relação – não as sendo as demais».

Por fim, na linha do que ficou exposto no Acórdão de 20 de fevereiro de 2024, embora com algumas nuances que dele se afastam, há que referir que, em face do que foi decidido pela 1.ª instância, ao declarar a incompetência absoluta, em razão da matéria, para conhecer da execução e absolvendo, em consequência, a executada da instância, nos termos do disposto nos artigos 65.º, 97.º, 98.º, 99.º e 577.º, alínea a), todos do CPC, o Ministério Público poderá, se assim entender, requerer, nos termos do artigo 99.º, n.º 2 do CPC, a remessa dos autos à administração tributária para processo de execução fiscal, sendo que, se tal acontecer, esta entidade poderá adotar uma de duas posições: promover o processo e prosseguir com os seus trâmites ou suscitar a incompetência, em razão da matéria, da jurisdição tributária para a execução, a ser apreciada e decidida pelo tribunal tributário de 1.ª instância, nos termos estatuídos nos artigos 151.º e 16.º do CPPT. Na hipótese de se confirmar a competência, a situação ficaria ultrapassada. Pelo contrário, sendo proferida decisão judicial a declarar a incompetência do tribunal tributário, nos termos expostos, tal configuraria um conflito de jurisdição (cf. artigo 109.º, n.º 1 do CPC), em relação ao qual recairia sobre o Tribunal dos Conflitos a competência para dele conhecer, nos termos previstos no artigo 110.º, n.º 1 do CPC e artigo 3.º, alínea a), com referência aos artigos 9.º e 10.º, todos da Lei n.º 91/2019, de 4 de setembro (diploma que estabelece o regime da resolução dos conflitos de jurisdição entre os tribunais judiciais e os tribunais administrativos e fiscais, regulando a composição, a competência, o funcionamento e o processo perante o tribunal dos conflitos), com o regime processual previsto nos artigos 9.º a 14.º da citada Lei n.º 91/2019, de 4 de setembro.

A circunstância de o processo de execução fiscal ser promovido por uma entidade administrativa – para estes efeitos, a autoridade tributária é, nos termos do disposto nos artigos 149.º e 150.º do CPPT, o órgão de execução fiscal –, em nada põe em causa a natureza judicial do processo de execução fiscal[10], sendo que, conforme se assinala no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 9 de junho de 2010[11], “o processo de execução fiscal está na dependência do juiz do tribunal tributário, mesmo na fase em que corre perante as autoridades administrativas e é nesse contexto que se pode afirmar que as execuções fiscais instauradas no serviço de finanças são da competência do tribunal tributário”.

Ou, ainda, como se detalha no Acórdão de 23 de fevereiro de 2012, também do Supremo Tribunal Administrativo[12]:

“I- O processo de execução fiscal constitui um processo judicial ou meio processual utilizado pelo Estado para a arrecadação coerciva das receitas previstas no artigo 148.º do CPPT através da actuação, ainda que “tutelar”, de um tribunal tributário, que é um órgão do poder judicial.

II- O Órgão da Execução que instaura, conduz e tramita a execução fiscal constitui um sujeito processual que age como interlocutor no diálogo processual, “substituindo” o juiz e praticando nele todos os actos que, não contendendo com qualquer composição de interesses, sejam legalmente necessários para a obtenção do fim a que o processo se destina. E a competência que detém no processo não brota, em princípio, da função tributária exercida pela Administração Fiscal nem emana de um poder de autotutela executiva da Administração, resultando, antes, de uma competência que a lei lhe confere para intervir no processo judicial como órgão auxiliar ou colaborador operacional do Juiz.

III- Todos os actos inscritos no procedimento processual pelos sujeitos processuais (partes, mandatários, órgão da execução, funcionários, juiz) estão submetidos a estritas regras processuais, que encontram previsão nas normas que regulam o processo tributário e, subsidiariamente, nas normas inscritas no Código de Processo Civil por força do disposto no artigo 2º, alínea e), do CPPT.

IV- Só assim não será nos casos em que no procedimento processual surge “enxertado” um procedimento administrativo/tributário, em que a Administração Tributária actua como tal, no exercício da sua função tributária, agindo sobre a relação jurídica tributária estabelecida entre si (como sujeito activo) e o contribuinte (como sujeito passivo) ou sobre a obrigação que dela emana, produzindo actos materialmente administrativos em matéria tributária”.

Ora, salvo o devido respeito por opinião contrária[13], entendemos que no presente caso o eventual litígio relativo ao apuramento da competência não ocorre entre um tribunal e uma entidade administrativa, como tal, insuscetível de ser dirimido pelo Tribunal dos Conflitos e apenas solucionável através de recurso. Trata-se, antes, de um verdadeiro conflito de jurisdição, um litígio de competência entre um tribunal comum e um tribunal administrativo e fiscal, mais concretamente um tribunal tributário, nos termos acima descritos, que, em tese, pode até fundamentar uma consulta prejudicial àquele Tribunal, para pronúncia sobre a questão da jurisdição competente, nos termos previstos nos artigos 15.º a 17.º da Lei n.º 91/2019, de 4 de setembro.

