276/2026 - Tribunal Constitucional

I. Relatório 1. Nos presentes autos de recurso jurisdicional em matéria de contas dos partidos políticos, vindos da ENTIDADE DAS CONTAS E FINANCIAMENTOS POLÍTICOS (doravante designada por «ECFP»), em que é recorrente DOMINGOS RIBEIRO PEREIRA, primeiro proponente do Grupo de Cidadãos Eleitores “BARCELOS, TERRA DE FUTURO” (doravante designado por ‹‹GCE-BTF››), foi interposto recurso da decisão daquela Entidade, de 3 de março de 2021, relativa às contas apresentadas pelo GCE-BTF pela participação na campanha das eleições gerais para os órgãos das autarquias locais, realizadas em 1 de outubro de 2017. 2. Por decisão datada de 3 de março de 2021, tomada no âmbito do PA 52/CA/17/2018 (doravante designado apenas por «PA»), a ECFP julgou prestadas, com irregularidades, as contas apresentadas pelo GCE-BTF pela participação na campanha das eleições gerais para os órgãos das autarquias locais, realizadas em 1 de outubro de 2017. 3. Desta decisão foi interposto recurso por DOMINGOS RIBEIRO PEREIRA, nos termos dos artigos 23.º, n.º 1, da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de janeiro (Lei da Organização e Funcionamento da ECFP, referida adiante pela sigla «LEC») e 9.º, alínea e), da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei de Organização, Funcionamento e Processo no Tribunal Constitucional, referida adiante pela sigla «LTC»), tendo o recorrente apresentado as suas alegações nos seguintes termos: ‹‹12. [...] a) A entrega das contas alegadamente fora de prazo foi já justificada quer em sede da resposta dada à vossa notificação ECFP-778/18, de 19 de outubro, que aqui se dá como integralmente reproduzida, quer na resposta à vossa notificação ECFP-732/2020, de 24 de fevereiro de 2020, Relatório sobre as contas da campanha; b) As justificações dadas, em tempo, foram e são verdadeiras, e por isso reafirmamos, sob compromisso de honra, que todos os prazos e justificações dadas correspondem à verdade dos factos; c) Sempre foram cumpridos todos os prazos processuais perante essa ECFP, sempre que para tal efeito foram notificados, nomeadamente através da vossa notificação ECFP-778/18, de 19 de outubro, onde ambos os notificados, primeiro proponente do GCE e mandatário financeiro, ao serem notificados a 21 de outubro de 2018, logo no dia 24 procederam ao reenvio de todos os documentos da prestação de contas, porque estavam convenientemente organizados e fechados, bem como da carta de remessa junto dos documentos, datada de sábado, dia 14 de julho de 2018, para logo de seguida, segunda-feira, dia 16, ter sido enviada a essa ECFP; d) Aliás, se tal não tivesse acontecido, seriam os próprios a reconhecerem a dita falta do seu envio. Como já foi esclarecido a essa ECFP, ficou acordado no sábado, dia 14 de julho de 2018, aquando da elaboração da carta para juntar ao processo das contas, a enviar na segunda-feira, dia 16 de julho de 2018, que seria o mandatário financeiro a enviá-las, via postal, para essa ECFP; e) Ora, tendo ficado tudo pronto para o seu envio, e ainda porque o primeiro proponente tinha total confiança no seu mandatário financeiro pela seriedade, honestidade e cumprimento dos seus deveres e obrigações, nada, mesmo nada, pode levar a pôr em causa as declarações do mandatário financeiro; f) Se eventualmente não houvesse um tratamento responsável e de total cumprimento das obrigações tidas neste processo, não seria possível uma notificação ter chegado no dia 21, sexta-feira, para logo no dia útil seguinte fazer reenvio das contas, em tempo imediato. Aliás, como podemos observar, o documento do fecho da conta no Banco com saldos zero foi efetuado já em abril de 2018;[...] 13. Relativamente ao ponto 2.4. da “Decisão” (Ponto 4.4. do Relatório) “Despesas não valorizadas a valores de mercado”, que, para além da resposta dada em sede de Relatório, acrescentar o seguinte: a) No tocante ao ponto 2.4 da Decisão (Ponto 4.4 do Relatório), “Despesas não valorizadas a valores de mercado”, reitera-se que o valor pago foi 5.000,00 € com IVA de acordo com a fatura n.