1314/2003-7 - Tribunal da Relação de Lisboa

Embora o disposto no art° 22° da Constituição da República Portuguesa possa ser invocado pelos particulares, visando a atribuição de uma indemnização pelo Estado, este apenas poderá ser responsabilizado por omissão legislativa, desde que esta seja reconhecidamente considerada ilícita e culposa;

O princípio da protecção da confiança somente proíbe, na ordem jurídica, alterações legislativas imprevisíveis, o que não se verificou com os referidos despachantes oficiais.

Acordam no Tribunal da Relação de Lisboa:

I- Relatório

A. .. - DESPACHANTES OFICIAIS ASSOCIADOS Ldª,

intentou a presente acção no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, cuja petição foi apresentada em Juízo no dia 7 de Maio de 1993, contra o estado português, representado pelo Mº Pº, pedindo a sua condenação no pagamento, a título de indemnização, do montante global de 500.000.000$00.

Fundamentando esse pedido, alegou, designadamente, que:

- é uma sociedade de despachantes oficiais, conforme escritura de 19/1//81, junta com a petição;

- a sua constituição foi autorizada por despacho do Secretário de Estado do Orçamento, de 7/1/81 - O.S. da Alfândega de Lisboa nº 67/81, série B;

- o seu Regulamento foi aprovado pelo artº 9º do DL nº 513.F1/79;

- o seu objecto resulta do seu artº 2º, sendo que o vínculo que liga o despachante à Alfândega tem sido objecto de regulamentação através de vários diplomas, que identifica, destes salientando os Decretos-Lei nºs 89/92, de 21 de Maio e 280/92, de 18 de Dezembro, respectivamente.

- de todos esses diplomas resulta que a palavra “oficial" traduz o carácter público do serviço do despachante, que implica a sua submissão ao regime de serviço público;

- o art. 461º da R.A. imprime à sua actividade o carácter de mandato aduaneiro;

- quanto à relação laboral, de igual modo é atingida pelas normas de direito publico disciplinadoras da profissão (Preâmbulo do DL nº 509/76, de 2/7);

- o princípio da livre circulação de mercadorias, previsto nos artºs 9º e 30º do T.R., tornou-se realidade com a entrada em funcionamento do mercado comum em Jan/93 – artº 8º;

- em 1986, data da assinatura do acto único, que previa aquele mercado comum, sabia-se que, em 1/1/93, mais de 80% das mercadorias, objecto de trocas, deixariam de estar sujeitas a obrigação de despacho aduaneiro;

- nesse período de tempo, o governo alheou-se de tal problema, sendo certo que se tratava de um serviço público e de uma profissão, para cujo exercício a administração habilitou o despachante;

- o DL nº 289/88, de 24 de Agosto, institui a caução global para o desalfandegamento - artº 2º, que constitui o despachante como contribuinte aduaneiro (mandato sem representação que permitia ao estado arrecadar receitas mais facilmente);

- em 1991, o governo cria o sistema automático da declaração aduaneira - STADA – que obrigou os despachantes a informatizar os seus escritórios;

- pelo DL nº 89/92, de 21/5, que acolheu a doutrina do Ac. TCE (proc. 323/90 que opôs a comissão à República Portuguesa) veio permitir o exercício desta actividade, a título profissional dos procuradores dos donos das mercadorias;

- o artº 4º do DL nº 280/92, de 18 de Dezembro, veio desregulamentar a profissão, passando a actividade do despachante a ser privada;

- o DL nº 25/93, de 5 de Fevereiro, que teve em vista minorar o impacto das consequências negativas sobre a estabilidade do emprego, no sector, a partir de 1993, que veio a ser reforçado pelo Regulamento nº 3904/92, de 17/12;

- apesar de se reconhecer que a cessação da actividade ou a sua redução abrupta não pode ser imputável ao despachante, aquele DL, no artº 9º, faz recair sobre os despachantes a obrigatoriedade legal de indemnizarem os trabalhadores ao seu serviço em 2/3 do total;

- aqui o despachante é entidade patronal;

- mas, no Cap. III desse diploma, são considerados como trabalhadores do sector;

- não lhe sendo imputável a cessação dos contratos de trabalho, é, no entanto, obrigado a pagar um montante indemnizatório;

- viola, assim, o estado o princípio da igualdade perante os encargos públicos;

- com a mudança do estatuto operada com o referido DL nº 280/92, o estado rompe o vínculo que o unia aos despachantes;

- ao não prever medidas indemnizatórias, o estado viola o principio da confiança – Ac. TC, de 17/8/92 - DR nº 188 – 1ª série a;

- o citado DL nº 25/93 impõe à A. a obrigação de suportar 2/3 das indemnizações, pelo que está a violar o direito de igualdade, como o direito de propriedade;

- quando a administração, através de nomeação, habilitou a a. A exercer a actividade de desalfandegamento de mercadorias, ela adquiriu um direito subjectivo público que, acrescido do trabalho desenvolvido, do capital investido, criou um substrato comparável ao direito de propriedade;

- a A. teve, nos anos de 1990, 1991 e 1992, um volume de facturação de 817.000 contos/ano;

- nos 3 anos seguintes, a facturação será de 200.000 contos/ano;

- recorreu a empréstimos bancários, para a informatização, no montante de 105.000 contos, material que não conseguiu vender ou amortizar.

Para o efeito citado, a fls. 122 a 130, o réu estado, representado pelo mº pº, apresentou contestação.

Assim, por excepção, invocou a incompetência do tribunal, em razão da matéria.

Por impugnação, no essencial, sustentou que:

- não contendo o artº 22º da C.R.P. os requisitos das diversas modalidades de responsabilidade do estado, cabe ao legislador ordinário a concretização constitucional da reparação dos danos;

- o DL nº 48051, que rege a responsabilidade da administração por actos de gestão pública, não permite, pois, enquadrar a responsabilidade civil do estado por actos legislativos;

- o artº 22º da CRP refere-se apenas à responsabilidade do Estado por factos ilícitos e culposos;

- os diplomas referidos pela A. não padecem de qualquer inconstitucionalidade, nem tal lhes é imputada por aquela, não havendo, por conseguinte, ilicitude do comportamento do legislador;

- a diminuição da actividade do Estado, com os naturais prejuízos decorrentes, resulta da integração de Portugal na Comunidade Europeia e não daqueles diplomas, integração essa de natureza política e que não é posta em causa pela A.;

- não há violação do princípio da igualdade, não encontrando tal princípio fundamento na constituição;

- não existe violação do princípio da confiança, pois entre o estado e os despachantes nunca existiu um vínculo jurídico de subordinação;

- a actividade daqueles foi sempre privada, ainda que fortemente regulamentada;

- não há violação do direito de propriedade, pois que, segundo o DL nº 64–A/89, de 27/2, compete à entidades patronais indemnizar os seus trabalhadores, mesmo que o despedimento se verifique devido “à extinção de postos de trabalho, por causas objectivas de ordem estrutural, tecnológica ou conjuntural relativas à empresa" (cap. V) ;

- o DL nº 25/93 não tem carácter expropriatório, pois não lhe impôs sacrifícios especiais ou anormais que postulem a obrigação de indemnizar, por parte do estado.

A fls. 142/143, a A. apresentou réplica, manifestando-se, em síntese, pela improcedência da invocada excepção de incompetência do tribunal.

Todavia, por despacho de fls. 152 a 155, foi julgada procedente a referida excepção da incompetência do tribunal, em razão da matéria, sendo, por isso, o R. Estado absolvido da instância.

Remetidos os autos ao Tribunal Cível de Lisboa e levada a efeito uma tentativa de conciliação, não foi possível qualquer acordo entre as partes.

A a. Juntou aos autos vários documentos, nomeadamente cópia de uma sentença do tribunal arbitral, proferida no proc.º em que foi demandante Tertil - Terminais de Portugal S.A. (fls. 189 e ss.)

A fls. 171/172, a A. apresentou um articulado superveniente, fazendo referência à já referida decisão, proferida pelo tribunal arbitral, ao qual o réu estado respondeu (fls. 182/183), alegando que tal decisão refere-se a uma situação diferente daquela a que se reporta a presente acção.

A fls. 300/301, foi proferido o despacho saneador e foram elaborados a especificação e o questionário, não tendo havido reclamação.

Procedeu-se a julgamento, findo o qual, por acórdão de fls. 330/331, o tribunal proferiu as respostas aos quesitos, não tendo também havido reclamação.

As partes apresentaram alegações de direito, manifestando-se, em síntese, a A. pela procedência da acção e o R. Estado pela sua improcedência (fls.333 a 337 e 339 a 354, respectivamente).

Veio a ser proferida sentença (fls.356 a 385), que, como dela se mostra; havendo sido julgada parcialmente procedente a acção, atentos os factos alegados pela A. e os dados como provados, foi o réu estado condenado a pagar à a., a título de indemnização, apenas pelos prejuízos/danos a esta causados com base nos lucros cessantes, nos anos de 1993, 1994 e 1995, a quantia de 300.000.000$00 (Euros 14963936,91).

Quanto ao mais alegado e pedido pela A., por falta de fundamentos, quer de facto, quer de direito, foi o réu absolvido do pedido.

Inconformado com essa decisão, dela apresentou recurso o R. Estado, representado pelo Mº Pº, o qual foi recebido como apelação.

Apresentadas as alegações (fls.392 a 411), o apelante formulou as seguintes conclusões:

1º O D. L. nº 89/92, de 21/5, limitou-se tão somente a consagrar o princípio comunitário de que qualquer pessoa e não apenas os despachantes oficiais, podia exercer, profissionalmente, a actividade consistente na feitura de declarações aduaneiras, em nome e por conta de outrem;

2º O Estado entendeu dever proteger os despachantes oficiais do impacto da aplicação de tal princípio e daí a publicação do D.L. nº 280/92, de 18/12, pelo qual aqueles foram desonerados de certas obrigações e deveres que sobre eles recaíam, em particular a sujeição ao poder disciplinar da Administração Aduaneira, sendo-lhes permitido, simultaneamente e de forma plena, o exercício nas Alfândegas de outras funções para melhor fazerem face à concorrência que lhes surgisse no mesmo sector de actividade e que não estava sujeita aos mesmos ónus;

3º Já ao abrigo da lei aduaneira anterior e ao contrário do que parece inferir-se da douta sentença recorrida a fls. 377 (parte final), a declaração de mercadorias para fins aduaneiros não estava apenas atribuída aos despachantes oficiais em regime de exclusividade, pois que os agentes económicos podiam fazê-lo através de si próprios ou de procuradores mandatados para o efeito, conforme resulta do artº 426º da Reforma Aduaneira (D.L. nº 46.311, de 27/4/65);

4º O que a Reforma Aduaneira não autorizava era que alguém, que não o despachante oficial, exercesse profissionalmente a actividade que consiste em fazer declarações aduaneiras em nome e por conta de outrem; como também não autorizava que os despachantes oficiais exercessem nas Alfândegas outras funções, além das relativas ao despacho alfandegário, embora lhes fosse permitido o exercício de outras funções fora dessa área (cfr. os artºs 426º, 462º e 473º, parágrafo 3º da aludida Reforma);

5º A situação jurídica dos despachantes oficiais é em tudo idêntica à dos profissionais liberais, não existindo qualquer tutela especial, por parte do Estado, que não seja a que existe em relação às restantes profissões liberais;

6º As inevitáveis alterações legislativas no direito interno português, motivadas pela integração de Portugal no mercado único comunitário, de que são exemplo os Decretos-Lei nºs 89/92, de 21/5 e 280/92, de 18/12, eram de todo previsíveis e calculáveis para a Autora;

7º Em consequência da criação desse mercado interno, com livre circulação de mercadorias, a diminuição da actividade da Autora era, também ela, algo de absolutamente imaginável e quantificável pela própria visada;

8º Ao legislar através dos diplomas mencionados em 6º, o Estado não infringiu o princípio da confiança, tanto mais que nunca provém do conteúdo deste princípio o dever de emitir legislação específica;

9- O Réu Estado foi zeloso, não se alheou da situação dos despachantes oficiais e nunca poderia ser responsabilizado por uma alegada omissão legislativa no plano do direito comunitário - neste sentido, vejam-se as Portarias nºs 923/92, de 24/9 e 770/93, de 3/9, o Regulamento (C.E.E.) nº 3.904/92, de 17/12, o D.L. nº 25/93, de 5/2, o D.L. nº 67/93, de 10/3 e o próprio D.L. nº 280/92, de 18/12;

10º Não foi feita prova de que as medidas legislativas indicadas na conclusão antecedente fossem insuficientes ou de que o Estado tenha indeferido à Autora qualquer pedido de ajuda ou esta última lhe tenha dado conhecimento da sua concreta situação económica;

11º Não é, assim, possível assacar culpas concretas ao Estado pela redução do volume de facturação da Autora ou pelos encargos que esta suportou e a que alude o douto questionário;

12º Na sua parte condenatória, a douta sentença recorrida apenas teve em consideração o desnível do volume das receitas, da facturação, olvidando que no seu giro comercial a Autora reporta o seu balanço a lucros e estes resultam do saldo entre receitas e despesas;

13º E, no caso vertente, mesmo utilizando os mais generosos critérios de verosimilhança ou probabilidade, era impossível calcular e estabelecer o montante relativo aos invocados lucros cessantes entre os períodos de 1990 a 1992 e 1993 a 1995, porquanto a Autora não alegou, nem isso foi especificado ou quesitado, aquilo que deixou de auferir, de saldo positivo, entre os dois assinalados períodos;

14º Ao exercer a função legislativa como o fez, o Estado não assumiu um comportamento ilícito; também não se apurou que tivesse actuado com culpa; e nem tão pouco se alegaram ou provaram factos reveladores da existência de danos («in casu», lucros cessantes);.

15º A douta decisão recorrida infringiu, destarte, o preceituado nos artºs. 22º da Constituição da República Portuguesa, 483º, nº 1, 487º, nº 1, 342º, nº 1, 564º, nº1 , 2ª parte e 566º, nº 2, todos do Cód. Civil e 451º do Cód. das Sociedades Comerciais (este último «ex-vi» do artº 11º do Regulamento das Sociedades de Despachantes Oficiais e seus Empregados, aprovado pelo D.L. nº 513-Fl/79, de 27/12, com a alteração introduzida pelo D.L. nº 391/93, de 21/10, que aditou o artº 12, alterado por seu turno pelo D.L. nº 280/92, de 18/12).

Rematando essas conclusões, pediu que, dando-se procedência à apelação, seja revogada a sentença recorrida, absolvendo-se o Réu Estado do pedido e, nomeadamente, da condenação constante da sentença apelada.

Juntamente com essas alegações, foram juntas fotocópias de um parecer emitido pela Profª Maria Lúcia Amaral e de um acórdão de 7/12/2.002, do S.T.J. (fls.412 a 440 e 441 a 455, respectivamente).

A A./apelada apresentou resposta (fls.457 a 463), pugnando, em síntese, pela confirmação do julgado.

Colhidos os vistos legais, cumpre agora apreciar e decidir.

II- Fundamentação

Sendo o objecto e o âmbito dos recursos limitado pelas respectivas conclusões (no caso ora em apreço, do apelante) - artºs 684º, nº 3 e 690º, nº 1, ambos do C.P.C. -, no essencial, e atentos os fundamentos da sentença apelada, relativamente à condenação do réu Estado, são as seguintes as questões a resolver:

- Saber-se se o réu Estado violou o princípio constitucional da protecção da confiança, em que se fundamentou a condenação daquele, ao introduzir alterações legislativas ao regime jurídico dos despachantes oficiais, designadamente, da apelante, através dos Decretos-Lei nºs 89/92, de 21 de Maio e 280/92, de 18 de Dezembro, respectivamente;

- Saber-se se, sobretudo em consequência da publicação e entrada em vigor dos referidos diplomas, a A./apelada viu afectada a sua actividade, com a assinalada quebra de proventos/lucros efectivos (que não apenas em termos de volume da sua facturação global), considerados aqueles que anteriormente vinha auferindo, e em cuja manutenção tinha fundadas razões para crer;

- Relativamente à sua função legislativa, o réu assumiu um comportamento ilícito ou culposo, com reflexos directos ou indirectos na actividade que a apelante vinha desenvolvendo.

É apenas a seguinte a factualidade dada como provada pelo tribunal recorrido e que, não estando em questão, esta Relação também considera assente:

- A A. é uma sociedade de despachantes oficiais, constituída por escritura pública de 10/1/81 – doc.s de fls. 91 a 102 e 103 a 106;

- são sócios da A. os despachantes oficiais, .... – doc. De fls. 109 a 112;

- o conteúdo da certidão junta a fls. 189 a 291, esta relativa a uma sentença proferida em processo arbitral com o nº 14813, com data de 27/12/94, no qual foi demandante "Tertir - Terminais de Portugal, S.A." e demandado o Estado Português;

- nos anos de 1990, 1991 e 1992, a A. teve um volume de facturação de 817.000 contos/ano;

- por força da redução da actividade da autora, motivada pela entrada em funcionamento do mercado único, nos anos de 1993, 1994 e 1995, o seu volume de facturação médio, foi de cerca de 384.000.000$00 (trezentos e oitenta e quatro milhões de escudos)/ano;

- para responder à necessidade de informatização derivada do projecto STADA das alfândegas, a Autora adquiriu equipamento de valor não inferior a 100.000.000$00 (cem milhões de escudos);

- para aquisição desse equipamento, a autora recorreu a empréstimos bancários, em montante não inferior a 50.000.000$00 (cinquenta milhões de escudos);

- a A. não conseguiu vender ou amortizar esses equipamentos;

- com indemnizações aos seus trabalhadores, por força da diminuição do quadro de pessoal ao seu serviço, motivada pela redução da sua actividade, a a. Gastou 95.000 contos.

Vejamos.

Quanto à primeira questão enunciada:

Como já resulta do cima mencionado, o tribunal fundamentou a sua decisão, sustentando, no essencial, que “Em virtude do D. L. nº 89/92, de 21 de Maio, a A. viu fundamentalmente afectada a sua actividade, com quebra dos proventos que anteriormente vinha auferindo e em cuja manutenção tinha fundadas razões para crer; por isso, foi violado, por parte do Estado, o princípio da confiança, com a alteração legislativa, introduzida, nomeadamente, com o referido Decreto-Lei e também pelo D. L. nº 280/92, de 18 de Dezembro, mas principalmente com o primeiro dos referidos diplomas”.

Como é sabido, visando dar execução ao imperativo comunitário de criar um espaço sem fronteiras internas, com livre circulação de pessoas e bens, definido pelo artº 8º, aditado ao Tratado da C.E.E., no dia 17 de Setembro de 1990, o Conselho das Comunidades aprovou o Regulamento nº 2.726/90, publicado no Jornal Oficial das Comunidades 26 L, de 26 de Setembro de 1990, com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1993.

Por via das imposições comunitárias, e atento o exarado no Regulamento CEE nº 3.632/85, de 12 de Dezembro, no direito interno português, o regime aduaneiro então vigente - D. L. nº 46.311, de 27 de Abril de 1965 - que aprovou a Reforma Aduaneira - , teve de ser alterado, tanto através do D. L. nº 89/92, como pelo D. L. nº 280/92, sendo que este último diploma alterou o D.L. nº 513-F1/79, de 27 de Dezembro, na redacção do D. L. nº 391/82, de 21 de Outubro (Regulamento das Sociedades de Despachantes Oficiais e seus Empregados).

Assim, no preâmbulo do citado D. L. nº 89/92, consta, designadamente: O Regulamento (CEE) nº 3.632/85, de 12 de Dezembro, consagra, na interpretação que dele faz o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, o princípio de que qualquer pessoa pode exercer a título profissional a actividade que consiste em fazer declarações aduaneiras em nome e por conta de outrem.

Todavia, a lei portuguesa, nomeadamente, o citado D. L. nº 46.311 (de 27 de Abril de 1965), não vinha contemplando aquela possibilidade, na medida em que, muito embora permitindo que qualquer pessoa faça declarações aduaneiras, em nome e por conta de outrem, não autoriza o exercício profissional dessa actividade, que reserva aos despachantes oficiais.

Deste modo, tornou-se necessário harmonizar a lei interna com a regulamentação comunitária.

Por outro lado, no preâmbulo do D. L. nº 280/92, relativamente à actividade profissional de declarações aduaneiras, designadamente, consta o seguinte: “Urge agora adequar a legislação aduaneira, no sentido de possibilitar uma maior igualdade entre todos os que exercem a actividade, o que reflexamente também impõe a retirada de certos ónus, limitações e controlos que exclusivamente recaíam sobre os despachantes oficiais”.

Portanto, o citado D. L. nº 89/92 limitou-se a consagrar o princípio comunitário de que qualquer pessoa - e não apenas os despachantes oficiais, note-se -, podia exercer, profissionalmente, a actividade consistente na feitura de declarações aduaneiras, em nome e por conta de outrem, dando cumprimento a uma exigência comunitária, que obrigava a que o regime dos despachantes oficiais fosse alterado.

Como é do conhecimento geral, não obstante o Estado Português tenha pretendido que se mantivesse o estatuto anterior dos despachantes oficiais, a verdade é que, pelo Acórdão de 11 de Março de 1992, o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias não deu razão ao Estado português, tendo julgado que o anterior estatuto dos despachantes oficiais era contrário ao aludido Regulamento CEE nº 3.632/85, de 12 de Dezembro (v., quanto a esta matéria, R. L. J., Ano 125, 3.814, pág.s 21 a 23 e 3.815, pág.s 50 a 64, onde também consta uma anotação do Prof. Antunes Varela).

Assim, aquela decisão do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias veio facultar a qualquer pessoa o exercício profissional da actividade de proceder a declarações aduaneiras, pelo que o Estado Português teve de transpor esse princípio para o direito interno; daí a publicação do citado D. L. nº 89/92.

Todavia, o Estado entendeu dever proteger os despachantes oficiais do impacto da aplicação de tal princípio; daí a publicação do já também referido D. L. nº 280/92, havendo sido aqueles desonerados de determinadas obrigações e deveres que sobre eles recaíam, em particular a sujeição ao poder disciplinar da Administração Aduaneira, sendo-lhes permitido simultaneamente e de forma plena, o exercício nas Alfândegas de outras funções, para melhor fazerem face à concorrência que lhes surgisse, no mesmo sector de actividade e que não estava sujeita aos mesmos ónus.

Aliás, atente-se que, já no domínio da Reforma Aduaneira anterior - artº 426º, D. L. nº 46.311, de 27 de Abril de 1965 -, a declaração de mercadorias para fins aduaneiros não estava apenas atribuída aos despachantes oficiais em regime de exclusividade, visto que os agentes económicos podiam fazê-lo através de si próprios ou de procuradores mandatados para o efeito.

Com efeito, em conformidade com aquele preceito legal, são despachantes - no sentido de "poderem despachar" - os donos ou consignatários das mercadorias e em relação a estas, os “despachantes privativos”, os agentes aduaneiros e os despachantes oficiais.

Ainda, de harmonia com o disposto no artº 458º da Reforma Aduaneira, os ajudantes de um despachante oficial são empregados deste último e a sua entidade patronal é o despachante oficial (v. artº 1º, nº 6 do Regulamento das Sociedades de Despachantes Oficiais e seus Empregados, aprovado pelo artº 9º do D. L. nº 513-F/79, de 27 de Dezembro, bem como o artº 4º do mesmo D. L., na redacção que lhe foi dada pelo D. L. nº 391/83, de 21 de Outubro, alterado pelo D. L. nº 280/92).

E, atento o estabelecido nos artºs 462º e 473º, parágrafo 3º, ambos da Reforma Aduaneira, o exercício da profissão de oficial e de ajudante de despachante oficial era incompatível com o lugar de funcionário público. Assim, os despachantes oficiais e seus empregados não trabalhavam para as Alfândegas, mas sim para o operador económico que os mandata/va, para lhe prestarem um serviço, sendo que a lei não proibia aos despachantes oficiais ou aos seus ajudantes que exercessem outras actividades; ou seja, quer os despachantes oficiais, quer os seus ajudantes não detinham a exclusividade de representação dos agentes económicos perante as Alfândegas e a sua actividade profissional sempre teve uma natureza privada, em nome e por conta de outrem, que não o Estado.

Feitas as considerações indicadas, quanto aos referidos Decretos-Lei nºs 89/92 e 280/92, bem como no tocante ao regime jurídico dos despachantes oficiais, dir-se-á que, no caso ora em apreço, trata-se, pois, da apreciação de um pedido de indemnização, com fundamento na responsabilidade civil extracontratual do Estado.

No que tange a esta matéria, estabelece o artº 22º da Constituição da República que “O Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte a violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem”.

A doutrina tida como mais conceituada, nomeadamente, respeitante a especialistas em matéria de direito constitucional, considera que aquele preceito da lei fundamental consagra a responsabilidade civil do Estado por danos resultantes do exercício das suas funções, nomeadamente, a função legislativa; a responsabilidade por factos ilícitos e por instituir um direito fundamental de natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias, é directamente aplicável, podendo ser invocado pelos particulares para fazer valer uma pretensão de indemnização contra o Estado - v., designadamente, Prof. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo IV, Coimbra, ed. 2.000, pág. 289 e J.J. Gomes Canotilho, in Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 2ª ed. Pág. 464 e, ainda, Ac. S.T.J., de 23/9/99, Col.Jurisp., tomo 3, pág.28.

Por outro lado, o princípio constitucional da confiança encontra-se previsto no artº 2º da Constituição que estabelece que “A República Portuguesa é um Estado de direito democrático, baseado na soberania popular, no pluralismo de expressão e organização política democráticas, no respeito e na garantia de efectivação dos direitos e liberdades fundamentais, na separação e interdependência de poderes, visando a realização da democracia económica, social e cultural e o aprofundamento da democracia participativa".

Quanto a essa matéria, escreveu a Profª Maria Lúcia Amaral, in Responsabilidade do Estado e Dever de Indemnizar do Legislador, pág. 621, que “o princípio da protecção da confiança valora a estabilidade do direito vigente e assegura a previsibilidade e a calculabilidade das suas inevitáveis alterações futuras. Nos seus termos, devem os cidadãos poder saber com o que contam: Visto que a Constituição protege a confiança que os particulares legitimamente depositam no direito, as leis que o formam terão que ser antes de mais leis tendencialmente estáveis, sofrendo alterações por razões de interesse público que, no entanto, se devem manter sempre no campo do previsível, do calculável, do imaginável”.

Vejamos então se, no caso aqui em questão, existiu violação do referido princípio da confiança.

Como também é do conhecimento geral, o ora réu Estado, com isso assumindo uma clara opção política, que a apelada também não colocou em causa, apresentou o pedido de adesão às Comunidades Europeias, no dia 28 de Maio de 1977, sendo que, na sequência do respectivo parecer da Comissão, o Conselho decidiu aceitar, a 11 de Junho de 1985, o respectivo pedido de admissão de Portugal à CECA, CEE e CEEA , tendo vindo o Tratado de Adesão às Comunidades Europeias a ser assinado, em Lisboa, no dia 12 desse mesmo mês e ano, com início de vigência no dia 1 de Janeiro de 1986.

Assim, no artº 190º daquele diploma ficou previsto que os direitos aduaneiros de importação entre a Comunidade e a República Portuguesa seriam progressivamente suprimidos, de acordo com um calendário com o seu início a 1 de Março de 1987 e o seu termo a 1 de Janeiro de 1993; por outro lado, tendo em vista a introdução da Pauta Aduaneira Comum e a Pauta Unificada CECA, no artº 197º ficou estabelecido o calendário das reduções a introduzir por Portugal na sua pauta aplicável a países terceiros, de modo a que, a partir de 1 de Janeiro de 1993, fosse integralmente aplicada por Portugal a Pauta Aduaneira Comum e a Pauta Unificada CECA.

Portanto, já em 1986, Portugal sabia - e os despachantes oficiais em particular também sabiam - que, ao entrar para a Comunidade Europeia, a supressão das barreiras alfandegárias, no mercado interno, ocorreria a partir de 1 de Janeiro de 1993, consumando-se assim um processo que teve várias etapas previamente calendarizadas, claramente definidas e do conhecimento público em geral.

A este propósito, é de sublinhar-se que, havia já vários anos - antes de Janeiro de 1993 - se comentava (os particulares em geral e muitas empresas em particular) que, com a entrada de Portugal para a CEE, e consideradas as deficientes estruturas básicas existentes, em termos de concorrência, viriam a verificar-se vários problemas ao nível do mercado interno, designadamente, no âmbito das diversas actividades económicas.

Neste sentido, sublinhe-se que, sendo a A., aqui apelada, uma sociedade comercial de despachantes oficiais, constituída, como se disse, em 19 de Janeiro de 1981, aquela também não invoca, sequer, o desconhecimento dessas situações.

Destarte, não é possível, nem razoavelmente aceitável, a apelada sustentar a imprevisibilidade do desaparecimento das barreiras alfandegárias ou que não tivesse sido assegurado um regime de transição suficientemente longo para permitir aos visados reequacionar expectativas, projectos e previsões; por isso, e como já foi sublinhado, o desaparecimento das barreiras alfandegárias era uma realidade desde há vários anos conhecida da generalidade das pessoas, empresas e, em especial, das sociedades comerciais de despachantes oficiais.

Assim, cabia à ora apelada adaptar a sua oferta a um mercado, cuja evolução já era, pois, desde há muito conhecida e previsível, nomeadamente, já desde a sua própria constituição (como se disse, em Janeiro de 1981).

Por isso, e no seguimento do já acima referido, a publicação e entrada em vigor dos aludidos Decretos-Lei nºs 89/92 e 280/92 eram pela apelada previsíveis e calculáveis; como também era perfeitamente previsível que, em consequência da criação do mercado interno, com livre circulação de mercadorias, viesse a verificar-se uma substancial ou forte diminuição da actividade da apelante. Assim, não pode esta invocar a violação do princípio constitucional da protecção da confiança, sendo que esse princípio também não implica, necessariamente, o dever de o Estado emitir legislação específica; de resto, a verdade é que a ordem jurídica também não pode regular tudo, nem previne todos os riscos, sendo que também não esgota o espaço de autonomia que é deixado a cada um na livre condução da sua vida; tal princípio apenas proíbe alterações incalculáveis e imprevisíveis da ordem do direito, o que não é o caso.

Destarte, não se mostra que o réu Estado, aqui apelante, ao adoptar aquelas opções políticas e ao publicar tais diplomas, entrando estes em vigor, tenha agido ilicitamente ou de forma culposa.

Mas, independentemente dessas situações, a verdade é que, como resultado do desaparecimento das formalidades aduaneiras, e para minorar os seus efeitos, designadamente, quanto aos despachantes oficiais, também o réu Estado tomou algumas mediadas, tais como a publicação e entrada em vigor dos seguintes diplomas:

- A Portaria nº 923/92, de 24 de Setembro, que aprovou o Regulamento do Regime de Auxílios a Pequenos Investimentos na zona de Fronteira, a conceder no âmbito do Programa INTERREG, o qual atribuiu auxílios a fundo perdido, “para o desenvolvimento de actividades produtivas e para a criação de empregos e, em particular, no plano imediato, criar alternativas às actividades e empregos afectados directamente com a supressão das fronteiras internas da Comunidade naquela zona”;

- A Portaria nº 770/93, de 3 de Setembro, que estendeu a todo o país o referido regime de auxílios;

- O Regulamento (CEE) nº 3.904/92, de 17 de Dezembro do Conselho, com aplicação directa, obrigatória e imediata em todos os Estados-membros (artº 189º do Tratado de Roma), que estabeleceu medidas de adaptação da profissão de despachante alfandegário no mercado interno;

- O D.L, nº 25/93, de 5 de Maio, com início de vigência em a de Janeiro de 1993 (artº 17º, nº1), que instituiu “medidas especiais de apoio aos despachantes oficiais, aos ajudantes e praticantes de despachantes e aos trabalhadores administrativos ao serviço de despachantes ofíciais” (artº 1º), sendo que as medidas previstas eram: a antecipação do direito à pensão de velhice; prestações de pré-reforma; prestações de desemprego; compensação por cessação de contrato de trabalho; apoios à formação profissional; apoios ao emprego (artºs 3º a 9º e 10º a 15º);

- O D.L. nº 67/93, de 10 de Março, que veio permitir que as empresas de despachantes oficiais considerassem “como custo de exercício de 1992, o montante das provisões constituídas para indemnizações por despedimento de pessoal, quer directamente, quer por integração no fundo sectorial específico, na parte em que não houvesse comparticipação do Estado” (art. 3º);

- O próprio D.L. nº 280/92 (de 18 de Dezembro), neste caso, com os efeitos a que também já acima se fez referência.

Em consequência, não pode ser imputada responsabilidade ao réu Estado/apelante, quanto ao invocado alheamento, designadamente, por omissão legislativa, no plano do direito comunitário, e especificamente, no que tange aos despachantes oficiais e, assim, no tocante aos efeitos resultantes da entrada de Portugal para as Comunidades Europeias; ou seja, o réu tomou as medidas possíveis, sendo que, quanto a essa matéria, também não se mostram provados outros factos, designadamente e por exemplo, que tais medidas tomadas fossem insuficientes, cumprindo à A./apelada essa alegação e prova (artº 342º, nº 1 do Cód.Civil).

Além disso, também nem sequer foi alegado pela A. e, por isso, não se mostra provado que, na oportunidade, o réu tenha indeferido à ora apelada qualquer pedido fundado de ajuda financeira ou subsídio.

Relativamente à alegada redução dos lucros previsíveis da A./apelante:

No seguimento e no contexto do já acima referido, também não foi alegado - e, assim, não se mostra provada - qualquer previsibilidade de redução efectiva de facturação que viesse a verificar-se entre os anos de 1993 a 1995, ou quanto aos encargos que aquela iria suportar, em consequência da entrada em funcionamento do mercado único. Daí que também não tenha fundamento pretender a A./apelada que o réu conhecesse, concretamente, as reais necessidades daquela, designadamente quanto ao alegado decréscimo de facturação, o seu nível de endividamento ou o valor das indemnizações que pagou aos seus trabalhadores.

Acresce que, ainda assim e no tocante ao decréscimo de facturação da apelada, a que também se faz referência na sentença apelada, a título de lucros cessantes (artº 564º, nº 1, segunda parte, do Cód.Civil), dir-se-á que, de acordo com os factos alegados e provados, essa diminuição reporta-se apenas aos montantes brutos de facturação e não em relação a lucros efectivos que a apelada teria deixado de auferir, ou seja, a frustração de um ganho real (v. Acórdãos do S.T.J., de: 23/5/78, B.M.J., 277º-258 e 21/11/79, B.M.J., 291º-480, respectivamente).

Assim, teria a A./apelada de alegar e provar quais os lucros efectivos que obteve no período compreendido entre os anos de 1990 a 1992 e aqueles que, fundadamente, em termos de uma expectativa aceitável e legítima, esperava obter, atenta a data da propositura da acção, entre os anos de 1993 a 1995, ou seja, o resultado apurado (o saldo positivo), computadas as receitas e despesas, o que não se verifica (v., também, quanto a esta matéria, o disposto no artº 451º do Cód. Soc. Comerciais).

No sentido acima expendido, e com referência a um caso precisamente idêntico àquele a que se reportam os presentes autos, aqui em análise, podem citar-se, designadamente, os Acórdãos da Relação de Évora, de 24 de Maio de 2.001, Col.Jurisp., tomo 3, 2001, pág.s 273 e seg.s e do S.T.J., de 7 de Fevereiro de 2.002, Col. Jurisp., tomo 1, 2.002, pág.s 86 e seg.s.

Finalmente, também não se mostrado provado que o réu Estado tenha assumido um comportamento ilícito ou culposo, no âmbito da sua função legislativa, quer por emissão de diplomas legais, designadamente, quanto a essa matéria - nem invocada foi a inconstitucionalidade de qualquer daqueles (diplomas) -, quer por omissão (legislativa), e, assim, a existência de responsabilidade civil.

Destarte, no essencial, procedem as conclusões do Réu Estado/apelante, sendo de revogar-se a sentença recorrida, com a consequente absolvição daquele do pedido.

III- Decisão

Nos termos e com os fundamentos de facto e de direito supra indicados, dando-se procedência à apelação do réu Estado, revoga-se a sentença recorrida, absolvendo-se aquele do pedido.

Custas pela A./apelada, quer na primeira instância, quer nesta Relação.

Lisboa, 20 de Maio de 2003.

(Santos Martins)

(Pimentel Marcos)

(Jorge Santos)