Termos em que, não sendo recorrível a decisão judicial em apreço, o recurso é de rejeitar, nos termos do disposto no artigo 420.º, n.º 2 do CPP, atendendo a que o artigo 405.º, n.º 4 do CPP a tal consente e que o regime que decorre dos artigos 420.º, n.º 1, alínea b), e 414.º, n.º 2, do mesmo diploma, assim o determina.

III. Decisão

Pelo exposto, acordam as juízas da Secção Criminal deste Tribunal da Relação em rejeitar o recurso interposto pelo Ministério Público.

Sem custas, por o Ministério Público delas estar isento (artigo 420.º, n.º 3 e 522.º, n.º 1, ambos do CPP).

(Elaborado pela primeira signatária, revisto e assinado eletronicamente por todas as signatárias – artigo 94.º, nºs 2 e 3, do CPP).

Évora, 3 de dezembro de 2024

Helena Bolieiro

Maria José Cortes

Maria Gomes Bernardo Perquilhas – com voto de vencida infra

Declaração de voto:

Não subscrevo o entendimento vertido no Acórdão, pelas razões que se seguem:

1- Em primeiro lugar não nos encontramos perante qualquer situação de competência ou incompetência, mas sim de jurisdição.

Na verdade, em bom rigor, a jurisdição designa o poder (de julgar) genericamente atribuído, dentro da organização do Estado ao conjunto dos Tribunais (art.º 205.º da Const. Da República). A competência refere, por seu turno, o poder do fracionamento do poder jurisdicional entre os diferentes tribunais.

No domínio restrito dos conflitos de intervenção entre as diversas autoridades do Estado, o termo jurisdição assume um alcance mais amplo. Inclui-se na esfera da jurisdição, não só o poder globalmente reconhecido aos tribunais em confronto com os demais órgãos do Estado, de modo especial os que integram a administração pública ou o Poder Executivo, mas também o poder genericamente atribuído a certa categoria de tribunais em face das restantes categorias (Varela, Antunes e outros, Manual de Processo Civil, 2ª Ed. 1985, pág. 196).

Daí que o art.º 60.º do CPC estabelece, sobre os fatores determinantes da competência na ordem interna, que:

1- A competência dos tribunais judiciais, no âmbito da jurisdição civil, é regulada conjuntamente pelo estabelecido nas leis de organização judiciária e pelas disposições deste Código.

2- Na ordem interna, a jurisdição reparte-se pelos diferentes tribunais segundo a matéria, o valor da causa, a hierarquia judiciária e o território.

Do mesmo modo e em conformidade com o exposto, a Lei de Organização do Sistema Judiciário regula a competência de cada uma das jurisdições que abrange jurisdição comum ou tribunais judiciais e jurisdição administrativa e fiscal.

Por isso a questão sub juditio não integra o conceito de competência, mas de jurisdição, porquanto a questão incide sobre o poder de processar uma execução por coima entre um tribunal judicial, com competência criminal e em certas situações executiva, e uma autoridade administrativa pertencente à administração pública do Estado, a quem a lei atribui jurisdição para processar determinadas funções, nomeadamente executivas.

Para finalizar, é unânime que, nada prevendo a lei sobre a falta de jurisdição, verificada esta a falta a consequência é a prevista para a incompetência absoluta, isto é um despacho de indeferimento liminar e absolvição da instância, art.º 99.º, n,º 1 e 474.º, n.º 1, al. b) do CPC aplicável subsidiariamente às execuções reguladas no CPP, 491.º, n.º 2 do CPP, para cujo regime remete o art.º 89.º, n.º 2 do RGCC.

Estas normas são aplicáveis à situação em apreço uma vez que nem o RGCO regula a execução por coima, remete para o CPP, nem este último, que remete para o CPC, o que significa que esta ação executiva para cobrança de coima aplicada por autoridade administrativa que se tornou definitiva, à semelhança daquelas confirmadas ou aplicadas por decisão judicial nos termos previstos no RGCO, segue os termos do CPC por força do disposto no art.º 491.º do CPP.

Assim, flui dos preceitos citados e do que no CPC se regula, uma execução, seja qual for o título executivo é uma ação independente e autónomo daquele de onde eventualmente provenha o título executivo, com tramitação e regras próprias, sendo-lhe aplicáveis todas as normas que regulam a execução por indemnizações sem exceções (491.º, n.º 2 do CPP).

Significa assim, que a execução por coima não está, nem podia estar abrangida pelo elenco taxativo do art.º 73.º do RGCC, por esta norma apenas dizer respeito a qualquer das decisões aí referidas no âmbito de recurso de impugnação da decisão administrativa.

A presente situação, análise e decisão respeita a despacho de indeferimento liminar proferido na ação executiva para pagamento da coima que foi aplicada a uma determinada pessoa no âmbito de um processo contraordenacional por uma autoridade administrativa e da qual o visado não deduziu recurso de impugnação judicial.

