0689/20.4BEAVR - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nada impede, em abstracto, que a A3ES considere que a ausência de determinados órgãos pode comprometer o desempenho, em particular a qualidade do ensino ministrado, de uma determinada instituição do ensino superior.

II- Para que a avaliação de qualidade não se confunda com o controlo estatutário relativo ao quadro organizatório de um determinado estabelecimento do ensino superior que integra unidades orgânicas de ensino politécnico, mostra-se necessário indagar se foi estabelecida a devida conexão entre a ausência de um conselho técnico-científico e de um conselho pedagógico próprios nessas unidades e a qualidade do seu desempenho (nomeadamente quanto à qualidade do ensino aí ministrado).

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- Relatório

1. Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior (A3ES), devidamente identificada nos autos, recorreu para o TCAS da sentença do TAC de Lisboa, de 10.02.2021, que antecipou o juízo sobre a causa principal, julgando procedente a acção interposta pela Universidade de Aveiro (UA). Concomitantemente, foi decidida a anulação do “ato proferido pelo Conselho de Administração da Entidade Requerida, no segmento relativo à condição a um ano de «[d]ar cumprimento ao disposto na alínea a), parágrafo ii), do n.º 1 do art.º 80.º da Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro, devendo as unidades orgânicas de ensino politécnico ser dotadas de órgãos técnico-científicos e pedagógicos próprios»”.

No r.i. apresentada, a UA, formulou a seguinte pretensão cautelar:

“requerer o decretamento de providência cautelar de suspensão de eficácia do acto administrativo consubstanciado na decisão proferida pelo Conselho de Administração da Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior em reunião de 05.02.2019 a qual decidiu, no Processo de Avaliação Institucional da Universidade de Aveiro nº AINST/16/00114, acreditar a Instituição, com condições, pelo prazo de um ano, em concordância com a recomendação e a fundamentação da Comissão de Avaliação Externa (doravante designada por CAE) – documento que ora se junta com o n.º 1, como incidente da acção administrativa principal de impugnação do acto administrativo consubstanciado na decisão proferida pelo Conselho de Administração da Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior em reunião de 05.02.2019, instaurada em 25.06.2018, com o n.º de processo 588/19.2BEAVR”.

Nas contra-alegações de recurso produzidas, a requerente cautelar, ora recorrida, convoca o artigo 151.º do CPTA, sublinhando que “são da competência do Supremo Tribunal Administrativo os recursos de decisões de mérito proferidas por Tribunais Administrativos de Círculo quando as partes, nas alegações, suscitem apenas questões de direito, como é o caso”. Vale isto por dizer, pretende que o recurso em apreço seja julgado como recurso per saltum.

Com as suas contra-alegações, a A. formula “pedido de ampliação do âmbito do recurso, a título subsidiário, nos termos do art.º 636º-1, aplicável por remissão do artigo 140º, nº 3 do CPTA”.

Convidada a pronunciar-se sobre ambas as questões, a ora recorrente considerou, quanto à admissibilidade do recurso per saltum, que não estão verificados os respectivos pressupostos. Fundamentalmente, porque não se está perante uma causa de valor indeterminável nos termos do artigo 34.º do CPTA. Sendo que, “A circunstância de a Recorrida, que é Autora, ter atribuído à presente causa um valor idêntico àquele que resultaria da aplicação do critério vigente para as causas de valor indeterminado (art. 4.º, 2 CPTA) é para estes efeitos irrelevante” – no seu r.i., a requerente cautelar fixou o valor da acção em € 30.000,01 (trinta mil euros e um cêntimo), o que não mereceu qualquer impugnação por parte da requerida cautelar na sua oposição, tendo sido aquele o valor fixado na sentença da 1.ª instância [fls. 302 a 323 – paginação SITAF].

No que se refere ao aludido pedido de ampliação do objecto do recurso, sustentou a e concluiu pela improcedência do respectivo requerimento.

O presente recurso per saltum foi admitido por despacho da Relatora neste STA de fls. 496 (paginação SITAF).

2. Seguidamente, reproduzem-as as conclusões das alegações de recurso inicialmente interposto pela entidade requerida, agora recorrente, para o TCAS (cfr. fls. 329 a 340 – paginação SITAF):

“a. Os «requisitos mínimos que conduzem ao reconhecimento oficial dos estabelecimentos de ensino superior», cuja verificação é aferida através da acreditação, nos termos do art. 6.º, 1 RJAQES, compreendem o requisito de organização em escolas do ensino politécnico, em particular quando integrado em universidades, resultante dos arts. 13.º, 6 e 44.º, a) RJIES, bem como o requisito de que em cada uma daquelas escolas existam um Conselho Técnico-Científico e um Conselho Pedagógico próprios, resultante do art. 80.º, 1, a) RJIES, cujo incumprimento fundou a aposição da condição controvertida ao acto administrativo impugnado.

b. Ao anular a condição aposta ao acto administrativo impugnado com o fundamento de que os «requisitos mínimos que conduzem ao reconhecimento oficial dos estabelecimentos de ensino superior», cuja verificação é aferida através da acreditação, nos termos do art. 6.º, 1 RJAQES, não compreendem os requisitos em questão, a douta sentença recorrida enferma de violação de lei substantiva por erro de direito na interpretação das disposições legais aplicadas, em particular do art. 6.º RJAQES, devendo, portanto, ser revogada e substituída por outra que absolva a Recorrente do pedido”.

