Quem foi o relator do acórdão 2660/22.2T8PTM.E1?

O relator foi Albertina Pedroso, no Tribunal da Relação de Évora.

Quando foi proferido o acórdão 2660/22.2T8PTM.E1?

O acórdão foi proferido em 16 de março de 2023.

2660/22.2T8PTM.E1

Sumário

A competência material para conhecer de um procedimento cautelar de ratificação de obra nova, em que um particular pretende, não apenas a ratificação do embargo como a condenação dos requeridos, também particulares, na demolição da construção que estão a erigir, por alegada violação dos seus “direitos de propriedade e de gozo, bem como à salubridade, segurança, ambiente e qualidade de vida”, com fundamento em que o alvará de loteamento havia sido declarado incompatível, na área coincidente com a Reserva Ecológica Nacional (REN), afetando o lote dos recorridos, e o incumprimento por estes de regras urbanísticas, pertence à jurisdição administrativa, não cabendo sequer na competência dos tribunais comuns para a apreciação de questões incidentais, consentida pelo artigo 91.º do CPC. (Sumário elaborado pela Relatora)

Texto

Processo n.º 2660/22.2T8PTM.E1 Tribunal Judicial da Comarca de Faro[1] ***** Acordam na 1.ª Secção Cível do Tribunal da Relação de Évora[2]: I – RELATÓRIO 1. No Juízo Central Cível do Tribunal Judicial da Comarca de Portimão foi declarada a incompetência material dos tribunais comuns “para apreciação das questões solvendas” no presente procedimento cautelar de embargo de obra nova, instaurado por A FÁBRICA DO SOL, LDA contra AA e BB, com o fundamento de que a respetiva decisão “não prescinde da aferição da eventual ilegalidade dos atos de licenciamento, com a violação do direito de terceiros no âmbito da relação jurídica administrativa, para declaração da qual também os tribunais administrativos são os competentes, nos termos do disposto nas alíneas a) c), d) i), o), do n.º 1, do artigo 4.º do ETAF e n.º 2». 2. Inconformada, a Requerente apelou, encerrando as suas alegações com as seguintes conclusões: «I- A recorrente é proprietária de prédio confinante com o dos recorridos, sendo recorrente e recorridos entidades privadas, destituídas de Ius imperium. II- A recorrente, considerando-se ofendida nos seus direitos de propriedade e de gozo, bem como à salubridade, segurança, ambiente e qualidade de vida (que têm como fonte aquele direito de propriedade nos termos do disposto nos arts. 62.º da CRP e 1305.º e 1346.º do CC), com inestimáveis danos – quer para os utilizadores do prédio da recorrente, quer para o seu património –, em consequência de construção nova que os recorridos estão a executar no seu prédio sem que existam infraestruturas de saneamento básico que a sirvam e com altura e volume que impedirá a vista mar que era desimpedida, fez, em 04.10.2022, o embargo da mesma por via extrajudicial para que esta não continuasse e requereu a ratificação judicial deste embargo e a condenação dos recorridos a destruir a parte inovada, no prazo de 10 dias (uma vez que estes continuaram a executar a obra após 04.10.2022), mediante a instauração do competente procedimento cautelar. III- A fim de esclarecer o Tribunal a quo da situação dos prédios dos autos e das circunstâncias em que tal obra está a ser executada, a recorrente alegou, respectivamente, que o alvará de loteamento havia sido declarado incompatível, na área coincidente com a Reserva Ecológica Nacional (REN), afectando o lote dos recorridos, e o incumprimento por estes de regras urbanísticas, bem como a pendência de acção no Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé. IV- Considera a recorrente que: atenta a configuração dada à relação jurídica material controvertida no r.i., a relação jurídica subjacente não é de natureza administrativa, nem o presente procedimento é sobre a ilegalidade da obra, mas sim sobre a violação dos direitos de propriedade e de gozo, bem como dos direitos à salubridade, segurança, ambiente e qualidade de vida e a forma mais adequada de os acautelar e proteger, pelo que a competência para julgar a causa tem de caber aos tribunais comuns (cfr. art. 64.º CPC). V- Entendeu o Tribunal a quo, seguindo de perto a jurisprudência do Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, proferido no Processo: 19067/21.1T8LSB.L1-2, datado de 07-04-2022, que a circunstância de o litígio em presença se reportar apenas a duas entidades privadas não impõe a conclusão de que se está perante uma mera relação jurídica entre particulares, porquanto nela se vislumbram as características próprias das relações jurídicas e fiscais, na medida em que o objeto do processo contende com a eficácia/validade de um ato administrativo (…) e, fazendo depender a apreciação destes autos da apreciação dos atos públicos de licenciamento, para a qual os tribunais judiciais não dispõem de competência material, por tal se integrar no âmbito da jurisdição administrativa, concluiu pela incompetência material dos Tribunais comuns para a resolução desta questão. VI- Contrariamente à situação em causa no referido Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa e ao entendido pelo Tribunal a quo, nos presentes autos não está em causa a apreciação de qualquer acto de licenciamento, sua eficácia ou validade – conforme decorre, nomeadamente, dos pontos 4 do r.i. e 24, 38 e 53 do requerimento apresentado pela recorrente em resposta às excepções e à litigância de má fé. VII- A obra que está a ser construída põe em causa os referidos direitos reais e pessoais da recorrente, pelo que a repectiva legalidade ou ilegalidade (urbanística) é questão que não se pode deixar de ter como acessória. VIII- A recorrente como titular do invocado direito de propriedade e direitos a este inerentes relativamente a prédio confinante, pode impô-los aos recorridos, proprietários do prédio confinante, impedindo-os de edificar (se a edificação ofender aqueles), e isto quer tal edificação esteja a ser executada em conformidade com licença/autorização administrativa ou não. IX- A decisão recorrida confunde a relação jurídica decorrente da construção de uma obra em prédio confinante que impede o cabal exercício pela recorrente dos direitos que detém sobre o seu prédio – que é a que está causa nos autos e é de natureza privada – e a relação jurídica resultante da violação de normas de direito público pelos recorridos na execução dessa obra. X- A relação jurídica invocada pela recorrente nestes autos – que é a que releva – tem natureza privatística, pois fundada nas relações de vizinhança, e, consequentemente, deve ser analisada à luz das normas jurídicas de matriz civilística, não sendo pelo facto de existir um qualquer procedimento administrativo relacionado com tal obra que a relação jurídica entre as partes passa a ter natureza administrativa. XI- O Tribunal dos Conflitos, em Acórdão de 17.04.2022, decidiu que: Cabe aos tribunais judiciais o conhecimento de uma acção que decorre entre particulares e na qual se pede a reposição de imóveis no estado em que se encontravam antes de serem ilegalmente alterados, em violação de normas urbanísticas, bem como uma indemnização pelos danos causados em consequência dessas alterações. XII- O Tribunal dos Conflitos, em Acórdão de 06.04.2022, decidiu que: No caso em apreço estamos perante uma questão de direito privado, sendo certo que as “ilegalidades” apontadas, apenas visam justificar a necessidade que os Requerentes sentem de impedir a continuação da obra que está a ser levada a cabo no seu prédio, em violação do seu direito de propriedade, conforme alegam (cfr. arts. 26º a 36º do r.i.). Assim, a competência material para conhecer da presente providência cautelar de embargo de obra nova cabe à jurisdição comum (art. 64º do CPC). XIII- O Tribunal da Relação de Évora, em Acórdão proferido em 11.10.2022, concluiu: Os tribunais comuns são os competentes para conhecer de procedimento cautelar de embargo de obra nova deduzido por particulares contra Município, alegando ofensa do seu direito de propriedade. XIV- No Acórdão do Tribunal da Relação de Évora, proferido em 30.06.2021, apreciando-se e dando-se resposta à questão de saber se o tribunal comum é o competente para dirimir o litígio, escreveu-se o seguinte: Apreciando, de imediato, a primeira questão suscitada pela requerente, ora apelante – mais concretamente a competência material do tribunal comum – importa dizer a tal respeito que o direito (substantivo) litigado não é o embargo da obra nova (este é um meio cautelar de defesa do direito litigado), nem é mesmo a obra feita ou iniciada, mas o direito que se alega que a obra nova ofende: o direito de propriedade. O presente procedimento não se destina, por exemplo, a obter a declaração de nulidade ou a anulação do (alegado) acto administrativo que deliberou levar a efeito aquela obra, mas a acautelar o direito de propriedade da requerente: é instrumental de uma acção de defesa da propriedade. XV- O Tribunal a quo, ao enquadrar a relação jurídica carreada para os autos pela recorrida como uma relação jurídica de natureza administrativa, erra no enquadramento jurídico dos “factos” constantes do requerimento inicial de ratificação de embargo extrajudicial de obra nova e, por conseguinte, na competência material dos tribunais administrativos para julgar a presente instância cautelar. XVI- A decisão recorrida viola, designadamente, os referidos artigos 62.º e 26.º da CRP e 1305.º e 1346.º do CC e ainda os arts. 211.º e 212.º, n.º 3, da CRP e 64.º, 96.º al. a), 99.º, 397.º e 400.º do CPC, 40.º da Lei da Organização do Sistema Judiciário e 4.º do ETAF, em consequência do que merece censura quanto ao enquadramento jurídico em que se firma, devendo ser revogada e substituída por outra que declare que a competência para julgar a causa cabe aos tribunais comuns. Sem prejuízo do supra concluído, não pode deixar de invocar-se que a recusa do Tribunal a quo de julgar o litígio dos autos, alicerçada na invocada incompetência material, pode, de facto, consubstanciar violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva (garantido pelo art. 20.º da CRP) por negação da tutela cautelar garantida, nos termos do disposto nos arts. 397.º e 400.º do CPC, aos titulares dos direitos em causa nos presentes autos, caso se entenda que a ratificação judicial de embargo extrajudicial de obra nova passa a depender do preenchimento dos pressupostos previstos no artigo 120.º do CPTA, pelo que, também com este fundamento, se impunha a revogação da decisão recorrida e a sua substituição por outra que declare que a competência para julgar a causa cabe aos tribunais comuns. XVII- Mas, ainda que se considerasse que a sentença recorrida retratou correctamente a relação material controvertida e que a apreciação das questões solvendas, não prescinde da eventual ilegalidade dos atos de licenciamento, o que só por mera hipótese se admite, não poderia a mesma manter-se, porque nula [cfr. art. 615.º, n.º 1, al. c), do CPC], na medida a configuração dada pelo Tribunal a quo ao litígio redunda na existência de uma questão prejudicial, a qual merecia o tratamento previsto no art. 92.º do CPC». 3. Os Apelados apresentaram contra-alegações, pugnando pela improcedência da apelação, defendendo que a competência para o litígio tipificado nos autos, tal como delimitado pelos Recorridos, é expressamente cometida aos tribunais administrativos pelo n.º 2, do art.º 4.º, do ETAF. ***** II. O objeto do recurso. Com base nas disposições conjugadas dos artigos 608.º, n.º 2, 609.º, 635.º, n.º 4, 639.º, e 663.º, n.º 2, todos do Código de Processo Civil[3], é pacífico que o objeto do recurso se limita pelas conclusões das respetivas alegações, sem prejuízo evidentemente daquelas cujo conhecimento oficioso se imponha, não estando o Tribunal obrigado a apreciar todos os argumentos produzidos nas conclusões do recurso, mas apenas as questões suscitadas, e não tendo que se pronunciar sobre as questões cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras. Assim, a única questão colocada para apreciação no presente recurso de apelação consiste em determinar qual a jurisdição competente para decidir o pedido de ratificação do embargo extrajudicial da obra pertencente aos requeridos, que foi promovido pela requerente: se a dos tribunais administrativos, conforme entendimento da primeira instância, defendido pelos Apelados, se a dos tribunais comuns, como sustenta a Apelante. ***** III. – O mérito do recurso Pretende a Apelante que, ao invés do decidido pelo tribunal a quo, o litígio em presença deve ser dirimido pelos Tribunais Comuns, uma vez que “nos presentes autos não está em causa a apreciação de qualquer acto de licenciamento, sua eficácia ou validade – conforme decorre, nomeadamente, dos pontos 4 do r.i. e 24, 38 e 53 do requerimento apresentado pela recorrente em resposta às excepções e à litigância de má fé”, mas, ao invés, a “relação jurídica invocada pela recorrente nestes autos – que é a que releva – tem natureza privatística, pois fundada nas relações de vizinhança, e, consequentemente, deve ser analisada à luz das normas jurídicas de matriz civilística, não sendo pelo facto de existir um qualquer procedimento administrativo relacionado com tal obra que a relação jurídica entre as partes passa a ter natureza administrativa”. No polo inverso, defendem os Apelados que a “Recorrente parece não entender, por alguma razão, que a apreciação dos atos mencionado não pode ser feita sem a apreciação dos atos públicos de licenciamento, não tendo os tribunais judiciais competência material para tal, por estar cometida à jurisdição administrativa”. Vejamos. Em face do disposto no artigo 211.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa[4], os Tribunais Judiciais são os tribunais comuns em matéria civil e criminal, e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens jurídicas, estabelecendo os artigos 64.º do CPC e 40.º, n.º 1, da Lei n.º 62/2013, de 26/08 – Lei da Organização do Sistema Judiciário[5] –, que os tribunais judiciais têm competência para as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional, tendo consequentemente também competência residual no confronto com as outras ordens de tribunais. Como evidenciam ANTUNES VARELA, MIGUEL BEZERRA e SAMPAIO e NORA[6], «[p]ara que possa decidir sobre o mérito ou fundo da questão, requer-se que o tribunal, perante o qual a acção foi proposta, seja competente». Por isso, a competência é «um dos pressupostos processuais mais importantes, relativo ao tribunal», e «resulta do facto de o poder jurisdicional ser repartido, segundo critérios diversos, por numerosos tribunais», que no plano interno se organizam em diferentes categorias de tribunais, a cada uma das quais estão cometidas determinadas matérias de direito. Prosseguem, ensinando que «[a] competência em razão da matéria distribui-se deste modo por diferentes espécies ou categorias de tribunais que se situam no mesmo plano horizontal, sem nenhuma relação de hierarquia (de subordinação ou dependência) entre elas. Na base da competência em razão da matéria está o princípio da especialização, com o reconhecimento da vantagem de reservar para órgãos judiciários diferenciados o conhecimento de certos sectores do Direito, pela vastidão e pela especificidade das normas que os integram». Esclarecem ainda JOSÉ LEBRE DE FREITAS e ISABEL ALEXANDRE[7], que o critério da competência em razão da matéria não atua «apenas no plano da contraposição dos tribunais judiciais aos outros tribunais, mas também, como resulta do art. 65, no plano da contraposição dos vários tribunais de 1.ª instância entre si». Porém, salientam, para o regime da incompetência, «esse plano é mais gravoso (…) quando sejam violadas as regras da competência em razão da matéria que respeitem à delimitação entre os tribunais judiciais e os outros tribunais (entre os quais figura a norma do art. 64)». Distinguindo ambas as situações, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA[8], não deixando de «reconhecer que as questões da delimitação do âmbito da jurisdição administrativa não deixam, em bom rigor, de ser, de acordo com os quadros tradicionais, questões de competência em razão da matéria, pois que se trata de distribuir competências entre tribunais de acordo com um critério de especialização em função da natureza dos litígios a dirimir», considera, «no entanto, justificado diferenciar as questões de (mera) competência em razão da matéria» que se colocam dentro do âmbito da mesma jurisdição, «daquelas que se colocam no âmbito das jurisdições, reservando, desse modo, o conceito de competência em razão da matéria (em sentido estrito) apenas para aquele primeiro plano e falando, a propósito deste último, de competência em razão da jurisdição». Vem apontado à decisão recorrida este erro mais grave, ou seja, o erro na determinação da competência entre jurisdições, in casu, entre o tribunal a quo, de competência especializada em matéria cível, e os tribunais administrativos, tribunais qualificados como especiais por terem as suas competências limitadas às matérias que lhes são especialmente atribuídas pelo legislador. Portanto, cumpre aferir se a jurisdição competente em razão da matéria para julgar o presente procedimento cautelar de ratificação de embargo de obra nova está ou não legalmente cometida ao âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, porque somente em caso de resposta negativa fica afastada a competência material genérica ou residual dos tribunais comuns. Conforme enfatizam JOÃO DE CASTRO MENDES e MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA[9], «[a] competência é, grosso modo, a adstrição a certo tribunal de certa categoria de processos. Vista pelo ângulo do tribunal, a competência pertence à organização judiciária e como tal é regulada pelas leis de organização judiciária (art. 37.º, n.º 1, 40.º, 41.º e 42.º, n.º 1 e 2 da LOSJ) e, por vezes, pelo CPC (art. 65.º e 66.º)». Ora, relativamente aos tribunais administrativos e fiscais, o artigo 212.º, n.º 3, da CRP, e o artigo 1.º, n.º 1, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais[10], estabelecem respetivamente que aquela categoria de tribunais tem competência para o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais, «nos termos compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no artigo 4.º deste Estatuto», sendo essa competência aferida à data da propositura da ação[11]. Como nota VIEIRA DE ANDRADE[12], a lei não define o que se entende por “relação administrativa”, questão que «sendo fulcral, devia ser resolvida expressamente pelo legislador. Mas, na falta de uma clarificação legislativa, parece-nos que será porventura mais prudente partir do entendimento do conceito constitucional de “relação jurídica administrativa”, no sentido estrito tradicional da “relação jurídica de direito administrativo”, com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a Administração». Porém, enfatizando que o principal mérito que resultou da revisão de 2015 a respeito do artigo 4.º do ETAF, foi o de tornar claro, em termos metodológicos, que o ponto de referência para determinar se um caso concreto deve ser submetido à apreciação dos tribunais administrativos ou dos tribunais judiciais «não reside, em primeira linha, no critério constitucional da relação jurídica administrativa ou fiscal», que «passou a ser enunciado numa alínea final do n.º 1 do artigo 4.º, como um critério de aplicação subsidiária e residual», MÁRIO AROSO DE ALMEIDA[13], adverte que «o que, em primeiro lugar, cumpre indagar é se, sobre a específica matéria em causa, existe disposição legal que, independentemente desse critério, dê resposta expressa à questão da jurisdição competente», concluindo que «só em relação às matérias que, nem em legislação avulsa, no artigo 4.º do ETAF são objecto de específica atenção do legislador, [é] que cumpre lançar mão do critério da alínea o) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF. Isto, na prática, significa que só em relação a um universo residual de situações se torna necessário resolver a questão da delimitação do âmbito da jurisdição por aplicação directa desse critério». Assim, perante um caso concreto em que se suscite a questão da delimitação da jurisdição competente, a primeira tarefa é determinar qual a específica matéria em causa, já que é por esta que se afere a competência. Ora, as incidências processuais relevantes para a decisão da competência material, decorrem dos articulados e encontram-se sintetizadas na decisão recorrida, pelo que se transcreve parcialmente, também quanto aos fundamentos: «A FÁBRICA DO SOL, LDA., intentou o presente procedimento cautelar contra AA e BB, pedindo a ratificação do embargo extrajudicial promovido pela requerente a 04-10-2022, notificando-se os donos da obra ou, na sua falta, o encarregado da obra ou quem o substitua para não a continuar, bem como a condenação dos requeridos a destruir a parte inovada, no prazo de 10 dias. Alega, para o efeito e em suma, que os ora requeridos são proprietários de um lote vizinho ao seu, correspondente ao Lote ...2 do alvará de loteamento n.º ...84, sito na Herdade dos Salgados, freguesia da Guia, na circunscrição territorial do Município de Albufeira, mas que o referido alvará de loteamento foi declarado incompatível, na área coincidente com a Reserva Ecológica Nacional (REN). Mais alega que a Requerente vê a ser rapidamente construído um edifício neste lote que confronta com o seu, mas que não respeita as normas urbanísticas aplicáveis, pelo que invoca o justo receio de problemas de insalubridade e, consequentemente, segurança – atenta a inexistência de infraestruturas de saneamento básico que sirvam qualquer construção em tal lote – e decorrerá que a vista mar, que neste momento é desimpedida será cortada pelo primeiro andar da vivenda que está a ser edificada em violação da lei. (…) Na situação vertente, atendendo ao modo como é configurado o litígio, nele não é parte qualquer entidade que integre a administração pública, nem entidade privada à qual tenha sido confiado o exercício de poderes públicos, reportando-se o mesmo apenas a duas entidades privadas. Porém, tal circunstância não impõe a conclusão de que se está perante uma mera relação jurídica entre particulares, porquanto nela se vislumbram as caraterísticas próprias das relações jurídicas administrativas e fiscais. Neste sentido, vide Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, proferido no Processo: 19067/21.1T8LSB.L1-2, datado de 07-04-2022, disponível em www.dgsi.pt, cuja jurisprudência, doravante, seguiremos de perto.». Seguidamente, tendo presente o disposto no artigo 212.º, n.º 3, da CRP, a decisão recorrida, depois de pôr em relevo que a competência dos tribunais administrativos está substancialmente prevista no artigo 4.º do ETAF, circunscreveu-o na parte que reputou interessar ao caso, ao que dispõem as seguintes alíneas do seu n.º 1, e o n.º 2, dos quais decorre que: «1. Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objeto: a) Tutela de direitos fundamentais e outros direitos e interesses legalmente protegidos, no âmbito de relações jurídicas administrativas e fiscais; (…) c) Fiscalização da legalidade de atos administrativos praticados por quaisquer órgãos do Estado ou das Regiões Autónomas; d) Fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicos praticados por quaisquer entidades, independentemente da sua natureza, no exercício de poderes públicos; (…) i) Condenação à remoção de situações constituídas em via de facto, sem título que as legitime; o) Relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores. (…) «2. Pertence à jurisdição administrativa e fiscal a competência para dirimir os litígios nos quais devam ser conjuntamente demandadas entidades públicas e particulares entre si ligados por vínculos jurídicos de solidariedade, designadamente por terem concorrido em conjunto para a produção dos mesmos danos ou por terem celebrado entre si contrato de seguro de responsabilidade». Para o efeito, ponderou que: “Na verdade, resulta da alegação da Requerente que os Requeridos se encontram a executar uma obra sujeita a licenciamento público, mas cuja construção não respeita as normas urbanísticas aplicáveis e que o alvará de Loteamento foi declarado incompatível na área coincidente com a zona REN e o Lote ...2. No entanto, promana da oposição dos Requeridos que a viabilidade de edificabilidade do Lote ...2, na zona em que se está a implementar o volume de obra, obteve parecer positivo de CCDR Algarve (Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve) e da APA (Agência Portuguesa do Ambiente). Mais esclarecem os Requeridos que se encontram a cumprir o licenciamento decorrente de um ato administrativo. Posto isto, salvo melhor entendimento, consideramos que, tal como alegam os Requeridos, o objeto do processo contende com a eficácia/validade de um ato administrativo, porquanto os Requeridos estão a edificar na zona não REN e POOC do Lote ...2, sendo a sua ação respaldada num processo administrativo. «Nos termos do princípio da legalidade, aplicável à atividade administrativa licenciadora por força do n.º 1, do artigo 3.º, do Código do Procedimento Administrativo (CPA) aprovado pelo Dec. Lei n.º 4/2015, de 07 de Janeiro, segundo o qual “Os órgãos da Administração Pública devem atuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes forem conferidos e em conformidade com os respetivos fins”, tal ato de licenciamento deverá ter respeitado o quadro legal na matéria, de que destacamos os direitos de propriedade, de habitação e de privacidade da vida pessoal e familiar que os requerentes apelantes invocam na ação, mas se tal não tiver acontecido a sindicância do respeito pela legalidade do ato de licenciamento está arredada das competências dos tribunais judiciais por se tratar, seguramente, de uma relação jurídica administrativa». Aliás, resulta do n.º 1, do artigo 3.º do CPTA, ao dispor que «No respeito pelo princípio da separação e interdependência dos poderes, os tribunais administrativos julgam do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam…», os poderes de julgar os atos da administração pública no âmbito das relações jurídico administrativas são cometidas aos tribunais administrativos. Não é ao pretender reduzir o objeto do processo somente à questão de que as obras serão lesivas dos direitos da Requerente que se ultrapassa a questão da aferição da competência do Tribunal, posto que a apreciação destes autos não pode ser feita sem a apreciação dos atos públicos de licenciamento, para a qual os tribunais judiciais não dispõem de competência material, por tal se integrar no âmbito da jurisdição administrativa”. Ressalta, pois, da motivação da decisão recorrida que o tribunal a quo aferiu a competência material dos tribunais administrativos para o julgamento da causa, não só, mas essencialmente, por reporte à alegação dos Requeridos, quando o enfoque neste momento da determinação da competência deve centrar-se na alegação da Requerente, mais concretamente, na pretensão deduzida e nos seus fundamentos. Com efeito, a propósito dos elementos determinativos da competência material para conhecer do litígio, MANUEL DE ANDRADE[14] nota que “são vários esses elementos também chamados índices de competência (CALAMANDREI). Constam das várias normas que proveem a tal respeito. Para decidir qual dessas normas corresponde a cada um, deve olhar-se aos termos em que foi posta a ação – seja quanto aos seus elementos objetivos (natureza da providência solicitada ou do direito para o qual se pretende a tutela judiciária, facto ou ato donde teria resultado esse direito, bens pleiteados, etc.), seja quanto aos seus elementos subjetivos (identidade das partes). A competência do tribunal – ensina REDENTI, «afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum)»; é o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do autor. E o que está certo para os elementos da acção está certo ainda para a pessoa dos litigantes. A competência do tribunal não depende, pois, da legitimidade das partes nem da procedência da acção”. Ainda a respeito da aferição da competência, JOÃO DE CASTRO MENDES e MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA[15] sublinham que «a situação mais frequente é constituída pelos chamados casos sic-non, que são aqueles em que os factos alegados pelo autor só permitem uma qualificação jurídica e em que o tribunal só é competente se essa qualificação couber no âmbito da sua competência material. Por exemplo: o tribunal comum só é competente se a relação alegada pelo autor puder ser qualificada como privada (e não, por hipótese, como administrativa). Os factos que relevam para a aferição da competência material do tribunal são igualmente relevantes para a apreciação do mérito da causa, ou seja, são factos duplamente relevantes; por isso, para aferir essa competência, basta pressupor a veracidade desses factos, mas, se depois de realizada a sua prova, eles não forem considerados verdadeiros, a acção é julgada improcedente. (…) Também nos casos aut-aut e et-et basta a pressuposição da existência dos factos alegados pelo autor para aferir a competência do tribunal: o que releva, para este efeito, é apenas a qualificação jurídica desses factos. Se esses factos forem suficientes para assegurar a competência do tribunal, mas forem impugnados pelo réu, cabe ao autor fazer a prova deles (cf. art. 342.º, n.º 1, CC); na falta desta prova, a acção é julgada improcedente». Na esteira da mais autorizada doutrina, a jurisprudência dos Tribunais Superiores, e designadamente do Tribunal de Conflitos, tem repetidamente enfatizado que «[a] competência é questão que se resolve de acordo com os termos da pretensão do Autor, aí compreendidos os respectivos fundamentos e a identidade das partes, não importando averiguar quais deviam ser os termos dessa pretensão, considerando a realidade fáctica efectivamente existente ou o correcto entendimento do regime jurídico aplicável. O Tribunal dos Conflitos tem reafirmado constantemente que o que releva, para o efeito do estabelecimento da competência, é o modo como o Autor estrutura a causa e exprime a sua pretensão em juízo»[16]. Vejamos, então, como é que a Autora exprimiu em juízo a respetiva pretensão de ver ratificado o embargo da obra nova que se encontra a ser erigida no respetivo lote. Defende a Recorrente, que atenta a configuração por si dada à relação jurídica material controvertida no requerimento inicial, a relação jurídica subjacente não é de natureza administrativa, nem o presente procedimento é sobre a ilegalidade da obra, mas sim sobre a violação dos direitos de propriedade e de gozo, bem como dos direitos à salubridade, segurança, ambiente e qualidade de vida e a forma mais adequada de os acautelar e proteger, pelo que a competência para julgar a causa tem de caber aos tribunais comuns (cfr. art. 64.º CPC). Vejamos. O procedimento cautelar de embargo de obra é um procedimento cautelar especificado, que vem regulado no artigo 397.º do CPC, nos seguintes termos: “1- Aquele que se julgue ofendido no seu direito de propriedade, singular ou comum, em qualquer outro direito real ou pessoal de gozo ou na sua posse, em consequência de obra, trabalho ou serviço novo que lhe cause ou ameace causar prejuízo, pode requerer, dentro de 30 dias a contar do conhecimento do facto, que a obra, trabalho ou serviço seja mandado suspender imediatamente. 2 - O interessado pode também fazer diretamente o embargo por via extrajudicial, notificando verbalmente, perante duas testemunhas, o dono da obra, ou, na sua falta, o encarregado ou quem o substituir para a não continuar. 3 - O embargo previsto no número anterior fica, porém, sem efeito se, dentro de cinco dias, não for requerida a ratificação judicial.” Assim, no n.º 1 do preceito constam os requisitos substantivos de cuja verificação depende o decretamento do embargo de obra nova, tanto judicial, como extrajudicial, e o n.º 2 estabelece sobre os formalismos necessários a observar no embargo extrajudicial, como é a situação presente. A alegação, e subsequente prova de uns e outros, incumbe ao requerente, sendo que para ratificar o embargo extrajudicial de obra realizado pelo interessado, o tribunal tem de julgar verificados estes pressupostos legais, impondo-se-lhe a apreciação de todos eles, enquanto condição necessária ao deferimento da providência requerida. Liminarmente, porém, impõe-se-lhe a apreciação dos pressupostos processuais e designadamente da sua competência para o decidir, momento que não prescinde do enquadramento jurídico substantivo da pretensão que o requerente deduz. Como se ponderou no recente Acórdão TRL de 09.02.2023[17] «Temos assim como requisitos do embargo de obra nova: a convicção do titular do direito de propriedade ou de qualquer outro direito real ou pessoal de gozo ou de posse, de estar a ser ofendido no seu direito; que essa ofensa resulte de um trabalho ou serviço novo que está a ser executado e que lhe cause ou possa causar prejuízo – quanto aos requisitos do embargo de obra vd. Manuel Baptista Lopes, in Dos Procedimentos Cautelares, pág. 131. Daqui decorre em primeira linha a necessidade de se considerar para efeitos do decretamento da providência, que o direito que está a ser ofendido pela obra tem de ser um direito de propriedade ou outro direito real ou pessoal de gozo ou posse, o que, por um lado, não restringe a tutela através do procedimento de embargo ao direito de propriedade em sentido estrito, antes admite que aqui se integrem situações similares de compropriedade ou abrangidas pelo regime da propriedade horizontal, bem como de outros direitos reais de gozo como o de usufruto ou servidão e, por outro lado, exclui a ofensa de qualquer outro tipo de direitos, como sejam os direitos de personalidade – vd. neste sentido, Acórdão do TRL de 14 de julho de 2020 no proc. 1178/22.8T8OER.L1-7 in www.dgsi.pt onde se refere: “(…) tais direitos não fazem parte do estatuto real do direito de propriedade, nem se integram na liberdade de usar, fruir ou dispor que caracterizam o mesmo, como claramente se concluiu, com relação ao direito à paisagem, no Ac. STJ 6.9.2011.”». Não deve ainda olvidar-se que o decretamento desta providência não prescinde ainda dos requisitos gerais, e mormente da ponderação a que se refere o artigo 368.º, n.º 2, do CPC, mercê da qual, a providência pode ser recusada pelo tribunal “quando o prejuízo dela resultante para o requerido exceda manifestamente o dano que com ela o requerente pretende evitar”. Ora, na sua essência, o embargo de obra nova visa a suspensão da obra, por a sua realização estar a causar ou ameaçar causar um prejuízo ao titular do direito de propriedade ou de outro direito real ou pessoal de gozo ou posse, sendo que, quando é este direito real o afetado na sua essência, a jurisprudência dos tribunais superiores[18] e do Tribunal de Conflitos[19], tem considerado que a competência é dos tribunais comuns. Porém, no caso, como decorre da sua alegação, não sendo um direito real pleno e estrito que a Requerente pretende salvaguardar (como nos exemplos decididos nos convocados arestos), ainda assim pede “a condenação dos requeridos a destruir a parte inovada, no prazo de 10 dias”, o mesmo é dizer, pede a demolição do edifício em construção, donde aquele requisito assumiria particular relevância se fosse de apreciar o mérito. Mas assume-a também neste momento liminar. Conforme se sintetizou no Acórdão do TRP de 06.02.2018[20]: «I - Compete aos tribunais administrativos a apreciação de um pedido de demolição de uma habitação que os Réus construíram na cave da sua moradia, fundado na alteração que provoca no alvará de loteamento emitido para a edificação de moradias unifamiliares. II - O poder de demolição traduz o exercício de um poder administrativo que só pode materializar-se se não forem repostos os cânones da legalidade urbanística. III - É mesmo indispensável que não seja viável uma solução que possa salvar a construção, podendo até justificar a alteração do alvará de loteamento, o que envolve uma análise do foro administrativo. IV - Questão que não tem natureza incidental das restantes pretensões formuladas e que, por isso, transporta a incompetência absoluta do tribunal quanto àquele pedido». Com efeito, e salvo o devido respeito, ao contrário do que vem defendendo, a pretensão da Requerente de ver ratificado o embargo da obra nova que se encontra a ser erigida no respetivo lote, vem por si apresentada como sendo fundada “na violação dos seus direitos de propriedade e de gozo, bem como à salubridade, segurança, ambiente e qualidade de vida (que têm como fonte aquele direito de propriedade nos termos do disposto nos arts. 62.º da CRP e 1305.º e 1346.º do CC), com inestimáveis danos – quer para os utilizadores do prédio da recorrente, quer para o seu património –, em consequência de construção nova que os recorridos estão a executar no seu prédio sem que existam infraestruturas de saneamento básico que a sirvam e com altura e volume que impedirá a vista mar que era desimpedida”, mas a verdade é que a obra em execução, que a Requerente entende afetar aqueles seus direitos, é uma obra sujeita a licenciamento público, pelo que, a sua alegação de que a construção não respeita as normas urbanísticas vigentes, não se destina apenas, como insiste, para «esclarecer o Tribunal a quo da situação dos prédios dos autos e das circunstâncias em que tal obra está a ser executada. Com efeito, a recorrente alegou, respetivamente, que o alvará de loteamento havia sido declarado incompatível, na área coincidente com a Reserva Ecológica Nacional (REN), afetando o lote dos recorridos, e o incumprimento por estes de regras urbanísticas. Como é bom de ver, essa alegação é a essência da pretensão, tanto assim que in casu só ela poderia justificar a pretendida condenação dos requeridos na demolição da construção em curso, já que a mesma não está a ser realizada em terreno pertencente à requerente, caso em que seria então questão da competência dos tribunais comuns. Com efeito, veja-se que a Requerente invoca que «o referido alvará de loteamento foi declarado incompatível, na área coincidente com a Reserva Ecológica Nacional (REN), por despacho do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, datado de 26.07.94, o qual foi posteriormente completado pelo despacho de 29.07.94 (cfr. DOC. 5), afectando aquele Lote ...2, como é do conhecimento dos requeridos (DOC. 6). 4- A embargante vê, neste momento, a ser rapidamente construído um edifício neste lote que confronta com o seu, edifício que não respeita as normas urbanísticas aplicáveis (cfr. Parecer que se encontra junto ao DOC. 5 e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais), do que, no que concerne à ora embargante, resulta o justo receio de problemas de insalubridade e, consequentemente, segurança – atenta a inexistência de infraestruturas de saneamento básico que sirvam qualquer construção em tal lote – e decorrerá que a vista mar, que neste momento é desimpedida (vide. DOC. 11), será cortada pelo primeiro andar da vivenda que está a ser edificada em violação da lei, tudo com inestimáveis danos – quer para os utilizadores do prédio da requerente, quer para o património da embargante (cuja desvalorização é inquestionável). 5- De salientar ainda que o reiterado desrespeito [pelos requeridos] das limitações impostas pelo aludido certificado de incompatibilidade afecta, nomeadamente, a REN – “estrutura biofísica que integra o conjunto das áreas que pela sensibilidade, função e valor ecológicos ou pela exposição e suscetibilidade perante riscos naturais, são objeto de proteção especial” – e os interesses da requerente enquanto proprietária do lote confinante, na medida em que vê destruída a envolvente do seu prédio». Ora, se tudo for como diz a Requerente, então os seus invocados direitos, só estão a ser afetados mercê da ação ou omissão das entidades públicas competentes, seja porque licenciaram a obra indevidamente, seja porque permitem que a sua construção pelos Requeridos prossiga em incumprimento de regras urbanísticas. Aliás, a Apelante bem sabe que assim é, tanto que já intentou a indicada ação nos tribunais administrativos, não podendo tentar, por via da instauração do procedimento apenas contra o particular, atribuir aos tribunais comuns, a competência que está legalmente cometida àqueles. Na verdade, pese embora a Requerente e os Requeridos sejam particulares, e não haja lei avulsa a considerar, a delimitação do âmbito da competência material da jurisdição administrativa in casu, enquadra-se na situação descrita no n.º 2 do artigo 4.º do ETAF, por referência à alínea k) do n.º 1. Como se entendeu na decisão recorrida e os Apelados defendem, o litígio em presença enquadra-se no n.º 2, de acordo com cuja estatuição “pertence à jurisdição administrativa e fiscal a competência para dirimir os litígios nos quais devam ser conjuntamente demandadas entidades públicas e particulares entre si ligados por vínculos jurídicos de solidariedade, designadamente por terem concorrido em conjunto para a produção dos mesmos danos ou por terem celebrado entre si contrato de seguro de responsabilidade”. No caso, atenta a configuração dada ao litígio pela Requente, os Requeridos não podem ser demandados separadamente da autoridade administrativa, porquanto, “1 - Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a: k) Prevenção, cessação e reparação de violações a valores e bens constitucionalmente protegidos, em matéria de saúde pública, habitação, educação, ambiente, ordenamento do território, urbanismo, qualidade de vida, património cultural e bens do Estado, quando cometidas por entidades públicas”, sendo que in casu, a pretensa violação das regras urbanísticas não seria perpetrada apenas pelos particulares demandados. E não é por terem sido demandados apenas estes, em clara violação do regime da solidariedade a que expressamente se refere o n.º 2 do artigo 4.º, que a competência para julgar a causa passa a ser dos tribunais comuns, em clara violação do que subjaz à atribuição da competência para julgar este tipo de feitos, à jurisdição especial administrativa. Assim, decorrendo do artigo 64.º do CPC que “[s]ão da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”. Fazendo-se a delimitação da competência material dos tribunais judiciais pela negativa, tratando-se, como antedito, de uma competência residual, cabendo a estes tribunais julgar os feitos que não estejam cometidos a outras ordens jurisdicionais, estando a pretensão da Requerente abrangida pelo âmbito da competência material da jurisdição administrativa, a este cabe o seu julgamento. Efetivamente, ao invés do que a Recorrente também defende, a questão da ilegalidade urbanística, sendo essencial, não tem cabimento no julgamento pelos tribunais comuns das questões incidentais que se coloquem. Conforme se referiu no citado aresto do TRP, em caso que apresenta muita similitude com o presente pretendendo ali os Autores a demolição de uma habitação que os Réus construíram na cave do seu prédio «não está em causa uma apreciação meramente incidental do processo de loteamento para julgar uma pretensão civilista dos Autores, essa contemplada pelo artigo 91º do CPC, mas um pedido de natureza estritamente administrativa, que é o de saber se o alvará de loteamento comporta a ampliação da moradia edificada no lote e/ou se a falta de licenciamento a tal construção transporta a sua demolição. Não se trata de dirimir um litígio referente às questionadas relações de vizinhança e, quanto a elas, o julgador pode, se necessário, convocar normas de direito administrativo, designadamente as restrições ditadas pelo interesse público, bastando, para o efeito, que tais questões sejam conexas com o foro administrativo. Ao invés, está em jogo a demolição de uma edificação por violação de um alvará de loteamento: desde logo, esse poder de demolição traduz o exercício do poder administrativo que nem sequer opera por si; é condicionado pelo respeito do princípio da proporcionalidade, constitucionalmente consagrado pelo artigo 18º da Constituição da República Portuguesa, a ponto de a demolição só poder materializar-se se não forem repostos os cânones da legalidade urbanística. Vale por dizer que a demolição por violação do alvará apenas terá lugar em caso de total inviabilidade da respetiva legalização, designadamente através da realização de trabalhos de correção ou de alteração, sendo a demolição a última ratio. Ora, o procedimento de legalização da edificação não licenciada e não contemplada no alvará de loteamento cabe na esfera dos poderes administrativos do Presidente da Câmara Municipal, única entidade competente para determinar e averiguar se a obra, depois das necessárias modificações, ficará conforme às disposições legais e regulamentares convocáveis. Em suma, se a construção que os Autores pretendem ver demolida passar a observar as prescrições legais aplicáveis, terá de produzir-se o correspondente ato de licenciamento da obra, matéria que, por envolver relações jurídico-administrativas estritas, cabe na competência dos tribunais administrativos». Ora, o que vimos de citar, aplica-se mutatis mutandis, à situação em apreço, dispensando, cremos, maiores considerações. Assim, sendo a incompetência em razão da matéria uma incompetência absoluta que configura uma exceção dilatória cuja verificação implica a absolvição do réu da instância nos termos conjugados dos artigos 577.º, alínea a) e 99.º, n.º 1, ambos do CPC, a decisão recorrida deve ser mantida. Improcede, pois, a apelação. Porque vencida, de harmonia com o princípio da causalidade previsto no artigo 527.º, n.ºs 1 e 2 do CPC, incumbe à Requerente, ora Apelante, suportar as custas de parte devidas neste recurso (artigos 529.º e 533.º do CPC). ***** IV - Decisão Pelo exposto, acordam os juízes desta Relação, na improcedência da apelação, em confirmar a decisão recorrida. Custas pela Apelante. ***** Évora, 16 de março de 2023 Albertina Pedroso [21] Francisco Xavier Maria João Sousa e Faro __________________________________________________ [1] Juízo Central Cível de Portimão - Juiz 3. [2] Relatora: Albertina Pedroso; 1.º Francisco Xavier; 2.ª Adjunta: Maria João Sousa e Faro. [3] Doravante abreviadamente designado CPC. [4] Doravante abreviadamente designada CRP. [5] Doravante abreviadamente designada LOSJ. [6] In Manual de Processo Civil, 2.ª edição, revista e atualizada, Coimbra Editora, 1985, págs. 194, 195 e 207. [7] In Código de Processo Civil Anotado, vol. 1.º, 4.ª edição, Almedina, 2018, pág. 165. [8] In Manual de Processo Administrativo, 3.ª edição, Almedina, 2017, pág. 157. [9] In Manual de Processo Civil, vol. I, AAFDL EDITORA, Lisboa, 2022, págs. 141. [10] Doravante abreviadamente designado ETAF, aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro, retificada pela Declaração de Retificação n.º 18/2002, de 12 de abril, alterada pela Lei 107-D/2003, de 31 de dezembro, que entrou em vigor em 01.01.2004, e cuja redação atual promana da alteração introduzida pela Lei n.º 114/2019, de 12 de setembro, que modificou designadamente o n.º 1 do artigo 1.º e as alíneas l) e m) do n.º 1 do artigo 4.º. [11] De harmonia com o disposto no artigo 5.º, n.º 1, do ETAF, de acordo com cuja estatuição «a competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal fixa-se no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente». [12] In Justiça Administrativa, 9.ª Edição, Almedina, Coimbra 2007, pág. 55. [13] Obra citada, pág. 160. [14] In Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra Editora, 1976, págs. 90 e 91. [15] Obra citada, págs. 142 e 143. [16] Cfr., a título exemplificativo, o Acórdão de 01.10.2015, proferido no processo n.º 08/14, disponível in www.dgsi.pt (como os demais indicados sem menção de outra fonte). [17] Proferido no processo n.º 13066/21.0T8LSB.L1-2. [18] Neste sentido, por exemplo, os Acórdãos deste tribunal de 11.10.2022, 30.06.2021, 25.03.2021, e 14.07.2020. [19] A título exemplificativo: Acórdãos do Tribunal de Conflitos de 10.03.2016 e de 06.04.2022. [20] Proferido no processo n.º 97/17.4T8MTS-A.P1. [21] Texto elaborado e revisto pela Relatora, e assinado eletronicamente pelos três juízes desembargadores que compõem esta conferência.

Sumário

(Sumário elaborado pela Relatora)

Texto Integral

Processo n.º 2660/22.2T8PTM.E1

Tribunal Judicial da Comarca de Faro[1]

Acordam na 1.ª Secção Cível do Tribunal da Relação de Évora[2]:

I- RELATÓRIO

1. No Juízo Central Cível do Tribunal Judicial da Comarca de Portimão foi declarada a incompetência material dos tribunais comuns “para apreciação das questões solvendas” no presente procedimento cautelar de embargo de obra nova, instaurado por A FÁBRICA DO SOL, LDA contra AA e BB, com o fundamento de que a respetiva decisão “não prescinde da aferição da eventual ilegalidade dos atos de licenciamento, com a violação do direito de terceiros no âmbito da relação jurídica administrativa, para declaração da qual também os tribunais administrativos são os competentes, nos termos do disposto nas alíneas a) c), d) i), o), do n.º 1, do artigo 4.º do ETAF e n.º 2».

2. Inconformada, a Requerente apelou, encerrando as suas alegações com as seguintes conclusões:

«I- A recorrente é proprietária de prédio confinante com o dos recorridos, sendo recorrente e recorridos entidades privadas, destituídas de Ius imperium.

II- A recorrente, considerando-se ofendida nos seus direitos de propriedade e de gozo, bem como à salubridade, segurança, ambiente e qualidade de vida (que têm como fonte aquele direito de propriedade nos termos do disposto nos arts. 62.º da CRP e 1305.º e 1346.º do CC), com inestimáveis danos – quer para os utilizadores do prédio da recorrente, quer para o seu património –, em consequência de construção nova que os recorridos estão a executar no seu prédio sem que existam infraestruturas de saneamento básico que a sirvam e com altura e volume que impedirá a vista mar que era desimpedida, fez, em 04.10.2022, o embargo da mesma por via extrajudicial para que esta não continuasse e requereu a ratificação judicial deste embargo e a condenação dos recorridos a destruir a parte inovada, no prazo de 10 dias (uma vez que estes continuaram a executar a obra após 04.10.2022), mediante a instauração do competente procedimento cautelar.

III- A fim de esclarecer o Tribunal a quo da situação dos prédios dos autos e das circunstâncias em que tal obra está a ser executada, a recorrente alegou, respectivamente, que o alvará de loteamento havia sido declarado incompatível, na área coincidente com a Reserva Ecológica Nacional (REN), afectando o lote dos recorridos, e o incumprimento por estes de regras urbanísticas, bem como a pendência de acção no Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé.

IV- Considera a recorrente que: atenta a configuração dada à relação jurídica material controvertida no r.i., a relação jurídica subjacente não é de natureza administrativa, nem o presente procedimento é sobre a ilegalidade da obra, mas sim sobre a violação dos direitos de propriedade e de gozo, bem como dos direitos à salubridade, segurança, ambiente e qualidade de vida e a forma mais adequada de os acautelar e proteger, pelo que a competência para julgar a causa tem de caber aos tribunais comuns (cfr. art. 64.º CPC).

V- Entendeu o Tribunal a quo, seguindo de perto a jurisprudência do Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, proferido no Processo: 19067/21.1T8LSB.L1-2, datado de 07-04-2022, que a circunstância de o litígio em presença se reportar apenas a duas entidades privadas não impõe a conclusão de que se está perante uma mera relação jurídica entre particulares, porquanto nela se vislumbram as características próprias das relações jurídicas e fiscais, na medida em que o objeto do processo contende com a eficácia/validade de um ato administrativo (…) e, fazendo depender a apreciação destes autos da apreciação dos atos públicos de licenciamento, para a qual os tribunais judiciais não dispõem de competência material, por tal se integrar no âmbito da jurisdição administrativa, concluiu pela incompetência material dos Tribunais comuns para a resolução desta questão.

VI- Contrariamente à situação em causa no referido Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa e ao entendido pelo Tribunal a quo, nos presentes autos não está em causa a apreciação de qualquer acto de licenciamento, sua eficácia ou validade – conforme decorre, nomeadamente, dos pontos 4 do r.i. e 24, 38 e 53 do requerimento apresentado pela recorrente em resposta às excepções e à litigância de má fé.

VII- A obra que está a ser construída põe em causa os referidos direitos reais e pessoais da recorrente, pelo que a repectiva legalidade ou ilegalidade (urbanística) é questão que não se pode deixar de ter como acessória.

VIII- A recorrente como titular do invocado direito de propriedade e direitos a este inerentes relativamente a prédio confinante, pode impô-los aos recorridos, proprietários do prédio confinante, impedindo-os de edificar (se a edificação ofender aqueles), e isto quer tal edificação esteja a ser executada em conformidade com licença/autorização administrativa ou não.

IX- A decisão recorrida confunde a relação jurídica decorrente da construção de uma obra em prédio confinante que impede o cabal exercício pela recorrente dos direitos que detém sobre o seu prédio – que é a que está causa nos autos e é de natureza privada – e a relação jurídica resultante da violação de normas de direito público pelos recorridos na execução dessa obra.

X- A relação jurídica invocada pela recorrente nestes autos – que é a que releva – tem natureza privatística, pois fundada nas relações de vizinhança, e, consequentemente, deve ser analisada à luz das normas jurídicas de matriz civilística, não sendo pelo facto de existir um qualquer procedimento administrativo relacionado com tal obra que a relação jurídica entre as partes passa a ter natureza administrativa.

XI- O Tribunal dos Conflitos, em Acórdão de 17.04.2022, decidiu que: Cabe aos tribunais judiciais o conhecimento de uma acção que decorre entre particulares e na qual se pede a reposição de imóveis no estado em que se encontravam antes de serem ilegalmente alterados, em violação de normas urbanísticas, bem como uma indemnização pelos danos causados em consequência dessas alterações.

XII- O Tribunal dos Conflitos, em Acórdão de 06.04.2022, decidiu que: No caso em apreço estamos perante uma questão de direito privado, sendo certo que as “ilegalidades” apontadas, apenas visam justificar a necessidade que os Requerentes sentem de impedir a continuação da obra que está a ser levada a cabo no seu prédio, em violação do seu direito de propriedade, conforme alegam (cfr. arts. 26º a 36º do r.i.).

Assim, a competência material para conhecer da presente providência cautelar de embargo de obra nova cabe à jurisdição comum (art. 64º do CPC).

XIII- O Tribunal da Relação de Évora, em Acórdão proferido em 11.10.2022, concluiu: Os tribunais comuns são os competentes para conhecer de procedimento cautelar de embargo de obra nova deduzido por particulares contra Município, alegando ofensa do seu direito de propriedade.

XIV- No Acórdão do Tribunal da Relação de Évora, proferido em 30.06.2021, apreciando-se e dando-se resposta à questão de saber se o tribunal comum é o competente para dirimir o litígio, escreveu-se o seguinte: Apreciando, de imediato, a primeira questão suscitada pela requerente, ora apelante – mais concretamente a competência material do tribunal comum – importa dizer a tal respeito que o direito (substantivo) litigado não é o embargo da obra nova (este é um meio cautelar de defesa do direito litigado), nem é mesmo a obra feita ou iniciada, mas o direito que se alega que a obra nova ofende: o direito de propriedade.

O presente procedimento não se destina, por exemplo, a obter a declaração de nulidade ou a anulação do (alegado) acto administrativo que deliberou levar a efeito aquela obra, mas a acautelar o direito de propriedade da requerente: é instrumental de uma acção de defesa da propriedade.

XV- O Tribunal a quo, ao enquadrar a relação jurídica carreada para os autos pela recorrida como uma relação jurídica de natureza administrativa, erra no enquadramento jurídico dos “factos” constantes do requerimento inicial de ratificação de embargo extrajudicial de obra nova e, por conseguinte, na competência material dos tribunais administrativos para julgar a presente instância cautelar.

XVI- A decisão recorrida viola, designadamente, os referidos artigos 62.º e 26.º da CRP e 1305.º e 1346.º do CC e ainda os arts. 211.º e 212.º, n.º 3, da CRP e 64.º, 96.º al. a), 99.º, 397.º e 400.º do CPC, 40.º da Lei da Organização do Sistema Judiciário e 4.º do ETAF, em consequência do que merece censura quanto ao enquadramento jurídico em que se firma, devendo ser revogada e substituída por outra que declare que a competência para julgar a causa cabe aos tribunais comuns.

Sem prejuízo do supra concluído, não pode deixar de invocar-se que a recusa do Tribunal a quo de julgar o litígio dos autos, alicerçada na invocada incompetência material, pode, de facto, consubstanciar violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva (garantido pelo art. 20.º da CRP) por negação da tutela cautelar garantida, nos termos do disposto nos arts. 397.º e 400.º do CPC, aos titulares dos direitos em causa nos presentes autos, caso se entenda que a ratificação judicial de embargo extrajudicial de obra nova passa a depender do preenchimento dos pressupostos previstos no artigo 120.º do CPTA, pelo que, também com este fundamento, se impunha a revogação da decisão recorrida e a sua substituição por outra que declare que a competência para julgar a causa cabe aos tribunais comuns.

XVII- Mas, ainda que se considerasse que a sentença recorrida retratou correctamente a relação material controvertida e que a apreciação das questões solvendas, não prescinde da eventual ilegalidade dos atos de licenciamento, o que só por mera hipótese se admite, não poderia a mesma manter-se, porque nula [cfr. art. 615.º, n.º 1, al. c), do CPC], na medida a configuração dada pelo Tribunal a quo ao litígio redunda na existência de uma questão prejudicial, a qual merecia o tratamento previsto no art. 92.º do CPC».

3. Os Apelados apresentaram contra-alegações, pugnando pela improcedência da apelação, defendendo que a competência para o litígio tipificado nos autos, tal como delimitado pelos Recorridos, é expressamente cometida aos tribunais administrativos pelo n.º 2, do art.º 4.º, do ETAF.

II. O objeto do recurso.

Com base nas disposições conjugadas dos artigos 608.º, n.º 2, 609.º, 635.º, n.º 4, 639.º, e 663.º, n.º 2, todos do Código de Processo Civil[3], é pacífico que o objeto do recurso se limita pelas conclusões das respetivas alegações, sem prejuízo evidentemente daquelas cujo conhecimento oficioso se imponha, não estando o Tribunal obrigado a apreciar todos os argumentos produzidos nas conclusões do recurso, mas apenas as questões suscitadas, e não tendo que se pronunciar sobre as questões cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.

Assim, a única questão colocada para apreciação no presente recurso de apelação consiste em determinar qual a jurisdição competente para decidir o pedido de ratificação do embargo extrajudicial da obra pertencente aos requeridos, que foi promovido pela requerente: se a dos tribunais administrativos, conforme entendimento da primeira instância, defendido pelos Apelados, se a dos tribunais comuns, como sustenta a Apelante.

III. – O mérito do recurso

Pretende a Apelante que, ao invés do decidido pelo tribunal a quo, o litígio em presença deve ser dirimido pelos Tribunais Comuns, uma vez que “nos presentes autos não está em causa a apreciação de qualquer acto de licenciamento, sua eficácia ou validade – conforme decorre, nomeadamente, dos pontos 4 do r.i. e 24, 38 e 53 do requerimento apresentado pela recorrente em resposta às excepções e à litigância de má fé”, mas, ao invés, a “relação jurídica invocada pela recorrente nestes autos – que é a que releva – tem natureza privatística, pois fundada nas relações de vizinhança, e, consequentemente, deve ser analisada à luz das normas jurídicas de matriz civilística, não sendo pelo facto de existir um qualquer procedimento administrativo relacionado com tal obra que a relação jurídica entre as partes passa a ter natureza administrativa”.

No polo inverso, defendem os Apelados que a “Recorrente parece não entender, por alguma razão, que a apreciação dos atos mencionado não pode ser feita sem a apreciação dos atos públicos de licenciamento, não tendo os tribunais judiciais competência material para tal, por estar cometida à jurisdição administrativa”.

Vejamos.

Em face do disposto no artigo 211.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa[4], os Tribunais Judiciais são os tribunais comuns em matéria civil e criminal, e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens jurídicas, estabelecendo os artigos 64.º do CPC e 40.º, n.º 1, da Lei n.º 62/2013, de 26/08 – Lei da Organização do Sistema Judiciário[5] –, que os tribunais judiciais têm competência para as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional, tendo consequentemente também competência residual no confronto com as outras ordens de tribunais.

Como evidenciam ANTUNES VARELA, MIGUEL BEZERRA e SAMPAIO e NORA[6], «[p]ara que possa decidir sobre o mérito ou fundo da questão, requer-se que o tribunal, perante o qual a acção foi proposta, seja competente». Por isso, a competência é «um dos pressupostos processuais mais importantes, relativo ao tribunal», e «resulta do facto de o poder jurisdicional ser repartido, segundo critérios diversos, por numerosos tribunais», que no plano interno se organizam em diferentes categorias de tribunais, a cada uma das quais estão cometidas determinadas matérias de direito.

Prosseguem, ensinando que «[a] competência em razão da matéria distribui-se deste modo por diferentes espécies ou categorias de tribunais que se situam no mesmo plano horizontal, sem nenhuma relação de hierarquia (de subordinação ou dependência) entre elas. Na base da competência em razão da matéria está o princípio da especialização, com o reconhecimento da vantagem de reservar para órgãos judiciários diferenciados o conhecimento de certos sectores do Direito, pela vastidão e pela especificidade das normas que os integram».

Esclarecem ainda JOSÉ LEBRE DE FREITAS e ISABEL ALEXANDRE[7], que o critério da competência em razão da matéria não atua «apenas no plano da contraposição dos tribunais judiciais aos outros tribunais, mas também, como resulta do art. 65, no plano da contraposição dos vários tribunais de 1.ª instância entre si». Porém, salientam, para o regime da incompetência, «esse plano é mais gravoso (…) quando sejam violadas as regras da competência em razão da matéria que respeitem à delimitação entre os tribunais judiciais e os outros tribunais (entre os quais figura a norma do art. 64)».

Distinguindo ambas as situações, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA[8], não deixando de «reconhecer que as questões da delimitação do âmbito da jurisdição administrativa não deixam, em bom rigor, de ser, de acordo com os quadros tradicionais, questões de competência em razão da matéria, pois que se trata de distribuir competências entre tribunais de acordo com um critério de especialização em função da natureza dos litígios a dirimir», considera, «no entanto, justificado diferenciar as questões de (mera) competência em razão da matéria» que se colocam dentro do âmbito da mesma jurisdição, «daquelas que se colocam no âmbito das jurisdições, reservando, desse modo, o conceito de competência em razão da matéria (em sentido estrito) apenas para aquele primeiro plano e falando, a propósito deste último, de competência em razão da jurisdição».

Vem apontado à decisão recorrida este erro mais grave, ou seja, o erro na determinação da competência entre jurisdições, in casu, entre o tribunal a quo, de competência especializada em matéria cível, e os tribunais administrativos, tribunais qualificados como especiais por terem as suas competências limitadas às matérias que lhes são especialmente atribuídas pelo legislador.

Portanto, cumpre aferir se a jurisdição competente em razão da matéria para julgar o presente procedimento cautelar de ratificação de embargo de obra nova está ou não legalmente cometida ao âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, porque somente em caso de resposta negativa fica afastada a competência material genérica ou residual dos tribunais comuns.

Conforme enfatizam JOÃO DE CASTRO MENDES e MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA[9], «[a] competência é, grosso modo, a adstrição a certo tribunal de certa categoria de processos. Vista pelo ângulo do tribunal, a competência pertence à organização judiciária e como tal é regulada pelas leis de organização judiciária (art. 37.º, n.º 1, 40.º, 41.º e 42.º, n.º 1 e 2 da LOSJ) e, por vezes, pelo CPC (art. 65.º e 66.º)».

Ora, relativamente aos tribunais administrativos e fiscais, o artigo 212.º, n.º 3, da CRP, e o artigo 1.º, n.º 1, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais[10], estabelecem respetivamente que aquela categoria de tribunais tem competência para o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais, «nos termos compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no artigo 4.º deste Estatuto», sendo essa competência aferida à data da propositura da ação[11].

Como nota VIEIRA DE ANDRADE[12], a lei não define o que se entende por “relação administrativa”, questão que «sendo fulcral, devia ser resolvida expressamente pelo legislador. Mas, na falta de uma clarificação legislativa, parece-nos que será porventura mais prudente partir do entendimento do conceito constitucional de “relação jurídica administrativa”, no sentido estrito tradicional da “relação jurídica de direito administrativo”, com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a Administração».

Porém, enfatizando que o principal mérito que resultou da revisão de 2015 a respeito do artigo 4.º do ETAF, foi o de tornar claro, em termos metodológicos, que o ponto de referência para determinar se um caso concreto deve ser submetido à apreciação dos tribunais administrativos ou dos tribunais judiciais «não reside, em primeira linha, no critério constitucional da relação jurídica administrativa ou fiscal», que «passou a ser enunciado numa alínea final do n.º 1 do artigo 4.º, como um critério de aplicação subsidiária e residual», MÁRIO AROSO DE ALMEIDA[13], adverte que «o que, em primeiro lugar, cumpre indagar é se, sobre a específica matéria em causa, existe disposição legal que, independentemente desse critério, dê resposta expressa à questão da jurisdição competente», concluindo que «só em relação às matérias que, nem em legislação avulsa, no artigo 4.º do ETAF são objecto de específica atenção do legislador, [é] que cumpre lançar mão do critério da alínea o) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF. Isto, na prática, significa que só em relação a um universo residual de situações se torna necessário resolver a questão da delimitação do âmbito da jurisdição por aplicação directa desse critério».

Assim, perante um caso concreto em que se suscite a questão da delimitação da jurisdição competente, a primeira tarefa é determinar qual a específica matéria em causa, já que é por esta que se afere a competência.

Ora, as incidências processuais relevantes para a decisão da competência material, decorrem dos articulados e encontram-se sintetizadas na decisão recorrida, pelo que se transcreve parcialmente, também quanto aos fundamentos:

«A FÁBRICA DO SOL, LDA., intentou o presente procedimento cautelar contra AA e BB, pedindo a ratificação do embargo extrajudicial promovido pela requerente a 04-10-2022, notificando-se os donos da obra ou, na sua falta, o encarregado da obra ou quem o substitua para não a continuar, bem como a condenação dos requeridos a destruir a parte inovada, no prazo de 10 dias.

Alega, para o efeito e em suma, que os ora requeridos são proprietários de um lote vizinho ao seu, correspondente ao Lote ...2 do alvará de loteamento n.º ...84, sito na Herdade dos Salgados, freguesia da Guia, na circunscrição territorial do Município de Albufeira, mas que o referido alvará de loteamento foi declarado incompatível, na área coincidente com a Reserva Ecológica Nacional (REN).

Mais alega que a Requerente vê a ser rapidamente construído um edifício neste lote que confronta com o seu, mas que não respeita as normas urbanísticas aplicáveis, pelo que invoca o justo receio de problemas de insalubridade e, consequentemente, segurança – atenta a inexistência de infraestruturas de saneamento básico que sirvam qualquer construção em tal lote – e decorrerá que a vista mar, que neste momento é desimpedida será cortada pelo primeiro andar da vivenda que está a ser edificada em violação da lei. (…)

Na situação vertente, atendendo ao modo como é configurado o litígio, nele não é parte qualquer entidade que integre a administração pública, nem entidade privada à qual tenha sido confiado o exercício de poderes públicos, reportando-se o mesmo apenas a duas entidades privadas.

Porém, tal circunstância não impõe a conclusão de que se está perante uma mera relação jurídica entre particulares, porquanto nela se vislumbram as caraterísticas próprias das relações jurídicas administrativas e fiscais. Neste sentido, vide Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, proferido no Processo: 19067/21.1T8LSB.L1-2, datado de 07-04-2022, disponível em www.dgsi.pt, cuja jurisprudência, doravante, seguiremos de perto.».

Seguidamente, tendo presente o disposto no artigo 212.º, n.º 3, da CRP, a decisão recorrida, depois de pôr em relevo que a competência dos tribunais administrativos está substancialmente prevista no artigo 4.º do ETAF, circunscreveu-o na parte que reputou interessar ao caso, ao que dispõem as seguintes alíneas do seu n.º 1, e o n.º 2, dos quais decorre que:

«1. Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objeto: a) Tutela de direitos fundamentais e outros direitos e interesses legalmente protegidos, no âmbito de relações jurídicas administrativas e fiscais; (…) c) Fiscalização da legalidade de atos administrativos praticados por quaisquer órgãos do Estado ou das Regiões Autónomas; d) Fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicos praticados por quaisquer entidades, independentemente da sua natureza, no exercício de poderes públicos; (…) i) Condenação à remoção de situações constituídas em via de facto, sem título que as legitime; o) Relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores. (…)

«2. Pertence à jurisdição administrativa e fiscal a competência para dirimir os litígios nos quais devam ser conjuntamente demandadas entidades públicas e particulares entre si ligados por vínculos jurídicos de solidariedade, designadamente por terem concorrido em conjunto para a produção dos mesmos danos ou por terem celebrado entre si contrato de seguro de responsabilidade».

Para o efeito, ponderou que:

“Na verdade, resulta da alegação da Requerente que os Requeridos se encontram a executar uma obra sujeita a licenciamento público, mas cuja construção não respeita as normas urbanísticas aplicáveis e que o alvará de Loteamento foi declarado incompatível na área coincidente com a zona REN e o Lote ...2.

No entanto, promana da oposição dos Requeridos que a viabilidade de edificabilidade do Lote ...2, na zona em que se está a implementar o volume de obra, obteve parecer positivo de CCDR Algarve (Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve) e da APA (Agência Portuguesa do Ambiente).

Mais esclarecem os Requeridos que se encontram a cumprir o licenciamento decorrente de um ato administrativo.

Posto isto, salvo melhor entendimento, consideramos que, tal como alegam os Requeridos, o objeto do processo contende com a eficácia/validade de um ato administrativo, porquanto os Requeridos estão a edificar na zona não REN e POOC do Lote ...2, sendo a sua ação respaldada num processo administrativo.

«Nos termos do princípio da legalidade, aplicável à atividade administrativa licenciadora por força do n.º 1, do artigo 3.º, do Código do Procedimento Administrativo (CPA) aprovado pelo Dec. Lei n.º 4/2015, de 07 de Janeiro, segundo o qual “Os órgãos da Administração Pública devem atuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes forem conferidos e em conformidade com os respetivos fins”, tal ato de licenciamento deverá ter respeitado o quadro legal na matéria, de que destacamos os direitos de propriedade, de habitação e de privacidade da vida pessoal e familiar que os requerentes apelantes invocam na ação, mas se tal não tiver acontecido a sindicância do respeito pela legalidade do ato de licenciamento está arredada das competências dos tribunais judiciais por se tratar, seguramente, de uma relação jurídica administrativa».

Aliás, resulta do n.º 1, do artigo 3.º do CPTA, ao dispor que «No respeito pelo princípio da separação e interdependência dos poderes, os tribunais administrativos julgam do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam…», os poderes de julgar os atos da administração pública no âmbito das relações jurídico administrativas são cometidas aos tribunais administrativos.

Não é ao pretender reduzir o objeto do processo somente à questão de que as obras serão lesivas dos direitos da Requerente que se ultrapassa a questão da aferição da competência do Tribunal, posto que a apreciação destes autos não pode ser feita sem a apreciação dos atos públicos de licenciamento, para a qual os tribunais judiciais não dispõem de competência material, por tal se integrar no âmbito da jurisdição administrativa”.

Ressalta, pois, da motivação da decisão recorrida que o tribunal a quo aferiu a competência material dos tribunais administrativos para o julgamento da causa, não só, mas essencialmente, por reporte à alegação dos Requeridos, quando o enfoque neste momento da determinação da competência deve centrar-se na alegação da Requerente, mais concretamente, na pretensão deduzida e nos seus fundamentos.

Com efeito, a propósito dos elementos determinativos da competência material para conhecer do litígio, MANUEL DE ANDRADE[14] nota que “são vários esses elementos também chamados índices de competência (CALAMANDREI). Constam das várias normas que proveem a tal respeito. Para decidir qual dessas normas corresponde a cada um, deve olhar-se aos termos em que foi posta a ação – seja quanto aos seus elementos objetivos (natureza da providência solicitada ou do direito para o qual se pretende a tutela judiciária, facto ou ato donde teria resultado esse direito, bens pleiteados, etc.), seja quanto aos seus elementos subjetivos (identidade das partes). A competência do tribunal – ensina REDENTI, «afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum)»; é o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do autor. E o que está certo para os elementos da acção está certo ainda para a pessoa dos litigantes. A competência do tribunal não depende, pois, da legitimidade das partes nem da procedência da acção”.

Ainda a respeito da aferição da competência, JOÃO DE CASTRO MENDES e MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA[15] sublinham que «a situação mais frequente é constituída pelos chamados casos sic-non, que são aqueles em que os factos alegados pelo autor só permitem uma qualificação jurídica e em que o tribunal só é competente se essa qualificação couber no âmbito da sua competência material. Por exemplo: o tribunal comum só é competente se a relação alegada pelo autor puder ser qualificada como privada (e não, por hipótese, como administrativa). Os factos que relevam para a aferição da competência material do tribunal são igualmente relevantes para a apreciação do mérito da causa, ou seja, são factos duplamente relevantes; por isso, para aferir essa competência, basta pressupor a veracidade desses factos, mas, se depois de realizada a sua prova, eles não forem considerados verdadeiros, a acção é julgada improcedente. (…)

Também nos casos aut-aut e et-et basta a pressuposição da existência dos factos alegados pelo autor para aferir a competência do tribunal: o que releva, para este efeito, é apenas a qualificação jurídica desses factos. Se esses factos forem suficientes para assegurar a competência do tribunal, mas forem impugnados pelo réu, cabe ao autor fazer a prova deles (cf. art. 342.º, n.º 1, CC); na falta desta prova, a acção é julgada improcedente».

Na esteira da mais autorizada doutrina, a jurisprudência dos Tribunais Superiores, e designadamente do Tribunal de Conflitos, tem repetidamente enfatizado que «[a] competência é questão que se resolve de acordo com os termos da pretensão do Autor, aí compreendidos os respectivos fundamentos e a identidade das partes, não importando averiguar quais deviam ser os termos dessa pretensão, considerando a realidade fáctica efectivamente existente ou o correcto entendimento do regime jurídico aplicável. O Tribunal dos Conflitos tem reafirmado constantemente que o que releva, para o efeito do estabelecimento da competência, é o modo como o Autor estrutura a causa e exprime a sua pretensão em juízo»[16].

Vejamos, então, como é que a Autora exprimiu em juízo a respetiva pretensão de ver ratificado o embargo da obra nova que se encontra a ser erigida no respetivo lote.

Defende a Recorrente, que atenta a configuração por si dada à relação jurídica material controvertida no requerimento inicial, a relação jurídica subjacente não é de natureza administrativa, nem o presente procedimento é sobre a ilegalidade da obra, mas sim sobre a violação dos direitos de propriedade e de gozo, bem como dos direitos à salubridade, segurança, ambiente e qualidade de vida e a forma mais adequada de os acautelar e proteger, pelo que a competência para julgar a causa tem de caber aos tribunais comuns (cfr. art. 64.º CPC).

Vejamos.

O procedimento cautelar de embargo de obra é um procedimento cautelar especificado, que vem regulado no artigo 397.º do CPC, nos seguintes termos:

“1- Aquele que se julgue ofendido no seu direito de propriedade, singular ou comum, em qualquer outro direito real ou pessoal de gozo ou na sua posse, em consequência de obra, trabalho ou serviço novo que lhe cause ou ameace causar prejuízo, pode requerer, dentro de 30 dias a contar do conhecimento do facto, que a obra, trabalho ou serviço seja mandado suspender imediatamente.

2- O interessado pode também fazer diretamente o embargo por via extrajudicial, notificando verbalmente, perante duas testemunhas, o dono da obra, ou, na sua falta, o encarregado ou quem o substituir para a não continuar.

3- O embargo previsto no número anterior fica, porém, sem efeito se, dentro de cinco dias, não for requerida a ratificação judicial.”

Assim, no n.º 1 do preceito constam os requisitos substantivos de cuja verificação depende o decretamento do embargo de obra nova, tanto judicial, como extrajudicial, e o n.º 2 estabelece sobre os formalismos necessários a observar no embargo extrajudicial, como é a situação presente.

A alegação, e subsequente prova de uns e outros, incumbe ao requerente, sendo que para ratificar o embargo extrajudicial de obra realizado pelo interessado, o tribunal tem de julgar verificados estes pressupostos legais, impondo-se-lhe a apreciação de todos eles, enquanto condição necessária ao deferimento da providência requerida.

Liminarmente, porém, impõe-se-lhe a apreciação dos pressupostos processuais e designadamente da sua competência para o decidir, momento que não prescinde do enquadramento jurídico substantivo da pretensão que o requerente deduz.

Como se ponderou no recente Acórdão TRL de 09.02.2023[17] «Temos assim como requisitos do embargo de obra nova: a convicção do titular do direito de propriedade ou de qualquer outro direito real ou pessoal de gozo ou de posse, de estar a ser ofendido no seu direito; que essa ofensa resulte de um trabalho ou serviço novo que está a ser executado e que lhe cause ou possa causar prejuízo – quanto aos requisitos do embargo de obra vd. Manuel Baptista Lopes, in Dos Procedimentos Cautelares, pág. 131.

Daqui decorre em primeira linha a necessidade de se considerar para efeitos do decretamento da providência, que o direito que está a ser ofendido pela obra tem de ser um direito de propriedade ou outro direito real ou pessoal de gozo ou posse, o que, por um lado, não restringe a tutela através do procedimento de embargo ao direito de propriedade em sentido estrito, antes admite que aqui se integrem situações similares de compropriedade ou abrangidas pelo regime da propriedade horizontal, bem como de outros direitos reais de gozo como o de usufruto ou servidão e, por outro lado, exclui a ofensa de qualquer outro tipo de direitos, como sejam os direitos de personalidade – vd. neste sentido, Acórdão do TRL de 14 de julho de 2020 no proc. 1178/22.8T8OER.L1-7 in www.dgsi.pt onde se refere: “(…) tais direitos não fazem parte do estatuto real do direito de propriedade, nem se integram na liberdade de usar, fruir ou dispor que caracterizam o mesmo, como claramente se concluiu, com relação ao direito à paisagem, no Ac. STJ 6.9.2011.”».

Não deve ainda olvidar-se que o decretamento desta providência não prescinde ainda dos requisitos gerais, e mormente da ponderação a que se refere o artigo 368.º, n.º 2, do CPC, mercê da qual, a providência pode ser recusada pelo tribunal “quando o prejuízo dela resultante para o requerido exceda manifestamente o dano que com ela o requerente pretende evitar”.

Ora, na sua essência, o embargo de obra nova visa a suspensão da obra, por a sua realização estar a causar ou ameaçar causar um prejuízo ao titular do direito de propriedade ou de outro direito real ou pessoal de gozo ou posse, sendo que, quando é este direito real o afetado na sua essência, a jurisprudência dos tribunais superiores[18] e do Tribunal de Conflitos[19], tem considerado que a competência é dos tribunais comuns.

Porém, no caso, como decorre da sua alegação, não sendo um direito real pleno e estrito que a Requerente pretende salvaguardar (como nos exemplos decididos nos convocados arestos), ainda assim pede “a condenação dos requeridos a destruir a parte inovada, no prazo de 10 dias”, o mesmo é dizer, pede a demolição do edifício em construção, donde aquele requisito assumiria particular relevância se fosse de apreciar o mérito.

Mas assume-a também neste momento liminar.

Conforme se sintetizou no Acórdão do TRP de 06.02.2018[20]:

«I- Compete aos tribunais administrativos a apreciação de um pedido de demolição de uma habitação que os Réus construíram na cave da sua moradia, fundado na alteração que provoca no alvará de loteamento emitido para a edificação de moradias unifamiliares.

II- O poder de demolição traduz o exercício de um poder administrativo que só pode materializar-se se não forem repostos os cânones da legalidade urbanística.

III- É mesmo indispensável que não seja viável uma solução que possa salvar a construção, podendo até justificar a alteração do alvará de loteamento, o que envolve uma análise do foro administrativo.

IV- Questão que não tem natureza incidental das restantes pretensões formuladas e que, por isso, transporta a incompetência absoluta do tribunal quanto àquele pedido».

Com efeito, e salvo o devido respeito, ao contrário do que vem defendendo, a pretensão da Requerente de ver ratificado o embargo da obra nova que se encontra a ser erigida no respetivo lote, vem por si apresentada como sendo fundada “na violação dos seus direitos de propriedade e de gozo, bem como à salubridade, segurança, ambiente e qualidade de vida (que têm como fonte aquele direito de propriedade nos termos do disposto nos arts. 62.º da CRP e 1305.º e 1346.º do CC), com inestimáveis danos – quer para os utilizadores do prédio da recorrente, quer para o seu património –, em consequência de construção nova que os recorridos estão a executar no seu prédio sem que existam infraestruturas de saneamento básico que a sirvam e com altura e volume que impedirá a vista mar que era desimpedida”, mas a verdade é que a obra em execução, que a Requerente entende afetar aqueles seus direitos, é uma obra sujeita a licenciamento público, pelo que, a sua alegação de que a construção não respeita as normas urbanísticas vigentes, não se destina apenas, como insiste, para «esclarecer o Tribunal a quo da situação dos prédios dos autos e das circunstâncias em que tal obra está a ser executada. Com efeito, a recorrente alegou, respetivamente, que o alvará de loteamento havia sido declarado incompatível, na área coincidente com a Reserva Ecológica Nacional (REN), afetando o lote dos recorridos, e o incumprimento por estes de regras urbanísticas. Como é bom de ver, essa alegação é a essência da pretensão, tanto assim que in casu só ela poderia justificar a pretendida condenação dos requeridos na demolição da construção em curso, já que a mesma não está a ser realizada em terreno pertencente à requerente, caso em que seria então questão da competência dos tribunais comuns.

Com efeito, veja-se que a Requerente invoca que «o referido alvará de loteamento foi declarado incompatível, na área coincidente com a Reserva Ecológica Nacional (REN), por despacho do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, datado de 26.07.94, o qual foi posteriormente completado pelo despacho de 29.07.94 (cfr. DOC. 5), afectando aquele Lote ...2, como é do conhecimento dos requeridos (DOC. 6). 4- A embargante vê, neste momento, a ser rapidamente construído um edifício neste lote que confronta com o seu, edifício que não respeita as normas urbanísticas aplicáveis (cfr. Parecer que se encontra junto ao DOC. 5 e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais), do que, no que concerne à ora embargante, resulta o justo receio de problemas de insalubridade e, consequentemente, segurança – atenta a inexistência de infraestruturas de saneamento básico que sirvam qualquer construção em tal lote – e decorrerá que a vista mar, que neste momento é desimpedida (vide. DOC. 11), será cortada pelo primeiro andar da vivenda que está a ser edificada em violação da lei, tudo com inestimáveis danos – quer para os utilizadores do prédio da requerente, quer para o património da embargante (cuja desvalorização é inquestionável). 5- De salientar ainda que o reiterado desrespeito [pelos requeridos] das limitações impostas pelo aludido certificado de incompatibilidade afecta, nomeadamente, a REN – “estrutura biofísica que integra o conjunto das áreas que pela sensibilidade, função e valor ecológicos ou pela exposição e suscetibilidade perante riscos naturais, são objeto de proteção especial” – e os interesses da requerente enquanto proprietária do lote confinante, na medida em que vê destruída a envolvente do seu prédio».

Ora, se tudo for como diz a Requerente, então os seus invocados direitos, só estão a ser afetados mercê da ação ou omissão das entidades públicas competentes, seja porque licenciaram a obra indevidamente, seja porque permitem que a sua construção pelos Requeridos prossiga em incumprimento de regras urbanísticas. Aliás, a Apelante bem sabe que assim é, tanto que já intentou a indicada ação nos tribunais administrativos, não podendo tentar, por via da instauração do procedimento apenas contra o particular, atribuir aos tribunais comuns, a competência que está legalmente cometida àqueles.

Na verdade, pese embora a Requerente e os Requeridos sejam particulares, e não haja lei avulsa a considerar, a delimitação do âmbito da competência material da jurisdição administrativa in casu, enquadra-se na situação descrita no n.º 2 do artigo 4.º do ETAF, por referência à alínea k) do n.º 1. Como se entendeu na decisão recorrida e os Apelados defendem, o litígio em presença enquadra-se no n.º 2, de acordo com cuja estatuição “pertence à jurisdição administrativa e fiscal a competência para dirimir os litígios nos quais devam ser conjuntamente demandadas entidades públicas e particulares entre si ligados por vínculos jurídicos de solidariedade, designadamente por terem concorrido em conjunto para a produção dos mesmos danos ou por terem celebrado entre si contrato de seguro de responsabilidade”. No caso, atenta a configuração dada ao litígio pela Requente, os Requeridos não podem ser demandados separadamente da autoridade administrativa, porquanto, “1 - Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a: k) Prevenção, cessação e reparação de violações a valores e bens constitucionalmente protegidos, em matéria de saúde pública, habitação, educação, ambiente, ordenamento do território, urbanismo, qualidade de vida, património cultural e bens do Estado, quando cometidas por entidades públicas”, sendo que in casu, a pretensa violação das regras urbanísticas não seria perpetrada apenas pelos particulares demandados. E não é por terem sido demandados apenas estes, em clara violação do regime da solidariedade a que expressamente se refere o n.º 2 do artigo 4.º, que a competência para julgar a causa passa a ser dos tribunais comuns, em clara violação do que subjaz à atribuição da competência para julgar este tipo de feitos, à jurisdição especial administrativa.

Assim, decorrendo do artigo 64.º do CPC que “[s]ão da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”. Fazendo-se a delimitação da competência material dos tribunais judiciais pela negativa, tratando-se, como antedito, de uma competência residual, cabendo a estes tribunais julgar os feitos que não estejam cometidos a outras ordens jurisdicionais, estando a pretensão da Requerente abrangida pelo âmbito da competência material da jurisdição administrativa, a este cabe o seu julgamento.

Efetivamente, ao invés do que a Recorrente também defende, a questão da ilegalidade urbanística, sendo essencial, não tem cabimento no julgamento pelos tribunais comuns das questões incidentais que se coloquem.

Conforme se referiu no citado aresto do TRP, em caso que apresenta muita similitude com o presente pretendendo ali os Autores a demolição de uma habitação que os Réus construíram na cave do seu prédio «não está em causa uma apreciação meramente incidental do processo de loteamento para julgar uma pretensão civilista dos Autores, essa contemplada pelo artigo 91º do CPC, mas um pedido de natureza estritamente administrativa, que é o de saber se o alvará de loteamento comporta a ampliação da moradia edificada no lote e/ou se a falta de licenciamento a tal construção transporta a sua demolição. Não se trata de dirimir um litígio referente às questionadas relações de vizinhança e, quanto a elas, o julgador pode, se necessário, convocar normas de direito administrativo, designadamente as restrições ditadas pelo interesse público, bastando, para o efeito, que tais questões sejam conexas com o foro administrativo. Ao invés, está em jogo a demolição de uma edificação por violação de um alvará de loteamento: desde logo, esse poder de demolição traduz o exercício do poder administrativo que nem sequer opera por si; é condicionado pelo respeito do princípio da proporcionalidade, constitucionalmente consagrado pelo artigo 18º da Constituição da República Portuguesa, a ponto de a demolição só poder materializar-se se não forem repostos os cânones da legalidade urbanística. Vale por dizer que a demolição por violação do alvará apenas terá lugar em caso de total inviabilidade da respetiva legalização, designadamente através da realização de trabalhos de correção ou de alteração, sendo a demolição a última ratio. Ora, o procedimento de legalização da edificação não licenciada e não contemplada no alvará de loteamento cabe na esfera dos poderes administrativos do Presidente da Câmara Municipal, única entidade competente para determinar e averiguar se a obra, depois das necessárias modificações, ficará conforme às disposições legais e regulamentares convocáveis. Em suma, se a construção que os Autores pretendem ver demolida passar a observar as prescrições legais aplicáveis, terá de produzir-se o correspondente ato de licenciamento da obra, matéria que, por envolver relações jurídico-administrativas estritas, cabe na competência dos tribunais administrativos».

Ora, o que vimos de citar, aplica-se mutatis mutandis, à situação em apreço, dispensando, cremos, maiores considerações.

Assim, sendo a incompetência em razão da matéria uma incompetência absoluta que configura uma exceção dilatória cuja verificação implica a absolvição do réu da instância nos termos conjugados dos artigos 577.º, alínea a) e 99.º, n.º 1, ambos do CPC, a decisão recorrida deve ser mantida.

Improcede, pois, a apelação.

Porque vencida, de harmonia com o princípio da causalidade previsto no artigo 527.º, n.ºs 1 e 2 do CPC, incumbe à Requerente, ora Apelante, suportar as custas de parte devidas neste recurso (artigos 529.º e 533.º do CPC).

IV- Decisão

Pelo exposto, acordam os juízes desta Relação, na improcedência da apelação, em confirmar a decisão recorrida.

Custas pela Apelante.

Évora, 16 de março de 2023

Albertina Pedroso [21]

Francisco Xavier

Maria João Sousa e Faro

[1] Juízo Central Cível de Portimão - Juiz 3.

[2] Relatora: Albertina Pedroso; 1.º Francisco Xavier; 2.ª Adjunta: Maria João Sousa e Faro.

[3] Doravante abreviadamente designado CPC.

[4] Doravante abreviadamente designada CRP.

[5] Doravante abreviadamente designada LOSJ.

[6] In Manual de Processo Civil, 2.ª edição, revista e atualizada, Coimbra Editora, 1985, págs. 194, 195 e 207.

[7] In Código de Processo Civil Anotado, vol. 1.º, 4.ª edição, Almedina, 2018, pág. 165.

[8] In Manual de Processo Administrativo, 3.ª edição, Almedina, 2017, pág. 157.

[9] In Manual de Processo Civil, vol. I, AAFDL EDITORA, Lisboa, 2022, págs. 141.

[10] Doravante abreviadamente designado ETAF, aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro, retificada pela Declaração de Retificação n.º 18/2002, de 12 de abril, alterada pela Lei 107-D/2003, de 31 de dezembro, que entrou em vigor em 01.01.2004, e cuja redação atual promana da alteração introduzida pela Lei n.º 114/2019, de 12 de setembro, que modificou designadamente o n.º 1 do artigo 1.º e as alíneas l) e m) do n.º 1 do artigo 4.º.

[11] De harmonia com o disposto no artigo 5.º, n.º 1, do ETAF, de acordo com cuja estatuição «a competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal fixa-se no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente».

[12] In Justiça Administrativa, 9.ª Edição, Almedina, Coimbra 2007, pág. 55.

[13] Obra citada, pág. 160.

[14] In Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra Editora, 1976, págs. 90 e 91.

[15] Obra citada, págs. 142 e 143.

[16] Cfr., a título exemplificativo, o Acórdão de 01.10.2015, proferido no processo n.º 08/14, disponível in www.dgsi.pt (como os demais indicados sem menção de outra fonte).

[17] Proferido no processo n.º 13066/21.0T8LSB.L1-2.

[18] Neste sentido, por exemplo, os Acórdãos deste tribunal de 11.10.2022, 30.06.2021, 25.03.2021, e 14.07.2020.

[19] A título exemplificativo: Acórdãos do Tribunal de Conflitos de 10.03.2016 e de 06.04.2022.

[20] Proferido no processo n.º 97/17.4T8MTS-A.P1.

[21] Texto elaborado e revisto pela Relatora, e assinado eletronicamente pelos três juízes desembargadores que compõem esta conferência.

Sumário

Texto

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Sumário

Texto Integral

I- RELATÓRIO

IV- Decisão