Estes despachos de indeferimento liminar com fundamento na falta de jurisdição ou competência material são sempre recorríveis, como de resto de forma expressa dispõe o art.º 644.º, n.º 2, al. b), e 678.º, n.º 2, al. a), ambos do CPC independentemente do valor da causa, o que bem se compreende já que se pretende que sobre a mesma questão de facto e de direito não existam contradições de julgados em matérias tão importantes como a determinação exata da jurisdição de cada ordem de tribunais e dentro destas da competência material dos tribunais que as integram.

Aqui chegados, concluímos, sem qualquer dúvida que nos encontramos perante uma questão de jurisdição e que a decisão recorrida é recorrível.

2- Fixados conceitos e apreciada a recorribilidade da decisão, há agora que analisar se o poder de julgar cabe aos tribunais judiciais, e no caso ao tribunal recorrido, ou à administração pública, concretamente à autoridade tributária.

Estas questões, quer a da recorribilidade quer a da repartição de jurisdição foram já objeto de diversas decisões nesta Relação de Évora, concordando nós integralmente com a proferida no Processo Proc. nº 107/23.6T9OLH.E1 da Secção Criminal, 1ª Sub-Secção, deste Tribunal da Relação de Évora, in www.dgsi.pt, à qual por razões de brevidade aderimos e aqui reproduzimos pelo seu acerto.

A matéria controvertida obriga-nos a tomar posição na questão de saber se a Lei n.º 27/2019, de 28 de Março, retirou da competência dos tribunais criminais o processamento das acções executivas para cobrança de quantia certa fundadas em condenação administrativa não impugnada que tenha condenado o arguido em coima e custas do procedimento contraordenacional, passando essa cobrança a competir à Administração Tributária.

Deverá entender-se, como a Mma. Juíza a quo que o legislador quis concentrar na administração tributária toda a cobrança de valores pecuniários, com excepção das quantias relativas à pena de multa ou indemnização arbitrada em processo penal (únicas para as quais se mantém a competência dos tribunais criminais)?

Ou pelo contrário, deverá entender-se que o legislador excluiu da alteração introduzida as execuções fundadas em condenação no pagamento de coima?

A resposta à questão não pode, como é evidente, passar pelo acolhimento do conteúdo do Parecer nº 27/2020 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República e limitar-se à interpretação das recomendações ali vertidas. As Diretivas emitidas pela PGR com base em tal Parecer não vinculam os Tribunais.

Olhemos, pois, a Lei, em busca de resposta. Para essa tarefa, não são irrelevantes os contributos da Jurisprudência que, não raras vezes, foi chamada a pronunciar-se sobre questões de competência relacionadas com a matéria.

Até à entrada em vigor da Lei n.º 27/2019, de 28 de Março, não se registavam importantes divergências na jurisprudência nacional quanto à competência dos tribunais criminais para o processamento da execução para cobrança de uma coima. No que se refere a este Tribunal da Relação de Évora, como nos dá nota a decisão do Sr. Desembargador Vice-Presidade (Desembargador Bernardo Domingos) datada de 7 de Fevereiro de 2017, esse era entendimento que merecia unanimidade:

“Ora a este respeito a jurisprudência deste Tribunal tem sido unânime no sentido de considerar que à competência para a execução de uma coima, são aplicáveis subsidiariamente os códigos penal e processual penal, sendo competentes para a sua execução as secções criminais das instâncias locais ou as secções de competência genérica. Como bem se salienta no acórdão desta Relação de 19-11-2015 (processo 2720/09.5TAFAR.E1- relator João Amaro), «a execução para cobrança de uma coima aplicada por autoridade administrativa não possui, manifestamente, natureza de “execução cível” (não é um meio de cobrança de uma dívida pecuniária, não pode ser vista apenas na sua vertente patrimonial). Na verdade, a coima é uma sanção (tem caráter punitivo), decorre da prática de uma contraordenação (de uma conduta típica, ilícita e censurável), sendo a execução por coima, no fundo, um meio coercivo de cumprimento de tal sanção. Veja-se, a propósito, que a coima é passível, desde que a lei o preveja (e pode prever), de ser “total ou parcialmente substituída por dias de trabalho…”, quando o tribunal “concluir que esta forma de cumprimento se adequa à gravidade da contraordenação e às circunstâncias do caso” (artigo 89-A do RGCO).

Atente-se também que, depois de instaurada a execução por coima, podem suscitar-se questões como a amnistia da infração ou a prescrição da coima, questões que, como se nos afigura evidente, possuem natureza contraordenacional, para as quais as secções de execução não estão vocacionadas nem direcionadas. Em suma: a execução por coima não tem natureza cível, nem faz qualquer sentido, com o devido respeito, equiparar a execução para cobrança coerciva de uma coima a uma execução de natureza cível.

