355/10.9 BEBJA - Tribunal Central Administrativo Sul

I. Os Ministérios são órgãos integrados na pessoa coletiva Estado e não pessoas coletivas, pelo que não possuem personalidade jurídica.

II. A norma contida no artigo 10.º, n.º 2, do CPTA, na redação originária, que atribui personalidade judiciária aos Ministérios quando a ação tem por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública, deve ser objeto de interpretação restritiva, abrangendo os anteriores recurso contencioso de anulação e impugnação de normas, as pretensões dirigidas à condenação na prática de ato devido e à declaração de ilegalidade por omissão de normas, bem como as ações de reconhecimento de direitos e as ações de condenação à adoção ou abstenção de comportamentos.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul – Subsecção Administrativa Social

I. RELATÓRIO

L. .. F...intentou ação administrativa especial contra o Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural, e das Pescas, peticionando a anulação do despacho proferido pelo IFAP, datado de 23/07/2010, que determinou a modificação unilateral do contrato de atribuição de ajudas ao abrigo do Programa Agro Medida 1, Ajuda à Construção de Estufas para Produção de Flores (projeto n.º 2003710015086) e a consequente devolução da quantia total de € 6.216,97.

O TAF de Beja proferiu despacho saneador em 08/07/2014, no qual julgou improcedentes as exceções de ilegitimidade passiva e de inutilidade da ação.

Por sentença de 06/06/2018, o TAF de Beja julgou a ação procedente e anulou a decisão impugnada.

Inconformada, a entidade demandada interpôs recurso do despacho saneador e da sentença, terminando as alegações com a formulação das conclusões que seguidamente se transcrevem:

“1) Com efeito, não se conforma o ora Recorrente quanto à decisão que julgou, em saneador, ser o MADRP parte legitima.

2) Apesar de o Autor, ora Recorrido mover a ação em causa contra o MADRP, o que pretende é impugnar a decisão da Presidente do Conselho Diretivo, do Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. (IFAP,I.P.), que determinou a modificação unilateral do contrato de atribuição de ajudas, celebrado com este, por incumprimento do Projeto n.º 2001610020032, Processo de candidatura ao Programa AGRO/Medida 1, e a devolução da quantia de € 4.592,32 de capital, acrescidos de juros contabilizados à taxa legal, a que corresponde o montante total de € 6.212,97.

3) Por nos presentes autos, o Autor identificar, de forma clara e categórica, desde o início, ao longo da sua petição e a final, no seu pedido, qual o ato que pretende ver anulado ou revogado, mormente uma decisão da Presidente do Conselho Diretivo do IFAP, e porque para tal não existe nada que requeira a atuação do MADRP, este, em sede de contestação defendeu-se por exceção;

4) Alegando que o Ministério não pode ser considerado “parte” nos autos, de acordo com o disposto no n.º 1 do art.º 10.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA),

5) Porquanto as ações devem ser propostas contra a outra parte na relação material controvertida e na sua petição inicial o Autor identifica claramente a relação material controvertida como aquela que resulta de uma atuação imputável aos órgãos do IFAP, IP (Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, Instituto Público);

6) Sendo o IFAP um instituto público constituído, nos termos da Lei n.º 3/2004, de 15 de Janeiro, pelo Decreto-Lei n.º 87/2007, de 29 de Março, é uma pessoa coletiva de direito público, dotado de autonomia financeira e administrativa e património próprio, integrando a administração indireta do Estado (vd. o art.º 5.º do Decreto-Lei n.º 209/2006, de 27 de Outubro, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 160/2008, de 8 de Agosto) e tendo como órgão representativo o conselho diretivo (cfr. o art.º 4.º da Lei n.º 3/2004);

7) Tendo a decisão impugnada sido praticada pelo IFAP no âmbito dos seus poderes próprios e exclusivos (cfr. o art,º 3.º do Decreto-Lei n.º 87/2007) e a sua manutenção ou, eventual anulação, não depender do MADRP nem decorrer para este vantagem ou prejuízo, não têm o Ministério, pois, interesse direto no desfecho da causa, nem tão pouco poderá executar o ordenado o que torna a decisão em causa inexecuível

