0565/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- De acordo com o disposto no art.º 5.º, n.º 1, alínea f) e n.º 2, alínea b) do DL 11/03, de 18.1, com os pedidos de autorização de instalação de infra-estruturas de suporte das estações de radiocomunicações deverão ser juntas "Cópia do documento de que conste a autorização expressa dos proprietários dos terrenos para a instalação das infra-estruturas" e "cópia do documento de que conste a autorização expressa para a instalação do proprietário ou dos condóminos, nos termos da lei aplicável."

II- Compete pois, ao requerente, proceder à apresentação desses documentos, não excluindo a lei a junção pelo facto de a proprietária desses terrenos ou prédios ser uma câmara municipal ou qualquer outra entidade pública ou de utilidade pública.

III- Nos termos do art.º 6, n.º 1, do DL 11/03 "O presidente da câmara municipal profere despacho de rejeição liminar do pedido no prazo de 8 dias a contar da respectiva apresentação, sempre que o requerimento não seja instruído com os elementos referidos no artigo anterior".

IV- Não impede a rejeição liminar o facto de a câmara municipal ter concedido a possibilidade de suprir a irregularidade e a interessada não ter agido (art.º 76 do CPA).

V- A exigência de determinadas formalidades no procedimento, nomeadamente a referente a impressos, mesmo que pagos, e capeamentos cabe na alínea c) do n.º 1 do art.º 74 do CPA, conduzindo ao indeferimento liminar se a notificação para suprir a irregularidade se mostrar infrutífera (art.º 76 do CPA).

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

A…, com melhor identificação nos autos, vem recorrer da sentença do TAC de Lisboa, de 5.2.08, que negou provimento ao recurso que interpôs do despacho do Chefe de Divisão da Câmara Municipal de Lisboa, de 20.10.03, que determinou a extinção do procedimento administrativo relativo ao pedido de autorização para instalação de 135 infra-estruturas de suporte de estações de radiocomunicações e respectivos acessórios.

Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões:

1. O acto recorrido padece do vício de forma, por vício de violação de lei, porquanto, fazendo tábua rasa do preceituado no art. 76°, n.º 3, do CPA, indeferiu liminarmente a pretensão da Recorrente sem que se verificasse o condicionalismo previsto naquele preceito legal;

2. Na verdade, o indeferimento in limine somente se poderá verificar nos casos taxativamente previstos no citado preceito legal, facto que se não verifica in casu;

3. Acresce que o indeferimento - a considerar-se tratar-se ele de uma rejeição in limine - foi prolatado extemporaneamente, já que não foi observado o prazo imperativo fixado no art. 6° do Decreto- lei n.º 11/2003, de 18 de Janeiro;

4. Ademais, a omissão de elementos instrutórios de que, alegadamente, padece o requerimento dos autos é imputável à própria A.R., pelo que a rejeição do pedido, com tal fundamento, consubstancia um verdadeiro e próprio abuso de direito na modalidade de venire contra factum proprio, ofendendo, pois, os princípios pelos quais se rege a actividade da Administração como sejam os da boa fé, da colaboração da Administração com os particulares, da desburocratização e da eficiência previstos.

5. Por seu turno, a falta de inserção do processo em "capas verdes" e da numeração sequencial do mesmo não constitui fundamento bastante para a rejeição liminar (ou indeferimento), porquanto inexiste norma legal ou regulamentar que imponha semelhante procedimento;

6. As omissões de que alegadamente padece o requerimento dos autos não assumem, por outra via, relevo bastante e/ou idóneo para determinar a respectiva rejeição;

7. A qualificar-se, por seu turno, o acto dos autos como um verdadeiro e próprio indeferimento definitivo, sempre padeceria este do vício de violação de lei por haver sido preterida a formalidade de audiência prévia do interessado nos moldes e m que tal diligência se encontra prevista no art. 9° do Decreto-lei n.º 11/2003, de 18 de Janeiro;

8. Enfim, o citado indeferimento definitivo padeceria, igualmente, de vício de violação de lei porquanto os casos de indeferimento encontram-se taxativamente elencados no n.º 6 do art. 15 do citado Decreto, entre eles não se contando os fundamentos in casu invocados.

9. A douta sentença recorrida violou, pois, os seguintes preceitos legais: arts. 6°, 7°, 10° e 76° do CPA e arts. 6°, 9° e 15° do Decreto-Lei n.º 11/2003, de 18 de Janeiro. PELO QUE,

Nestes termos e nos demais que doutamente se suprirão deve o presente recurso ser julgado procedente, revogando-se a douta sentença recorrida e, concomitantemente, anulando-se o acto recorrido, pois só assim se fará JUSTIÇA.