Por outro lado, preceitua o artigo 89º, nºs 1 e 2, do RGCO (norma não derrogada pela LOSJ) que a execução por não pagamento da coima “será promovida perante o tribunal competente, segundo o artigo 61º”, “aplicando-se, com as necessárias adaptações, o disposto no Código de Processo Penal sobre a execução da multa”. Ora, o tribunal competente para conhecer da impugnação da decisão da autoridade administrativa que aplicou a coima é o tribunal criminal, pelo que, também por aqui, não sendo paga a coima, a respetiva execução terá de ser promovida perante o tribunal criminal (o tribunal competente para a decisão da impugnação). E esta é até, perante a natureza da matéria em causa, a única solução harmoniosa, pois que, e repete-se o acima dito, na execução por coima podem, eventualmente, suscitar-se questões relacionadas com a amnistia da infração, ou com a prescrição da coima, etc.. Face a todo o predito, e com o devido respeito por diferente opinião, não faz qualquer sentido, nem tem apoio legal, entender-se que as secções de execução são competentes para a execução para cobrança coerciva de uma coima aplicada por uma autoridade administrativa em processo de contra-ordenação.

Competente para a execução das referidas coimas é, isso sim, a secção criminal da instância local».

No mesmo sentido podem ver-se diversos arestos deste Tribunal, quer da secção cível quer da secção criminal de que se destacam os seguintes:

Processo 892/07.2TAFAR.E1 – relator António João Latas, processo nº 1625/08.1TAFAR.E1 e 1255/11.0TAFAR.E1, relatados por Alberto Borges, processo nº 650/14.8TAFAR.E1 de 19-11-2015, relatora Isabel Duarte e processo n.º1223/11.2TAFAR.E1 de 03-12-2015, relator Sílvio Sousa, processo n.º 835/14.7 TAFAR.E1 de 19-01-2016, relatora Maria Filomena Soares e processo nº 3559/08.0TBSTB-A.E1, relator Bernardo Domingos, 249/15.1T9RMR.E1 de 26-4-2016, relatora Isabel Duarte, todos acessíveis in www.dgsi.pt.. No mesmo sentido vejam os arestos do TRL de 9.10.2012, proc n.º 1040/12.2YRLSB-5 e de 22.11.2011, proc. n.º 1112/11.0YRLSB-7, disponíveis in www.dgsi.pt... e Joel Timóteo Ramos Pereira in Prontuário de Formulários e Trâmites Vol. IV, Processo Executivo, Tomo I, 5.ª Edição, pág. 175 a 177.

Como resulta destes arestos, a competência das instâncias centrais de Execução respeita a questões de natureza civil (cfr. art.º 129.º n.º 1 da LOSJ). A execução de coimas tem natureza contra-ordenacional. É isso que decorre do disposto no art.º 89.º n.º 2 do Regime geral das Contra-ordenações e do art.º 491.º n.º 2 do Código de Processo Penal. Ora da aplicação conjugada desta duas normas claramente se conclui que a execução de coimas aplicadas pelas entidades administrativa (equiparadas à execução de uma multa aplicada por sentença criminal) seguem o mesmo regime da execução de multas criminais, excluídas da competência da instância central de execuções (cfr. art.º 129.º n.º 2 da LOSJ), pelo que a competência para a sua tramitação terá de estar residualmente atribuída à respectiva instância local com competência genérica ou especializada criminal.

Veja-se que os meios de defesa e questões que poderão carecer de apreciação em sede de execução da coima revestem absoluta natureza penal (por ex. prescrição e amnistia) o que colide com a competência cível da secção de execuções conforme estatuído do art.º 129.º n.º 1 da LOSJ. Ademais, o próprio regime subsidiário do RGCO é, nos termos do art.º 32.º e 41.º n.º 1 do RGCO, o Código Penal e o Código de Processo Penal.

O legislador pretendeu estabelecer uma competência muito específica para as secções de execução deixando-lhes tão só matéria de natureza cível (cfr. 129.º n.º 1 da LOSJ) e excluindo da sua competência todas as outras matérias como sejam criminal, família, comércio (cfr. art.º 129.º n.º 2 da LOSJ) e bem assim tudo o que se refere a execução por custas, multas e indemnizações (cfr. art.º 131.º da LOSJ).

Acrescenta-se que o próprio art.º 89.º n.º 1 do RGCO, enquanto lei especial e prévia à lei geral que é a LOSJ, esclarece sem margem para qualquer dúvida que em caso de não pagamento da coima o tribunal competente para a execução é o previsto no art.º 61.º desse mesmo Diploma, ou seja, aquele que era o competente para o conhecimento da impugnação da decisão administrativa (“o tribunal em cuja área territorial se tiver consumado a infracção”) e esse (tribunal) nunca poderá ser a Instância Central de Execução, por carecer em absoluto de tal competência”.

Com a entrada em vigor da Lei nº n.º 27/2019, de 28 de Março (operada em 28 de abril de 2019) deixaram os tribunais criminais de ter competência para tais execuções?