º 300 emitida por Serralharia Lima – Alexandre Manuel Linhares da Costa, que corresponde ao aluguer de 23 estruturas de ferro de 4x3 por 15 dias, sem colocação; b) O valor unitário pago pela dispensa por 15 dias corresponde ao valor de 179,74 €, assumimos sob compromisso de honra que o valor pago foi aquele pedido pelo fornecedor e não correspondeu, de forma alguma, a qualquer forma de subsidiar a campanha sob forma de donativos em espécie e punidos por Lei; c) Como já foi referido na resposta ao Relatório das Contas em questão, a utilização das estruturas foi só, e apenas, por um período de 15 dias e sem deslocação para colocação e/ou recolha. Aliás, na listagem n.º 5/2017 sobre os preços indicativos para o aluguer até 3 meses, para estruturas de 4x3 é entre 525,00 € e 800,00 €, e no caso foi de apenas 15 dias sem colocação e/ou recolha; atendendo à especificidade e particularidade do fornecedor, com um preço aceitável; mas mesmo que o não fosse, os aqui notificados são completamente alheios [...]››. 4. Na sequência daquela decisão, a ECFP levantou auto de notícia e instaurou o processo contraordenacional com o número 27/2022 contra DOMINGOS RIBEIRO PEREIRA e JOSÉ LUÍS DIAS PEREIRA, este na qualidade de mandatário financeiro do GCE-BTF naquela eleição, pela prática das irregularidades ali verificadas. Os arguidos foram notificados do processo de contraordenação, nos termos e para os efeitos do artigo 44.º, n.os 1 e 2, da LEC e do artigo 50.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro (Regime Geral das Contraordenações, referido pela sigla «RGCO»), tendo apresentado a sua defesa. 5. Realizada a instrução do procedimento contraordenacional, a ECFP proferiu decisão, datada de 31 de maio de 2023, determinando o arquivamento dos autos de contraordenação. 6. Recebidos os autos no Tribunal Constitucional, foi proferido despacho, datado de 22 de novembro de 2023, pelo qual se notificou o recorrente DOMINGOS RIBEIRO PEREIRA para que, em virtude do arquivamento dos autos de contraordenação, manifestasse o seu interesse na apreciação do recurso primitivo, relativo à decisão declaratória de 3 de março de 2021. Em 29 de novembro de 2023, o recorrente confirmou o interesse no recurso. Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentação A. Considerações gerais 7. Resulta do “Relatório” supra que a ECFP proferiu duas decisões: (i) em 3 de março de 2021, através da qual julgou prestadas, com irregularidades, as contas da campanha relativas às eleições para os órgãos das autarquias locais, de 1 de outubro de 2017, apresentadas pelo GCE-BTF; (ii) em 31 de maio de 2023, determinando o arquivamento do processo de contraordenação instaurado na sequência da decisão de apuramento das irregularidades. Apenas a primeira decisão é objeto de apreciação nos presentes autos de recurso. Sobre a questão de saber se cada uma das decisões é autonomamente impugnável este Tribunal tem-se pronunciado afirmativamente, entendendo que as decisões da ECFP – a que incide sobre a regularidade das contas e a relativa à afirmação de responsabilidade contraordenacional dos arguidos – constituem fases distintas de um único processo (ou subfases, v. o Acórdão n.º 421/2020). Como se escreveu no Acórdão n.º 386/2021, a recorribilidade da decisão proferida na primeira fase decorre do teor do artigo 23.º da LEC, que versa sobre os atos da ECFP suscetíveis de recurso e, mais diretamente, do artigo 9.º, alínea e), da LTC, quando dispõe que compete ao Tribunal Constitucional «[a]preciar, em sede de recurso de plena jurisdição, em plenário, as decisões da ECFP em matéria de regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos [...] e das campanhas eleitorais, nos termos da lei, incluindo as decisões de aplicação de coimas» (sublinhados acrescentados). Como se assinala no Acórdão n.º 692/2025, «[d]a letra deste preceito resulta que as decisões sancionatórias da ECFP não esgotam o leque das decisões proferidas por essa Entidade das quais é possível recorrer» e que «[a]inda que essa recorribilidade não decorresse das normas indicadas, aquela primeira decisão sempre configuraria um ato administrativo lesivo de direitos e interesses e, nessa medida, impugnável (neste sentido, v. o Acórdão n.