Quem foi o relator do acórdão 0724/12.0BEBRG?

O relator foi Claúdio Monteiro Ramos, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0724/12.0BEBRG?

O acórdão foi proferido em 11 de setembro de 2025.

Acórdão STA — Farmácia, Autorização de abertura, Infarmed

Texto

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO I. Relatório 1. AA, - identificada nos autos - recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do artigo 150.º do CPTA, do Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte (TCAN), de 13 de setembro de 2019, que negou provimento ao recurso por si interposto da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Braga, de 25 de novembro de 2016, que julgou a presente ação administrativa especial integralmente improcedente e, em consequência, absolveu o INFARMED - Autoridade Nacional do Medicamento e Produtos de Saúde, I. P. do pedido de condenação à prática do ato «de autorização de instalação, pela Autora, de uma nova farmácia na fração ... do prédio situado no lugar..., sem n.º de rua, sem n.º de polícia, freguesia e concelho de Monção, artigo matricial n.º ...04, alvará de utilização ...11, registado na Conservatória com o n.º ...11...». 2. Nas suas alegações, a Recorrente formulou, quanto ao mérito, as seguintes conclusões: «(...) iii) O procedimento de abertura de uma farmácia compreende a existência de dois procedimentos, estrutural e funcionalmente autónomos e sequenciais, a saber: um procedimento de concurso público e um procedimento de autorização de instalação. iv) Os procedimentos são autónomos porque tal resulta expressamente da Portaria n.º 936/A-99, do Decreto-Lei n.º 307/2007 e da Portaria n.º 1430/2007, razão pela qual os atos administrativos praticados no seu contexto, homologados e publicados, são imediata e autonomamente impugnáveis. v) Os procedimentos são autónomos porque têm objeto e fim distintos, cabendo a um avaliar e selecionar um candidato e a outro ponderar sobre a idoneidade e adequação de um espaço e local para instalação de uma farmácia. vi) Os procedimentos são também autónomos porque, do primeiro resulta um direito atribuído ao candidato graduado em 1.º lugar a requerer a emissão de uma licença para instalação de uma farmácia, e, do segundo a emissão, propriamente dita, da autorização ou da licença de exploração da farmácia àquele candidato por parte da entidade administrativa competente. vii) Os procedimentos são, ainda, autónomos porque não existe coincidência entre as partes intervenientes nos mesmos. viii) O entendimento de que os referidos procedimentos são verdadeiros procedimentos administrativos autónomos e não, como se refere no Acórdão Recorrido, meras fases de um simples procedimento unitário, resulta claro da jurisprudência maioritária do mesmo douto Tribunal Central Administrativo Norte. ix) O Acórdão Recorrido permite evidenciar que o Tribunal a quo não foi capaz de entender e avaliar adequadamente a realidade jurídica sub iudice, incorrendo em erro grosseiro de julgamento. x) Ao tempo da abertura do concurso público, publicado em aviso de 15 de junho de 2001, o regime jurídico das farmácias de oficina era regulado pela Lei n.º 2125 de 20 de março de 1965, pelo Decreto-Lei n.º 48547 de 27 de agosto de 1968 e pela Portaria 936-A/99. xi) Posteriormente veio a ser promulgado o Decreto-Lei n.º 307/2007, de 31 de agosto, o qual veio estabelecer o regime da propriedade de farmácia, revogando, para além do mais, a Lei n.º 2125, de 20 de março de 1965 e a Portaria 936-A/99. xii) No momento do início do procedimento de instalação, o regime jurídico das farmácias de oficina (regulado pelo Decreto-Lei n.º 307/2007 e pela Portaria 1430/2007) era distinto do regime jurídico aplicável no momento da abertura do procedimento concursal de aquela saíra vencedora (regulado pela Lei n.º 2125, pelo Decreto-Lei n.º 48547 e pela Portaria n.º 936-A/99). xiii) A sucessão dos regimes legais aplicáveis conduziu a que o regime de impedimentos existente à data de abertura do procedimento de concurso fosse diferente daquele que existia e se aplicava à data do início do procedimento de instalação. xiv) Atenta as normas transitórias aplicáveis, nomeadamente o artigo 56.º do Decreto-Lei 307/2007 e o artigo 41º da Portaria n.º 1430/2007, o regime legal aplicável a cada um dos procedimentos em causa nos autos é aquele em vigor à data do início de cada um dos subprocedimentos. xv) À data do início do procedimento de autorização de instalação da farmácia, por aplicação das normas do Decreto-Lei n.º 307/2007, a Recorrente não estava impedida de lhe ver ser atribuído outro alvará para a exploração de farmácia, designadamente, porque nos termos do referido diploma legal é possível cumular a titularidade de 4 farmácias. xvi) O Acórdão Recorrido permite evidenciar que o Tribunal a quo não foi capaz de entender e avaliar adequadamente a realidade jurídica sub iudice, incorrendo em erro grosseiro de julgamento. xvii) Por fim, o Acórdão Recorrido parece desconsiderar o sentido e alcance da decisão impugnada, fazendo tábua rasa da existência de um anterior ato administrativo constitutivo de direitos e que permanece válido e eficaz - plenamente operativo - no ordenamento jurídico. xviii) O ato administrativo impugnado nega um direito anteriormente concedido por outro ato administrativo sem colocar este em crise e nega, ainda, a prática de um ato (devido) com único fundamento numa situação jurídica já perfeitamente consolidada no ordenamento jurídico. xix) Atribuído o direito ou o interesse legítimo pretensivo à instalação de farmácia, apenas haveria lugar à decisão, pelo Recorrido, sobre a conformidade dos documentos apresentados pela Recorrente com vista à autorização da instalação da farmácia. xx) Nenhuma decisão poderia ter lugar que viesse questionar o direito previamente atribuído no sentido de esse ter deixado de existir ou de estar por qualquer forma condicionado, já que nada se determinou previamente que tocasse (afetasse) a validade e eficácia do ato de atribuição do direito em sede concursal. xxi) Não tendo sido aquela decisão revogada ou anulada (administrativa ou contenciosamente) ou por qualquer forma condicionada na sua eficácia, a Recorrente permanece investida de uma posição jurídica estatutária que lhe confere um direito subjetivo ou um interesse legítimo pretensivo à concessão daquela autorização. xxii) Ao atuar como atuou, o Infarmed não se limitou a eliminar o direito da Recorrente a ser titular de duas autorizações; a mais disso, foi esse mesmo organismo a "escolher" a autorização da Recorrente, optando por deixar a esta a exploração de uma farmácia numa zona rural de ..., em vez de uma farmácia na zona urbana de .... xxiii) Seguindo a sua lógica - errada e ilegal - de que a Recorrente apenas poderia ser titular de uma autorização, o Infarmed não teve a elementar prudência de "perguntar" à Recorrente se optava pela farmácia de Monção, abdicando da autorização de explorar a farmácia numa zona rural de .... xxiv) A atuação do Infarmed, que causou profundos prejuízos económicos à Recorrente, figura o exercício arbitrário e unilateral de um poder que o Infarmed manifestamente não possuía (e não possui), e que coloca em crise os mais elementares princípios de um Estado de Direito. xxv) Em suma: além de ilegal por violação da norma do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 307/2007, que permitiria à Recorrente, até hoje, cumular a titularidade de ambas as farmácias, a atuação do Infarmed - ainda que fosse de admitir a existência de um só procedimento - mesmo na sua compreensão errada, sempre seria censurável e violadora dos princípios e regras a que se encontra especialmente vinculado. xxvi) Tudo concorrendo para que a decisão proferida pelo tribunal a quo, que julgou improcedente os vícios assacados à decisão impugnada, incorra em erro grosseiro de julgamento, devendo, para o efeito, ser revogada e substituída por outra que julgue a ação totalmente procedente e condene o Infarmed nos termos inicialmente peticionados pela Recorrente». 3. O Recorrido INFARMED formulou, quanto ao mérito, as seguintes conclusões: «(…) 4.a Das normas transitórias materiais constates do DL 307/2007 e da Portaria 1430/2007 resulta que o procedimento de licenciamento de farmácias é um só procedimento, ainda que, com duas fases procedimentais distintas e sucessivas: a primeira, até à publicação da lista de classificação final dos candidatos admitidos; e a segunda, relativa à instalação stricto sensu da farmácia, nomeadamente o procedimento constante da Portaria 936-A/99. 5.a Acresce que, nos procedimentos de instalação de farmácias, nomeadamente no procedimento contido na Portaria 936-A/99, o ato desejado é a emissão de alvará, para que efetivamente a farmácia possa estar aberta ao público, sendo que para se chegar a esse ato final é preciso a prolação de alguns atos instrumentais, como é o caso do ato de homologação da lista classificação final dos candidatos admitidos a recurso, todavia o ato pretendido porque é esse que faz com que o objetivo do procedimento seja alcançado - é o ato de alvará. 