A referida lei, que foi sumariada da seguinte forma: “Aplicação do processo de execução fiscal à cobrança coerciva das custas, multas não penais e outras sanções pecuniárias fixadas em processo judicial, procedendo à sétima alteração à Lei da Organização do Sistema Judiciário, trigésima terceira alteração ao Código de Procedimento e de Processo Tributário, sétima alteração ao Código de Processo Civil, décima terceira alteração ao Regulamento das Custas Processuais, trigésima terceira alteração ao Código de Processo Penal, quarta alteração ao Código da Execução das Penas e Medidas Privativas da Liberdade e segunda alteração ao Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro”, introduziu alterações profundas no sistema de cobrança de quantias devidas ao Estado, modificando, designadamente o modelo de cobrança coerciva das custas devidas em sede de processo judicial.

O diploma legal em questão alterou o artigo 148º do Código de Procedimento e de Processo Tributário que passou a dispor que:

«2- Poderão ser igualmente cobradas mediante processo de execução fiscal, nos casos e termos expressamente previstos na lei:

(…).

c) Custas, multas não penais e outras sanções pecuniárias fixadas em processo judicial.

(…)».

Também o artigo 35º do Regulamento das Custas Processuais foi alterado, para passar a dispor:

«1- Compete à administração tributária, nos termos do Código de Procedimento e de Processo Tributário, promover em execução fiscal a cobrança coerciva das custas, multas não penais e outras sanções pecuniárias fixadas em processo judicial.

2- Cabe à secretaria do tribunal promover a entrega à administração tributária da certidão de liquidação, por via eletrónica, nos termos a definir por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da justiça, juntamente com a decisão transitada em julgado que constitui título executivo quanto às quantias aí discriminadas.

(…)».

, no seu nº1, que “Compete à administração tributária, nos termos do Código de Procedimento e de Processo Tributário, promover em execução fiscal a cobrança coerciva das custas, multas não penais e outras sanções pecuniárias fixadas em processo judicial.”.

Deste modo, o legislador dotou a administração tributária de competência para promover em execução fiscal a cobrança coerciva das custas, multas não penais e outras sanções pecuniárias fixadas em processo judicial, com a consequente modificação da competência que anteriormente estava conferida aos tribunais comuns para processamento das acções executivas referentes a essas quantias.

Mas as alterações introduzidas, pese embora inicialmente se tivesse constatado um ímpeto modificador mais profundo, não levaram o legislador a excecionar desse modelo de execução fiscal apenas as multas criminais e as indemnizações fixadas em processo judicial.

Vejamos porquê.

Como se pode ler no já referido Parecer nº 27/2020 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República:

“4.1. Na origem desta lei esteve a Proposta de Lei n.º 149/XIII, cuja exposição de motivos refere:

«As custas processuais, com especial relevância para a taxa de justiça, representam o valor imputado às partes ou sujeitos processuais decorrente da mobilização dos meios judiciários necessários e aptos à prestação do serviço público de administração de justiça.

Constituem-se assim como uma exigência tributária, de génese sinalagmática, normalmente decorrente de solicitação do cidadão aos Tribunais, a fim de assegurar a defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade democrática e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados.

Nestes termos, é pacífica e corrente a utilização do processo de execução fiscal para a cobrança de custas judiciais no âmbito da jurisdição administrativa e fiscal; ora, a natureza tributária destas dívidas, e o balanço francamente positivo da utilização do processo de execução fiscal para a cobrança de custas judiciais no âmbito da jurisdição administrativa e fiscal preconizam, assim, o repensar do processo de execução por custas na jurisdição dos tribunais judiciais, numa lógica de coerência e unidade do sistema jurídico.

Ademais, nas execuções por custas, os atos próprios e da competência do agente de execução ficam a cargo dos oficiais de justiça, reclamando por isso a sua ação nesse âmbito, em considerável detrimento de tempo e disponibilidade para a prática de atos de sua competência nas execuções comuns, agravando o tempo de resolução destes processos, em detrimento da confiança na atempada administração da justiça por parte dos cidadãos e dos operadores económicos.

Ora, a transferência para a Administração Tributária e Aduaneira das cobranças de créditos de custas judiciais dos tribunais comuns, à semelhança do que já se verifica nos tribunais administrativos e fiscais, não causando impacto relevante nos serviços da administração tributária, permitirá direcionar a atividade dos oficiais de justiça para a tramitação dos processos executivos, reforçando de forma substancial os meios humanos nos juízos de execução, desta forma contribuindo para a diminuição da pendência.

Consequentemente, apenas a invocação de uma fundamentação tradicionalista e anacrónica pode justificar que o regime de cobrança coerciva de custas, multas, coimas e outras sanções pecuniárias contadas ou liquidadas a favor do Estado não siga os mesmos termos em que são atualmente tratadas pelo sistema jurídico as demais dívidas fiscais ou parafiscais.

A aplicação do processo de execução fiscal à cobrança coerciva das custas, multas, coimas e outras quantias cobradas em processo judicial, e de outras sanções pecuniárias fixadas em decisões administrativas, sentenças ou acórdãos relativos a contraordenações ou multas, constitui uma medida com enorme impacto sistémico, assegurando maior uniformidade de critérios e procedimentos, permitindo aumentar a eficiência da cobrança das quantias devidas ao Estado, libertando meios humanos, e simultaneamente mantendo intacta a garantia da tutela jurisdicional efetiva dos devedores».