º 421/2020 citado)», sendo «esse o pensamento subjacente ao artigo 23.º, n.º 2, parte final, da LEC, ao ressalvar dos atos irrecorríveis aqueles que “afetem direitos e interesses legalmente protegidos”». Impõe-se, sem prejuízo da recorribilidade autónoma, um juízo de articulação entre os objetos dos recursos nas diferentes fases do processo, em particular quando assentam na mesma ou em idêntica questão (v. o Acórdão n.º 509/2023). Neste contexto, releva sobretudo a circunstância de nem todas as infrações às regras do financiamento justificarem a afirmação de responsabilidade contraordenacional (ao passo que todas as infrações contraordenacionais são infrações às regras que regem o financiamento dos partidos políticos e das campanhas eleitorais). A autonomia de cada um dos juízos decisórios mantém-se mesmo quando se possam encontrar relações de identidade e prejudicialidade entre as questões que se suscitam em uma e outra decisão. O reconhecimento da recorribilidade autónoma da decisão proferida pela ECFP na primeira fase do processo não prescinde, porém, da verificação dos demais pressupostos gerais dos recursos, designadamente o interesse em agir e/ou a utilidade. Importa, pois, determinar em que casos se justifica a pronúncia do Tribunal Constitucional sobre a impugnação da decisão declaratória. A este propósito, o Tribunal Constitucional afirmou recentemente que ‹‹[a] impugnação da primeira decisão pode ainda reservar utilidade naqueles casos em que, não tendo sido dado seguimento sancionatório à verificação de irregularidades, nomeadamente por se ter julgado que as mesmas não se revestiam de pertinência contraordenacional ou por efeito da prescrição do procedimento, o recorrente pretenda demonstrar em juízo que as contas apresentadas observavam todas as exigências legais›› (v. o Acórdão n.º 692/2025 citado). Apesar de o eventual provimento do recurso sobre a decisão declaratória ser desprovido de qualquer efeito útil quanto à relevância contraordenacional da conduta – já que a decisão sancionatória de arquivamento esgotou o juízo sobre a responsabilidade dos arguidos no plano contraordenacional, infirmando-a definitivamente por via do arquivamento –, reconhece-se interesse na intenção de repor a conformidade do processo declarativo nos casos, como o presente, em que o recorrente, entendendo que prestou contas sem irregularidades, não dispõe de alternativa recursiva para demonstrar que as contas prestadas observavam as exigências legais. Deve, pois, distinguir-se, para efeitos de aferição das razões de utilidade que acompanham o recurso sobre a decisão declaratória, os casos em que o recorrente não interpôs recurso da decisão final proferida na fase sancionatória, abdicando da apreciação das irregularidades por força da própria relação de dependência entre os juízos (v. o Acórdão n.º 692/2025) daqueles outros, como o dos autos, em que o recorrente não poderia, senão por via do recurso autónomo da decisão declaratória, demonstrar a conformidade das contas em juízo. Conclui-se, pois, pela utilidade do recurso, limitado, como se viu, à verificação de irregularidades nas contas. B. Questões a decidir 8. As questões a decidir a respeito do recurso da decisão de 3 de março de 2021 são as seguintes: a) Verificação da irregularidade relativa à apresentação de contas fora do prazo legal; b) Verificação de irregularidade consistente na existência de despesas não realizadas a valor de mercado definidos na Listagem n.º 5/2017. C. Apreciação do recurso 9. De acordo com a decisão recorrida, o GCE-BTF ‹‹[a]presentou as contas da campanha eleitoral em 25 de outubro de 2018, fora do prazo previsto no n.º 1 do art.º 27 da Lei n.º 19/2003, que terminava a 30 de agosto de 2018›› (v. ponto 2.2 da decisão recorrida). O recorrente não contesta que as contas tenham sido recebidas pela ECFP fora do prazo previsto no artigo 27.º, n.