A entidade recorrida pronunciou-se pela manutenção do julgado.

O Magistrado do Ministério Público junto deste tribunal emitiu o seguinte parecer:

"A…, recorre da decisão do TAF de Lisboa que negou provimento ao recurso de anulação, por si interposto, do despacho da Chefe de Divisão da Câmara Municipal de Lisboa, de 20.10.2003, que determinou a extinção do procedimento administrativo relativo ao pedido de autorização municipal para instalação de 135 infra-estruturas de suporte de estação de radiocomunicações e respectivos acessórios. A Recorrente imputou ao acto recorrido os vícios de violação de lei, por violação do disposto nos artigos 68.º do CPA, n.º s 1, 2 e 3 e art.º 15.º do Dec. Lei n.º 11/2003, de 18 de Janeiro. Nas conclusões das alegações de recurso, a Recorrente, apenas, alega que a sentença recorrida violou o disposto nos artigos 6.º, 7.º, 10.º e 76.º do CPA e 15.º do Dec. Lei n.º 11/2003. A Recorrente, na petição, não imputou ao acto recorrido, a violação do disposto nos artigos, 6.º, 7.º e 10.º e 76.º do CPA, pelo que, da violação daquelas disposições, não deve tomar-se conhecimento. Alega, a Recorrente, sob a conclusão, 4.º, que "as omissões de que alegadamente padece o requerimento dos autos não assumem, por outra via, relevo bastante e/ou idóneo para determinar a respectiva rejeição". Estas omissões reportam-se à falta de inserção no processo de "capas verdes" e da numeração sequencial e à entrega de documentos referentes à autorização dos proprietários dos terrenos para a instalação das infra-estruturas de suporte das estações de radiocomunicações. A este propósito, refere a sentença recorrida: "Acusa, igualmente, a ofensa do art.º 5.º n.º 1 al. f) do DL 11/03, por não estar na ratio legis daquele preceito a obrigatoriedade da entrega dos documentos relativos a autorização do proprietário no caso deste ser a Câmara Municipal, configurando tal exigência um venire contra factum. Todavia, ao contrario do defendido pelo Recorrente, a lei não faz qualquer ressalva no caso dos imóveis serem património municipal ou estatal, para efeitos de exigência da apresentação da respectiva autorização do proprietário para a instalação das infra-estruturas. Pelo que se afigura tal exigência da Recorrida pertinente e conforme à lei invocada". Na informação n.º 1637/DMGU/DARPAL03, de que ao Recorrente foi notificada, consta: Após análise dos elementos instrutórios do pedido supra referido, verificou-se estar em falta, de acordo com o previsto no art.º 15.º e alínea f) do n.º 1 e na alínea b) do n.º 2 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 11/2003, de 18 de Janeiro, cópias dos documentos de que conste a autorização dos proprietários dos terrenos para a instalação das infra-estruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respectivos acessórios, relativamente ao Casalinho da Ajuda. Mais se informa, que o processo ora em apreço deverá ser numerado sequencialmente e inserido em capas verdes a adquirir na Informação Urbana ... de acordo com o novo sistema de gestão urbanística, em aplicação desde 6 de Janeiro de 2003". O art.º 5.º n.º 2, alínea b) do Dec. Lei n.º 11/2003, dispõe que com o pedido de autorização de instalação de infra-estruturas de suporte das estações de radiocomunicações deverão ser juntas "cópia do documento de que conste a autorização expressa para a instalação do proprietário ou dos condóminos, nos termos da lei aplicável." Competia, pois, à Recorrente, proceder a essa junção, não excluindo a lei a junção, pelo facto de a proprietária desses terrenos ser a Câmara. Improcede, pois, a 4.ª conclusão. Por outro lado, contrariamente ao pretendido pela Recorrente, existe norma regulamentar - o novo sistema de gestão urbanística, em aplicação desde 6 de Janeiro de 2003, com publicação no Boletim Municipal n.º 464, de 9 de Janeiro - que obrigava a que o processo fosse capeado e numerado sequencialmente. Todavia, essas formalidades não inquinavam o pedido de ilegalidade, mas tão só, de mero formalismo que não permitia extinguir o procedimento. Por último, alega, a Recorrente que "a qualificar-se ... o acto dos autos como um verdadeiro e próprio indeferimento definitivo, sempre padeceria este do vício de violação de lei por haver sido preterida a formalidade de audiência prévia de interessados nos moldes em que tal diligência se encontra prevista no art.º 9.º do Decreto-Lei n.º 11/2003, de 18 de Janeiro". Refere a sentença recorrida, a este propósito: "Descura, todavia, a Recorrente ter o acto em crise sido proferido em sede de indeferimento liminar, antes mesmo de se ter iniciado o procedimento a fase de instrução, pelo que neste âmbito não cabe observar a aludida formalidade". O procedimento administrativo inicia-se oficiosamente ou a requerimento dos interessados - art.º 54.º do CPA. O início do procedimento deu-se, pois, com o pedido da Recorrente para a instalação das referidas infra-estruturas. Nos termos do art.º 59.º "em qualquer fase do procedimento podem os órgãos administrativos ordenar a notificação dos interessados para, no prazo que lhes for fixado, se pronunciarem acerca de qualquer questão". Pelo ofício n.º 576/DARPAL/DMGU/2003, de 06.08.2003, a Recorrente foi notificada de que o processo "não se encontra correctamente instruído, de acordo com a informação técnica n.º 1637/DMGU/DARPAL/2003" que se anexou. E de que, deveria, no prazo de 10 dias contados a partir da data de recepção da presente notificação, proceder à correcção e/ou entrega dos elementos referidos na informação ... em qualquer dia ... sob pena de extinção do procedimento". Assim, porque foi ouvida, antes de ter sido declarada a extinção do procedimento, não ocorre a violação do princípio de audiência de interessados. Improcede, pois, tal conclusão. Assim sendo, é meu entendimento que o recurso não merece provimento.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