Como se fez constar de tal Parecer, foram razões de eficácia e economia de meios que ditaram a alteração do sistema de cobrança das quantias devidas ao Estado, centralizando as competências na Administração Tributária.

Esse intuito mereceu críticas, designadamente do Conselho Superior da Magistratura, relacionadas com a preservação da competência dos Tribunais no que se refere à cobrança de quantias que revestem a natureza jurídica de punições. Como, uma vez mais, se poderá ler no referido Parecer nº 27/2020 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República:

“O parecer do Conselho Superior da Magistratura, apesar de salientar o mesmo propósito legislativo, era, todavia, muito mais comedido e mais crítico. Em causa estava, sobretudo, a verdadeira natureza jurídica das multas e das coimas:

«ao invés do que sucede com as custas processuais, a consideração de multas, coimas e sanções pecuniárias como “dívidas fiscais ou parafiscais” suscita efetivas reservas, não parecendo que o legislador tenha atentado na especial natureza daquelas, que não se deverão confundir com qualquer “exigência tributária, de natureza sinalagmática”, nem encontram reflexo na definição de tributo decorrente dos artigos 3.º, 4.º e 5.º da Lei Geral Tributária.

As penas de multa e as coimas aplicadas pelo Tribunal, respetivamente em enquadramento de direito penal primário e secundário não têm cariz tributário, nem natureza sinalagmática, representando, ao invés, o essencial reduto do poder punitivo do Estado, o que parece justificar tratamento diferenciado na respetiva execução.

(…)

o Código de Procedimento e de Processo Tributário assenta no pressuposto essencial de que a quantia exequenda corresponde a uma divida tributária, assim se justificando, por exemplo a execução de sucessores conforme decorre do artigo 153.º e 154.º do referido diploma.

Sucede que, faltando às coimas e multas esse caráter tributário e sinalagmático e tratando-se de sanções decorrentes de uma responsabilidade pessoal, em caso de falecimento do executado/arguido, extingue-se a responsabilidade criminal e contraordenacional, o que (é) frontalmente incompatível com o disposto nos referidos preceitos. Este será apenas um exemplo da incompatibilidade e inadequação entre regime previsto para a execução fiscal e a natureza das coimas e penas de multa aplicadas pelos tribunais comuns».”

Em face do conteúdo dos contributos oferecidos, o processo legislativo sofreu inflexão e o intuito inicial do legislador foi refreado, não tendo a alteração legislativa recaído sobre todo o universo mais amplo que constava da proposta inicial e que era o da cobrança coerciva das custas, multas, coimas e outras quantias cobradas em processo judicial, e outras sanções pecuniárias fixadas em decisões administrativas, sentenças ou acórdãos relativos a contraordenações ou multas.

Como se menciona no Parecer nº 27/2020 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, “o pensamento do legislador evoluiu durante o processo legislativo”. Efetivamente ao contrário da proposta inicial, a lei aprovada (Lei nº 27/2019, de 28 de março) omitiu qualquer referência expressa à cobrança das coimas ou das custas fixadas por decisão das entidades administrativas, referindo-se, agora, apenas, «à cobrança coerciva das custas, multas não penais e outras sanções pecuniárias fixadas em processo judicial» [cfr. o art. 1.º, n.º 161, o art. 2.º (que alterou o art. 148.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário), e o art. 3.º (que alterou o art. 35.º do Regulamento das Custas Processuais).

A letra da lei aprovada não deixa margem para dúvidas – a alteração aprovada não incide sobre as coimas, ao contrário do que sucedia na proposta de lei. Alargou-se a exclusão, atribuindo-se às coimas o tratamento legal reservado para as penas de multa. Os contributos interpretativos que se colhem da análise do processo legislativo são, como vimos, congruentes com essa conclusão, reforçando o sentido colhido através do elemento literal.

Também a ratio legis não anda apartada dos demais elementos de interpretação legislativa – a natureza punitiva que subjaz às penas de multa e às coimas determina que sua execução coerciva permaneça sob a alçada dos tribunais criminais.

O regime legal aplicável que já estava desenhado previamente, mantém-se para a execução coerciva das coimas.

Como se explicitava no douto Acórdão da Relação de Lisboa de 13 de dezembro de 2017:

“No processo penal, cujas regras são aplicáveis subsidiariamente ao regime das contra-ordenações (arts.41 e 89, nº2, do RGCO), a regra é a execução da pena seguir no próprio processo penal (arts.489 e segs. do CPP), no tribunal que foi competente para a decisão de mérito condenatória.

O art.89, do RGCO, em relação ao tribunal competente para a execução, remete para o art. 61, que se refere ao tribunal competente para conhecer a infracção (…).