º 1, da LFP, alegando, todavia, que as apresentou, por via postal simples, em 16 de julho de 2018, dentro do prazo previsto (v. ponto 12, alíneas a) a i), das alegações). Ora, a circunstância de as contas terem sido enviadas no prazo legalmente previsto para o efeito, por via postal simples, e recebidas pela ECFP decorridos cerca de dois meses daquele prazo, não permite afastar a irregularidade consistente na inobservância do dever de prestação de contas dentro do prazo legal (v. artigo 27.º, n.º 1, da LFP). É certo que nem a LFP nem a LEC estabelecem um regime particular que regule a forma de apresentação das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitoras. Todavia, considerando que se está perante a apresentação de elementos a uma entidade administrativa e que o processo destinado ao controlo das contas assume natureza administrativa, é de entender que a forma de apresentação das contas deve obedecer ao regime de apresentação de requerimentos previsto no artigo 104.º do Código do Procedimento Administrativo (referido pela sigla «CPA»). Nestes termos, para que o dever de prestação das contas se possa considerar observado com o envio das contas (prestação-envio), prescindindo-se do efetivo recebimento pela ECFP (prestação-receção), necessário é que a apresentação das contas seja realizada por uma das formas admitidas pelo artigo 104.º do CPA. Ora, a circunstância de o requerente ter apresentado as contas de campanha por via postal simples, optando pelo envio das contas através de forma não integrada no elenco de formas típicas admitidas por aquele artigo, designadamente a prevista na alínea b) do n.º 1 (‹‹remessa pelo correio, sob registo, valendo como data da apresentação a da efetivação do respetivo registo postal››), não lhe permite usufruir do efeito de equivalência entre o envio e a prestação de contas, pelo que se consideram as contas não prestadas. As considerações precedentes permitem afirmar a irregularidade por inobservância do artigo 27.º, n.º 1, da LFP, em virtude do facto, não contestado, de as contas do GCE-BTF não terem sido prestadas dentro do prazo legal. No que respeita à irregularidade fundada na ‹‹existência de despesas não valorizadas a valores de mercado›› (v. ponto 2.4 da decisão declaratória), por referência ao artigo 12.º, n.os 1 e 2, ex vi do artigo 15.º, ambos da LFP, note-se que está em causa, segundo a decisão recorrida, a circunstância de o GCE-BTF ter adquirido 5.000 (cinco mil) estruturas em ferro, com dimensões de 4x3, por valores inferiores aos constantes da Listagem n.º 5/2017. Sucede que na decisão de 31 de maio de 2023 é identificado um equívoco essencial quanto ao facto em que assentou a irregularidade, concluindo-se que o suporte documental constante dos autos ‹‹[e]videncia o lapso na alusão a 5.000 estruturas (registado na descrição feita a fls. 9 da decisão constante de fls. 270 e ss. do PA), já que a fatura apenas se reporta a 23 estruturas›› (v. pág. 8 da decisão). Nestes termos, retificada a dimensão do objeto submetido ao juízo de razoabilidade (ou seja, deixando o valor da despesas de se referir a 5.000, mas apenas a 23 estruturas de ferro), não se pode manter a conclusão alcançada na decisão recorrida e, consequentemente, considerar verificada a irregularidade decorrente da impossibilidade de verificar a razoabilidade de despesas registadas. III. Decisão Decide-se julgar parcialmente procedente o recurso interposto por DOMINGOS RIBEIRO PEREIRA da decisão da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos de 3 de março de 2021, considerando-se verificada a irregularidade decorrente da inobservância do artigo 27.º, n.º 1, da LFP e não verificada a irregularidade decorrente da inobservância dos n.os 1 e 2 do artigo 12.º, aplicável ex vi do artigo 15.º, n.º 1, ambos daquele diploma legal. Sem custas, por não serem legalmente devidas. Lisboa, 17 de março de 2026 - João Carlos Loureiro - Mariana Canotilho - Afonso Patrão - Joana Fernandes Costa - Maria Benedita Urbano - Rui Guerra da Fonseca - Carlos Medeiros de Carvalho - José João Abrantes O Relator atesta os votos de conformidade da Senhora Juíza Conselheira Dora Lucas Neto e do Senhor Juiz Conselheiro António José da Ascensão Ramos, que participaram por meios telemáticos. João Carlos Loureiro