II Factos

Matéria de facto dada como assente no TAC

1. A Recorrente requereu à CML autorização Municipal para instalação de 235 infra-estruturas de suporte de estação de radiocomunicações e respectivos acessórios, ao abrigo do disposto no art.º 15 do DL 11/03 de 18.1, instruindo o pedido nos moldes constantes no processo instrutor, aqui dados por reproduzidos na íntegra.

2. No âmbito da apreciação liminar do pedido, a Recorrente foi notificada para suprir deficiências instrutórias, designadamente, as autorizações dos proprietários dos imóveis para as referidas instalações.

3. A Recorrente respondeu à solicitação da CML nos termos constantes do processo instrutor, aqui dados por reproduzidos na íntegra.

4. Em 10.10.2003, foi lavrada a informação n.º 1782/DMGU/DARPAL/03, propondo a extinção do procedimento administrativo, com os fundamentos aí explanados e aqui dados por reproduzidos na íntegra.

5. Por despacho da Autoridade Recorrida, datado de 20.10.2003, lavrado sobre a informação supra, determinou, em sede de saneamento liminar, a extinção do procedimento administrativo, adoptando os fundamentos da informação.

III Direito

1. O despacho recorrido, de 20.10.03, é um acto de concordância com uma informação dos serviços - a informação n.º 1782/DMGU/DARPAL/03, de 10.10.03 (fls. 14/15 dos autos) - que, no seu segmento dispositivo diz o seguinte "Atento o exposto anteriormente, não tendo as referidas deficiências sido supridas e/ou sanadas pelo requerente na totalidade, nos termos do n.º 4 do art.º 11 do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 177/01, de 04 de Junho, e art.º 15.º do Decreto-Lei 11/2003, de 18 de Janeiro, propõe-se a extinção do presente procedimento administrativo, nos termos do art.º 112° do Código de Procedimento Administrativo". Essas deficiências reportavam-se a falta de autorização expressa de alguns proprietários de terrenos e prédios para a instalação de infra-estruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respectivos acessórios e a falta de numeração sequencial e inserção em capas verdes a adquirir no serviço Informação Urbana, cor correspondente ao tipo de pedido formulado, omissões anteriormente notificadas à interessada na sequência das Informações N.ºs 1637/DMGU/DARPAL/03, de 6.8.03 (fls. 17/18 dos autos) e 1713/DMGU/DARPAL/03, de 26.8.03 (fls. 20/22). Trata-se, portanto, de um indeferimento (rejeição) liminar, após convite para regularizar o requerimento inicial.

2. Na conclusão 9 da sua alegação a recorrente imputa à sentença recorrida a violação dos arts. 6, 7, 10 e 76 do CPA e arts. 6, 9 e 15 do DL 11/2003, de 18 de Janeiro. Todavia, na petição de recurso, limita-se a questionar a aplicação ao caso do DL 555/99, de 16.12, na redacção do DL 177/01, a violação dos art.ºs 68 e 100 do CPA e do art.º 15 do DL 11/03. Portanto, o âmbito de apreciação do presente recurso circunscreve-se à violação deste último preceito.