6.ª Assim, resulta inequívoco que, por via das referidas normas transitórias materiais, o legislador quis que aos procedimentos de abertura de farmácias em instrução do INFARMED - i.e. procedimentos latu sensu, e não só o de instalação stricto sensu que se hajam iniciado antes da entrada em vigor da Portaria 1430/2007, se apliquem as normas vigentes à data da abertura do concurso. 7.a Pelo que, a todo o procedimento em crise nestes autos (fase concursal e fase de instalação stricto sensu de farmácia), é aplicável a legislação em vigor ao tempo da abertura do concurso para instalação de farmácia em Monção, ou seja, a Lei 2125, o DL 48547 e a Portaria 9364-A/99. 8.ª Desta forma, e considerando que, nos termos da Base 11/3 da Lei 2125, nenhum farmacêutico poderia ser titular de mais do que um alvará de farmácia, o INFARMED estava vinculado a não autorizar permitir que a Recorrente abrisse farmácia no âmbito do procedimento em causa nos presentes autos. 9.a Isto porque, não obstante ter ficado em 1º lugar na lista de classificação final, o direito da Recorrente de instalação de farmácia no âmbito do concurso ora em crise ficou precludido pela circunstância de ter procedido previamente à instalação de outra farmácia, cujo respetivo direito lhe adveio do facto de ter saído vencedora noutro concurso público para instalação de farmácia também ao abrigo da Portaria 936-A/99». 4. O recurso de revista foi admitido por Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, em formação de apreciação preliminar, de 2 de julho de 2020, por se entender que «o regime jurídico respeitante à abertura de farmácias resultante da Lei nº 2125 foi alterado nº 1 pelo DL nº 307/2007, de 31/8 e Portaria 430/2007, de 2/11, afigurando-se o assunto jurídico como complexo e não isento de controvérsia nas suas várias vertentes, nomeadamente, quanto à sucessão de leis no tempo». 5. Notificada para o efeito, a Digna Magistrada do Ministério Público pronunciou-se no sentido de ser negado provimento ao recurso, por considerar «que o legislador, ao estabelecer no art.0 56.0 do Decreto Lei no 307/2007 que aos concursos públicos para o licenciamento de farmácias se aplica a legislação em vigor ao tempo da respetiva abertura, quis precisamente evitar distorções que poderiam resultar da aplicação, ao mesmo procedimento, de ambos os regimes». - artigo 146.º, n.º 1, do CPTA. 6. Cumpre decidir II. Matéria de facto 7. As instâncias deram como provados os seguintes factos: «1 - Através do Aviso n.º ...01 (2.2 Série), publicado no Diário da República, Suplemento, 2.2 Série, n.º 137, de 15 de Junho de 2001, fez-se público que: "por deliberação do conselho de administração do Instituto Nacional da Farmácia e do Medicamento (INFARMED) de 9 de Junho de 2001 e nos termos do n.º 4.º da Portaria n.º 936-A/99, de 22 de Outubro, no prazo de 30 dias úteis a contar da data da publicação deste aviso no Diário da República, se encontra aberto concurso público para instalar uma farmácia na área urbana de Monção, freguesia ..., concelho de Monção, distrito de Viana do Castelo." - cfr. Documento n.º 2, junto com a p.i. e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido. 2 - A Autora concorreu ao supra citado concurso. 3 - A Autora foi notificada do ofício de referência ..., datado de 14 de Janeiro de 2011, nos termos do qual lhe foi notificado o teor da Acta n.º ...0, de 11 de janeiro de 2011, a qual, para além do mais, deliberou submeter à audiência prévia dos interessados a Proposta de Lista de Classificação Final dos candidatos admitidos ao concurso público para a instalação de uma nova farmácia na área urbana de Monção, freguesia ..., concelho de Monção, distrito ... - cfr. Documento nº 3, junto com a p.i. cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido. 4 - Da aludida Proposta de Lista de Classificação Final, resulta que a Autora foi classificada em 1º lugar. 5 - Notificados nos mesmos termos do ponto 3, vieram os candidatos BB, CC e DD reclamar e informar a entidade demandada que, no decurso do concurso, foi atribuído à aqui Autora um alvará para instalação de uma farmácia e que a mesma é proprietária de farmácia - cfr- fls. 1433 a 1487 do PA. 6 - Em 12.04.2011, reuniu o Júri nomeado para o concurso em causa que, além do mais, se pronunciou sobre as reclamações referidas supra nos seguintes termos: “(…) corresponde à verdade que a candidata AA, classificada em 1º lugar (...) é proprietária da "Farmácia ..." (...). Por tal motivo, por já ter procedido previamente à instalação de uma farmácia no âmbito de outro concurso público (...) não poderá a candidata AA, vir a instalar a farmácia objecto do presente concurso. Sem embargo, em termos de elaboração de lista de classificação final, tal facto será irrelevante e não poderá determinar a exclusão da candidata do presente concurso, na medida em que, à data do termo do prazo para apresentação da sua candidatura, a mesma reunia os requisitos para a ele poder ser oponente, sendo certo que só a inobservância, à data, de tais requisitos, é que poderia ter determinado a sua exclusão. Porém, por ter saído vencedora, como se disse, noutro concurso (...) a cuja instalação já procedeu entretanto, a consequência será a de que, face ao supra exposto, a candidata AA não poderá proceder à instalação da farmácia objecto do presente concurso, pese embora nele fique classificada em 1º lugar, pelo que o direito a tal instalação será sucessivamente deferido aos candidatos seguintes. " - cfr. fls. 1488 a 1492 (Acta no ...1) cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzida. 7 - A Autora notificada do ofício de referência ..., emitido sob o número mecanográfico ...27, de 26 de Abril de 2011, do qual resulta a seguinte indicação: "Comunica-se a V. Excelência que nesta data, foi enviada para publicação na 2.ª Série do Diário da República, a lista de classificação final dos candidatos admitidos, na sequência da Execução das sentenças do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, de 06 de Dezembro de 2006 (Processo n.º 1157/02) e de 25 de Janeiro de 2008 (Processo n.º 1147/02), referente ao concurso público para instalação de nova farmácia em Área Urbana de Monção, freguesia ..., concelho de Monção, distrito de Viana do Castelo, cujo aviso foi publicado com o número ...01 (2ª Série), no Diário da República, Suplemento, 2.ª Série, n.º 137 de 15 de Junho de 2001, em que V. Exa. é candidato(a). A referida lista, assim que for publicada em Diário da República disponível para consulta no Portal do INFARMED, I.P. Mais se informa V. Excelência que, de acordo com o n.º 2 do n.º 11 da Portaria n.º 936-A/99, de 22 de Outubro, cabe recurso contencioso, a interpor nos termos e nos prazos definidos na lei geral."- cfr. documento nº 4 junto com a p.i. 8 - O supra referido ofício procedeu ainda à notificação à Autora do teor da Acta no ...1, de 12 de Abril, nos termos da qual "o júri delibera elaborar a lista de classificação final dos candidatos admitidos, para homologação e publicação em Diário da República, que é a que se anexa à presente acta e dela faz parte integrante. cfr. doc. 4 junto com a p.i. 9 - Da Lista de Classificação Final anexa à Acta no ...1, resulta que a Autora se manteve classificada em 1.º lugar - cfr. doc. 4 junto com a p.i. 10 - Através do Aviso n.º ...11, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 85, de 3 de Maio de 2011, veio a ser homologada e publicada a “(...) lista de classificação final dos candidatos admitidos ao concurso público para a instalação de uma nova farmácia na área urbana de Monção, freguesia ..., concelho de Monção, distrito de Viana do Castelo, cujo aviso de abertura foi publicado com o n.º ...01 (2.ª série), no Diário da República, Suplemento, 2.ª série, n.º 137 de 15 de Junho de 2001, e cuja lista de candidatos admitidos e excluídos foi publicada no Diário da República, 2.ª série, n.º 283, 2.º Suplemento, de 7 de Dezembro de 2001, encontrando-se igualmente a presente lista disponível para consulta na página internet do INFARMED, l.P. em www.infarmed.pt." - cfr. Documento n.º 5, junto com a p.i. e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido. 11 - Do supra citado Aviso n.º ...11 resulta que a ora Autora foi classificada em 1.º lugar. 12 - Em 5 de Agosto de 2011, a Autora apresentou junto do Demandado, um requerimento para efeitos de início do procedimento de instalação, através do qual procedeu à junção de Planta de localização da farmácia emitida pelos serviços camarários certificando que numa distância em linha recta de 500 m, não se encontra instalada nenhuma farmácia; Certidão camarária de que consta a rua e número de policia ou número de lote e confrontações do prédio onde vai ser instalada a farmácia; Descrição das áreas mínimas do estabelecimento, conforme previsto na legislação em vigor, e respectiva planta e memória descritiva; Declaração comprovativa da actividade profissional que a concorrente classificada em primeiro lugar exerce; Certidão camarária certificando que o local proposto para a instalação dista mais de 100 m em linha recta contados da entrada ou entradas do edifício do centro de saúde ou extensão ou do edifício do estabelecimento hospitalar mais próximos - cfr. Documento n.