No decurso do processo de execução da coima, podem surgir questões relacionadas com a extinção da responsabilidade contra-ordenacional (morte do condenado, prescrição da pena, amnistia ou perdão), ou com a pena, nomeadamente em casos que a lei admita a substituição da coima aplicada total ou parcialmente substituída por dias de trabalho (art.89 A, do RGCO), o que obrigando a uma ponderação sobre a gravidade da contra-ordenação e circunstâncias do caso, tem a ver com juízo global sobre a infracção, próprio de quem aprecia a infracção em função da medida abstracta da pena, daí que deva pertencer a quem teria competência para apreciação da impugnação judicial da decisão administrativa, caso esta tivesse existido.

Assim, além da lei não atribuir qualquer relevância ao valor da quantia exequenda para determinação do tribunal competente para a execução e de só ser possível retirar da letra da lei o critério de atribuição de competência ao tribunal que seria competente para conhecer a impugnação judicial da decisão administrativa (arts.80 e 61, do RGCO), a solução defendida pelo recorrente é a que mais se compatibiliza com a unidade do sistema jurídico.” .

Deverá notar-se que a alteração legislativa em questão, não determinou a alteração do Regime Geral das Contraordenações aprovado pelo Dec. Lei nº 433/82, de 27 de outubro, e designadamente dos respetivos artigos 89º e 89º-A (sendo certo que as soluções previstas nestes preceitos legais não são compatíveis com um esquema de execução coerciva da coima fora dos tribunais).

Em conclusão, pertence aos tribunais criminais a competência para execução de coima aplicada por autoridade administrativa, não tendo a entrada em vigor da Lei nº 27/2019, de 28 de março, alterado esse paradigma.

A essa mesma conclusão se chegou no Parecer nº 27/2020 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, onde se lê:

“(…) a única razão que se encontra para a supressão é, também aqui, o caráter não sinalagmático da coima e, logo, como incisivamente denunciou o parecer do Conselho Superior de Magistratura e a generalidade dos deputados que se pronunciaram, a hipotética impossibilidade de cobrar estes montantes através das execuções fiscais. Esquecendo a verdadeira natureza do direito de mera ordenação social e, em consequência, a verdadeira natureza da coima e que, por isso mesmo, à semelhança do que já acontece com «as coimas e outras sanções pecuniárias decorrentes da responsabilidade civil determinada nos termos do Regime Geral das Infrações Tributárias» [art. 148.º, n.º 1, al.ª c), do Código de Procedimento e de Processo Tributário], nada impediria a sua cobrança em sede de execução fiscal, o legislador alterou a proposta inicial, assim excluindo do âmbito deste diploma a cobrança de penas de multa e de coimas”.

Em nota de rodapé, acrescentou-se no referido Parecer o seguinte:

“Para além de não respeitar aquela progressiva passagem do ilícito de mera ordenação social para a jurisdição administrativa, esta solução tem a consequência perversa de gerar duas execuções: uma nos tribunais comuns para cobrança das coimas; outra nas execuções fiscais para cobrança das custas. Em vez da poupança de meios e da eficiência poderá, assim, representar uma estranha duplicação de esforços, que deveria ser repensada pelo legislador”.

Efetivamente, a necessária duplicação de execuções poderá representar uma forma pouco racional de gerir os meios procedimentais utilizados na cobrança das quantias devidas ao Estado, a demandar uma reflexão que, todavia, excede o âmbito dos presentes autos.

Não podemos, porém, concordar com o entendimento do Tribunal a quo, no sentido de que “o legislador quis concentrar na administração tributária toda a cobrança de valores pecuniários, com excepção da quantia relativa à pena de multa ou indemnização arbitrada em processo penal”.

Porque o legislador deliberadamente excluiu também as coimas, não poderá manter-se a decisão recorrida que, relativamente à parte da execução que visa a cobrança coerciva da coima aplicada, deverá ser revogada.

O Tribunal recorrido é, efetivamente, competente para essa execução.

3- Aqui chegados impõe-se concluir que a jurisdição para a execução da coima aplicada, não impugnada e não paga cabe aos tribunais judiciais e dentro destes ao tribunal recorrido, e que a decisão em causa, que aprecia esta questão de jurisdição é recorrível.

4- Face a todo o exposto, em nosso entender o recurso não deveria ser rejeitado, porque a decisão é recorrível, mas sim recebido e o recurso julgando procedente na parte relativa à execução da coima pelos fundamentos acima enunciados.

Évora, 3 de dezembro de 2024

Maria Gomes Bernardo Perquilhas

[1] Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, que institui o ilícito de mera ordenação social e respetivo processo (RGCO, como indicado no texto), alterado pelos seguintes diplomas: Decreto-Lei n.º 356/89, de 17 de outubro, Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de setembro, Decreto-Lei n.º 323/2001, de 17 de dezembro, e Lei n.º 109/2001, de 24 de dezembro.

[2] Acórdão proferido no processo n.º 313/23.3T9OLH.E1 (não publicado). A decisão sumária proferida nos mesmos autos, mantida no aresto referido, encontra-se disponível na Internet em <https://www.dgsi.pt>.