3. Igualmente se reproduzem as conclusões das alegações contidas na sua resposta ao pedido de admissão do recurso como per saltum e ao pedido de ampliação do objecto do recurso (fls. 457 a 486 – paginação SITAF):

“A. Improcede a invocação de incompetência do tribunal, uma vez que, não sendo a presente causa de valor indeterminado, não estão preenchidos os pressupostos do recurso de revista per saltum para o Supremo Tribunal Administrativo, pelo que a competência para dele julgar pertence ao Tribunal Central Administrativo Sul, ao qual foi dirigido.

B. Improcede o requerimento de ampliação do objecto do recurso, porquanto:

i. Não merece censura a douta Sentença recorrida ao julgar improcedente o vício de incompetência, uma vez que, ao acreditar condicionalmente a Recorrida, o órgão autor do acto impugnado se conteve dentro da sua competência legal para acreditar instituições de ensino superior, competência esta que nem a própria Recorrida questiona;

ii. Não merece censura a douta Sentença recorrida ao não anular o acto administrativo impugnado com fundamento nos vícios de violação de lei por errada interpretação e aplicação de norma em que se fundou o condicionamento da acreditação e por violação da autonomia das instituições de ensino superior, uma vez que o art. 80.º, 1, a), ii) RJIES, correctamente interpretado, inviabiliza a solução organizativa da Recorrida a cuja modificação o acto impugnado foi condicionado, e por, nestes termos e fundando-se a condição a ele aposta em norma legal constitucionalmente conforme, não ocorrer qualquer violação da autonomia das instituições de ensino superior;

iii. Não merece censura a douta Sentença recorrida ao julgar improcedentes os alegados vícios da fundamentação do acto administrativo impugnado, pois aquela fundamentação cumpre todos os requisitos legais a que está sujeita, não enfermando, em particular, das insuficiências, obscuridades e contradições que lhe são assacadas pela Recorrida”.

A final, pugna pela improcedência da alegação de incompetência do tribunal e, “na sua totalidade, [d]o requerimento de ampliação do objecto do recurso, dando-se provimento ao recurso oportunamente interposto”.

4. A requerente cautelar, ora recorrida, apresentou as suas contra-alegações, formulando as seguintes conclusões (cfr. fls. 329 a 340 – paginação SITAF):

“1.ª No recurso ora interposto pela Demandada não é posta em causa a matéria de facto dada por provada na sentença, cingindo-se o mesmo, nos termos das suas conclusões, à imputação à sentença de violação de lei substantiva por erro de direito na interpretação das disposições legais aplicadas, em particular do art.º 6º do RJAQES; achando-se por verificados os pressupostos fixados no art.º 151º do CPTA, o presente recurso é, obrigatoriamente, interposto per saltum para o Supremo Tribunal Administrativo, assim devendo o mesmo ser admitido.

2.ª Na ação principal a Recorrida impugnou parcialmente a deliberação do Conselho de Administração da Recorrente de 5.02.2019, que acreditou condicionalmente a Recorrida, na parte em que impunha a condição de, no prazo de um ano, dar cumprimento ao disposto na alínea a), parágrafo ii), do n.º 1 do art. 80.º da Lei n.º 62/2007, de 10 de Setembro, devendo as unidades orgânicas de ensino politécnico ser dotadas de órgãos técnico-científicos e pedagógicos próprios; a douta sentença recorrida anulou a condição aposta ao ato administrativo impugnado, considerando-a ilegal; considerou a decisão recorrida que, nos termos dos diplomas que enquadram a atividade da recorrente (em especial os art.ºs 3.º e 4.º da Lei n.º 38/2007, de 16 de Agosto, alterada pela Lei n.º 94/2019, de 4.09- RJAQES), a Recorrente apenas se encontra habilitada a efetuar uma avaliação da qualidade das instituições avaliadas; concluindo, e doutamente, a sentença recorrida que a Recorrente através da condição fixada, efetuou um controlo da legalidade, mais precisamente sobre o cumprimento do dispositivo legal [art.º 80.º, n.º 1, alínea a), subalínea ii), do RJIES]13 que invocou. Efetuou, portanto, uma avaliação alheia ao objeto e parâmetros definidos nos artigos 3.º e 4.º da Lei n.º 38/2007, de 16 de agosto. O que não se mostra legalmente admissível.