º 6, junto com a p.i. e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido. 13 - Em 13 de Outubro de 2011, a Autora apresentou, junto do Demandado, um novo requerimento no âmbito do qual deu conta que: "A decisão de classificação final no procedimento concursal de instalação de farmácia em causa, veio dar cumprimento a um dever de execução de sentença judicial, por força das decisões transitadas em julgado nos Proc. n.ºs 1 157/02 e 1147/02 que correram termos no Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel. Não obstante os julgados em causa terem por efeito a impossibilidade de manutenção de situações ou vínculos de terceiros que sejam incompatíveis com o direito daí emergente, facto é que, na sequência das sentenças proferidas, o anterior adjudicatário no procedimento concursal e que viu o seu acto de classificação final (adjudicação) ser declarado inválido, não cessou a sua actividade na farmácia que, entretanto, instalara. Tal facto leva a que o INFARMED - Autoridade Nacional para o Medicamento e Produtos de Saúde, I.P. seja compelido a levar à execução os julgados em causa, ocupando-se, não apenas da tramitação respeitante à instalação da farmácia da legal adjudicatária, mas também do encerramento coercivo, da farmácia que persiste a laborar. Na presente situação tal ganha ainda maior relevo, pois que a localização proposta para a instalação da farmácia da nossa representada repita-se, a legítima adjudicatária no procedimento concursal - distará menos de 500 metros do local onde permanece ilegalmente aberta e a funcionar a Farmácia ..., que fora adjudicatária (ilegítima) no procedimento concursal invalidado pelas sentenças judiciais acima referidas.” - cfr. Documento n.0 7 junto com a p.i.. 14 - No âmbito do supra referido requerimento, peticionou a Autora ao Demandado que determinasse: o encerramento imediato da Farmácia ..., pois que já está em curso e sob análise pelo [NFARMED, a instalação da farmácia (...) ou, in extremis, que determine o encerramento da Farmácia ... com efeitos reportados a uma data sempre anterior àquela para a qual autorize a abertura da farmácia (...)" 15 - Em 18.10.2011, foi elaborado projecto de decisão de indeferimento do requerimento de instalação de farmácia apresentado pela Autora, com os seguintes fundamentos: e) A referida candidata é proprietária da "Farmácia ...", sita na freguesia ..., concelho de Barcelos, distrito de Braga, cuja respectiva titularidade lhe adveio do facto de ter saído vencedora no concurso público para instalação de farmácia aberto por meio do Aviso n.º ...01, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 137, Suplemento, de 15 de Junho de 2001, igualmente ao abrigo da Portaria n.º 936-A/99, de 22 de Outubro; O entendimento do INFARMED, I.P. vem sendo no sentido de que o candidato que haja sido opositor a mais do que um concurso público para instalação de farmácia aberto ao abrigo da Portaria n.º 936-A/99, de 22 de Outubro, e que haja saído vencedor em mais do que um deles, vê precludido o direito em proceder à instalação da segunda, caso já tenha procedido à prévia instalação da primeira, porquanto só essa será uma interpretação conforme com o espírito da lei vigente à data da abertura dos respetivos concursos (Lei n.º 2125, de 20 de Março de 1965, e Decreto-Lei n.º 48547, de 27 de Agosto de 1968), que não permitia, em circunstância alguma, que o mesmo candidato obtivesse mais do que uma farmácia por concurso; g) Por ter procedido já à instalação da farmácia referida em e), a candidata classificada em 1.º lugar, AA, não poderá, assim, instalar a farmácia objeto do presente concurso, i) Deverá ser proferida decisão no sentido de que a candidata classificada em 1.º lugar, AA, não poderá proceder à instalação da farmácia objeto do presente concurso, nos termos e com os fundamentos supra expostos; ii) Deverá, em consequência, ser desconsiderada a documentação por si remetida em 10 de Agosto de 2011 ao abrigo do disposto no n.º 1 do art.º 12 da Portaria n.º 936-A/99, de 22 de Outubro cfr. fls. 1532 e 1533 do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido. 16 - A Autora foi notificada do supra referido projecto de indeferimento por ofício de referência ..., emitido sob o número mecanográfico ...14, de 25 de Outubro de 2011(...)"- cfr. Documento n.º 8 junto com a p.i.. 17 - Inconformada com a proposta de indeferimento do requerimento dirigido à prática do acto de autorização de instalação de farmácia, a Autora, no exercício do direito de audiência prévia, requereu "(...) a alteração do acto projectado praticar e ulterior deferimento do pedido de instalação: - cfr. Documento n.º 9, junto com a p.i. cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido. 18 - Por despacho de 09.01.2012 do Conselho Directivo do Réu foi considerada totalmente improcedente a pronúncia apresentada em 10 de Novembro de 2011, pelo que o requerimento submetido a este Instituto no dia 10 de Agosto de 2011, com vista à instalação da farmácia em apreço, foi objecto de decisão final de indeferimento - cfr. fls. 1586 a 1592 do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido. 19 - Entendeu a entidade demandada que "(...) o facto de a interessada ter ficado graduada em 1.º lugar na lista de final não quis significar necessariamente, como não significou, que por via disso lhe fosse automaticamente deferido o direito à instalação da farmácia. (...) com efeito, uma coisa é o candidato opositor ao concurso reunir, à data da apresentação da respectiva candidatura, os requisitos necessários ao efeito - e isso, no caso vertente, não está em causa, tanto mais que a interessada não foi excluída do concurso, e nele veio, como se vê, a ficar classificada em 1.º lugar (...) outra, bem diversa, é o candidato vencedor ver coarctado o direito a proceder à efectiva instalação da farmácia, na justa medida em que circunstâncias supervenientes e que nada têm que ver com os requisitos de admissão ao concurso a tanto tenham vindo, entretanto, a obstar (...) e foi isso que aconteceu no caso vertente. Ou seja, pese embora a interessada tenha saído vencedora no presente concurso, a verdade é que a circunstância de ter procedido, entretanto, à prévia instalação de outra farmácia, fez com que visse precludido o direito à instalação da farmácia objecto do presente concurso, em obediência ao regime jurídico vigente à data da sua abertura, que, como se disse, determinava que a nenhum farmacêutico poderia ser concedido mais do que um alvará (leia-se, farmácia) (...)" cfr. fis. 1586 a 1592 do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido. 20 - Concluiu a entidade demandada que: “(...) em consequência, a documentação (...) apresentada em 2011.08.10, não poderá ser considerada para os efeitos da Portaria n.º 936 - A/99, de 22 de Outubro, porquanto se encontra desde logo inquinada pelo facto de não lhe assistir, desde logo, o direito à referida instalação " cfr. fls. 1586 a 1592 do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido. 21 - A Autora foi notificada da decisão de indeferimento por ofício de 19.01.2012 - cfr. doc. 1 junto com a p.i. cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido. 22 - A Autora é proprietária da Farmácia ..., sita na freguesia ..., concelho de Barcelos, distrito de Braga, cuja respectiva titularidade lhe adveio do facto de ter saído vencedora no concurso público aberto por meio do Aviso no ...01, publicado no Diário da República, 2ª série, no 137, Suplemento de 15.06.2001, ao abrigo da Portaria no 936-A/99 de 22.10» III. Matéria de direito 8. A questão de direito que se discute nos autos, e que determinou a admissão da presente revista, é a de saber se o regime transitório estabelecido pelo artigo 56.º do Decreto-Lei n.º 307/2007, de 31 de agosto, que estabeleceu o regime jurídico das farmácias de oficina, impede que o proprietário de uma farmácia seja autorizado a instalar uma nova farmácia, cuja instalação foi determinada por um concurso público aberto antes da sua entrada em vigor, não obstante o mesmo diploma legal permitir a acumulação da propriedade, exploração ou gestão de até quatro farmácias. Em causa, concretamente, está a questão de saber se aquele regime transitório impõe aos opositores de um concurso público anterior à sua entrada em vigor a aplicação do limite estabelecido pelo número 3 da Base I da Lei n.º 2.125, de 20 de março de 1965, de uma única farmácia por farmacêutico ou sociedade comercial. 9. As instâncias foram unânimes na resposta a essa questão, ao considerarem que, quando a norma transitória do artigo 56.º do Decreto-Lei n.º 307/2007, bem como a do artigo 41.