8) Tendo o MADRP invocado na sua contestação a sua ilegitimidade passiva – por não ter sido o autor do ato impugnado, devia o tribunal a quo ter decidido em conformidade;

9) E tendo, em sede de Réplica, o Autor na resposta dada à exceção em causa, vindo dizer que, nesse caso, a ação deveria ser considerada interposta contra o IFAP IP;

10) Neste desiderato, o Tribunal a quo, independentemente do juízo de improcedência da exceção da ilegitimidade passiva do MAFDR, deveria ter ordenado a notificação/citação do IFAP, IP para, na qualidade de autor do ato contenciosamente impugnado na ação, nela intervir como Réu e, nessa qualidade pugnar pela legalidade do ato impugnado – porque a questão da legitimidade passiva do MAFDR para intervir na ação não tem a virtualidade de poder suprir a falta de intervenção no processo do autor do ato nela impugnado (o IFAP IP), de mais a mais sendo o IFAP IP um Instituto Público dotado de personalidade jurídica distinta do Estado e com ele não se confundindo;

11) Acresce que, a Sentença revela-se absolutamente ineficaz relativamente ao IFAP, IP – precisamente porque não foi parte na ação nem nela interveio;

12) A sentença de que se recorre julgou procedente o pedido anulatório com fundamento na prescrição do procedimento pelo decurso do dobro do prazo de 4 anos previsto no art.º 3.º do Regulamento (CE EURATOM) n.º 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro, no entanto, não tendo o Autor invocado na sua PI a prescrição do procedimento (mas, apenas, a prescrição de juros), a causa de pedir invocada na ação não poderia contemplar tal questão;

13) Nessa medida, não tendo tal questão - prescrição do procedimento - sido invocada pelo Autor na sua Petição Inicial, nem pelo Reu/MADRP, na sua Contestação, e não sendo a prescrição do procedimento de conhecimento oficioso, o Tribunal não poderia conhecer, apreciar e decidir de tal questão;

14) Assim sendo, o Tribunal ao ter, conhecido, apreciado e decidido de questão não invocada nem suscitada pelo Autor na sua PI, extravasou os seus poderes de cognição violando o disposto no art.º 5.º do CPC aplicável ex vi art.º 1.º do CPTA);

15) Estamos, assim, perante uma condenação em objeto diverso do pedido, porquanto o juiz deve resolver na sentença todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, não podendo ocupar-se senão das questões suscitadas pelas partes, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras.

16) O art.º 615.º n.º 1 al. e) do CPC, estabelece que a sentença não pode condenar em quantidade superior nem em objeto diverso do pedido, sobre pena de a sentença ficar afetada de nulidade, quer no caso de o juiz deixar de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar, quer quando conheça de questões de que não podia tomar conhecimento, quer ainda quando condene em quantidade superior ou em objeto diferente do pedido;

17) Com a condenação em objeto diverso do pedido, estamos perante o fundamento da nulidade da sentença;

18) No conhecimento da questão da prescrição do procedimento (a título oficioso, porque não suscitado pelo Autor na sua PI) o Tribunal não teve em consideração a natureza plurianual do programa em que foi proferida a Decisão do IFAP, contenciosamente impugnada na presente ação, como se colhe da fundamentação da sentença. No conhecimento, apreciação e decisão da questão decidenda (a prescrição do procedimento) o Juiz a quo baseou-se na jurisprudência do STA constante do Acórdão de 26/02/2015 (Proc. nº 173/13);

19) Todavia, a respeito da jurisprudência constante deste Acórdão, o STA, no recentíssimo Acórdão de 03/05/2018, prolatado no âmbito do recurso de revista nele tramitado sob o n.º 1198/15, fez depender a averiguação da prescrição do procedimento administrativo da circunstância de resultar, ou não resultar, “provado dos elementos dos autos que estejamos perante um contrato plurianual” (cfr. 3. do Acórdão do STA de 03/05/2018, pág. 20);