3.ª O teor da sentença impugnada não merece qualquer censura à Recorrida, indo ao encontro do seu entendimento expandido na PI; não obstante entendermos que o Tribunal a quo fez, globalmente, a merecida justiça no caso em apreço, uma vez interposto recurso pela A3ES, não pode a Autora deixar de impugnar a parte da decisão que é desfavorável à sua pretensão e com a qual não pode, salvo o devido respeito, e que é muito, concordar; assim, e caso o Tribunal ad quem venha a entender ser procedente a questão suscitada pela recorrente A3ES, vindo a decidir pela procedência do recurso, a recorrida impugna a sentença na parte em que julgou improcedentes os vícios de incompetência, de violação do princípio da autonomia das instituições do ensino superior e de falta de fundamentação, o que faz ao abrigo do artº 636 nº 1 do CPC (a título meramente subsidiário), aplicável ex vi dos artºs 1º e 140º do CPTA.

4.ª Também a avaliação da conformidade dos estatutos da Recorrida com a norma do artigo 80.º, n.º 1, alínea a) subalínea ii) e n.º 3, do RJIES, não foi objeto de apreciação na decisão recorrida; contudo, se o tivesse sido, a decisão não poderia deixar de ser a da conformidade da organização interna da Recorridas com as citadas disposições legais.

5.ª Da conjugação dos artigos 13.º e 80.º, n.º 1, ambos do RJIES, resulta que o conceito de escolas constante do segundo desses preceitos não abrange as escolas politécnicas da UA; as escolas politécnicas da Recorrida foram retiradas do conceito de escolas, em razão do previsto no artigo 8.º n.º 2, dos Estatutos da Universidade de Aveiro, de acordo com o qual as unidades orgânicas de ensino e de investigação não configuram unidades autónomas com órgãos de auto governo e autonomia de gestão nos termos e para os efeitos do artigo 13.º do RJIES, sem prejuízo do regime próprio e de autonomia mitigada que lhes é conferido pelos seus Estatutos; a configuração adotada pela UA obedece a um princípio de parificação infra institucional entre o ensino universitário e politécnico, não contraditada por qualquer preceito do RJIES, sendo antes legitimado pelo mencionado art.º13.º, n.º 1 do mesmo RJIES; este dispositivo consente (podem) que as instituições de ensino superior prevejam a existência de unidades orgânicas de diferente configuração ou natureza; por ser assim, encontrar-se-á a UA sob a alçada do n.º 3 do artigo 80.º do RJIES, que assim dispõe: As instituições de ensino superior universitárias que, por não estarem organizadas em faculdades, institutos ou escolas, não tenham um conselho científico e um conselho pedagógico em cada uma destas, devem dispor de um conselho científico e de um conselho pedagógico da própria instituição.”

6.ª Em suma, o modelo organizacional da Recorrida não viola o RJIES; neste mesmo sentido se pronunciou o douto parecer do PROFESSOR VIEIRA DE ANDRADE que se transcreveu nestas alegações a página 17.

7.ª A decisão recorrida considerou não enfermar o ato anulado do vício de incompetência; discordando-se, com o devido respeito, deste segmento da decisão impugnada, entende-se que o vício da incompetência se encontra umbilicalmente ligado à ilegalidade assacada pela mesma decisão ao ato sub judice.

8.ª Com efeito, a legitimidade das Instituições de Ensino Superior aprovarem os respetivos estatutos consta do art.º 11.º n.º 4 do RJIES: Cada instituição de ensino superior tem estatutos próprios que, no respeito da lei, enunciam a sua missão, os seus objectivos pedagógicos e científicos, concretizam a sua autonomia e definem a sua estrutura orgânica; constitui tal autonomia estatutária um dos corolários do princípio da autonomia universitária, legal e constitucionalmente consagrado (art.º 11.º n.º 1 do RJIES e 76.º n.º 2 da Constituição); posto isto, o Conselho de Administração da Recorrente, ao pronunciar-se sobre matéria (legalidade estatutária) para a qual não possui lei habilitante, está não só a efetuar juízos para os quais carece de enquadramento legal, conforme reconhecido pela sentença impugnada, como está, simultânea e inevitavelmente, a invadir a esfera de competência daqueles órgãos administrativos e judiciais aos quais o controlo daquela legalidade estatutária se encontra legalmente acometido.

9.ª Isto mesmo é reconhecido na própria sentença recorrida, a respeito desse mesmo controlo da legalidade estatutária das instituições de ensino superior: Tal não significa, evidentemente, que esse controlo não exista.

Existe, mas está atribuído ao ministro da tutela, a quem compete homologar (ou, evidentemente, recusar) os estatutos das instituições de ensino superior e suas alterações, bem como fiscalizar o cumprimento da lei e aplicar as sanções nela previstas em caso de infração (cf. o artigo 27.º/2/ c) e g) da Lei n.º 62/2008, de 10 de setembro).

10.ª Em suma, os Estatutos da Recorrida, quer na sua versão originária, quer nas sucessivas redações, foram homologados pela entidade legalmente competente para o efeito (in casu, o Ministério da Ciência e do Ensino Superior); tal homologação constitui, assim, o reconhecimento da conformidade com o ordenamento jurídico dos Estatutos no seu todo e, em particular, da consagração de um único conselho científico e um só conselho pedagógico (fator único fundamentante da deliberação de acreditação condicional da Recorrida); uma vez homologados pelo Ministro da Tutela, os estatutos da Recorrida possuem eficácia erga omnes.

11.ª Resumindo e concluindo, o Conselho de Administração da Recorrente, ao pronunciar-se sobre matéria (legal e estatutária) para a qual não possui lei habilitante, está a efetuar juízos de legalidade (quer relativamente ao cumprimento do art.º 80.º, n.º 1, alínea a), do RJIES, quer relativamente aos estatutos da Recorrida, nos quais a organização interna passível de ofender o citado preceito lugar encontra acolhimento), para os quais carece de competência, conforme reconhecido pela sentença impugnada; e simultânea e inevitavelmente a invadir a esfera de competência daqueles órgãos administrativos e judiciais aos quais o controlo daquela legalidade estatutária se encontra legalmente acometido.

12.ª Quanto ao fundamento de invalidade da deliberação do órgão competente da Recorrente, por violação da autonomia das instituições de ensino superior não foi o mesmo apreciado por se encontrar prejudicado pela ilegalidade assacada à mesma deliberação pelo tribunal a quo; porém, o modelo organizacional adotado pela Recorrida corresponde ao exercício da autonomia académica e científica das instituições de ensino superior, consagrada no art.º 11.º do RJIES (e, quanto à autonomia estatutária, no respetivo n.º 4), ancorada no art.º 76.º n.º 2 da Constituição da República Portuguesa, segundo o qual as universidades gozam, nos termos da lei, de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa e financeira, sem prejuízo de adequada avaliação da qualidade do ensino.

13.ª As Universidades Públicas gozam, por imperativo constitucional, de uma forte autonomia, que a lei ordinária não pode descaracterizar e com a qual é incompatível a sujeição dos seus órgãos a qualquer poder de direção, seja governamental, seja de instituições criadas no âmbito governamental; entre as Universidades e o Governo, o órgão superior da Administração pública, não existe qualquer relação de hierarquia, que pressuponha subordinação e organização interna em pirâmide, o que só é figurável no âmbito da mesma pessoa coletiva; com efeito e de acordo com o atual quadro legal, de tal autonomia decorre, entre outras, a liberdade de no quadro da sua autonomia em nos termos da lei, as instituições de ensino superior se organizarem livremente e da forma que considerem mais adequada à concretização da sua missão, bem como à especificidade do contexto em que se inserem (artigo 12.º, n.º 2, do RJIES).

14.ª Ao efetuar qualquer daqueles juízos valorativos, a Recorrente, por um lado, invade a esfera de outros órgãos administrativos e judiciais, incorrendo os respetivos atos em vício de incompetência, e, simultaneamente, por outro lado, ofende a autonomia universitária, colocando em causa a licitude de uma das suas principais manifestações, a autonomia estatutária, e, consequentemente, uma interpretação (abusiva) do n.º 2 do art.º 6.º da Lei n.º 38/2007, de 16 de agosto, segundo a qual seria legítimo à A3ES, para efeitos de acreditação das instituições de ensino superior, avaliar (e condicionar a acreditação ao resultado dessa avaliação) a organização interna dessas instituições e, desse modo, a legalidade dos Estatutos nos quais tal organização se encontra consagra, é inconstitucional por violação do princípio da autonomia universitária (art.º 76.º, n.º 2, da Constituição), inconstitucionalidade essa que aqui se invoca expressamente, para todos os efeitos legais, impondo a respetiva desaplicação nos presentes autos, em homenagem ao disposto no art.º 204.º da mesma Constituição.

15.ª A sentença impugnada desatendeu a não imputação ao ato impugnado do vício de falta de fundamentação, considerando que se compreende o motivo da aposição da condição: o facto de – no entendimento da Entidade Requerida – existir um único Conselho Científico e de um único Conselho Pedagógico para toda a Universidade (pág. 14); mas não deixa, ainda assim, a decisão judicial de reconhecer que a aqui Recorrida tem razão quando aponta as dúvidas no relatório que fundamentou o ato impugnado: contudo, entendeu que tais dúvidas não consubstanciam violação do dever de fundamentação, apenas retiram capacidade de convencimento, perante o destinatário, do acerto da decisão tomada (na medida em que nada acrescentou ao relatório da comissão de avaliação externa, no sentido de fortalecer a apreciação do pressuposto jurídico em que assentou (págs. 14 e 15).

16.ª Discordamos, com o devido respeito, da não imputação ao ato impugnado do vício de falta de fundamentação, porquanto, como reconhecido pela sentença impugnada, a decisão final do Conselho de Administração da Recorrente baseia-se no relatório preliminar da Comissão de Avaliação Externa (CAE), nomeadamente nos n.ºs A4.1.32 e A15 (documento n.º 2 junto com a PI), e como a decisão final da Recorrente expressamente reconhece, o dito relatório preliminar ressalva que a análise efetuada teve carácter preliminar e carece de uma apreciação jurídica cuidada que esta CAE não está habilitada a fazer, para a qual a mesma CAE não se considera habilitada, e se a própria CAE, no seu relatório preliminar, se considera incompetente para efetuar um juízo jurídico acerca da conformidade do modelo organizacional da Recorrida, nomeadamente no que tange à existência de um único conselho científico e pedagógico para os ensinos universitário e politécnico, jamais poderá aceitar-se que a Recorrente fundamente uma decisão de acreditação condicional num projeto de decisão (da CAE) assente numa incerteza jurídica; em suma, existe uma contradição entre a recomendação da CAE, em que a decisão final do Conselho de Administração da Recorrente se estriba e esta decisão.

17.ª Mas a falta de fundamentação projeta-se ainda num outro domínio, ao invocar normas do RJIES como suporte da sua decisão de acreditação condicional (e não as normas respeitantes ao próprio regime de avaliação e acreditação), no mínimo haveria que demonstrar que tais normas violadas contendem com os vetores relacionados com aquelas avaliações e acreditações; caberia à Recorrente demonstrar que o modelo organizacional da Recorrida compromete a qualidade e os demais parâmetros objeto de avaliação institucional, o que não fez.

18.ª Com efeito, do ato impugnado não se infere qualquer fundamentação a este respeito, designadamente, não esclarecendo, considerando a especificidade do modelo organizacional da Recorrida, como e em que termos a medida proposta (criação de um Conselho Pedagógico e de um Conselho Técnico-Científico específicos do ensino politécnico) se relaciona com a garantia de qualidade da Instituição, em que medida o modelo organizacional da Recorrida (existência de um Conselho Pedagógico e de um Conselho Científico únicos para o ensino universitário e politécnico) afeta negativamente a qualidade da instituição e dos ciclos de estudos nela lecionados, e quais as evidências que o modelo proposto (ou melhor, imposto) pela Recorrente permitirá um incremento da qualidade da instituição e dos ciclos de estudos nele lecionados.

19.ª A sentença recorrida deverá manter-se, julgando-se improcedente o recurso dela interposto pela demandada recorrente, porém, se assim se não vier a entender, julgando-se procedente o recurso interposto deverá então ampliar-se o objecto do presente recurso, apreciando-se os restantes vícios imputados pela demandada ao ato impugnado, daí resultando, inelutavelmente, a anulabilidade da decisão da Recorrente sub judice, por violação de normas, em particular das normas dos artºs 153-2 , 161-2-a) e 163º-1 do CPA e artºs 76º-2 e 204º da CRP”.

5. A Digna Magistrada do MP junto deste Supremo Tribunal, notificada nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento à revista, “mantendo-se integralmente a sentença recorrida”.

6. Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para decidir.

II- Fundamentação

1. De facto:

Remete-se para a matéria de facto dada como provada no acórdão recorrido, a qual aqui se dá por integralmente reproduzida, nos termos do artigo 663.º, n.º 6, do CPC.

2. De direito:

2.1. Cumpre apreciar a questão suscitada pela ora recorrente, delimitado que está o objecto do respectivo recurso pelas conclusões das correspondentes alegações – sem prejuízo das questões cujo conhecimento oficioso se imponha nos termos do art. 608.º, n.º 2, ex vi dos arts. 663.º, n.º 2, e 679.º do CPC).

Analisadas as mesmas, o thema decidendum circunscreve-se à apreciação do erro de julgamento de direito por alegada errada interpretação e aplicação dos artigos 6.º da Lei n.º 38/2007, de 16.08 (Regime Jurídico da Avaliação da Qualidade do Ensino Superior - RJAQES), que aprova o regime jurídico da avaliação do ensino superior, e dos artigos 13.º, n.º 6, 44.º, al. a), e 80.º, n.º 1, al. a), § ii, da Lei n.º 62/2007, de 10.09.2007, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 94/2019, de 04.09 (Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior - RJIES). Vejamos se lhe assiste razão.

2.2. Antes de mais, cumpre esclarecer que não está em causa no presente recurso a questão da legalidade da aposição de uma condição de acreditação per se, mas, e tão só, a da legalidade do conteúdo dessa condição, na medida em que se condiciona a acreditação à alteração da estrutura organizacional da UA (“Dar cumprimento ao disposto na alínea a) parágrafo ii), do n° 1 do art° 80° da Lei n° 62/2007, de 10 de Setembro, devendo as unidades orgânicas de ensino politécnico ser dotadas de órgãos técnico-científicos e pedagógicos próprios” – ponto A) da matéria de facto). Feito este esclarecimento, há que apreciar a pretensão recursiva formulada.

Tal como definido pela requerente cautelar, ora recorrida, na p.i., “O objecto da referida acção administrativa circunscreve-se apenas à seguinte condição aposta na decisão de acreditação institucional: Condição a 1 ano: dar cumprimento ao disposto na alínea a) parágrafo ii), do nº 1 do artº 80.º da Lei n.º 62/2007, de 10 de Setembro, devendo as unidades orgânicas de ensino politécnico ser dotadas de órgãos técnico-científicos e pedagógicos próprios”. Ou seja, a impugnação incide apenas sobre a condição aposta ao acto administrativo de acreditação.

A sentença recorrida decidiu anular o acto administrativo parcialmente impugnado com base num dos vícios que lhe foram imputados pela requerente cautelar. Concretamente, entendeu-se que a condição aposta é ilegal, na medida em que resulta de um controlo de legalidade efectuado pela entidade requerida, a A3ES, controlo este que não lhe compete, sustentando-se que esta apenas poderá levar a cabo uma avaliação de qualidade do ensino.

A entidade requerida, ora recorrente, contesta, desde logo, a ‘artificialidade’ da distinção entre controlo da legalidade e avaliação da qualidade com base em determinados parâmetros legais, afirmando, em síntese, que essa avaliação da qualidade se baseia em requisitos ou exigências prescritos em normas legais que não se reduzem aos parâmetros de qualidade previstos no artigo 4.º do RJAQES, também eles, afinal, impostos por lei (“todos os requisitos exigidos por lei, incluindo os requisitos de qualidade, são por definição requisitos legais”). Ora, efectivamente, a sentença recorrida, dando razão à requerente cautelar, distingue entre um controlo de legalidade organizacional e um controlo de qualidade do desempenho, concretizado este último na sua avaliação para efeitos de acreditação. No seu entendimento, o condicionamento da acreditação à criação de um conselho técnico-científico e de um conselho pedagógico próprios para cada uma das escolas politécnicas que integram a UA tem que ver com a sua organização interna, mais concretamente como o modelo organizacional adoptado nos estatutos da UA (homologados pelo ministro da tutela, conforme consta da factualidade provada), pelo que o seu controlo caberá ao ministro da tutela, a quem cabe homologar, ou não, os estatutos das instituições de ensino superior nos termos do artigo 27.º, n.º 2, al. c), do RJIES.

Não há dúvidas de que nos estatutos das instituições do ensino superior deve figurar a sua estrutura orgânica (art. 11.º, n.º 4, do RJIES) e que os estatutos estão sujeitos a um procedimento de homologação, tal como se dispõe no artigo 27.º do RJIES. De igual modo, não há dúvidas de que existe um procedimento de avaliação de qualidade do desempenho com vista à acreditação das mesmas instituições, de acordo com o estabelecido nos artigos 3.º e ss. do RJAQES e 147.º do RJIES. No entanto, daqui não resulta necessariamente que a apreciação de questões relacionadas com a estrutura orgânica de uma instituição do ensino superior corporize um extravasar do procedimento de avaliação da qualidade do seu específico desempenho. Concluir isso significa que se fez uma leitura muito redutora do artigo 4.º do RJAQES – e, bem assim, das funções dos conselhos científicos ou técnico-científicos e pedagógicos. Passemos a explicar.

No que se refere ao artigo 4.º do RJAQES, atente-se no teor da alínea g) do seu n.º 1: “São parâmetros de avaliação da qualidade relacionados com a actuação dos estabelecimentos de ensino superior, designadamente: (…) g) A eficiência de organização e de gestão” [negritos nossos].

No respeitante às funções dos órgãos em apreço, atentemos no teor de alguns preceitos que nos levam a concluir que a exigência de conselhos científicos ou conselhos técnico-científicos e de conselhos pedagógicos tem impacto e influência no desempenho das instituições de ensino superior, nomeadamente na qualidade do ensino que ministram. Basta pensar no papel de ambos na garantia da qualidade do “ensino ministrado, nomeadamente o seu nível científico, as metodologias de ensino e de aprendizagem e os processos de avaliação dos estudantes” (al. a) do artigo 4.º do RJAQES), na “qualificação do corpo docente e a sua adequação à missão da instituição” (al. b) do artigo 4.º do RJAQES) e na “estratégia adoptada para garantir a qualidade do ensino e a forma como a mesma é concretizada” (al. b) do artigo 4.º do RJAQES). Atente-se, agora, para o efeito, nas competências destes órgãos. Assim, no artigo 103.º do RJIES, relativo às competências dos conselhos científicos ou conselhos técnico-científicos, prevê-se que, entre outras, cabem a este tipo de órgão as seguintes funções: “b) Apreciar o plano de actividades científicas da unidade ou instituição; c) Pronunciar-se sobre a criação, transformação ou extinção de unidades orgânicas da instituição”; “e) Pronunciar-se sobre a criação de ciclos de estudos e aprovar os planos de estudos dos ciclos de estudo ministrados”. Já quanto à competência dos conselhos pedagógicos, de acordo com o artigo 105.º do RJIES, eles possuem, entre outras, as seguintes funções: “a) Pronunciar-se sobre as orientações pedagógicas e os métodos de ensino e de avaliação”; “b) Promover a realização de inquéritos regulares ao desempenho pedagógico da unidade ou da instituição e a sua análise e divulgação”; “c) Promover a realização da avaliação do desempenho pedagógico dos docentes, por estes e pelos estudantes, e a sua análise e divulgação”.

Veja-se, ainda, a título de exemplo, o n.º 2 do artigo 61.º (Criação, acreditação e registo de ciclos de estudos) do RJIES que estabelece que “A competência para a criação de ciclos de estudos que visem conferir graus académicos cabe: a) Nas instituições de ensino superior públicas, ao reitor ou presidente, ouvido o conselho científico ou técnico-científico e o conselho pedagógico” [negrito nosso].

Por fim, não pode deixar de se mencionar o Regulamento n.º 392/2013, de 16.10 (Regulamento dos Procedimentos de Avaliação e de Acreditação – aprova o regime dos procedimentos de avaliação e de acreditação das instituições de ensino superior e dos seus ciclos de estudo). Mais concretamente, interessa-nos o seu artigo 25.º (Critérios de avaliação) e, em particular, a sua al. b). Atentemos no seu teor: “Os aspetos sobre os quais incide a avaliação são concretizados, tendo em conta a natureza e as características da instituição de ensino superior e dos ciclos de estudos, bem como o tipo de ensino ministrado, de entre os seguintes campos de apreciação: (…) b. Organização interna e mecanismos de garantia da qualidade”.

E é por ser assim – ou seja, por a avaliação da qualidade do desempenho das instituições do ensino superior também envolver uma componente organizacional – que no relatório final da Comissão de Avaliação Externa (CAE) em que se baseou a decisão parcialmente impugnada há um item (item A4: “Organização e gestão”) especificamente relacionado com a parte orgânica da instituição de ensino superior sujeita ao procedimento de avaliação da qualidade do desempenho.

Significa isto, então, que nada impede, em abstracto, que a A3ES considere que a ausência de determinados órgãos pode comprometer o desempenho, em particular a qualidade do ensino ministrado, de uma determinada instituição do ensino superior. Com o que não se pode acompanhar a decisão recorrida quando, ainda que implicitamente, entende que não existe uma relação entre os parâmetros de avaliação da qualidade propriamente ditos do artigo 4.º do RJIES e a exigência de existência de conselhos científicos ou técnico-científicos e pedagógicos próprios nas várias unidades orgânicas das instituições de ensino superior – in casu, em cada uma das escolas politécnicas que compõem a UA.

Desfeito este equívoco, vejamos agora se, in casu, a decisão parcialmente impugnada, não obstante relacionar-se com a estrutura orgânica da UA, ainda constitui um reflexo da actividade de avaliação da qualidade do desempenho ou se, ao invés, tem que ver apenas com um tipo de controlo estatutário que se processa de uma outra forma e com uma outra finalidade: a da homologação, ou não, dos estatutos – e, neste sentido, se se verificou que a actuação da entidade requerida se desviou daquela que é a finalidade dos procedimentos de avaliação/acreditação. Para aferir isto, mostra-se necessário indagar se foi estabelecida a devida conexão entre a ausência de um conselho técnico-científico e de um conselho pedagógico próprios nas escolas politécnicas que integram a UA e a qualidade do seu desempenho (nomeadamente quanto à qualidade do ensino nelas ministrado), e do desempenho da UA em geral, enquanto instituição do ensino superior sujeita à avaliação. Ora, desde já se antecipa que não. É verdade que no Relatório do CAE que esteve na base da decisão parcialmente impugnada se alude ao problema associado à falta de um concelho técnico-científico e de um conselho pedagógico próprios nas escolas politécnicas. Aí se disse:

“No que se refere ao subsistema universitário, parece claro que as unidades ditas orgânicas de autonomia mitigada, os Departamentos, não correspondem às Unidades orgânicas típicas (Faculdades, Escolas ou Institutos, que têm elas próprias Departamentos), o que configura ser o subsistema universitário no seu todo a única unidade orgânica propriamente dita da componente universitária da UA, como aliás foi assumido no RAA. Daí ser natural e em conformidade com o RJIES a inexistência nos Departamentos de Conselho Cientifico e Conselho Pedagógico próprios.

Já no que se refere ao subsistema politécnico, a sua organização na UA é diferente, em consonância, aliás, com a especificidade da sua missão. Cada Escola Politécnica existente na UA integra vários domínios científico-pedagógicos e corresponde no essencial a uma unidade orgânica típica do ensino superior politécnico, justificando-se um maior grau de autonomia. Isso corresponde ao entendimento subjacente ao RAA, que trata cada Escola Politécnica como unidade orgânica da Universidade de Aveiro.

Nesses termos, e sem prejuízo de uma análise jurídica abalizada que não cabe a esta CAE realizar, parece-nos que, nos termos do RJIES, deveria cada Escola Politécnica ter um Conselho Técnico-Científico e um Conselho Pedagógico próprios”.

E,

“- No item C5. (Recomendação final)

Face ao exposto e tendo em conta a solidez e a qualidade global do ensino, da investigação e da ligação à comunidade da instituição, a CAE recomenda a acreditação da Universidade de Aveiro, observando-se a satisfação das condições seguintes:

No prazo de um ano:

• Cumprir o disposto na alínea a), parágrafo ii), do n° 1 do art° 80º da Lei n° 62/2007, de 10 de setembro, devendo cada Escola Politécnica ser dotada dos respetivos Conselho Técnico-Científico e Conselho Pedagógico. NOTA IMPORTANTE: A primeira condição da recomendação da CAE, a cumprir no prazo de um ano, está sustentada na leitura do RJIES e na análise feita nos pontos A4.1.2 e Al5 (também com referência no ponto Cl) do relatório Preliminar da CAE. Como aí se refere, essa análise teve carácter preliminar e carece de uma apreciação jurídica cuidada que esta CAE não está habilitada a fazer.

Em sede de pronúncia, a Universidade de Aveiro discorda, considerando que os seus Estatutos, que têm em conta a especialidade do seu modelo organizacional e foram devidamente homologados pela tutela, estão em conformidade com o RJIES, apresentando para o efeito diversos argumentos jurídicos.

No ponto A15 do relatório preliminar da CAE, considerou-se que o modelo organizacional departamento da Universidade de Aveiro relativamente ao subsistema universitário tinha características que justificavam considerar como unidade orgânica o subsistema no seu todo, acolhendo assim a existência de um único Conselho Científico e um único Conselho Pedagógico para esse subsistema, o que está conforme o n° 3 do art° 80° do RJIES. Essa conformidade não parece verificar-se no que respeita ao subsistema politécnico que, como já se referia no ponto Al5 do Relatório preliminar, além da especificidade da sua missão, dos seus objetivos e das exigências da sua carreira docente, está organizado em Escolas com as características das Escolas Politécnicas de outras instituições de ensino superior, justificando-se igual nível de autonomia.

Não nos pareceu ver na pronúncia argumentos substantivos que contrariem esta análise do subsistema politécnico e que pudessem levar a uma alteração da condição referida pela CAE no seu Relatório preliminar. Não pode a CAE ignorar o quesito do ponto A4.1.2 sobre se os órgãos satisfazem as condições legais e de fazer as recomendações corretivas pertinentes, pelo que mantém a sua recomendação. De novo ressalva, porém, não se considerar esta CAE habilitada a uma apreciação jurídica cuidada da situação.

Pelo que foi afirmado, a apreciação da CAE sobre esta questão esgota-se aqui, pelo que, tendo em atenção a pronúncia, bem como a especificidade do subsistema politécnico e a plena funcionalidade da instituição, caberá, nos termos legais, à A3ES, definir a solução mais adequada” (ponto B) da matéria facto).

Todavia, e como se pode constatar, a defesa da existência de conselhos técnico-científicos e pedagógicos próprios em cada uma das escolas politécnicas que compõem a UA não é visualizada ou considerada na perspectiva específica da avaliação da qualidade do desempenho daquela instituição de ensino superior. Ou seja, não é dito de que modo a sua ausência ou inexistência comprometeu efectivamente a qualidade do seu desempenho e o da UA em geral. Nesta medida, não restam dúvidas que o Conselho de Administração da A3ES se desviou daquele que é o objecto da sua competência em sede de avaliação da qualidade do desempenho das instituições de ensino superior para efeitos da sua acreditação.

Em face de todo o exposto, e não obstante não se acompanhar na íntegra a fundamentação da sentença da 1.ª instância, deve improceder o erro de julgamento de direito a ela imputada pela ora recorrente A3ES.

2.3. Em virtude do decidido supra, em 2.2., não só não tem sentido uma apreciação isolada ou em si mesma do alegado incumprimento do artigo 80.º, n.º 1, al. a), ii) do RJIES, como fica de idêntico modo prejudicado, nos termos do artigo 608.º, n.º 2, do CPC, aplicável ex vi dos artigos 1.º e 140.º do CPTA, o conhecimento do pedido de ampliação do objecto do recurso formulado pela recorrida.

III- Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em negar provimento ao recurso, e, consequentemente, em manter a sentença recorrida.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 24.06.2021

A presente decisão foi adoptada por unanimidade pelos Senhores Conselheiros Maria Benedita Urbano (Relatora), Jorge Artur Madeira dos Santos e Suzana Tavares da Silva, e vai assinada apenas pela Relatora, com o assentimento (voto de conformidade) dos Senhores Conselheiros adjuntos, de harmonia com o disposto no artigo 15-A (Recolha de assinaturas dos juízes participantes em tribunal colectivo) do DL n.º 10-A/2020, de 13.03 – preceito introduzido pelo DL n.º 20/2020, de 01.05.