º da Portaria nº 1430/2007, de 2 de Novembro, estabelecem que os procedimentos de instalação de novas farmácias se regem pelo direito em vigor ao tempo da abertura do respetivo concurso, isso implica «observar todos os requisitos legais e regulamentares de que depende a sua instalação e funcionamento», incluindo os limites relativos à propriedade. A Recorrente, no entanto, considera que se deve estabelecer uma distinção entre o procedimento de concurso público, e o procedimento de autorização da instalação da farmácia, e chama a atenção para o facto de que, no caso dos autos, «a sucessão dos regimes legais aplicáveis conduziu a que o regime de impedimentos existente à data de abertura do procedimento de concurso fosse diferente daquele que existia e se aplicava à data do início do procedimento de instalação». Mais alega a Recorrente que, tendo sido classificada em primeiro lugar no concurso para a instalação da farmácia em questão nos autos, e «não tendo sido aquela decisão revogada ou anulada (administrativa ou contenciosamente) ou por qualquer forma condicionada na sua eficácia, (...) permanece investida de uma posição jurídica estatutária que lhe confere um direito subjetivo ou interesse legítimo pretensivo à concessão daquela autorização». Vejamos então. 10. O artigo 56º do Decreto-Lei n.º 307/2007, de 31 de agosto, dispõe o seguinte: Norma transitória material Aos concursos públicos para o licenciamento de farmácias aplica-se a legislação em vigor ao tempo da respectiva abertura. Por seu turno, o artigo 41. 0 da Portaria no 1430/2007, de 2 de Novembro, que concretiza e desenvolve o regime legal estabelecido naquele diploma legal, dispõe nos seguintes termos: Norma transitória material 1 - Os procedimentos de abertura e transferência de farmácias em instrução no INFARMED, l. P., regem-se pelas normas em vigor à data do início dos respectivos procedimentos e limitam-se à decisão daquelas situações transitórias. 2 - O INFARMED, I. P., publica na 2.a série do Diário da República e divulga no sítio da Internet a localização das farmácias objecto dos procedimentos referidos no número anterior, bem como a respectiva decisão. Dos referidos preceitos resulta, desde logo, que ao contrário do que se anuncia nas respetivas epígrafes, os mesmos não estabelecem um regime transitório material, dado que não contém um regime transitório próprio, distinto, tanto do regime legal anterior, como do novo regime legal. Trata-se, na verdade, de um regime transitório formal, estabelecido por remissão, pura e simples, para o regime legal anterior. 11. As epígrafes das disposições citadas também não nos devem iludir quanto ao alcance da remissão normativa, dado que a mesma não parece estender-se a todos os aspetos do regime legal anterior, mas apenas às normas de procedimento do concurso de abertura e transferência de farmácias, e à respetiva autorização de instalação. Trata-se, pois, de uma remissão para as normas procedimentais estabelecidas no regime legal anterior, e não necessariamente para as normas substantivas que estabelecem os requisitos para a atribuição aos interessados do direito de procederem à abertura ou transferência de uma farmácia. O regime transitório estabelecido nas disposições citadas não é, aliás, distinto do regime estabelecido no artigo 20.º da Portaria n.º 936-A/99, de 22 de Outubro, por eles revogada, que, num contexto em que não se introduziu qualquer alteração ao regime da propriedade das farmácias, dispôs de igual forma que «os processos de instalação de novas farmácias, bem como os pedidos de transferência, pendentes à data da entrada em vigor da presente portaria continuarão a reger-se pelas normas em vigor à data da abertura do respetivo concurso e do pedido de transferência». Ou seja, a ratio legis do regime transitório é estranha à sucessão de regimes de propriedade das farmácias, dado que o mesmo se circunscreve à sucessão de regimes de procedimento da respetiva abertura ou transferência. Dele resulta apenas que aos procedimentos de abertura e transferência de farmácias iniciados antes da entrada do Decreto-Lei n.º 307/2007 continua a aplicar-se o procedimento - de concurso público e de autorização da instalação da farmácia - estabelecido pela Portaria n.º 936-A/99. 12. Do exposto parece, pois, resultar que regime transitório estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 307/2007, e pela Portaria nº 1430/2007, não impõe aos opositores de um concurso público anterior à sua entrada em vigor a aplicação do limite estabelecido pelo número 3 da Base II da Lei n.º 2.125, de 20 de março de 1965, de uma única farmácia por farmacêutico ou sociedade comercial. Nem faria sentido que o fizesse, tendo em conta que o regime de propriedade das farmácias estabelecido na referida Lei n. 2.125 é um regime restritivo de direitos fundamentais - nomeadamente da liberdade de iniciativa económica privada e do direito fundamental de propriedade privada - pelo que não deve ser mantido para lá do estritamente necessário para a salvaguarda de outros interesses e valores constitucionais, nomeadamente no domínio da política de saúde pública. Ora, num quadro normativo em que já não se considera que a regra da propriedade singular das farmácias seja necessária para salvaguardar aqueles outros interesses e valores constitucionais, não se vislumbra nenhuma razão válida para que aquele regime seja mantido transitoriamente. 13. No caso concreto dos autos acresce, além do mais, que a Recorrente ficou classificada em primeiro lugar no concurso público para a abertura e a instalação de uma farmácia na área urbana de Monção, e essa decisão - fosse ou não ilegal - consolidou o seu direito de o fazer, por não se verificar que a sua eventual invalidade fosse sancionada com a nulidade do ato. Tem, por isso, razão, a Recorrente, quando conclui que «não tendo sido aquela decisão revogada ou anulada (administrativa ou contenciosamente) ou por qualquer forma condicionada na sua eficácia, a Recorrente permanece investida de uma posição jurídica estatutária que lhe confere um direito subjetivo ou um interesse legítimo pretensivo à concessão daquela autorização». Com efeito, é o posicionamento da recorrente na lista de classificação homologada pelo Conselho de Administração do INFARMED nos termos do artigo 11.º da Portaria n.º 936A/99, que define o seu direito de proceder à abertura da farmácia posta a concurso. É certo que que a Recorrente tem de cumprir as condições previstas nos artigos 12.º e 13.º da mesma Portaria, e que, nessa medida, os dois atos - o de homologação da lista de classificação final do concurso, e o de autorização da instalação da farmácia - não tem conteúdos integralmente coincidentes, mas o direito de proceder à abertura da farmácia, propriamente dito, fica consolidado com aquela primeira decisão. Daí que as duas fases do procedimento de abertura da farmácia, sendo formalmente autónomas, e tendo alguns aspetos materiais que as diferenciam, não deixam de estar ligadas por uma relação de dependência funcional, na medida em que só pode proceder à instalação de uma farmácia quem tenha obtido o direito de o fazer por concurso publico. Inversamente, quem obteve o direito de abrir uma farmácia por concurso público, não pode ser impedido de o fazer, a não ser por falta de cumprimento de algum dos requisitos previstos nos citados artigos 12.º e 13.º da Portaria n.º 936-A/99, em especial os relativos à concreta localização da farmácia e ao prazo da instalação. 14. Assim, e sem necessidade de mais considerações, conclui-se que as instâncias fizeram errada interpretação e aplicação dos artigos 56.º do Decreto-Lei n.º 307/2007, e 41.º da Portaria no 1430/2007, de 2 de Novembro, na medida que os mesmos não impõem aos opositores de um concurso público anterior à sua entrada em vigor a aplicação do limite estabelecido pelo número 3 da Base II da Lei n.º 2.125, de 20 de março de 1965, de uma única farmácia por farmacêutico ou sociedade comercial. O acórdão recorrido deve, por isso, ser revogado, julgando-se procedente a ação, sendo a entidade demanda condenada a apreciar e a decidir, no prazo de dez dias, o pedido de autorização de instalação, pela Autora, de uma nova farmácia na fração ... do prédio situado no lugar..., sem n.º de rua, sem n.º de polícia, freguesia e concelho de Monção, artigo matricial n.º ...04, alvará de utilização ...11, registado na Conservatória com o n.º ...11..., o que não fez oportunamente por considerar esse pedido prejudicado por inexistência do direito da Recorrente de proceder à referida instalação. IV. Decisão Em face do exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, reunidos em conferência, em conceder provimento ao recurso e, em consequência, em revogar o acórdão recorrido e a sentença de 1a instância, e em julgar procedente a presente ação, condenando o Recorrido a apreciar e a decidir, no prazo de dez dias, o pedido de autorização de instalação de uma nova farmácia, nos termos requeridos pela Recorrente. Custas do processo pelo Recorrido. Notifique-se Lisboa, 11 de setembro de 2025. – Cláudio Ramos Monteiro (relator) – Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela – Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva.