[3] No sentido da irrecorribilidade:

- Decisão sumária de 29 de novembro de 2023, proferida no processo n.º 82/23.1T9OLH.E1 (relator Moreira das Neves), disponível na Internet em <https://www.dgsi.pt>.

- Decisão sumária de 6 de fevereiro de 2024, proferida no processo n.º 434/22.0T9OLH.E1 (relatora Ana Bacelar), disponível na Internet em <https://www.dgsi.pt>.

- Acórdão de 20 de fevereiro de 2024, proferido no processo n.º 143/23.2T9OLH.E1 (relatora Fátima Bernardes), disponível na Internet em <https://www.dgsi.pt>, no qual votou vencido Gomes de Sousa.

- Decisão sumária de 21 de fevereiro de 2024, proferida no processo n.º 446/22.3T9OLH.E1 (relatora Filipa Costa Lourenço) (não publicada).

- Acórdão de 9 de abril de 2024, proferido no processo n.º 313/23.3T9OLH.E1 (relatora Beatriz Marques Borges) (não publicado).

- Acórdão de 22 de outubro de 2024, proferido no processo n.º 466/22.8T9OLH.E1 (relator Renato Barroso) (não publicado), no qual votou vencida Maria Perquilhas.

- Acórdão de 22 de outubro de 2024, proferido no processo n.º 104/23.1T9OLH.E1 (relatora Renata Whytton da Terra) (não publicado), no qual votou vencido Fernando Pina.

No sentido da recorribilidade:

- Acórdão de 7 de novembro de 2023, proferido no processo n.º 319/23.2T9OLH.E1 (relator Carlos Campos Lobo), com voto de vencida de Ana Bacelar, disponível na Internet em <https://www.dgsi.pt>.

- Decisão sumária de 5 de fevereiro de 2024, proferida no processo n.º 154/23.8T9OLH.E1 (relatora Maria Clara Figueiredo), disponível na Internet em <https://www.dgsi.pt>.

- Acórdão de 20 de fevereiro de 2024, proferido no processo n.º 445/22.5T9OLH.E1 (relator Jorge Antunes), disponível na Internet em <https://www.dgsi.pt>.

- Decisão sumária de 18 de setembro de 2024, proferida no processo n.º 461/22.7T9OLH.E1 (relator Fernando Pina) (não publicada).

[4] Cf. a jurisprudência indicada na nota de rodapé 3.

[5] Cf. José António Henriques dos Santos Cabral e António Jorge Fernandes de Oliveira Mendes, Notas ao regime geral das contra-ordenações e coimas, 3.ª edição, Almedina, 2009, pág. 291.

[6] Cf. Manuel Simas Santos e Jorge Lopes de Sousa, Contra-ordenações - Anotações ao Regime Geral, 6.ª ed., Áreas Editora, 2011, pág. 644.

[7] Para Paulo Pinto de Albuquerque, em Comentário do Regime Geral das Contraordenações à luz da Constituição da República, da Convenção Europeia dos Direitos Humanos e da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, 2.ª ed., Universidade Católica Editora, 2022, pág. 405, “[n]o processo executivo é admissível a interposição de recurso nos termos gerais (artigo 510.º do CPP e artigo 627.º do CPC), com os limites decorrentes do artigo 73.º, n.º 1 do RGCO, uma vez que a reforma do RGCO de 1995 suprimiu as limitações ao direito de recurso anteriormente constantes dos n.º 2 do artigo 91.º” Posição que, pelas razões expostas no texto, não acompanhamos.

[8] O artigo 95.º do RGCO é uma norma dedicada às custas que se cinge à fase declarativa do processo contraordenacional, mais concretamente, à possibilidade de impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa que as aplica (n.º 1) e à admissibilidade de recurso para a Relação da respetiva decisão do tribunal da comarca, segundo o critério geral do valor da alçada (n.º 2).

[9] Disponível na Internet em .

[10] Cf. artigo 103.º, n.º 1 da Lei Geral Tributária: O processo de execução fiscal tem natureza judicial, sem prejuízo da participação dos órgãos da administração tributária nos atos que não tenham natureza jurisdicional.

[11] - Aresto proferido no processo n.º 01101/09 (relatora Dulce Neto), disponível na Internet em <https://www.dgsi.pt>. No mesmo sentido, cf. Acórdãos do STA de 10 de abril de 2013 (processo n.º 01220/12, relator Francisco Rothes) e 17 de abril de 2013 (processo n.º 01297/12, relatora Dulce Neto). Cf. ainda Dulce Neto e Fernanda Esteves, “A jurisdição fiscal – questões de processo, organização e funcionamento dos tribunais tributários”, in Revista Julgar, n.º 36, 2018, pág. 28.

[12] Aresto proferido no processo n.º 059/12 (relatora Dulce Neto), disponível na Internet em <https://www.dgsi.pt>.

[13] Cf. a Decisão proferida nos autos apensos n.º 54/23.1T9OLH-A.E1, que decidiu a reclamação do despacho de não admissão do recurso (artigo 405.º do CPP).