A aplicação ao caso do n.º 3 do art.º 11 do DL 555/99, de 16.12, na redacção do Dec. Lei n.º 177/01, de 4.6, norma que alicerçou o acto recorrido, ("No prazo de 15 dias a contar da apresentação do requerimento inicial, o presidente da câmara municipal pode igualmente proferir despacho de rejeição liminar quando da análise dos elementos instrutórios resultar que o pedido é manifestamente contrário às normas legais e regulamentares aplicáveis", facultando o número seguinte (o n.º 4) ao interessado a possibilidade de suprir as omissões verificadas, após notificação para o efeito) foi afastada pela sentença recorrida, sem qualquer oposição. Todavia, logo aí se disse que o indeferimento liminar se fundava igualmente no desrespeito pelo art.º 15 do DL 11/2003 e, dizemos nós agora, no quadro jurídico supletivo do CPA. Observe-se, por um lado, que a recorrente não imputou à sentença nulidade por omissão ou excesso de pronúncia e que, por outro, alegado um conjunto de factos que caracteriza uma ilegalidade o tribunal não fica vinculado aos preceitos invocados (art.º 664 do CPC).

3. Vejamos, então. O art.º 5.º, n.º 1, alínea f) e o n.º 2, alínea b) do Dec. Lei n.º 11/2003, dispõem que os pedidos de autorização de instalação de infra-estruturas de suporte das estações de radiocomunicações deverão ser acompanhados por "Cópia do documento de que conste a autorização expressa dos proprietários dos terrenos para a instalação das infra-estruturas" e "cópia do documento de que conste a autorização expressa para a instalação do proprietário ou dos condóminos, nos termos da lei aplicável", conforme os casos.

Competia, pois, à recorrente, proceder à apresentação desses documentos, não excluindo a lei a junção pelo facto de a proprietária desses terrenos ou prédios ser uma câmara municipal ou qualquer outra entidade pública ou de utilidade pública. Assim sendo, o pedido apresentado determinava a rejeição liminar nos termos do art.º 6, n.º 1, do DL 11/03 ("O presidente da câmara municipal profere despacho de rejeição liminar do pedido no prazo de 8 dias a contar da respectiva apresentação, sempre que o requerimento não seja instruído com os elementos referidos no artigo anterior"), com a extinção do respectivo procedimento (art.º 112 do CPA). Ao invés de o ter feito de imediato o recorrido ainda deu à recorrente a possibilidade de apresentar os documentos em falta - notificando-a expressamente para a omissão, circunstância que, desde logo, a desobrigava de cumprir o art.º 100 do CPA, se a isso estivesse obrigada - o que ela não fez Por isso, o indeferimento liminar com este fundamento sempre teria cobertura no art.º 76, n.º 3, do CPA que, claramente, também abrange os indeferimentos não supridos nos termos do n.º 1.. Tanto bastava para que o recurso contencioso não pudesse proceder e, consequentemente, este tenha de soçobrar.

Mas, para além disso, existe norma regulamentar - o sistema de gestão urbanística, em aplicação desde 6 de Janeiro de 2003, com publicação no Boletim Municipal n.º 464, de 9 de Janeiro de 2003, cuja existência e identificação lhe foi notificada através da Informação N.º 1713, acima referida - que obrigava a que o processo fosse capeado com capas de cor verde e numerado sequencialmente. Cabe aos órgãos camarários definir a forma de relacionamento da Administração municipal com os cidadãos (evidentemente, desde que a estrutura criada para o efeito não restrinja ou condicione o exercício dos seus direitos) e a organização administrativa interna, não sendo, de todo, descabido definir um capeamento próprio para cada tipo de pedido e, muito menos, exigir a numeração dos respectivos processos de forma a racionalizar a seu manuseamento. O que é completamente inaceitável é que uma entidade da envergadura da recorrente se tenha recusado a fazê-lo, não obstante ter sido notificada expressamente para o efeito, indicando-se-lhe nesse acto o que devia fazer e o diploma legal onde essas exigências estavam consagradas. De resto, a melhor doutrina - Esteves de Oliveira, "Código de Procedimento Administrativo", anotado, 2.ª edição, anotação ao art.º 74 do CPA - tem entendido - entendimento que inteiramente sufragamos - que a exigência de determinadas formalidades no procedimento, nomeadamente a referente a impressos, mesmo que pagos, cabe na alínea c) do n.º 1 do art.º 74 do CPA, conduzindo ao indeferimento liminar se a notificação para suprir a irregularidade se mostrar infrutífera. Também por esta razão o acto impugnado se apresentava como perfeitamente legal.

IV Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos acordam em negar provimento ao recurso.

Custas a cargo da recorrente, fixando-se a Taxa de Justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 450 e 225 euros.

Lisboa, 9 de Outubro de 2008. – Rui Botelho (relator) - Pais Borges - Freitas Carvalho.