Referências Legais

Legislação Nacional

LEI 2125 DE 20/03/1965, BASE II Nº3
DEC.-LEI Nº 307/2007 ART56
PORTARIA 1430/2007 DE 2/11 ART41
PORTARIA 936-A/99 ART12 ART13

Texto Integral

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

I. Relatório

1. AA, - identificada nos autos - recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do artigo 150.º do CPTA, do Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte (TCAN), de 13 de setembro de 2019, que negou provimento ao recurso por si interposto da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Braga, de 25 de novembro de 2016, que julgou a presente ação administrativa especial integralmente improcedente e, em consequência, absolveu o INFARMED - Autoridade Nacional do Medicamento e Produtos de Saúde, I. P. do pedido de condenação à prática do ato «de autorização de instalação, pela Autora, de uma nova farmácia na fração ... do prédio situado no lugar..., sem n.º de rua, sem n.º de polícia, freguesia e concelho de Monção, artigo matricial n.º ...04, alvará de utilização ...11, registado na Conservatória com o n.º ...11...».

2. Nas suas alegações, a Recorrente formulou, quanto ao mérito, as seguintes conclusões:

«(...)

iii) O procedimento de abertura de uma farmácia compreende a existência de dois procedimentos, estrutural e funcionalmente autónomos e sequenciais, a saber: um procedimento de concurso público e um procedimento de autorização de instalação.

iv) Os procedimentos são autónomos porque tal resulta expressamente da Portaria n.º 936/A-99, do Decreto-Lei n.º 307/2007 e da Portaria n.º 1430/2007, razão pela qual os atos administrativos praticados no seu contexto, homologados e publicados, são imediata e autonomamente impugnáveis.

v) Os procedimentos são autónomos porque têm objeto e fim distintos, cabendo a um avaliar e selecionar um candidato e a outro ponderar sobre a idoneidade e adequação de um espaço e local para instalação de uma farmácia.

vi) Os procedimentos são também autónomos porque, do primeiro resulta um direito atribuído ao candidato graduado em 1.º lugar a requerer a emissão de uma licença para instalação de uma farmácia, e, do segundo a emissão, propriamente dita, da autorização ou da licença de exploração da farmácia àquele candidato por parte da entidade administrativa competente.

vii) Os procedimentos são, ainda, autónomos porque não existe coincidência entre as partes intervenientes nos mesmos.

viii) O entendimento de que os referidos procedimentos são verdadeiros procedimentos administrativos autónomos e não, como se refere no Acórdão Recorrido, meras fases de um simples procedimento unitário, resulta claro da jurisprudência maioritária do mesmo douto Tribunal Central Administrativo Norte.

ix) O Acórdão Recorrido permite evidenciar que o Tribunal a quo não foi capaz de entender e avaliar adequadamente a realidade jurídica sub iudice, incorrendo em erro grosseiro de julgamento.

x) Ao tempo da abertura do concurso público, publicado em aviso de 15 de junho de 2001, o regime jurídico das farmácias de oficina era regulado pela Lei n.º 2125 de 20 de março de 1965, pelo Decreto-Lei n.º 48547 de 27 de agosto de 1968 e pela Portaria 936-A/99.

xi) Posteriormente veio a ser promulgado o Decreto-Lei n.º 307/2007, de 31 de agosto, o qual veio estabelecer o regime da propriedade de farmácia, revogando, para além do mais, a Lei n.º 2125, de 20 de março de 1965 e a Portaria 936-A/99.

xii) No momento do início do procedimento de instalação, o regime jurídico das farmácias de oficina (regulado pelo Decreto-Lei n.º 307/2007 e pela Portaria 1430/2007) era distinto do regime jurídico aplicável no momento da abertura do procedimento concursal de aquela saíra vencedora (regulado pela Lei n.º 2125, pelo Decreto-Lei n.º 48547 e pela Portaria n.º 936-A/99).

xiii) A sucessão dos regimes legais aplicáveis conduziu a que o regime de impedimentos existente à data de abertura do procedimento de concurso fosse diferente daquele que existia e se aplicava à data do início do procedimento de instalação.

xiv) Atenta as normas transitórias aplicáveis, nomeadamente o artigo 56.º do Decreto-Lei 307/2007 e o artigo 41º da Portaria n.º 1430/2007, o regime legal aplicável a cada um dos procedimentos em causa nos autos é aquele em vigor à data do início de cada um dos subprocedimentos.

xv) À data do início do procedimento de autorização de instalação da farmácia, por aplicação das normas do Decreto-Lei n.º 307/2007, a Recorrente não estava impedida de lhe ver ser atribuído outro alvará para a exploração de farmácia, designadamente, porque nos termos do referido diploma legal é possível cumular a titularidade de 4 farmácias.

xvi) O Acórdão Recorrido permite evidenciar que o Tribunal a quo não foi capaz de entender e avaliar adequadamente a realidade jurídica sub iudice, incorrendo em erro grosseiro de julgamento.

xvii) Por fim, o Acórdão Recorrido parece desconsiderar o sentido e alcance da decisão impugnada, fazendo tábua rasa da existência de um anterior ato administrativo constitutivo de direitos e que permanece válido e eficaz - plenamente operativo - no ordenamento jurídico.

xviii) O ato administrativo impugnado nega um direito anteriormente concedido por outro ato administrativo sem colocar este em crise e nega, ainda, a prática de um ato (devido) com único fundamento numa situação jurídica já perfeitamente consolidada no ordenamento jurídico.

xix) Atribuído o direito ou o interesse legítimo pretensivo à instalação de farmácia, apenas haveria lugar à decisão, pelo Recorrido, sobre a conformidade dos documentos apresentados pela Recorrente com vista à autorização da instalação da farmácia.

xx) Nenhuma decisão poderia ter lugar que viesse questionar o direito previamente atribuído no sentido de esse ter deixado de existir ou de estar por qualquer forma condicionado, já que nada se determinou previamente que tocasse (afetasse) a validade e eficácia do ato de atribuição do direito em sede concursal.

xxi) Não tendo sido aquela decisão revogada ou anulada (administrativa ou contenciosamente) ou por qualquer forma condicionada na sua eficácia, a Recorrente permanece investida de uma posição jurídica estatutária que lhe confere um direito subjetivo ou um interesse legítimo pretensivo à concessão daquela autorização.

xxii) Ao atuar como atuou, o Infarmed não se limitou a eliminar o direito da Recorrente a ser titular de duas autorizações; a mais disso, foi esse mesmo organismo a "escolher" a autorização da Recorrente, optando por deixar a esta a exploração de uma farmácia numa zona rural de ..., em vez de uma farmácia na zona urbana de

xxiii) Seguindo a sua lógica - errada e ilegal - de que a Recorrente apenas poderia ser titular de uma autorização, o Infarmed não teve a elementar prudência de "perguntar" à Recorrente se optava pela farmácia de Monção, abdicando da autorização de explorar a farmácia numa zona rural de

xxiv) A atuação do Infarmed, que causou profundos prejuízos económicos à Recorrente, figura o exercício arbitrário e unilateral de um poder que o Infarmed manifestamente não possuía (e não possui), e que coloca em crise os mais elementares princípios de um Estado de Direito.

xxv) Em suma: além de ilegal por violação da norma do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 307/2007, que permitiria à Recorrente, até hoje, cumular a titularidade de ambas as farmácias, a atuação do Infarmed - ainda que fosse de admitir a existência de um só procedimento - mesmo na sua compreensão errada, sempre seria censurável e violadora dos princípios e regras a que se encontra especialmente vinculado.

xxvi) Tudo concorrendo para que a decisão proferida pelo tribunal a quo, que julgou improcedente os vícios assacados à decisão impugnada, incorra em erro grosseiro de julgamento, devendo, para o efeito, ser revogada e substituída por outra que julgue a ação totalmente procedente e condene o Infarmed nos termos inicialmente peticionados pela Recorrente».

3. O Recorrido INFARMED formulou, quanto ao mérito, as seguintes conclusões:

«(…)

4. a Das normas transitórias materiais constates do DL 307/2007 e da Portaria 1430/2007 resulta que o procedimento de licenciamento de farmácias é um só procedimento, ainda que, com duas fases procedimentais distintas e sucessivas: a primeira, até à publicação da lista de classificação final dos candidatos admitidos; e a segunda, relativa à instalação stricto sensu da farmácia, nomeadamente o procedimento constante da Portaria 936-A/99.

5. a Acresce que, nos procedimentos de instalação de farmácias, nomeadamente no procedimento contido na Portaria 936-A/99, o ato desejado é a emissão de alvará, para que efetivamente a farmácia possa estar aberta ao público, sendo que para se chegar a esse ato final é preciso a prolação de alguns atos instrumentais, como é o caso do ato de homologação da lista classificação final dos candidatos admitidos a recurso, todavia o ato pretendido porque é esse que faz com que o objetivo do procedimento seja alcançado - é o ato de alvará.