20) No caso em apreço, resulta dos elementos dos autos, designadamente do Processo Administrativo a eles junto, a prova de que o Contrato de Atribuição de Ajuda objeto da Decisão Final contenciosamente impugnada nos presentes autos, celebrado entre o ex IFADAP e o Autor/Recorrido, é um contrato plurianual por força do disposto no art.º 5.º, nº 2 al. a) do Regulamento de Aplicação aprovado pela Portaria n.º 533-B/2000, de 1 de Agosto (PO AGRO – Medida 1), segundo o qual os beneficiários devem assegurar o exercício da atividade agrícola na exploração nas condições em que a candidatura venha a ser aprovada, durante um período mínimo de cinco anos a contar da data da celebração do contrato de atribuição das ajudas e, em qualquer caso, até ao termo do projeto;

21) Tendo o Contrato de Atribuição de Ajuda sido celebrado em 08/02/2002, de concluir será que o A. se obrigou a manter os compromissos a ela inerentes, pelo menos, até 08/02/2007;

22) Como tal, a candidatura em causa poderia ser objeto de controlos pelas entidades competentes (designadamente pela AG PO AGRO e pelo ex IFADAP) durante todo esse período de tempo;

23) Resultando dos autos elementos de prova de que a referida candidatura se enquadra num programa plurianual na aceção da jurisprudência já fixada sobre a matéria e que o respetivo Contrato de Atribuição de Ajuda celebrado no seu âmbito, também terá de se ter por um contrato plurianual na aceção da mesma jurisprudência, pelo que será de concluir que o Tribunal dela devesse ter conhecido, em ordem à decisão da questão referente à prescrição do procedimento;

24) Todavia da Sentença não consta nenhuma referência à natureza plurianual da candidatura em causa e do Contrato de Atribuição de Ajuda celebrado no seu âmbito, tal omissão da Sentença, é reveladora de insuficiência da matéria de facto para fundamentar a decisão de procedência deste fundamento, não invocado pelo Autor na sua PI – a prescrição do procedimento – constituindo, assim, um erro na apreciação da prova;

25) Nessa medida, mais uma vez mal andou o tribunal a quo ao erradamente ter apreciado a factualidade carreada para o processo ignorando a plurianualidade da candidatura em causa e do contrato celebrado;

26) Concluindo-se, assim, que a sentença de que se recorre, deve ser revogada e o MAFDR absolvido.”

O autor apresentou contra-alegações, concluindo que se deve manter a decisão recorrida e fazer improceder o recurso.

O Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser concedido provimento ao recurso e revogada a decisão recorrida, por entender, em síntese, que o tribunal a quo interpretou e aplicou incorretamente o artigo 10.º do CPTA, pois o IFAP é Instituto Público dotado de personalidade jurídica distinta do Estado, nem deveria ter decidido que o ato sindicado é ilegal por ter operado unilateralmente a alteração do contrato, uma vez que o regime da revogação dos atos constitutivos de direitos não tem aqui aplicação.

Perante as conclusões das alegações da recorrente, sem prejuízo do que seja de conhecimento oficioso, cumpre aferir dos erros de julgamento:

- do despacho saneador, ao julgar parte legítima o Ministério da Agricultura;

- do acórdão, ao julgar aplicáveis as disposições cíveis sobre modificação dos contratos por alteração anormal das circunstâncias.

II. FUNDAMENTOS

II. 1 DECISÃO DE FACTO

Nos termos do disposto no artigo 663.º, n.º 6, do CPC, ex vi artigos 1.º e 140.º, n.º 3, do CPTA, por não ter sido impugnada, remete-se a matéria de facto para os termos em que foi decidida pela 1.ª instância.

II. 2 APRECIAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO

Conforme supra enunciado, as questões a decidir cingem-se a saber se:

- ocorre erro de julgamento do despacho saneador, ao julgar parte legítima o Ministério da Agricultura;

- ocorre erro de julgamento do acórdão, ao julgar aplicáveis as disposições cíveis sobre modificação dos contratos por alteração anormal das circunstâncias.

Consta do despacho saneador proferido em 08/07/2014 a seguinte fundamentação:

“Nos presentes autos o Autor demandou o Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas.

Este apresentou-se a contestar a presente acção invocando a sua ilegitimidade do ponto de vista passivo na medida em que a relação material controvertida resulta de uma actuação do IFAP – Instituto de Financiamento da Agricultura e Pesca, I.P.

Sucede que o IFAP é um instituto público dotado de autonomia administrativa e financeira mas submetido à tutela do Ministério contestante conforme o próprio o admite.

Se assim é, torna-se patente que caberá à entidade que praticou o acto ora recorrido o interesse em contraditar os efeitos pretendidos pelo Autor com a presente acção.

Verificando-se, nesse caso, que o sobredito interesse é respeitante ao IFAP será este parte legítima passiva nos termos do disposto no art. 10º, nº 4 do CPTA antes invocado.

Deste modo, conclui-se que não se verifica a alegada ilegitimidade passiva do Réu nos termos explanados pois que se considera, ainda, assim, a acção regularmente proposta porquanto o foi contra o Ministério a que pertence a pessoa colectiva de direito público concretamente legítima.

Face ao exposto, por falecer a excepção da ilegitimidade passiva dela decorre a necessária improcedência da excepção de inutilidade da acção.”

Ao que contrapõe o recorrente, em síntese:

- o Estado Administração e o IFAP, IP, são pessoas coletivas públicas distintas.

- o ato impugnado foi praticado pelo CD do IFAP, IP, pelo que será este instituto que deve figurar na relação processual como entidade demandada.

Vejamos se lhe assiste razão.

Não suscita dívidas que o ato administrativo objeto de impugnação nos presentes autos foi praticado pelo Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP (IFAP, IP).

O IFAP, IP, foi criado através do Decreto-Lei n.º 87/2007, de 29 de março, sucedendo ao Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (IFADAP) e ao Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola (INGA).

É um instituto público de regime especial, nos termos da lei, integrado na administração indireta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio, cf. artigo 2.º, n.os 1 e 2, do referido diploma legal, prosseguindo as atribuições do Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, sob a superintendência e tutela do respetivo ministro.

Releva ainda que, enquanto instituto público dotado de personalidade jurídica, constitui pessoa coletiva de direito público, dotada de órgãos e património próprio, sendo representado em juízo pelo presidente do conselho diretivo, por dois dos seus membros, ou por mandatários especialmente designados, cf. artigos 2.º, 3.º, 4.º e 21.º da Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro, que aprovou a lei quadro dos institutos públicos.

Isto posto, vejamos o que consta da lei processual.

A petição inicial que deu início aos presentes autos deu entrada em juízo no dia 25/10/2010, pelo que é aplicável a redação do CPTA anterior ao Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, cf. artigo 15.º, n.º 2, deste diploma legal.

Dispunha então o artigo 10.º do CPTA, sob a epígrafe ‘legitimidade passiva’:

“1- Cada ação deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor.

2- Quando a ação tenha por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa coletiva de direito público ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.

3- Os processos que tenham por objeto atos ou omissões de entidade administrativa independente, destituída de personalidade jurídica, são intentados contra o Estado ou a outra pessoa coletiva de direito público a que essa entidade pertença.

4- O disposto nos dois números anteriores não obsta a que se considere regularmente proposta a ação quando na petição tenha sido indicado como parte demandada o órgão que praticou o ato impugnado ou perante o qual tinha sido formulada a pretensão do interessado, considerando-se, nesse caso, a ação proposta contra a pessoa coletiva de direito público ou, no caso do Estado, contra o ministério a que o órgão pertence.

5- Havendo cumulação de pedidos, deduzidos contra diferentes pessoas coletivas ou ministérios, devem ser demandados as pessoas coletivas ou os ministérios contra quem sejam dirigidas as pretensões formuladas.

6- Nos processos respeitantes a litígios entre órgãos da mesma pessoa coletiva, a ação é proposta contra o órgão cuja conduta deu origem ao litígio.

7- Podem ser demandados particulares ou concessionários, no âmbito de relações jurídico-administrativas que os envolvam com entidades públicas ou com outros particulares.

8- Sem prejuízo da aplicação subsidiária, quando tal se justifique, do disposto na lei processual civil em matéria de intervenção de terceiros, quando a satisfação de uma ou mais pretensões deduzidas contra a Administração exija a colaboração de outra ou outras entidades, para além daquela contra a qual é dirigido o pedido principal, cabe a esta última promover a respetiva intervenção no processo.”

Antes do já citado D-L n.º 214-G/2015 ter aditado ao CPTA o respetivo artigo 8.º-A, o conceito e medida da personalidade judiciária aplicável ao processo administrativo encontrava-se plasmado no artigo 11.º do CPC, aplicável ex vi artigo 1.° do CPTA, que dispõe:

“1- A personalidade judiciária consiste na suscetibilidade de ser parte.

2- Quem tiver personalidade jurídica tem igualmente personalidade judiciária.”

Veja-se ainda que nos artigos 12.º e 13.º do CPC, a lei processual toma extensível a personalidade judiciária a entes desprovidos de personalidade jurídica.

Prevendo o artigo 14.º do CPC a única possibilidade de sanação da falta de personalidade judiciária, estatuindo que “[a] falta de personalidade judiciária das sucursais, agências, filiais, delegações ou representações pode ser sanada mediante a intervenção da administração principal e a ratificação ou repetição do processado.”

Os Ministérios são órgãos integrados na pessoa coletiva Estado e não pessoas coletivas, pelo que não possuem personalidade jurídica.

Sucede que, à semelhança dos artigos 12.º e 13.º do CPC, quanto aos entes aí indicados, o CPTA, no citado artigo 10.º, n.º 2, atribui personalidade judiciária aos Ministérios para uma determinada categoria de ações.

Assim sucederá quando a ação tem por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública, em que deve ser demandado o Ministério a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.

Aqui se sufraga o entendimento de Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha quanto à norma em questão dever ser objeto de interpretação restritiva, abrangendo os anteriores recurso contencioso de anulação e impugnação de normas, as pretensões dirigidas à condenação na prática de ato devido e à declaração de ilegalidade por omissão de normas, bem como as ações de reconhecimento de direitos e as ações de condenação à adoção ou abstenção de comportamentos. Neste sentido aponta a letra da lei, determinando que a identificação do ministério que deverá ser demandado se efetua por referência aos órgãos a que seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre os quais recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos, “em contraponto com a cláusula geral do n.º 1 do artigo 10.º, que confere a legitimidade passiva à outra parte na relação material controvertida, sugerindo que pretende referir-se, por regra, a pessoas jurídicas e não a entidades (como seria o caso dos ministérios) que beneficiem de uma mera extensão da personalidade judiciária, o que assume sempre um carácter excecional (cfr. artigo 5.º do CPC). No mesmo sentido concorre também o disposto no artigo 11.º, n.º 2, que, de harmonia com o artigo 20.º do CPC, no âmbito do patrocínio judiciário, ressalva a possibilidade da representação do Estado (e não dos ministérios) pelo Ministério Público, nos processos que tenham por objeto relações contratuais ou de responsabilidade” (Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2005, p. 72/73).

Ou seja, as ações como a presente não se encontram abrangidas pelo citado artigo 10.º, n.º 2, do CPTA, tal como se pronunciou o Ministério Público no seu douto parecer.

A presente questão é em tudo idêntica à já apreciada por este TCAS no acórdão de 09/05/2013, proferido no processo n.º 09832/13, aqui se seguindo precisamente o mesmo entendimento.

Como aí se conclui, “não possuindo o Ministério da Agricultura personalidade jurídica própria, na medida em que se integra na pessoa coletiva Estado, mas apenas personalidade judiciária, nos restritos termos e efeitos previstos no nº 2 do artigo, 10º do CPTA, que não se verificam no caso presente, já que o IFAP, IP – cujo vogal do CD praticou o ato cuja impugnação é pedida – é dotado de personalidade jurídica, a ação deveria ter sido proposta contra este e não contra o Ministério da Agricultura, que assim é manifestamente parte ilegítima.”

Porque assim é, terá de proceder o recurso do despacho saneador que julgou improcedente a exceção de ilegitimidade passiva do Ministério da Agricultura, impondo-se revogar tal decisão, julgar procedente a aludida exceção e absolver a entidade demandada da instância.

Com o que queda prejudicado o conhecimento do recurso da sentença proferida em primeira instância.

III. DECISÃO

Pelo exposto, acordam os juízes desembargadores deste Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso, revogar o despacho saneador que julgou improcedente a exceção de ilegitimidade passiva do Ministério da Agricultura, julgar procedente a aludida exceção e absolver a entidade demandada da instância.

Custas a cargo do recorrido.

Lisboa, 12 de dezembro de 2023

(Pedro Nuno Figueiredo)

(Carlos Araújo)

(Alda Nunes)