6.ª Assim, resulta inequívoco que, por via das referidas normas transitórias materiais, o legislador quis que aos procedimentos de abertura de farmácias em instrução do INFARMED - i.e. procedimentos latu sensu, e não só o de instalação stricto sensu que se hajam iniciado antes da entrada em vigor da Portaria 1430/2007, se apliquem as normas vigentes à data da abertura do concurso.

7. a Pelo que, a todo o procedimento em crise nestes autos (fase concursal e fase de instalação stricto sensu de farmácia), é aplicável a legislação em vigor ao tempo da abertura do concurso para instalação de farmácia em Monção, ou seja, a Lei 2125, o DL 48547 e a Portaria 9364-A/99.

8.ª Desta forma, e considerando que, nos termos da Base 11/3 da Lei 2125, nenhum farmacêutico poderia ser titular de mais do que um alvará de farmácia, o INFARMED estava vinculado a não autorizar permitir que a Recorrente abrisse farmácia no âmbito do procedimento em causa nos presentes autos.

9. a Isto porque, não obstante ter ficado em 1º lugar na lista de classificação final, o direito da Recorrente de instalação de farmácia no âmbito do concurso ora em crise ficou precludido pela circunstância de ter procedido previamente à instalação de outra farmácia, cujo respetivo direito lhe adveio do facto de ter saído vencedora noutro concurso público para instalação de farmácia também ao abrigo da Portaria 936-A/99».

4. O recurso de revista foi admitido por Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, em formação de apreciação preliminar, de 2 de julho de 2020, por se entender que «o regime jurídico respeitante à abertura de farmácias resultante da Lei nº 2125 foi alterado nº 1 pelo DL nº 307/2007, de 31/8 e Portaria 430/2007, de 2/11, afigurando-se o assunto jurídico como complexo e não isento de controvérsia nas suas várias vertentes, nomeadamente, quanto à sucessão de leis no tempo».

5. Notificada para o efeito, a Digna Magistrada do Ministério Público pronunciou-se no sentido de ser negado provimento ao recurso, por considerar «que o legislador, ao estabelecer no art.0 56.0 do Decreto Lei no 307/2007 que aos concursos públicos para o licenciamento de farmácias se aplica a legislação em vigor ao tempo da respetiva abertura, quis precisamente evitar distorções que poderiam resultar da aplicação, ao mesmo procedimento, de ambos os regimes». - artigo 146.º, n.º 1, do CPTA.

6. Cumpre decidir

II. Matéria de facto

7. As instâncias deram como provados os seguintes factos:

«1- Através do Aviso n.º ...01 (2.2 Série), publicado no Diário da República, Suplemento, 2.2 Série, n.º 137, de 15 de Junho de 2001, fez-se público que: "por deliberação do conselho de administração do Instituto Nacional da Farmácia e do Medicamento (INFARMED) de 9 de Junho de 2001 e nos termos do n.º 4.º da Portaria n.º 936-A/99, de 22 de Outubro, no prazo de 30 dias úteis a contar da data da publicação deste aviso no Diário da República, se encontra aberto concurso público para instalar uma farmácia na área urbana de Monção, freguesia ..., concelho de Monção, distrito de Viana do Castelo." - cfr. Documento n.º 2, junto com a p.i. e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

2- A Autora concorreu ao supra citado concurso.

3- A Autora foi notificada do ofício de referência ..., datado de 14 de Janeiro de 2011, nos termos do qual lhe foi notificado o teor da Acta n.º ...0, de 11 de janeiro de 2011, a qual, para além do mais, deliberou submeter à audiência prévia dos interessados a Proposta de Lista de Classificação Final dos candidatos admitidos ao concurso público para a instalação de uma nova farmácia na área urbana de Monção, freguesia ..., concelho de Monção, distrito ... - cfr. Documento nº 3, junto com a p.i. cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

4- Da aludida Proposta de Lista de Classificação Final, resulta que a Autora foi classificada em 1º lugar.

5- Notificados nos mesmos termos do ponto 3, vieram os candidatos BB, CC e DD reclamar e informar a entidade demandada que, no decurso do concurso, foi atribuído à aqui Autora um alvará para instalação de uma farmácia e que a mesma é proprietária de farmácia - cfr- fls. 1433 a 1487 do PA.

6- Em 12.04.2011, reuniu o Júri nomeado para o concurso em causa que, além do mais, se pronunciou sobre as reclamações referidas supra nos seguintes termos:

“(…) corresponde à verdade que a candidata AA, classificada em 1º lugar (...) é proprietária da "Farmácia ..." (...). Por tal motivo, por já ter procedido previamente à instalação de uma farmácia no âmbito de outro concurso público (...) não poderá a candidata AA, vir a instalar a farmácia objecto do presente concurso.

Sem embargo, em termos de elaboração de lista de classificação final, tal facto será irrelevante e não poderá determinar a exclusão da candidata do presente concurso, na medida em que, à data do termo do prazo para apresentação da sua candidatura, a mesma reunia os requisitos para a ele poder ser oponente, sendo certo que só a inobservância, à data, de tais requisitos, é que poderia ter determinado a sua exclusão. Porém, por ter saído vencedora, como se disse, noutro concurso (...) a cuja instalação já procedeu entretanto, a consequência será a de que, face ao supra exposto, a candidata AA não poderá proceder à instalação da farmácia objecto do presente concurso, pese embora nele fique classificada em 1º lugar, pelo que o direito a tal instalação será sucessivamente deferido aos candidatos seguintes. " - cfr. fls. 1488 a 1492 (Acta no ...1) cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzida.

7- A Autora notificada do ofício de referência ..., emitido sob o número mecanográfico ...27, de 26 de Abril de 2011, do qual resulta a seguinte indicação: "Comunica-se a V. Excelência que nesta data, foi enviada para publicação na 2.ª Série do Diário da República, a lista de classificação final dos candidatos admitidos, na sequência da Execução das sentenças do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, de 06 de Dezembro de 2006 (Processo n.º 1157/02) e de 25 de Janeiro de 2008 (Processo n.º 1147/02), referente ao concurso público para instalação de nova farmácia em Área Urbana de Monção, freguesia ..., concelho de Monção, distrito de Viana do Castelo, cujo aviso foi publicado com o número ...01 (2ª Série), no Diário da República, Suplemento, 2.ª Série, n.º 137 de 15 de Junho de 2001, em que V. Exa. é candidato(a).

A referida lista, assim que for publicada em Diário da República disponível para consulta no Portal do INFARMED, I.P.

Mais se informa V. Excelência que, de acordo com o n.º 2 do n.º 11 da Portaria n.º 936-A/99, de 22 de Outubro, cabe recurso contencioso, a interpor nos termos e nos prazos definidos na lei geral."- cfr. documento nº 4 junto com a p.i.

8- O supra referido ofício procedeu ainda à notificação à Autora do teor da Acta no ...1, de 12 de Abril, nos termos da qual "o júri delibera elaborar a lista de classificação final dos candidatos admitidos, para homologação e publicação em Diário da República, que é a que se anexa à presente acta e dela faz parte integrante. cfr. doc. 4 junto com a p.i.

9- Da Lista de Classificação Final anexa à Acta no ...1, resulta que a Autora se manteve classificada em 1.º lugar - cfr. doc. 4 junto com a p.i.

10- Através do Aviso n.º ...11, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 85, de 3 de Maio de 2011, veio a ser homologada e publicada a “(...) lista de classificação final dos candidatos admitidos ao concurso público para a instalação de uma nova farmácia na área urbana de Monção, freguesia ..., concelho de Monção, distrito de Viana do Castelo, cujo aviso de abertura foi publicado com o n.º ...01 (2.ª série), no Diário da República, Suplemento, 2.ª série, n.º 137 de 15 de Junho de 2001, e cuja lista de candidatos admitidos e excluídos foi publicada no Diário da República, 2.ª série, n.º 283, 2.º Suplemento, de 7 de Dezembro de 2001, encontrando-se igualmente a presente lista disponível para consulta na página internet do INFARMED, l.P. em www.infarmed.pt." - cfr. Documento n.º 5, junto com a p.i. e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

11- Do supra citado Aviso n.º ...11 resulta que a ora Autora foi classificada em 1.º lugar.

12- Em 5 de Agosto de 2011, a Autora apresentou junto do Demandado, um requerimento para efeitos de início do procedimento de instalação, através do qual procedeu à junção de Planta de localização da farmácia emitida pelos serviços camarários certificando que numa distância em linha recta de 500 m, não se encontra instalada nenhuma farmácia; Certidão camarária de que consta a rua e número de policia ou número de lote e confrontações do prédio onde vai ser instalada a farmácia; Descrição das áreas mínimas do estabelecimento, conforme previsto na legislação em vigor, e respectiva planta e memória descritiva;

Declaração comprovativa da actividade profissional que a concorrente classificada em primeiro lugar exerce; Certidão camarária certificando que o local proposto para a instalação dista mais de 100 m em linha recta contados da entrada ou entradas do edifício do centro de saúde ou extensão ou do edifício do estabelecimento hospitalar mais próximos - cfr. Documento n.º 6, junto com a p.i. e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

13- Em 13 de Outubro de 2011, a Autora apresentou, junto do Demandado, um novo requerimento no âmbito do qual deu conta que: "A decisão de classificação final no procedimento concursal de instalação de farmácia em causa, veio dar cumprimento a um dever de execução de sentença judicial, por força das decisões transitadas em julgado nos Proc. n.ºs 1 157/02 e 1147/02 que correram termos no Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel.

Não obstante os julgados em causa terem por efeito a impossibilidade de manutenção de situações ou vínculos de terceiros que sejam incompatíveis com o direito daí emergente, facto é que, na sequência das sentenças proferidas, o anterior adjudicatário no procedimento concursal e que viu o seu acto de classificação final (adjudicação) ser declarado inválido, não cessou a sua actividade na farmácia que, entretanto, instalara. Tal facto leva a que o INFARMED - Autoridade Nacional para o Medicamento e Produtos de Saúde, I.P. seja compelido a levar à execução os julgados em causa, ocupando-se, não apenas da tramitação respeitante à instalação da farmácia da legal adjudicatária, mas também do encerramento coercivo, da farmácia que persiste a laborar. Na presente situação tal ganha ainda maior relevo, pois que a localização proposta para a instalação da farmácia da nossa representada repita-se, a legítima adjudicatária no procedimento concursal - distará menos de 500 metros do local onde permanece ilegalmente aberta e a funcionar a Farmácia ..., que fora adjudicatária (ilegítima) no procedimento concursal invalidado pelas sentenças judiciais acima referidas.” - cfr. Documento n.0 7 junto com a p.i

14- No âmbito do supra referido requerimento, peticionou a Autora ao Demandado que determinasse: o encerramento imediato da Farmácia ..., pois que já está em curso e sob análise pelo [NFARMED, a instalação da farmácia (...) ou, in extremis, que determine o encerramento da Farmácia ... com efeitos reportados a uma data sempre anterior àquela para a qual autorize a abertura da farmácia (...)"

15- Em 18.10.2011, foi elaborado projecto de decisão de indeferimento do requerimento de instalação de farmácia apresentado pela Autora, com os seguintes fundamentos: e) A referida candidata é proprietária da "Farmácia ...", sita na freguesia ..., concelho de Barcelos, distrito de Braga, cuja respectiva titularidade lhe adveio do facto de ter saído vencedora no concurso público para instalação de farmácia aberto por meio do Aviso n.º ...01, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 137, Suplemento, de 15 de Junho de 2001, igualmente ao abrigo da Portaria n.º 936-A/99, de 22 de Outubro;

O entendimento do INFARMED, I.P. vem sendo no sentido de que o candidato que haja sido opositor a mais do que um concurso público para instalação de farmácia aberto ao abrigo da Portaria n.º 936-A/99, de 22 de Outubro, e que haja saído vencedor em mais do que um deles, vê precludido o direito em proceder à instalação da segunda, caso já tenha procedido à prévia instalação da primeira, porquanto só essa será uma interpretação conforme com o espírito da lei vigente à data da abertura dos respetivos concursos (Lei n.º 2125, de 20 de Março de 1965, e Decreto-Lei n.º 48547, de 27 de Agosto de 1968), que não permitia, em circunstância alguma, que o mesmo candidato obtivesse mais do que uma farmácia por concurso;

g) Por ter procedido já à instalação da farmácia referida em e), a candidata classificada em 1.º lugar, AA, não poderá, assim, instalar a farmácia objeto do presente concurso,

i) Deverá ser proferida decisão no sentido de que a candidata classificada em 1.º lugar, AA, não poderá proceder à instalação da farmácia objeto do presente concurso, nos termos e com os fundamentos supra expostos;

ii) Deverá, em consequência, ser desconsiderada a documentação por si remetida em 10 de Agosto de 2011 ao abrigo do disposto no n.º 1 do art.º 12 da Portaria n.º 936-A/99, de 22 de Outubro cfr. fls. 1532 e 1533 do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

16- A Autora foi notificada do supra referido projecto de indeferimento por ofício de referência ..., emitido sob o número mecanográfico ...14, de 25 de Outubro de 2011(...)"- cfr. Documento n.º 8 junto com a p.i

17- Inconformada com a proposta de indeferimento do requerimento dirigido à prática do acto de autorização de instalação de farmácia, a Autora, no exercício do direito de audiência prévia, requereu "(...) a alteração do acto projectado praticar e ulterior deferimento do pedido de instalação: - cfr. Documento n.º 9, junto com a p.i. cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

18- Por despacho de 09.01.2012 do Conselho Directivo do Réu foi considerada totalmente improcedente a pronúncia apresentada em 10 de Novembro de 2011, pelo que o requerimento submetido a este Instituto no dia 10 de Agosto de 2011, com vista à instalação da farmácia em apreço, foi objecto de decisão final de indeferimento - cfr. fls. 1586 a 1592 do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

19- Entendeu a entidade demandada que "(...) o facto de a interessada ter ficado graduada em 1.º lugar na lista de final não quis significar necessariamente, como não significou, que por via disso lhe fosse automaticamente deferido o direito à instalação da farmácia.

(...) com efeito, uma coisa é o candidato opositor ao concurso reunir, à data da apresentação da respectiva candidatura, os requisitos necessários ao efeito - e isso, no caso vertente, não está em causa, tanto mais que a interessada não foi excluída do concurso, e nele veio, como se vê, a ficar classificada em 1.º lugar (...) outra, bem diversa, é o candidato vencedor ver coarctado o direito a proceder à efectiva instalação da farmácia, na justa medida em que circunstâncias supervenientes e que nada têm que ver com os requisitos de admissão ao concurso a tanto tenham vindo, entretanto, a obstar (...) e foi isso que aconteceu no caso vertente.

Ou seja, pese embora a interessada tenha saído vencedora no presente concurso, a verdade é que a circunstância de ter procedido, entretanto, à prévia instalação de outra farmácia, fez com que visse precludido o direito à instalação da farmácia objecto do presente concurso, em obediência ao regime jurídico vigente à data da sua abertura, que, como se disse, determinava que a nenhum farmacêutico poderia ser concedido mais do que um alvará (leia-se, farmácia) (...)" cfr. fis. 1586 a 1592 do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

20- Concluiu a entidade demandada que: “(...) em consequência, a documentação (...) apresentada em 2011.08.10, não poderá ser considerada para os efeitos da Portaria n.º 936 - A/99, de 22 de Outubro, porquanto se encontra desde logo inquinada pelo facto de não lhe assistir, desde logo, o direito à referida instalação " cfr. fls. 1586 a 1592 do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

21- A Autora foi notificada da decisão de indeferimento por ofício de 19.01.2012 - cfr. doc. 1 junto com a p.i. cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

22- A Autora é proprietária da Farmácia ..., sita na freguesia ..., concelho de Barcelos, distrito de Braga, cuja respectiva titularidade lhe adveio do facto de ter saído vencedora no concurso público aberto por meio do Aviso no ...01, publicado no Diário da República, 2ª série, no 137, Suplemento de 15.06.2001, ao abrigo da Portaria no 936-A/99 de 22.10»

III. Matéria de direito

8. A questão de direito que se discute nos autos, e que determinou a admissão da presente revista, é a de saber se o regime transitório estabelecido pelo artigo 56.º do Decreto-Lei n.º 307/2007, de 31 de agosto, que estabeleceu o regime jurídico das farmácias de oficina, impede que o proprietário de uma farmácia seja autorizado a instalar uma nova farmácia, cuja instalação foi determinada por um concurso público aberto antes da sua entrada em vigor, não obstante o mesmo diploma legal permitir a acumulação da propriedade, exploração ou gestão de até quatro farmácias.

Em causa, concretamente, está a questão de saber se aquele regime transitório impõe aos opositores de um concurso público anterior à sua entrada em vigor a aplicação do limite estabelecido pelo número 3 da Base I da Lei n.º 2.125, de 20 de março de 1965, de uma única farmácia por farmacêutico ou sociedade comercial.

9. As instâncias foram unânimes na resposta a essa questão, ao considerarem que, quando a norma transitória do artigo 56.º do Decreto-Lei n.º 307/2007, bem como a do artigo 41.º da Portaria nº 1430/2007, de 2 de Novembro, estabelecem que os procedimentos de instalação de novas farmácias se regem pelo direito em vigor ao tempo da abertura do respetivo concurso, isso implica «observar todos os requisitos legais e regulamentares de que depende a sua instalação e funcionamento», incluindo os limites relativos à propriedade.

A Recorrente, no entanto, considera que se deve estabelecer uma distinção entre o procedimento de concurso público, e o procedimento de autorização da instalação da farmácia, e chama a atenção para o facto de que, no caso dos autos, «a sucessão dos regimes legais aplicáveis conduziu a que o regime de impedimentos existente à data de abertura do procedimento de concurso fosse diferente daquele que existia e se aplicava à data do início do procedimento de instalação».

Mais alega a Recorrente que, tendo sido classificada em primeiro lugar no concurso para a instalação da farmácia em questão nos autos, e «não tendo sido aquela decisão revogada ou anulada (administrativa ou contenciosamente) ou por qualquer forma condicionada na sua eficácia, (...) permanece investida de uma posição jurídica estatutária que lhe confere um direito subjetivo ou interesse legítimo pretensivo à concessão daquela autorização».

Vejamos então.

10. O artigo 56º do Decreto-Lei n.º 307/2007, de 31 de agosto, dispõe o seguinte:

Norma transitória material

Aos concursos públicos para o licenciamento de farmácias aplica-se a legislação em vigor ao tempo da respectiva abertura.

Por seu turno, o artigo 41. 0 da Portaria no 1430/2007, de 2 de Novembro, que concretiza e desenvolve o regime legal estabelecido naquele diploma legal, dispõe nos seguintes termos:

Norma transitória material

1- Os procedimentos de abertura e transferência de farmácias em instrução no INFARMED, l. P., regem-se pelas normas em vigor à data do início dos respectivos procedimentos e limitam-se à decisão daquelas situações transitórias.

2- O INFARMED, I. P., publica na 2.a série do Diário da República e divulga no sítio da Internet a localização das farmácias objecto dos procedimentos referidos no número anterior, bem como a respectiva decisão.

Dos referidos preceitos resulta, desde logo, que ao contrário do que se anuncia nas respetivas epígrafes, os mesmos não estabelecem um regime transitório material, dado que não contém um regime transitório próprio, distinto, tanto do regime legal anterior, como do novo regime legal.

Trata-se, na verdade, de um regime transitório formal, estabelecido por remissão, pura e simples, para o regime legal anterior.

11. As epígrafes das disposições citadas também não nos devem iludir quanto ao alcance da remissão normativa, dado que a mesma não parece estender-se a todos os aspetos do regime legal anterior, mas apenas às normas de procedimento do concurso de abertura e transferência de farmácias, e à respetiva autorização de instalação.

Trata-se, pois, de uma remissão para as normas procedimentais estabelecidas no regime legal anterior, e não necessariamente para as normas substantivas que estabelecem os requisitos para a atribuição aos interessados do direito de procederem à abertura ou transferência de uma farmácia.

O regime transitório estabelecido nas disposições citadas não é, aliás, distinto do regime estabelecido no artigo 20.º da Portaria n.º 936-A/99, de 22 de Outubro, por eles revogada, que, num contexto em que não se introduziu qualquer alteração ao regime da propriedade das farmácias, dispôs de igual forma que «os processos de instalação de novas farmácias, bem como os pedidos de transferência, pendentes à data da entrada em vigor da presente portaria continuarão a reger-se pelas normas em vigor à data da abertura do respetivo concurso e do pedido de transferência».

Ou seja, a ratio legis do regime transitório é estranha à sucessão de regimes de propriedade das farmácias, dado que o mesmo se circunscreve à sucessão de regimes de procedimento da respetiva abertura ou transferência.

Dele resulta apenas que aos procedimentos de abertura e transferência de farmácias iniciados antes da entrada do Decreto-Lei n.º 307/2007 continua a aplicar-se o procedimento - de concurso público e de autorização da instalação da farmácia - estabelecido pela Portaria n.º 936-A/99.

12. Do exposto parece, pois, resultar que regime transitório estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 307/2007, e pela Portaria nº 1430/2007, não impõe aos opositores de um concurso público anterior à sua entrada em vigor a aplicação do limite estabelecido pelo número 3 da Base II da Lei n.º 2.125, de 20 de março de 1965, de uma única farmácia por farmacêutico ou sociedade comercial.

Nem faria sentido que o fizesse, tendo em conta que o regime de propriedade das farmácias estabelecido na referida Lei n. 2.125 é um regime restritivo de direitos fundamentais - nomeadamente da liberdade de iniciativa económica privada e do direito fundamental de propriedade privada - pelo que não deve ser mantido para lá do estritamente necessário para a salvaguarda de outros interesses e valores constitucionais, nomeadamente no domínio da política de saúde pública.

Ora, num quadro normativo em que já não se considera que a regra da propriedade singular das farmácias seja necessária para salvaguardar aqueles outros interesses e valores constitucionais, não se vislumbra nenhuma razão válida para que aquele regime seja mantido transitoriamente.

13. No caso concreto dos autos acresce, além do mais, que a Recorrente ficou classificada em primeiro lugar no concurso público para a abertura e a instalação de uma farmácia na área urbana de Monção, e essa decisão - fosse ou não ilegal - consolidou o seu direito de o fazer, por não se verificar que a sua eventual invalidade fosse sancionada com a nulidade do ato.

Tem, por isso, razão, a Recorrente, quando conclui que «não tendo sido aquela decisão revogada ou anulada (administrativa ou contenciosamente) ou por qualquer forma condicionada na sua eficácia, a Recorrente permanece investida de uma posição jurídica estatutária que lhe confere um direito subjetivo ou um interesse legítimo pretensivo à concessão daquela autorização».

Com efeito, é o posicionamento da recorrente na lista de classificação homologada pelo Conselho de Administração do INFARMED nos termos do artigo 11.º da Portaria n.º 936A/99, que define o seu direito de proceder à abertura da farmácia posta a concurso.

É certo que que a Recorrente tem de cumprir as condições previstas nos artigos 12.º e 13.º da mesma Portaria, e que, nessa medida, os dois atos - o de homologação da lista de classificação final do concurso, e o de autorização da instalação da farmácia - não tem conteúdos integralmente coincidentes, mas o direito de proceder à abertura da farmácia, propriamente dito, fica consolidado com aquela primeira decisão.

Daí que as duas fases do procedimento de abertura da farmácia, sendo formalmente autónomas, e tendo alguns aspetos materiais que as diferenciam, não deixam de estar ligadas por uma relação de dependência funcional, na medida em que só pode proceder à instalação de uma farmácia quem tenha obtido o direito de o fazer por concurso publico.

Inversamente, quem obteve o direito de abrir uma farmácia por concurso público, não pode ser impedido de o fazer, a não ser por falta de cumprimento de algum dos requisitos previstos nos citados artigos 12.º e 13.º da Portaria n.º 936-A/99, em especial os relativos à concreta localização da farmácia e ao prazo da instalação.

14. Assim, e sem necessidade de mais considerações, conclui-se que as instâncias fizeram errada interpretação e aplicação dos artigos 56.º do Decreto-Lei n.º 307/2007, e 41.º da Portaria no 1430/2007, de 2 de Novembro, na medida que os mesmos não impõem aos opositores de um concurso público anterior à sua entrada em vigor a aplicação do limite estabelecido pelo número 3 da Base II da Lei n.º 2.125, de 20 de março de 1965, de uma única farmácia por farmacêutico ou sociedade comercial.

O acórdão recorrido deve, por isso, ser revogado, julgando-se procedente a ação, sendo a entidade demanda condenada a apreciar e a decidir, no prazo de dez dias, o pedido de autorização de instalação, pela Autora, de uma nova farmácia na fração ... do prédio situado no lugar..., sem n.º de rua, sem n.º de polícia, freguesia e concelho de Monção, artigo matricial n.º ...04, alvará de utilização ...11, registado na Conservatória com o n.º ...11..., o que não fez oportunamente por considerar esse pedido prejudicado por inexistência do direito da Recorrente de proceder à referida instalação.

IV. Decisão

Em face do exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, reunidos em conferência, em conceder provimento ao recurso e, em consequência, em revogar o acórdão recorrido e a sentença de 1a instância, e em julgar procedente a presente ação, condenando o Recorrido a apreciar e a decidir, no prazo de dez dias, o pedido de autorização de instalação de uma nova farmácia, nos termos requeridos pela Recorrente.

Custas do processo pelo Recorrido. Notifique-se

Lisboa, 11 de setembro de 2025. – Cláudio Ramos Monteiro (relator) – Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela – Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva.