0735/18.1BEAVR - Supremo Tribunal Administrativo

I- Por omissão de substanciação não é de conhecer questão de inconstitucionalidade e/ou interpretação desconforme à CRP de normas de direito substantivo, na medida em que o Recorrente se limite a afirmar, conclusivamente, a referida desconformidade sem que apresente, do seu ponto de vista, as razões de facto e de direito do discurso jurídico fundamentador nem, sequer, a que modalidade reverte o vício afirmado.

Por outro lado, o que pode e deve ser objeto de fiscalização concreta da constitucionalidade, por parte dos Tribunais, são normas e não quaisquer decisões, sejam elas de natureza judicial ou administrativa, nem tão pouco eventuais interpretações que de tais normas possam ser efetuadas por aquelas decisões (Cfr. art.s 204 e de 280, nº CRP)”

II- Elementos instrumentalmente em falta em processo de autorização Urbanística de Torres de Telecomunicações à luz de Regulamento Municipal que extravase os elementos constantes do diplomar aplicável, não podem ser considerados de apresentação obrigatória, como decorre do art. 5° do Decreto-Lei n.° 11/2003.

III- É incontornável que o Decreto-Lei n.° 555/99, de 16/12 (RJUE), não se aplica à instalação de infraestruturas de suporte de estações de radiocomunicações, como decorre do n° 1 do art. 7° do Decreto-Lei n° 123/2009.

IV- A norma regulamentar Municipal, ao estabelecer a obrigatoriedade de as infraestruturas de suporte de estações de telecomunicações serem instaladas a 100 m de distância de “qualquer edificação destinada à permanência de pessoas...” consubstancia-se numa norma de uso e ocupação do solo, invadindo o “âmbito material dos instrumentos de planeamento”, violando, entre outros, o art. 1° do Decreto-Lei n° 380/99, de 22 de setembro.

V- O Decreto-Lei n.° 555/99, de 16 de dezembro, na redação invocada no Regulamento Municipal controvertido, que aprovou o regime jurídico da urbanização e da edificação, não pode servir de fundamento habilitante a uma norma regulamentar relativa ao uso e ocupação do solo, pela singela razão de esta não se reportar a matéria urbanística, mas antes, sobre o uso e ocupação do solo por estações de radiocomunicações.

VI- Como referido no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 144/2009, “São, assim, inconstitucionais tanto os regulamentos carecidos da necessária habilitação legal como aqueles que não a indiquem expressamente. Os regulamentos emitidos sem prévio ato legislativo habilitante são inconstitucionais por violação do princípio da precedência da lei, ínsito no n.º 7 do artigo 112.º da Constituição (…); os que não o indiquem expressamente são formalmente inconstitucionais por violação do disposto na mesma norma constitucional”.

VII- Não poderia o Município acrescentar ao Decreto-Lei n° 11/2003, de 18 de janeiro “causas de indeferimento urbanístico... ”, sob pena de violação do princípio da legalidade.

VIII- O artigo 9º do DL n° 11/2003 de 18.01 [audiência prévia] exige uma audiência prévia pró-ativa, pois incumbe à administração não apenas dar ao administrado oportunidade de se pronunciar acerca do projeto de indeferimento da sua pretensão de autorização, mas também colaborar ativamente com ele na busca de uma solução que permita a instalação ou a manutenção das infraestruturas, precisamente porque elas contribuem para prosseguir um interesse público, em face do que, em concreto, é incompreensível que o Município não tenha realizado, previamente à decisão objeto de impugnação, a necessária Audiência Prévia.

Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I Relatório

A B... - Gestão de Torres de Telecomunicações, S.A, intentou Ação Administrativa contra o MUNICÍPIO DE ANADIA, tendente à condenação desta a

“- Analisar o pedido de autorização da B... nos termos do DL 11/2003, de 18.1,

- Sem aplicação das normas do RMUEMA aplicadas ou outras desse regulamento,

- Devendo ser descontado o período entre 5.2.2018 e 27.2.2018, para efeitos do n.° 8 do art. 6° do DL 11/2003,

- E serem desaplicadas as normas do RMUEMA aplicadas, nos termos supra expostos

- Ou caso assim não se entenda ser anulado o ato de indeferimento datado de 26.2.2018’’.

O MUNICÍPIO DE ANADIA, inconformado com o Acórdão proferido em 10 de março de 2023, no TCAN, que confirmou a Sentença de 1ª Instância que havia julgado procedente a Ação, veio Recorrer para esta instância, concluindo:

“1. O presente recurso de revista deve ser admitido, ao abrigo do disposto no artigo 150.°, n.° 1 do CPTA, porquanto está em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se reveste de importância fundamental, bem como a admissão do recurso é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.

2. O presente caso respeita à interpretação do Decreto-Lei n.° 11/2003, de 18 de janeiro, em especial do seu artigo 7.°, nos termos efetuados pelas duas Instâncias (TAF de Aveiro e TCANorte), que defende a sua aplicação de forma absolutamente isolada, sem qualquer conjugação com o disposto no Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE) e sem aplicação do previsto no Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação do Município de Anadia (RMUEMA), quando a instalação de infraestrutura de suporte de Estação de Radiocomunicações consubstancia uma operação urbanística.

3. Para o douto Acórdão do TCANorte recorrido, “o diploma em causa prevê as situações ... que determinam o indeferimento”, estando as autarquias locais impedidas de acrescentar causas de indeferimento às que constam tipificadas no artigo 7.° do diploma, mesmo quando a instalação consubstancia uma operação urbanística.

4. Por isso, “quaisquer outras normas legais ou regulamentares aplicáveis” referidas na alínea b) do artigo 7.°, não podem ser as do RMUEMA, mesmo quando em causa estejam operações urbanísticas, necessárias para a instalação das infraestruturas de suporte de Estação de Radiocomunicações.

5. Em suma, para o TCANorte, a causa de indeferimento alegada pelo Município, de a instalação pretendida, por constituir uma operação urbanística e não estar situada num raio de afastamento mínimo de 100 metros de qualquer edificação destinada a permanência de pessoas, nomeadamente habitações, escolas, creches, centros de dia, centros culturais, museus, teatros, hospitais, centros de saúde, clinicas, superfícies comerciais e equipamentos desportivos, violar o artigo 30.° do RMUEMA, não integra nenhuma das causas de indeferimento previstas tipificadamente no artigo 7.° do Decreto-Lei n.° 11/2003.

6. Ora, tal interpretação do TCANorte viola, desde logo, o princípio da autonomia local, tal como previsto no artigo 6.° da CRP (Constituição da República Portuguesa) e no artigo 3.° da Carta Europeia da Autonomia Local (CEAL).

7. Viola, igualmente, o poder regulamentar das autarquias locais, também constitucionalmente previsto no artigo 241.° da CRP e no artigo 3.° da CEAL.

8. E viola, por fim, a própria norma do artigo 7.° do Decreto-Lei n.° 11/2003, na correta interpretação que lhe deve ser dada, designadamente quanto às causas de indeferimento previstas nas alíneas b) e c), porquanto estas podem ser subsumidas nas situações previstas nos respetivos Regulamentos Municipais.

9. E tal violação vai, ainda, contra a própria jurisprudência, que entende que “As normas regulamentares contidas no RMEU de um município são aplicáveis às pretensões de licenciamento de estações de radiocomunicações», conquanto tais normas visam regular o uso e a ocupação do solo urbano, por forma a que sejam respeitados o direito constitucional dos cidadãos a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado” (Acórdão do TCASul de 02/04/2009 - proc. n.° 02473/07).

10. O TCANorte olvida, assim, que a instalação de uma estação de radiocomunicações, pela própria natureza deste tipo de equipamentos, implica sempre obras de construção civil, constituindo, igualmente, uma utilização do solo, constituindo, portanto, em termos urbanísticos, obras de edificação e uma operação urbanística, tal como definidas nas alíneas a) e j) do artigo 2.° do RJUE.

11. É, portanto, fundamental buscar a melhor interpretação do Direito, tendo em conta que é o próprio Preâmbulo do Decreto-Lei n.° 11/2003, que fala em interesses conciliáveis e o artigo 7.° alínea b) manda atender aos planos de ordenamento territorial e a quaisquer "normas legais ou regulamentares aplicáveis”, e a alínea c) às agressões ao ambiente, ao património cultural e à paisagem urbana.

12. Assim, é evidente que quando a instalação implica uma operação urbanística, a intervenção camarária justifica-se, precisamente, por estar em causa um licenciamento de obras, que deve respeitar todos os condicionalismos das restantes operações urbanísticas, inclusive os definidos em regulamento municipal, cuja violação consubstancia o fundamento de indeferimento previsto na parte final da alínea b) do artigo 7.° e pode consubstanciar, igualmente, a causa da alínea c) por estar em causa o ambiente, o património cultural e a paisagem urbana.

13. E para tal, o RMUEMA e o seu artigo 30.° encontram norma habilitante no artigo 3.° do RJUE, pois em causa está uma operação urbanística, objeto daquele regulamento municipal, como se identifica no seu artigo 1.°.

14. Como se percebe, a questão em revista revela-se de importância fundamental, porquanto estão em causa interesses públicos relevantes, de ordenamento do território, urbanismo e ambiente, mas sobretudo princípios constitucionais estruturantes do Estado de Direito democrático: a autonomia local e o poder regulamentar das autarquias locais.

15. Por isso, a interpretação que urge fazer, especificamente do artigo 7.° do Decreto-Lei n.° 11/2003, e saber se na análise da operação urbanística em causa pode ou não ser convocada a aplicação do RMUE, constitui questão com especial relevância jurídica e social, desde logo porquanto a repetição da mesma em variadíssimas e idênticas situações, ao longo do País, é mais do expectável.

16. Para além da importância que tem no caso concreto, onde em causa está a defesa do interesse público municipal, urbanístico e defesa do património e paisagem urbana do Município: a instalação deste tipo de antenas (infraestrutura de suporte de Estação de Radiocomunicações) quando se traduz também em operações urbanísticas, não pode ser em qualquer sítio e de qualquer maneira

17. Isso mesmo resulta do artigo 7.° daquele diploma legal, que pressupõe a aplicação de outras normas legais e regulamentares, que in casu têm de ser necessariamente o RJUE e o RMUE, respetivamente.

18. A interpretação desta norma do artigo 7.° defendida no Acórdão do TCANorte objeto da presente revista é, portanto, manifestamente irrazoável, ilegal e inconstitucional, pois põe em causa a própria autonomia local e poder regulamentar próprio das autarquias locais, previstos nos artigos 6.° e 241.° da CRP e artigo 3.° da CEAL.

19. Urge, pois, a intervenção deste Venerando STA para reposição da legalidade e melhor aplicação do Direito, considerando que as normas invocadas no preâmbulo do RMUEMA habilitam a Assembleia Municipal de Anadia a elaborar uma norma como a do artigo 30.° ... do mesmo Regulamento, porquanto em causa está a regulamentação de operações urbanísticas permitida no artigo 3.° do RJUE.

20. E as causas de indeferimento do artigo 7.° do Decreto-Lei n.° 11/2003 podem ser subsumíveis àquela norma regulamentar, porquanto em causa estará a violação de "normas legais ou regulamentares aplicáveis”, e “agressões ao ambiente, ao património cultural e à paisagem urbana”, causas tipificadas naquela norma legal, nas alíneas b) e c).

21. Assim, com todo o respeito, urge afastar, para o caso em apreço e para casos semelhantes a ocorrer no futuro, o Acórdão recorrido (e sentença da Primeira Instância), para melhor aplicação do Direito e respeito pela autonomia local e poder regulamentar próprio das autarquias locais, tal como constitucionalmente consagrados.

22. Posto isto, a questão decidenda abarca três discussões fundamentais relacionadas com a interpretação do Decreto-Lei n.° 11/2003, em particular das causas de indeferimento do artigo 7.°, quando ocorra a situação específica de a instalação das antenas em causa (infraestrutura de suporte de Estação de Radiocomunicações) implicar obras de edificação e operações urbanísticas, nos termos dos conceitos das alíneas a) e j) do artigo 2.° do RJUE, sujeitas às regras regulamentares respetivas, in casu, do RMUEMA, especificamente a vertida no seu artigo 30.°.

23. A sua violação traduz-se na violação de "normas legais ou regulamentares aplicáveis”, bem como “agressões ao ambiente, ao património cultural e à paisagem urbana”, causas de indeferimento das alíneas b) e c) daquele artigo 7.° do Decreto-Lei n.° 11/2003.

24. Eis as questões sob revista, analisadas necessariamente à luz do princípio constitucional da autonomia local e do poder regulamentar próprio das autarquias locais (artigos 6.° e 241.° da CRP e artigo 3.° da CEAL):

- Quando ocorra a situação específica de a instalação das antenas de radiocomunicações implicar obras de edificação e operações urbanísticas, nos termos dos conceitos das alíneas a) e j) do artigo 2.° do RJUE, sujeitas às regras regulamentares respetivas, in casu, do RMUEMA, especificamente a vertida no seu artigo 30.°, o Decreto-Lei n.° 11/2003, de 18 de janeiro, afasta a sua aplicação? Não, terá de ser a resposta.

- As normas invocadas no preâmbulo do RMUEMA não habilitam a Assembleia Municipal de Anadia a elaborar uma norma como a do artigo 30.° do RMUEMA, aplicável à instalação enquanto operação urbanística? Habilitam, terá de ser a resposta.

- A violação daquela norma regulamentar, face ao seu conteúdo e interesses públicos inerentes, não consubstancia a violação de "normas legais ou regulamentares aplicáveis”, bem como “agressões ao ambiente, ao património cultural e à paisagem urbana”, causas de indeferimento previstas nas alíneas b) e c) do artigo 7.° do Decreto-Lei n.° 11/2003? Sim, terá de ser a resposta.

25. Estas as questões a elucidar, para melhor aplicação do Direito e respeito pelo princípio da autonomia local e poder regulamentar próprio das autarquias locais, constitucionalmente consagrados nos artigos 6.° e 241.° da CRP e artigo 3.° da CEAL.

26. Daí tratar-se inegavelmente de questões absolutamente necessárias dirimir para evitar dúvidas semelhantes no futuro e garantir a defesa de interesses públicos e interesses difusos, como o ambiente, a paisagem, a correta inserção urbanística e ordenamento do território, bem como para afastar uma inconstitucionalidade da norma do artigo 7.° do Decreto- Lei n.° 11/2003, na interpretação que lhe foi dada no Acórdão Recorrido.

27. Não pode, portanto, aceitar-se, sob pena de inconstitucionalidade, a condenação do Município a apreciar o pedido sem aplicação das normas do RMUEMA, nomeadamente a referida no facto provado sob a alínea D), a saber, o desrespeito de um raio de afastamento mínimo de 100 metros de qualquer edificação destinada à permanência de pessoas, nomeadamente habitações, escolas, creches, centros de dia, centros culturais, museus, teatros, hospitais, centros de saúde, clínicas, superfícies comerciais e equipamentos desportivos, tal como previsto na alínea a) do n.° 1 do artigo 30.° do RMUEMA.

28. O Acórdão do TCANorte considerou que o ato impugnado é um verdadeiro ato de indeferimento produzido no âmbito do pedido de autorização municipal apresentado na Câmara Municipal de Anadia, nos termos do artigo 5.° do Decreto-Lei n.° 11/2003, de 18.1, entendendo que este diploma não autoriza a aplicação de norma regulamentar, especificamente a do artigo 30.° do RMUEMA.

29. Olvida, porém, a própria letra da alínea b) do n.° 1 do artigo 7.° daquele diploma legal e que o RMUEMA apenas regulamenta operações urbanísticas, pelo que aquele artigo 30.° refere-se à instalação enquanto operação urbanística e obras de edificação, no conceito das alíneas j) e a) do artigo 2.° do RJUE, respetivamente.

30. Daí concluir que nenhuma das normas invocadas no preâmbulo do RMUEMA habilitam o Município a elaborar uma norma como a daquele artigo 30.°, o que não se tolera.

31. Não pode ser esta a interpretação legal do artigo 7.°, sob pena de inconstitucionalidade, porquanto é inegável que, para além do disposto no Decreto-Lei n.° 11/2003, cada Município tem o dever constitucional de ordenar o seu território, permitindo-lhe designadamente o artigo 3.° do RJUE regulamentar todas as situações relativas a operações urbanísticas.

32. Portanto, quando a instalação das antenas implica obras de edificação e operações urbanísticas, nos conceitos do artigo 2.° do RJUE, alíneas a) e j), respetivamente, naturalmente que as “outras normas legais e regulamentares” referidas na alínea b) do artigo 7.° do Decreto-Lei n.° 11/2003 são o RJUE e o “respetivo” Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação.

33. No exercício dos seus poderes regulamentares, oriundos de um princípio básico da organização administrativa portuguesa, o princípio da autonomia local, tal como constitucionalmente consagrado e pretendido no artigo 6.° da CRP, o Município definiu regras urbanísticas, de utilização do solo, aplicáveis a quaisquer operações urbanísticas.

34. Se as instalações reguladas no Decreto-Lei n.° 11/2003, consubstanciam tais operações urbanísticas, não pode deixar de se lhes aplicar as correspondentes regras legais e regulamentares, ou seja, o RJUE e o RMUE.

35. Trata-se, portanto, de uma soma e não de uma subtração, ao definido no Decreto-Lei n.° 11/2003 e que tem a ver, como se percebe das normas habilitantes, com o facto de a pretensão em causa consubstanciar uma operação urbanística, com obras de edificação (no conceito das alíneas j) e a) do artigo 2.° do RJUE, respetivamente), como decorre da memória descritiva da instalação (ver facto provado C).

36. Daí as alíneas b) e c) do artigo 7.° do DL n.° 11/2003, que tipificam como causa de indeferimento da pretensão de instalação, a violação de normas regulamentares e a incorreta inserção urbanística.

37. A prova de que o próprio legislador prevê a possibilidade de tais causas de indeferimento serem densificadas, designadamente, por normas regulamentares (até dá exemplos, do PDM ou outras normas regulamentares aplicáveis...), em respeito pelo princípio da autonomia local e do poder regulamentar próprio das autarquias locais, constitucionalmente consagrados nos artigos 6.° e 241.° da CRP (e artigo 3.° da CEAL).

38. Por isso, a interpretação daquele artigo 7.° constante do Acórdão recorrido do TCANorte põe em causa estes valores constitucionais.

39. O RMUEMA não modificou, nem contrariou o ato legislativo, apenas previu causas de indeferimento urbanístico, sempre que a instalação implique obras de edificação e operações urbanísticas, tal como decorre do seu poder de regulamentação próprio e autonomia local, nos termos da norma habilitante do artigo 3.° do RJUE.

40. E é este o conceito de autonomia local que brota da vasta jurisprudência do Tribunal Constitucional identificada no presente recurso de revista.

41. É, portanto, no âmbito desta constitucional autonomia local que surge o Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação do Município de Anadia (RMUEMA), em concretização do disposto no artigo 3.° do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (RJUE), aprovado pelo Decreto- Lei n.° 555/99, de 16 de dezembro, que estabelece o regime a que ficam sujeitas as designadas “obras de edificação”, definidas como “a atividade ou o resultado da construção, reconstrução, ampliação, alteração ou conservação de um imóvel destinado a utilização humana, bem como de qualquer outra construção que se incorpore no solo com caráter de permanência” [alínea a) do artigo 2.°] e as “operações urbanísticas”, consideradas como tal “as operações materiais de urbanização, de edificação, utilização dos edifícios ou do solo desde que, neste último caso, para fins não exclusivamente agrícolas, pecuários, florestais, mineiros ou de abastecimento público de água” [alínea j) do artigo 2.°].

42. Daí que, tal como decidido no Acórdão do TCASul de 02/04/2009 (proc. n.° 02473/07), as normas regulamentares contidas no RMEU de um município são aplicáveis às pretensões de licenciamento de estações de radiocomunicações, porquanto tais normas visam regular o uso e a ocupação do solo urbano, por forma a que sejam respeitados o direito constitucional dos cidadãos a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado.

43. E assim é no caso concreto, pois “a instalação de uma estação de radiocomunicações, pela própria natureza deste tipo de equipamentos, implica sempre obras de construção civil, nomeadamente de construção de bases de apoio e de cabines técnicas (se montadas no topo ou em fachadas de edifícios pré-existentes) e, sempre, de ligações à rede elétrica”, constituindo, simultaneamente, como no presente caso, obra de edificação e uma utilização do solo, para fins não exclusivamente agrícolas, pecuários, florestais, mineiros ou de abastecimento público de água” [alíneas a) e j) do artigo 2.° do RJUE].

44. Como tal, tem forçosamente de se atender ao disposto no RMUEMA, relativamente a este tipo de operações urbanísticas, pois as suas normas visam regular o uso e a ocupação do solo urbano por forma a que sejam respeitados, designadamente, o direito constitucional dos cidadãos a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado (artigo 66.°, n.° 1 da CRP), competindo em exclusivo ao respetivo município essa definição, nos termos consagrados no artigo 3.° do RJUE.

45. E neste sentido, é o próprio artigo 7.° alínea b) e artigo 15.° do Decreto-Lei n.° 11/2003 que confessam esta asserção, contrária à interpretação normativa ínsita no Acórdão do TCANorte, pois “autoriza(m) ... o indeferimento deste tipo de pretensões, se violadoras das restrições estabelecidas em normas regulamentares aplicáveis e, além do mais, choca qualquer entendimento redutor que conduza à conclusão de que a instalação deste tipo de equipamento apenas está sujeito ao regime previsto no Decreto-Lei n.° 11/2003, de 18 de Janeiro” (Acórdão do TCASul de 02/04/2009, cit.; no mesmo sentido, Acórdão do STA de 14/04/2005 - proc. n.° 01382/04).

46. Como referido pelo STA neste último aresto, “a intervenção municipal inerente à proteção do ambiente, do património cultural e da defesa da paisagem urbana ou rural e ao ordenamento do território é conciliável com o respeito pela imperiosa necessidade de incentivo e apoio à prossecução e promoção do desenvolvimento da sociedade de informação e muito em especial do serviço público desenvolvido pelo sector das telecomunicações.”

47. Está em causa o equilíbrio de interesses públicos e não a tirania de um em detrimento do outro, o que justificou precisamente os termos do artigo 7.° em análise: será causa de indeferimento, designadamente, a violação de quaisquer outras normas legais ou regulamentares aplicáveis (alínea b) e, ainda, razões objetivas e fundamentadas relacionadas com a proteção do ambiente, do património cultural e da paisagem urbana ou rural.

48. Precisamente o que está em causa na norma regulamentar do artigo 30.° do RMUEMA, aplicável às concretas operações urbanísticas nele previstas.

49. Compulsada a norma regulamentar, dúvidas não podem resultar de que a lei é integralmente respeitada e cumprida, como se apreende da expressão “sem prejuízo de outras disposições contidas em legislação especial”, onde se integra precisamente o Decreto-Lei n.° 11/2013.

50. O que se encontra regulado no RMUEMA e naquela norma concreta são as operações urbanísticas, aqui relativas às infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações: basta ver o objeto do regulamento, identificado no seu artigo 1.°, n.° 3.

51. Daí concluir o STA no Acórdão referido, que estas são “Preocupações que, de resto, estão bem patentes no n.° 6 do seu artigo 15.° [e no artigo 7.° alínea b)] que manda atender aos planos de ordenamento territorial, a quaisquer "normas legais ou regulamentares aplicáveis", às agressões ao ambiente, ao património cultural e à paisagem.”

52. Como referiu a Digna Magistrada do Ministério Público no processo decidido no Acórdão do STA acima identificado, “a intervenção camarária neste tipo de instalações só se justifica, precisamente, por estar em causa um licenciamento de obras, já que se trata de uma obra de construção civil, que deve respeitar todos os condicionalismos das restantes operações urbanísticas, nos termos do artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 555/99, de 16 de Dezembro...”.

53. E é exatamente ao abrigo deste diploma legal (RJUE), em especial do seu artigo 3.°, que o RMUEMA foi elaborado e publicado, pelo que é errada a conclusão do TCANorte de que inexiste norma habilitante, ou de que as normas identificadas no preâmbulo daquele regulamento municipal não constituem normas habilitantes designadamente do artigo 30.°.

54. É a sua violação que consta das alíneas b) e c) do artigo 7.° do Decreto-Lei n.° 11/2003 como causa de indeferimento, pelo que a interpretação do TCANorte destas normas é manifestamente inconstitucional, por violação da autonomia local e do poder regulamentar próprio das autarquias locais (artigos 6.° e 241.° da CRP).

55. Um erro que urge ser corrigido por este Venerando STA, desde logo em defesa e cumprimento da Constituição da República Portuguesa, devendo concluir-se, se se permite a ousadia, que a aplicação do RMUEMA não está afastada pelo Decreto-Lei n.° 11/2003.

56. Assim, estando em causa (também) operações urbanísticas e obras de edificação, a autorização municipal prevista naquele diploma legal terá forçosamente de atentar ao disposto regulamentarmente, ao abrigo da autonomia local, como o impõe a alínea b) do artigo 7.° [à semelhança do artigo 15.°, n.° 6 alínea b) daquele diploma legal].

57. Concluindo, o RMUEMA, em particular o seu artigo 30.°, aplica-se à instalação de infraestruturas de suporte de estações de radiocomunicações sempre que as mesmas consubstanciam uma operação urbanística e obras de edificação, estando expressamente tal aplicação admitida na causa de indeferimento das alíneas b) e c) do artigo 7.° do Decreto-Lei n.° 11/2003, sendo evidente que, aquele regulamento, tendo como objeto tais operações urbanísticas, tem óbvia norma habilitante, bem identificada no seu preâmbulo: entre outras, o artigo 3.° do RJUE (ver Acórdão do STA de 04/12/2019, proc. n.° 0082/12.3BEALM).

58. Assim, a interpretação da alínea b) e da alínea c) do artigo 7.° do Decreto-Lei n.° 11/2003 formulada no Acórdão do TCANorte é manifestamente inconstitucional, por violação da autonomia local e do poder regulamentar próprio das autarquias locais (artigos 6.° e 241.° da CRP e artigo 3.° da CEAL).

59. Termos em que deve assim ser concedida a REVISTA, em respeito pela Constituição da República Portuguesa.

NESTES TERMOS, e nos melhores de Direito, sempre com o douto suprimento de Vs. Exas., Venerandos Juízes Conselheiros, requer seja admitida a presente Revista, porquanto preenchidos os respetivos requisitos legais previstos no artigo 150.°, n.° 1 do CPTA e, assim admitida, deve a mesma ser julgada procedente, revogando-se o entendimento inconstitucional do Acórdão sob recurso, com as devidas e legais consequências, nos termos e pelos fundamentos aqui expendidos, decidindo-se nomeadamente que o Decreto-Lei n.° 11/2003 não afasta a aplicação de normas regulamentares, designadamente as previstas, no caso, no RMUE do Município de Anadia, pelo que se verificam razões para o decidido indeferimento nos termos das alíneas b) e c) do artigo 7.° daquele diploma legal.”

A aqui Recorrida/B... veio apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 5 de junho de 2023, concluindo:

“A) O presente recurso vem interposto de parte do douto Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte, que aderiu à sentença proferida pelo TAF de Aveiro, que julgou procedente a ação administrativa apresentada pelas aqui recorridas e que, em consequência, condenou o referido Município a analisar o pedido de autorização municipal apresentado nos termos do Decreto-Lei n° 11/2003, de 18 de janeiro, sem aplicação das normas do Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação do Município de Anadia (RMUEMA), ou seja, dos respetivos artigos 29° e 30°, n° 1, al. a), por serem ilegais, devendo ainda ser descontado o período ocorrido entre 6.2. 2018 e 25.2.2018, para efeitos do disposto no n° 8, do art. 6° daquele mesmo Decreto-Lei.

B) Vem só agora o Recorrente reconhecer que o ato impugnado é um ato de indeferimento desse pedido e afirmar que o art. 29° do RMUEMA não foi “...invocado no ato impugnado...”, o que não é verdade e denota a clara leviandade e ligeireza com que litiga nos presentes autos.

C) O Recorrente apenas quase ao fim de seis meses apresentou no TAF de Aveiro as suas alegações completas, que não foram assim admitidas.

D) O Recorrente no presente recurso de revista só apresenta alegações associadas ao art. 30°, n° 1, al. a) do RMUEMA, de onde resulta que constitui caso julgado o decidido pela TCA Norte relativamente à não aplicação do art. 29°-alíneas a), d), g), h), i), e j)- do RMUEMA quanto ao processo de autorização municipal que as Recorridas apresentaram na Câmara Municipal de Anadia.

E) O Recorrente, agora pela primeira vez, vem a colocar questões de inconstitucionalidade por interpretação feita pelo Tribunal Central Administrativo Norte quanto ao art. 7°, do Decreto-Lei n° 11/2003, de 18 de janeiro, mas a verdade é que essa não é matéria que caiba ser tratada pelo STA.

F) Importa também salientar que o recorrente não imputa ao Acórdão recorrido qualquer nulidade e que, salvo o devido respeito, no presente caso não se verificam os requisitos de admissibilidade da revista previstos no art. 150° do CPTA.

G) Cabia ao Recorrente não só alegar que a admissão do recurso é necessária para uma melhor aplicação do direito e que está em causa a apreciação de uma questão que pela relevância “jurídica e económica”- nas palavras do Recorrente- tem importância fundamental, mas, tinha também o Recorrente o ónus de concretizar essa alegação apontando razões precisas que pudessem levar a concluir pelo preenchimento desses requisitos, o que o Recorrente não fez.

H) No presente caso, salvo melhor entendimento, não existe necessidade do presente recurso de revista ser admitido uma vez que não está em causa uma questão com relevância jurídica fundamental, nem o mesmo é necessário para uma melhor aplicação de direito, tanto mais que, na verdade, o que está em causa no presente caso é tão só a imputação de erros de julgamento ao douto Acórdão recorrido, o que, como já acima referido, não constitui fundamento que possibilite a admissão de um recurso de revista a que se reporta o art. 150° do CPTA.

I) A questão em causa nos autos não apresenta elevada complexidade, nem tem uma complexidade jurídica superior ao comum e também não tem suscitado dúvidas sérias quer ao nível da jurisprudência quer ao nível da doutrina, sendo a questão, aliás, muito simples, trata-se apenas de saber se o art. 30°, n° 1, al. a), do Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação do Município de Anadia (RMUEMA), que proíbe a instalação de infraestruturas de suporte de estações de radiocomunicações quando não respeite “... um raio de afastamento mínimo de 100 metros de qualquer edificação destinada à permanência de pessoas, nomeadamente habitações, escolas, creches centros de dia, centros culturais, museus, teatros, hospitais, centros de saúde, clínicas superfícies comerciais e equipamentos desportivos;”, que o Município de Anadia expressamente reconhece no ponto 44 das suas alegações de recurso, visa “regular o uso e a ocupação do solo”, e ainda, que constitui uma regra urbanística “.de utilização do solo, que acrescentam às do Decreto-Lei n.° 11/2003.” (cfr. pág. 14 das alegações de recurso), respeita o princípio da preferência de lei e da precedência de lei.

J) Os parâmetros relativos à aplicação do princípio de preferência e também de precedência de lei, há muito que se encontram perfeitamente delineados e aplicados, quer pela doutrina quer pela jurisprudência, nomeadamente, quanto a normas regulamentares, inclusivamente, quanto a normas similares à aqui em causa (que pretendem proibir a instalação de infraestruturas de suporte de estações de telecomunicações em determinados locais, impondo distâncias limites), em face do que o presente recurso de revista não deve ser admitido por, ao contrário do alegado pelo Recorrente, não se estar perante uma questão jurídica que se revista de importância fundamental.

K) Mas, também o presente recurso não deve ser admitido porque não é claramente necessário para uma melhor aplicação do direito, aliás, a questão verdadeiramente aqui em causa nos presentes autos-a distância das populações às antenas de telecomunicações- foi já decidido por este douto Supremo Tribunal Administrativo como se verá abaixo.

L) Sucede que no presente caso verifica-se que o julgamento feito pelo Tribunal Administrativo Central Norte, é perfeitamente coerente e aplicou a lei na medida devida, o que, conforme entendimento vertido, entre outros, no Acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 4.5. 2023, implica que não se imponha a admissão da revista e nem no caso se está perante uma questão de relevância social fundamental, aspeto esse que, de qualquer modo, o Recorrente não concretiza, limitando-se a invocar motivos vagos e conclusivos.

M) A interpretação de uma norma face ao concreto Regulamento Municipal da Edificação e da Urbanização da Câmara Municipal de Anadia, que só se aplica no Município de Anadia, naturalmente, só teria, e não tem, nem o Recorrente o alega e densifica, relevância social associada a esse Município, não podendo estender-se a “idênticas situações, ao longo do País”, ao contrário do que alega o Recorrente, de onde se tem que concluir que, também não se está face a uma questão que, pela sua relevância social, uma vez que a questão se limita ao caso dos autos e às partes envolvidas no litígio e, como tal a revista não deve ser aceite.

N) O juízo de (in)constitucionalidade é um juízo de conformidade de normas infraconstitucionais perante normas constitucionais e o Recorrido não invoca nenhuma norma daquela natureza como fundamento constitucionalmente desconforme com a Constituição Portuguesa.

O) O Recorrente limita-se a insurgir-se contra o direito aplicado, configurando assim o presente recurso e as suas alegações como se de um recurso ordinário se tratasse, o que não é admissível e não corresponde ao que se encontra estipulado na lei, em matéria de recursos na instância administrativa e mesmo assim o mesmo era não era admissível face à verificação da dupla conforme.

P) Uma vez que o Recorrente não cumpriu o ónus de alegação e fundamentação, quanto aos pressupostos de admissibilidade do recurso que invocou e que, o que verdadeiramente pretende com o presente recurso é que este Supremo Tribunal reaprecie o acórdão recorrido, o que não é a função deste Supremo Tribunal e ainda, considerando também que as questões de inconstitucionalidade por interpretação não são matéria que possa ser apreciada no recurso de revista excecional, tal recurso deve ser rejeitado liminarmente. Sem conceder, e por mera cautela de patrocínio.

Q) O art. 30°, n° 1, al. a), do Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação do Município de Anadia (RMUEMA), que proíbe que a menos de 100 metros de “... .qualquer edificação destinada à permanência de pessoas...” seja possível instalar uma infraestrutura de suporte de estação de telecomunicações é ilegal porque impõe uma regra de uso e ocupação do solo, o que está em confronto com normas de ordenamento do território contidas em legislação superior.

R) Defende o Recorrido que o Decreto-Lei n° 11 2003 18 de janeiro, não pode ser aplicado, como entende que fez o TCA Norte, “.sem qualquer conjugação com o disposto no Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE) e sem aplicação do previsto no RMUEMA, designadamente quanto à norma contida na al- a), do n° 1, do art. 30° do RMUEMA e em apoio da sua tese começa o Recorrido por invocar que o TCA Norte foi contra a jurisprudência, mais concretamente, o Acórdão do TCA Sul de 2.4.2009, proferido no processo n° 02473/07, mas, o que o Recorrido não verificou é que esse Acórdão foi objeto de um recurso de Recurso de Revista excecional registado no STA com o n° 719/09 (1ª Secção) que 28.1.2010 proferiu Acórdão que manteve a decisão da 1ª instância que anulou o ato que tinha por base uma norma similar ao art. 30°, n° 1, al. a) do RMUEMA, que impunha que a instalação de infraestruturas de suporte de estações de telecomunicações tinha que estar afastada de equipamentos públicos a 250 m.

S) Que o regime previsto no Decreto-Lei n.° 555/99, de 16/12, não se aplica à instalação de infraestruturas de suporte de estações de radiocomunicações, resulta, de forma clara, da própria lei, ou seja, do disposto do n° 1 do art. 7° do Decreto-Lei n° 123/2009, de 21 de maio e sobre esta questão pronunciou-se já o Supremo Tribunal Administrativo, no Acórdão de 28.01.2010, proferido no processo 0719/09, onde doutamente é referido que “I- O art. 15° do Regulamento Municipal da Edificação e Urbanização do Município de Odivelas (RMEU), publicado (...), emitido a coberto do disposto no art. 3° do DL 555/99, com a redacção do DL 177/2001. de 4.6, a lei habilitante, justamente porque se refere a licenciamento de obras é inaplicável a um pedido de autorização municipal para as infra-estruturas de suporte de estações de radiocomunicações já instaladas no Concelho de Odivelas, requerimento formulado nos termos do art. 15° do DL 11/2003, de 18.1.”

T) A al. a), do art. 30° do RMUEMA, é uma norma nula, já que o órgão que a emanou (a Assembleia Municipal de Anadia) não dispunha de habilitação legal para o efeito e tal norma sendo uma norma e uso e ocupação do solo, e invade o ”... âmbito material dos instrumentos de planeamento...”, sendo assim ilegal por violar, entre outros, o art. 1° do Decreto- Lei n° 380/99, de 22 de setembro.

U) Nenhuma das normas invocadas no Preâmbulo do RMUEMA habilitam a Assembleia Municipal de Anadia a elaborar a norma contida na al. a), do art. 30° do RMUEMA que carece portanto, norma habilitante (princípio da precedência de lei), nos termos do n.° 7 do artigo 112° da Constituição da República Portuguesa, o que é sancionado com a respetiva nulidade e face a todo o supra exposto, naturalmente que também não se verifica erro em matéria de direito como apontado pelo Recorrido nas alegações de recurso, bem andando assim o TCA Norte ao decidir nesses termos, como bem andou também o mesmo Tribunal ao decidir que o ato em crise nos autos padece também do vício de violação de lei por violação do disposto nos artigos 1° e 7° do Decreto-Lei n.° 11/2003, de 18 de janeiro.

V) a norma regulamentar contida na al a), do, n° 1, art. 30° do RMUEMA vem restringir ilegitimamente, por ser um mero regulamento -art. 18°, n° 2 da Constituição da República Portuguesa- o direito de propriedade e a liberdade de iniciativa privada (direitos liberdades e garantias de natureza análoga consagrados na Constituição nos arts. 61° e 62° da Constituição). na medida em que impõe o “.afastamento mínimo de 100 metros de qualquer edificação destinada à permanência de pessoas. ...” quanto à a instalação de infraestruturas de suporte de estações de radiocomunicações, tal norma é ilegal pois , tomada à letra, tal norma proíbe a instalação de infraestruturas de suporte de estações de telecomunicações em qualquer local onde se encontrem pessoas, que é onde as estações de telecomunicações têm de estar implantadas para que possa haver, por exemplo, uso de telemóveis ou internet.

X) É à ANACOM e não aos Municípios que cabe estabelecer, em regulamentação própria, os procedimentos de monitorização e medição dos níveis de intensidade dos campos eletromagnéticos com origem em estações de radiocomunicações.

Z) Sendo o ato em crise nos autos um ato de indeferimento, o mesmo é ilegal por violação do princípio da audiência prévia, a que se refere o art. 9.° do Decreto-Lei n.° 11/2003, de 18 de janeiro uma vez que, em momento prévio, a Câmara Municipal de Anadia não notificou as Recorridas para se pronunciarem sobre o projeto de indeferimento, conforme bem decidiu o tribunal de primeira instância ao que aderiu o TCA Norte, o que, aliás, o Recorrido não pôs em causa nas suas alegações de recurso para este Supremo Tribunal, em face do que essa parte do Acórdão do TCA Norte trânsitou em julgado quanto a esse aspeto, restando apenas aqui acrescentar que as decisões das anteriores instâncias não merecem reparo algum, devendo assim o presente recurso improceder.

Nestes termos e nos mais de Direito aplicáveis, deve o presente recurso ser julgado improcedente e, em consequência, ser integralmente confirmado o douto Acórdão recorrido.”

O Recurso Jurisdicional apresentado veio a ser admitido por Despacho de 16 de junho de 2023.

Em 13 de julho de 2023, foi proferido neste STA, Acórdão de Admissão preliminar, onde se concluiu, nomeadamente que se está “(…) perante questão cuja resolução envolve a realização de operações exegéticas de alguma complexidade e que frequentemente se coloca nos tribunais onde não tem sido decidida de modo uniforme.

Tratando-se, assim, de temática que provavelmente se irá colocar novamente num número indeterminado de situações futuras, tudo aconselha a uma intervenção clarificadora do STA cuja decisão pode constituir um paradigma para a apreciação desses outros casos.

Justifica-se, pois, a admissão da revista.”

O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado em 19 de setembro de 2023, nada veio dizer, requerer ou Promover.

Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Conselheiros Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

II- Questões a apreciar

Importa apreciar e decidir as questões colocadas no Recurso, sendo que o seu objeto se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, de modo a verificar, designadamente, a suscitada violação do artigo 6.° da CRP; bem como a violação do poder regulamentar das autarquias locais, constitucionalmente previsto no artigo 241.° da CRP, mais se invocando a violação do artigo 7.° do Decreto-Lei n.° 11/2003.

III- Fundamentação de Facto

Foram por ambas as instâncias dados com provados os seguintes factos:

“A) Em 2 de fevereiro de 2018, por carta registada com aviso de receção, a B..., mandatada pela A…, enviou para a Câmara Municipal de Anadia um pedido por si dirigido ao Presidente da mesma câmara, de Autorização Municipal para a instalação de Infraestrutura de suporte de Estação de Radiocomunicações, na Rua ..., ..., ..., ... 4 ... “nos termos e para os efeitos do artigo 5.° do Decreto-Lei n.° 11/2003, de 18 de Janeiro” (Cfr. processo administrativo junto de fls. 412 a 456, e docs. n.° 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 e 9, juntos com a petição inicial);

B) Esse pedido foi rececionado na Câmara Municipal de Anadia a 5 de fevereiro de 2018 (cfr. doc. n° 9 junto com a petição inicial);

C) O mencionado pedido, conforme se afirma expressamente no mesmo, foi acompanhado pelos seguintes anexos:

1. Documento comprovativo do pedido de instalação da A... S.A. à B... - Gestão de Torres de Telecomunicações, S.A.

2. Memória descritiva da instalação;

3. Planta de localização à escala 1/25 000;

4. Planta de implantação à escala 1/100, conforme decorre da respetiva planta

5. Plantas e alçados à escala 1/100;

6. Termo de responsabilidade do técnico responsável pela instalação a nível civil;

7. Termo de responsabilidade do técnico responsável pela instalação elétrica;

8. Declaração de conformidade nos termos do artigo 5.°, n.° 1, al. e) do DL 11/2003;

9. Cópia do documento de que conste a autorização expressa do proprietário no caso, quanto a esta autorização foi junto cópia do contrato de arrendamento assinado pelo senhorio (Cfr. processo administrativo junto de fls. 412 a 456, e docs. n.° 2 a 9, juntos com a petição inicial);

D) Após a apresentação deste pedido, a B..., pelo ofício nº ...44, de 26/2/2018, da Câmara Municipal de Anadia, tomou conhecimento do ato de indeferimento de 26/2/2018, proferido pela Sra. Presidente de Câmara, junto como doc. n.° A com a petição inicial, cujo teor se tem por reproduzido, e do qual se extrai o seguinte segmento:

“Cumpre-nos informar que o mesmo contém vários erros e omissões, nomeadamente:

Omissão de elementos cuja apresentação é obrigatória nos termos do Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação do Município de Anadia, designadamente as indicadas nas alíneas a), d), g), h), i) e j) do art. 29°;

A pretensão não respeita o disposto na alínea a) do n.° 1 do art. 30° do RMUEMA («Respeitar um raio de afastamento mínimo de 100 metros de qualquer edificação destinada à permanência de pessoas, nomeadamente habitações, escolas, creches, centros de dia, centros culturais, museus, teatros, hospitais, centros de saúde, clínicas, superfícies comerciais e equipamentos desportivos»)”;

E) O ato identificado na alínea anterior não foi precedido de audiência de interessados (Não controvertido).

IV- Do Direito

No que aqui releva, discorreu-se no discurso fundamentador da decisão aqui recorrida:

“(…) Conforme bem se apontou na decisão recorrida, o ato impugnado nos autos é um ato de indeferimento produzido no âmbito do pedido de autorização municipal apresentado na Câmara Municipal de Anadia, nos termos do disposto nos art. 5° do Decreto-Lei n° 11/2003, de 18.1., para instalação de uma infraestrutura de radiocomunicações e respetivos acessórios e que, conforme também apontado pelo tribunal a quo “... assenta sobretudo em dois fundamentos: i) na falta de entrega dos elementos referidos nas als. a), d), g), h), i) e j) do art. 29° do RMUEMA, e ii) no facto de a estrutura de suporte de estão de radiocomunicações, alegadamente, não respeitar “um raio de afastamento mínimo de 100 metros de qualquer edificação destinada à permanência de pessoas, nomeadamente habitações, escolas, creches, centros de dia, centros culturais, museus, teatros, hospitais, centros de saúde, clínicas, superfícies comerciais e equipamentos de desportivos”.

Como bem observam as Apeladas nas suas contra-alegações, se a Câmara Municipal de Anadia indicou à então B... que “A pretensão não respeita o disposto na alínea a) do n.° 1 do art. 30° do RMUEMA...” é porque analisou a pretensão da autora e concluiu que a mesma (supostamente) não respeitava “... um raio de afastamento mínimo de 100 metros de qualquer edificação destinada à permanência de pessoas, nomeadamente habitações, escolas, creches, centros de dia, centros culturais, museus, teatros, hospitais, centros de saúde, clínicas, superfícies comerciais e equipamentos desportivos.” e, consequentemente, concluiu que a instalação da infraestrutura de suporte radiocomunicações das recorridas não poderia ser instalada. Isto é, se para a Câmara Municipal de Anadia a instalação da infraestrutura de suporte radiocomunicações aqui em causa não pode ser instalada porque, segundo a mesma Entidade, não cumpre o supra referido “...raio de afastamento mínimo de 100 metros...”, está a impedir a instalação dessa infraestrutura, o que ,em bom rigor mais não é do que um indeferimento do pedido da requerente nesse pedido.

Ademais, a alínea a), do n° 1 do art. 30° do RMUEMA, não tem natureza de uma norma instrutória de um procedimento administrativo, incorporando antes uma norma que impõe uma regra de uso e ocupação do solo.

Por fim, note-se que, até à prolação da decisão final, o próprio Apelante não teve quaisquer dúvidas em como o ato por si praticado consubstanciava um ato de indeferimento, como se colhe da defesa apresentada em sede de contestação à ação.

Em bem da verdade, considerando os factos provados, não há qualquer dúvida em como o ato impugnado proferido pelo Réu não se quedou por uma rejeição liminar da pretensão formulada pelas AA., mas antes por um indeferimento da sua pretensão, como clara e inequivocamente resulta de nele se deixar expresso que a pretensão daquelas não cumpre o afastamento de 100 metros a edifícios destinados à permanência de pessoas e que, como tal, nunca essa pretensão poderia ser deferida.

Termos em que se impõe julgar improcedente o invocado fundamento de recurso.

b. 2. da errada aplicação da norma do artigo 9.° do D.L. n.° 11/2003, de 18/01, do artigo 267.°, n.°5 da Constituição e dos artigos 12° e 121.0 do Código do Procedimento Administrativo.

O Tribunal a quo decidiu que o ato que as autoras impugnam nestes autos viola os artigos 1.°, 5.°, 7.°, e 9.° do Decreto-lei n.° 11/2003, bem como o artigo 4.° do CPA, e que se impunha igualmente a desaplicação no caso concreto das normas constantes dos artigos 29.° e 30° do RMUEMA, ao contrariarem norma superior. Nessa sequência, decidiu que assistia às Autoras o direito de verem a sua pretensão apreciada segundo os requisitos constantes do Decreto-lei n.° 11/2003, sem aplicação das normas do RMUEMA, o qual não se mostra aplicável ao procedimento em causa.

O Apelante impetra à decisão sob sindicância erro de julgamento por assim ter decidido, i.é, por nela se ter julgado que as normas regulamentares em causa no RMUEMA violam o disposto no Decreto-Lei n.° 11/2003.

Começa por invocar que o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, citado na decisão recorrida, diversamente do que entendeu o Senhor Juiz a quo, inculca antes a ideia de a lei poder ser complementada regulamentarmente.

Assim, no caso, apenas se tinha de aquilatar se o RMUEMA modificou o ato legislativo, ou se apenas lhe acrescentou ou o pormenorizou, sendo que, no caso, tinha de se concluir que o dito regulamento manteve o respeito integral pelo definido na lei.

Sustenta que o poder regulamentar próprio das autarquias faz parte do núcleo central da autonomia local e, como tal, tem de ser respeitado, inclusive pelo legislador, nomeadamente quando modela a medida desse poder (que é determinado por lei). E afirma que é precisamente no âmbito desta constitucional autonomia local que surge o RMUEMA, em concretização do disposto no artigo 3.° do RJUE, que estabelece o regime a que ficam sujeitas as designadas “operações urbanísticas”, consideradas como tal “as operações materiais de urbanização, de edificação, utilização dos edifícios ou do solo desde que, neste último caso, para fins não exclusivamente agrícolas, pecuários, florestais, mineiros ou de abastecimento público de água” [alínea j) do artigo 2.°]. Logo, conclui que, conforme o decidido acertadamente pelo Acórdão do TCASul de 02/04/2009 (proc. n.° 02473/07): «As normas regulamentares contidas no RMEU de um município são aplicáveis às pretensões de licenciamento de estações de radiocomunicações», conquanto tais normas visam regular o uso e a ocupação do solo urbano, por forma a que sejam respeitados o direito constitucional dos cidadãos a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado.

Aduz que tendo em conta que “a instalação de uma estação de radiocomunicações, pela própria natureza deste tipo de equipamentos, implica sempre obras de construção civil, constituindo, igualmente, uma utilização do solo, para fins não exclusivamente agrícolas, pecuários, florestais, mineiros ou de abastecimento público de água” [alínea j) do artigo 2.° do RJUE], tem forçosamente de se atender ao disposto no RMUEMA, que possui natureza de regulamento complexo, contendo normas de interesse público que não podem ser derrogadas ou afastadas no seu âmbito de aplicação subjetivo e objetivo por causa de outros interesses públicos ou privados, ainda que legítimos (como é o caso).Daí que a sua violação seja fundamento de indeferimento nos termos do artigo 7.° alínea b) e artigo 15.° do Decreto-Lei n.° 11/2003. Afirma que o Preâmbulo do Decreto-Lei n.° 11/2003, fala em interesses conciliáveis e o artigo 7.° alínea b) e n.° 6 do artigo 15.° mandam “atender aos planos de ordenamento territorial, a quaisquer "normas legais ou regulamentares aplicáveis", às agressões ao ambiente, ao património cultural e à paisagem.” . Assinala que a intervenção camarária neste tipo de instalações justifica-se, precisamente, por estar em causa um licenciamento de obras, que deve respeitar todos os condicionalismos das restantes operações urbanísticas, inclusive os definidos em regulamento municipal, cuja violação consubstancia o fundamento de indeferimento previsto na parte final da alínea b) do artigo 7.°.

Por essas razões, conclui que ao invés do decidido na sentença recorrida, a aplicação do RMUEMA não está afastada pelo Decreto-Lei n.° 11/2003, e daí que se lhe afigure, perfeitamente legítimo, no uso do poder regulamentar autárquico, que existam normas regulamentares que :1) exijam outros elementos instrutórios para além dos previstos legalmente; e 2) procurem a defesa das respetivas populações, como acontece com a norma regulamentar em apreço (artigo 30.° do RMUEMA). Quer o artigo 29.°, quer o artigo 30.° do RMUEMA não modificam o ato legislativo, não o violam nem derrogam, antes lhe acrescentam normação, complementando-o. Mas sem razão.

Tal como entendeu o Senhor Juiz a quo, nenhuma das normas invocadas no preâmbulo do RMUEMA habilitam a Assembleia Municipal de Anadia a elaborar uma norma como a do art. 30° ou o art. 29° - als. a), d), g), h), i) e j), do mesmo Regulamento. As referidas disposições regulamentares carecem de norma habilitante (princípio da precedência de lei), nos termos do n.° 7 do artigo 112° da Constituição da República Portuguesa, o que é sancionado com a respetiva nulidade por violação dessa norma.

O Tribunal a quo considerou que, atendendo ao disposto nos artigos 7.°, 1.° e 5.° do Decreto-lei n.° 11/2003, o ato impugnado, ao decidir com base nos fundamentos em que assentou, e ao exigir elementos, que não se mostram previstos no referido diploma, mas que resultam do RMUEMA, é ilegal.

O Senhor juiz a quo, depois de sublinhar novamente que o diploma em causa, pretendeu criar um procedimento uniforme aplicável a todo o território nacional, a ser observado em todos os municípios, sobrepondo o interesse público ao nível das telecomunicações aos demais, assegurando que as exigências a satisfazer pelas empresas do campo das telecomunicações seriam homogéneas, independentemente da sua localização geográfica, refere que esse diploma especificou os documentos a entregar com o requerimento de autorização, conforme decorre do disposto no seu artigo 5.°, e bem assim, que cuidou estabelecer quais os específicos fundamentos que poderão motivar o indeferimento da pretensão, conforme resulta do disposto no artigo 7.° do mesmo diploma legal,

E quanto à possibilidade ou impossibilidade de os municípios exigirem o cumprimento de requisitos para além dos previstos no Decreto-lei n.° 11/2003, invocou a jurisprudência promanada pelo Tribunal Central Administrativo Sul, no supra identificado acórdão, a cujos fundamentos aderimos, de acordo com a qual:

“Este Decreto-Lei n° 11/2003 é uma “lei especial", ou específica, no sentido em que institui um procedimento administrativo especial, de tipo autorizatório, que apenas prevê a sujeição a termo nos casos e condições previstas no seu artigo 10° (Autorização limitada), pelo que o Regulamento camarário em causa, na parte em que rege sobre esse procedimento administrativo, deve conter tão-somente normação secundária, precisamente para evitar a que se desvirtue a pretendida uniformidade de regime.

Porém, o Regulamento em crise impôs, no artigo 10°, um termo à autorização municipal inerente à instalação e funcionamento das infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações, e respetivos acessórios, fixando à mesma “a validade máxima de cinco anos, podendo ser prorrogada por iguais períodos ou inferiores períodos de tempo, não podendo a mesma ir além do período de validade do título emitido pelo ICP- ANACOM, quando existente, nos termos do Decreto-Lei n° 151A/2000, de 20 de Julho”.

Não pode deixar de ter-se presente que foi vontade inequívoca do legislador de 2003 (na circunstancia do Decreto-Lei n°11/2003, expressa no seu preâmbulo) de uniformizar, em matéria das condições, o regime da “autorização municipal inerente à instalação e funcionamento das infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações, e respetivos acessórios”, que serve, recorde-se, a função principal de “promover o serviço público” do sector das telecomunicações, prosseguindo assim um interesse público nacional, que estaria posto em causa se por via do poder regulamentar autárquico cada município pudesse estabelecer condições diferenciadas quanto à autorização de instalação, em particular quanto ao respetivo termo, viciando assim as condições de concorrência no mercado de prestação deste serviço, que é de interesse público.

É este o motivo pelo qual se não pode aceitar que seja aposta à autorização municipal inerente à instalação e funcionamento das infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações, e respetivos acessórios de cláusulas, uma norma como a que consta no artigo 10.° do Regulamento emitido pela Entidade Recorrida, que prevê a sujeição a termo como elemento necessário da autorização municipal.

Ora, o artigo 112.° n.° 5 da Constituição proíbe a ingerência, com eficácia externa, de atos infra legislativos em matéria regulada por atos legislativos. Em particular, interdita aos atos infra legislativos a “modificação” de “qualquer dos (...) preceitos” constantes de atos legislativos.

Por outras palavras, institui assim uma modalidade de “reserva de lei”. Com efeito, segundo a melhor doutrina, “quando uma lei regula uma determinada matéria, ela estabelece, ipso facto uma reserva de lei, pois só uma lei ulterior pode vir derrogar ou alterar aquela lei (ou deslegalizar a matéria)” [Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. II, 4.a ed., revista, 67].

Assim sendo, no que agora importa, a norma regulamentar que operar tal modificação de ato legislativo infringe diretamente a proibição constitucional, configurando em sentido próprio um caso de inconstitucionalidade.

Como vimos, a norma regulamentar constante do artigo 10° (Validade de autorização) do Regulamento da CMVRSA, publicitado no DR. IIª Série, n°145, de 22.06.2004, sujeita todo e qualquer ato administrativo de autorização para instalação de antenas de telecomunicações - emitido no âmbito do procedimento do Decreto-Lei n°11/2003 de 18-1-, a um termo (final) máximo de validade de cinco anos (embora podendo ser renovado por iguais períodos, ou períodos inferiores).

Dito por outras palavras, adita ao regime legal, de motu próprio, uma previsão regulamentar inovatória com eficácia externa, que impõe a sujeição a termo final, necessário, do ato administrativo de autorização de instalação de antenas de telecomunicações, alterando este ato administrativo tal como se encontra configurado e configurável no Decreto-Lei n° 11/2003 de 18-1, nomeadamente nos seus artigos 6.°, 7.° e 10°.

Assim, o cit. art. 10° do Regulamento vai além dos arts. 6°, 7° e 10° do Decreto-Lei n°11/2003, desvirtuando o seu objetivo uniformizador e constrangendo as posições jurídicas subjetivas das empresas interessadas.”

E continua: “Assim e porque o Regulamento em crise pretende concretizar ou pormenorizar matéria que já foi regulada por um ato legislativo [apesar do teor do seu artigo 1°], não pode conter norma que desvirtue a disciplina legislativa do Decreto-Lei n°11/2003 de 18.1.

Mas não foi o que sucedeu no Regulamento dos autos, já que a norma regulamentar vertida no seu artigo 10° afeta negativamente os direitos regulados no DL n° 11/2003, maxime nos seus arts. 6°, 7° e 10°, e, assim, afronta a disposição constitucional plasmada no nº 15 do artigo 1121 da CRP, na parte em que este preceito proíbe a “modificação” de atos legislativos por atos de outra natureza, no caso regulamentar, e é, por conseguinte, formal e organicamente inconstitucional.

Do exposto resulta, assim, que o artigo 10° do “Regulamento” da CMVRSA, publicitado no DR. ia Série, n°145, de 22.06.2004, é inconstitucional, pelo que se impõe a sua desaplicação com efeitos restritos ao caso dos autos, por força dos artigos 204° da CRP e 73°, n°2, do CPTA.

Perante a constatação da situação de inconstitucionalidade do artigo 10° do Regulamento, deve, de imediato, aferir-se a legalidade do ato impugnado - no estrito segmento em que impôs um limite de 5 anos à autorização municipal em causa nos autos- desconsiderando essa norma regulamentar.»

Aplicando essa jurisprudência ao caso em discussão o Tribunal a quo deu razão às apeladas, lendo-se na sentença recorrida que: «O Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação do Município de Anadia, publicado em Diário da República, 2ª série, n.° 197, de 12/10/2017, tem precisamente como norma habilitante o artigo 3.°, n.° 4 do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, pelo que, as exigências que resultam daquele, no âmbito das “Infraestruturas de suporte de estações de radiocomunicações”, que se vão para além daquelas que constam do Decreto-lei n.° 11/2003 se mostram ilegais, por violação de lei, contrariando a hierarquia das normas, no caso, dos artigos 1.° e 5.° do antedito diploma, impondo-se a sua desaplicação neste caso.

É esse o caso das previsões constantes do artigo 29.°, relativo à instrução do pedido, bem como do artigo 30.°, com a epígrafe “Disposições técnicas”, na qual se exige, nomeadamente, que seja respeitado um “raio de afastamento mínimo de 100 metros de qualquer edificação destinada à permanência de pessoas, nomeadamente habitações, escolas, creches, centros de dia, centros culturais, museus, teatros, hospitais, centros de saúde, clínicas, superfícies comerciais e equipamentos de desportivos”.

Especificamente no que se refere a este requisito, este contenderá já com a própria estação de radiocomunicações, e não a infraestrutura de suporte de radiocomunicações, sendo que, no que se refere àquela o licenciamento cabe a outra entidade (cfr. artigo 5.° do Decreto-lei n.° 151-A/2000, e artigo 5.° do Decreto-lei n.° 11/2003), não abrangendo poisa intervenção dos municípios eventuais emissões das eventuais emissões das estações a instalar cuja avaliação cabe a terceiros (vide no mesmo sentido o ac. do STA de 28/01/2010, processo n.° 0719/09).

Como consta igualmente do artigo 11.° do Decreto-lei n.° 11/2003, é ao ICP-ANACOM, e não aos municípios, a quem compete adotar medidas condicionantes da instalação e funcionamento de estações de radiocomunicações.

O Município de Anadia, ao aprovar as normas regulamentares em causa no RMUEMA violou lei superior, constante do Decreto-lei n.° 11/2003, não sendo de admitir uma regulamentação que contraria o mesmo, fazendo novas exigências, o que impõe a desaplicação das referidas normas por violação do disposto no artigo 112.° da CRP.

Do que se deixou referido, resultam assim violados os artigos 1.° e 5.° do Decreto-lei n.° 11/2003, em face das exigências ilegais de cumprimento do disposto nos artigos 29.° e 30.° do RMUEMA, e, concomitantemente, o artigo 7.° daquele primeiro diplomar, pelo facto do ato sindicado assentar noutros motivos que não os legalmente admissíveis.»

Em conclusão, tal como entendeu o Senhor Juiz a quo, nenhuma das normas invocadas no preâmbulo do RMUEMA habilitam a Assembleia Municipal de Anadia a elaborar uma norma como a do art. 30° ou o art. 29° - als. a), d), g), h), i) e j), do mesmo Regulamento. As referidas disposições regulamentares carecem de norma habilitante (princípio da precedência de lei).

Termos em que se impõe decidir pela improcedência do invocado fundamento de recurso.”

Vejamos:

Refira-se, desde já que se entende que, no essencial, a decisão proferida se mostra correta.

O ato objeto de impugnação assentou na circunstância de ter sido entendido que o controvertido pedido de autorização municipal para instalação de infraestrutura de radiocomunicações, havia incumprido a entrega dos elementos referidos nas als. a), d), g), h), i) e j) do art. 29° do RMUEMA, ao que acresce que, tratando-se de estrutura de suporte de estação de radiocomunicações, não havia sido respeitado “um raio de afastamento mínimo de 100 metros de qualquer edificação destinada à permanência de pessoas, nomeadamente habitações, escolas, creches, centros de dia, centros culturais, museus, teatros, hospitais, centros de saúde, clínicas, superfícies comerciais e equipamentos de desportivos” nos termos da al. a), do n° 1, do art. 30° do RMUEMA.

Vem o Município, em sede de Recurso para esta instância, referir que o ato objeto de impugnação assentou predominantemente no art. 30°, n° 1, al. a) do RMUEMA, em face do que a apreciação que se fará, atenderá à análise da aplicabilidade do referido normativo regulamentar.

Em qualquer caso, mais vem o Município inovatoriamente em sede do Recurso aqui em análise, suscitar questões de inconstitucionalidade relativamente à interpretação feita pelo TCAN face ao art. 7°, do Decreto-Lei n° 11/2003, de 18 de janeiro.

Vejamos então:

Da Inconstitucionalidades da interpretação adotada pelo TCAN

Refere-se no Recurso, nomeadamente, o seguinte:

-“para o TAF a causa de indeferimento, alegada pelo Município, de instalação pretendida não estar situada num raio de afastamento mínimo de 100 m de qualquer edificação destinada à permanência de pessoas (...) prevista no artigo 30.° do REMUE não integra nenhuma das causas de indeferimento previstas tipificadamente no Decreto-Lei n.° 11/2003, em especial a violação de quaisquer normas legais ou regulamentares aplicáveis o consubstancia razões objetivas e fundamentadas relacionadas com a proteção do ambiente do património cultural e da paisagem urbana.”, entendimento que foi mantido no Acórdão do TCANorte.”

“Tal interpretação viola desde logo, o princípio da autonomia local, tal como previsto no artigo 6.° da CRP (...), “o poder regulamentar das autarquias locais, também constitucionalmente previsto no artigo 241.° da CRP (...), artigo 7.° do Decreto-Lei n.° 11/2003.” (cfr. pág. 6° das alegações de recurso);

“A interpretação desta norma artigo 7.° defendida no Acórdão do TCANorte é irrazoável, ilegal e inconstitucional pois põe em causa a própria autonomia local e poder regulamentar próprio autarquias locais, previstos nos artigos 6.° e 241.° da CRP e artigo 3.° da CEAL.

-“Não pode admitir-se a interpretação inconstitucional do decreto-lei número 11/2003, de 18 de janeiro, em particular do seu artigo 7.°”

Como decorre, desde logo, do afirmado no Acórdão deste STA. de 26.5.2021, proferido no recurso n° 518/20.9BELLE:

“O que pode e deve ser objeto de fiscalização concreta da constitucionalidade, por parte dos Tribunais, são normas e não quaisquer decisões, sejam elas de natureza judicial ou administrativa, nem tão pouco eventuais interpretações que de tais normas possam ser efetuadas por aquelas decisões (Cfr. art.s 204 e de 280, nº CRP)”

Acresce que, como referido no Acórdão deste STA nº 00211/03 de 29/04/2003, “por omissão de substanciação no articulado inicial e nas alegações de recurso, não é de conhecer da questão da inconstitucionalidade e/ou interpretação desconforme à CRP de normas de direito substantivo …, na medida em que a Recorrente se limita a afirmar, conclusivamente, a referida desconformidade sem que apresente, do seu ponto de vista, as razões de facto e de direito do discurso jurídico fundamentador nem, sequer, a que modalidade reverte o vício afirmado”.

Tendo-se o Município limitado conclusivamente a discordar da interpretação adotada pelo TCAN relativamente às normas aplicadas em concreto, nomeadamente, quanto ao art. 7° do Decreto-Lei n° 11/2003, de 18 de janeiro, não se reconhece, até por insuficiente densificação do alegado, a verificação da suscitada inconstitucionalidade.

Do ato objeto de impugnação

Está aqui em causa no presente recurso o Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte, que confirmou a Sentença da primeira instância que julgou a ação administrativa procedente.

Objetivamente, a Autora foi notificada pelo Município do ato de indeferimento da sua pretensão de 26.2.2018, proferido pela Presidente de Câmara, onde se refere, o seguinte:

“Cumpre-nos informar que o mesmo contém vários erros e omissões, nomeadamente:

I. Omissão de elementos cuja apresentação é obrigatória nos termos do Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação do Município de Anadia, designadamente as indicadas nas alíneas a), d), g), h), i) e j) do art. 29°;

A pretensão não respeita o disposto na alínea a) do n.° 1 do art. 30° do RMUEMA («Respeitar um raio de afastamento mínimo de 100 metros de qualquer edificação destinada à permanência de pessoas, nomeadamente habitações, escolas, creches, centros de dia, centros culturais, museus, teatros, hospitais, centros de saúde, clínicas, superfícies comerciais e equipamentos desportivos»)”;»

Atenta a circunstância, já referida, do recurso em análise só questionar o art. 30°, n° 1, al. a) do RMUEMA, será esse o normativo a atender.

Sempre se dirá, em qualquer caso, que os documentos alegadamente em falta no procedimento apresentado pela Autora, aqui Recorrida, à luz do Artº 29º do RMUEMA, e como decidido pelas demais instâncias, não podem ser considerados de apresentação obrigatória, à luz do estatuído no referido art. 5° do Decreto-Lei n.° 11/2003, por extravasarem o conjunto documental aí referido.

Efetivamente, como referido no Acórdão deste STA de 27.01.2010, proferido no processo n° 01097/09, aqui aplicado mutatis mutandis:

“Ora, é apenas do acompanhamento do requerimento por estes elementos referidos no n.° 2 e não quaisquer outros eventualmente necessários ou convenientes para apreciação do pedido que o n.° 7 do art.° 69. ° fazia depender a formação de deferimento tácito (v., neste sentido, o acórdão deste STA de 22/04/2009, proferido no recurso n.° 548/08, recentemente confirmado por acórdão do Pleno desta Secção de Contencioso Tributário de 20/01/2009).”

Efetivamente, também na situação aqui controvertida, a consagração regulamentar da obrigatoriedade de apresentação de documentos não exigíveis nos termos do DL 11/2003, de 18.1, sempre obstaria à apresentação de documentos diversos, determinantes do indeferimento da pretensão apresentada.

Para que conste, refere-se na controvertida alínea a), do n° 1 do art. 30° do RMUEMA, o seguinte:

“1- Sem prejuízo de outras disposições contidas em legislação especial, a construção e/ou instalação de infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respetivos acessórios deve obedecer às seguintes disposições:

a) Respeitar um raio de afastamento mínimo de 100 metros de qualquer edificação destinada à permanência de pessoas, nomeadamente habitações, escolas, creches, centros de dia, centros culturais, museus, teatros, hospitais, centros de saúde, clínicas, superfícies comerciais e equipamentos de desportivos;”

Em defesa da sua tese, vem o Município afirmar que o Decreto-Lei n° 11/2003 18 de janeiro, não pode ser aplicado, como entendido, nomeadamente pelo TCAN “sem qualquer conjugação com o disposto no Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE) e sem aplicação do previsto no Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação do Município de Anadia (RMUEMA), designadamente no que tange a seguinte norma aplicada pelo Município ora Recorrente a uma pretensão de instalação de uma antena de telecomunicações (infraestrutura de suporte de Estação de Radiocomunicações)...”,

Importa distinguir “antena de telecomunicações”, com a infraestrutura de suporte de estação de radiocomunicações, pois que é diverso.

Se é certo que o Município assenta a sua tese recursiva no Acórdão do TCA Sul de 2.4.2009, proferido no processo n° 02473/07, quando aí é referido que “As normas regulamentares contidas no RMEU de um município são aplicáveis às pretensões de licenciamento estações de radiocomunicações conquanto tais normas visam regular o uso e ocupação do solo urbano”, o que é facto é “esquece” que este acórdão veio a ser revogado pelo STA em 28 de janeiro de 2010, no âmbito do Recurso nº 719/09, mantendo a decisão de 1ª Instância que havia anulado decisão que havia assentado em norma idêntica à constante do art. 30°, n° 1, al. a) do RMUEMA.

Da aplicação do Decreto-Lei n° 555/99

Invoca o Município ao contrário entendido pelo Tribunal a quo, que o Decreto-Lei n° 11/2003, não pode ser aplicado, “...sem qualquer conjugação com o disposto no Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE)”.

Em qualquer caso, é patente que o Decreto-Lei n.° 555/99, de 16/12, não se aplica à instalação de infraestruturas de suporte de estações de radiocomunicações, como decorre do n° 1 do art. 7° do Decreto-Lei n° 123/2009.

Com efeito, refere o identificado normativo:

“A construção por empresas de comunicações eletrónicas de infraestruturas aptas ao alojamento de redes de comunicações eletrónicas, fora do âmbito das operações de loteamento, de urbanização ou edificação, rege-se pelo presente decreto-lei, bem como pelo procedimento de comunicação prévia previsto nos artigos 34.° e 35.° do regime jurídico da urbanização e da edificação, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 555/99, de 16 de dezembro, com as subsequentes alterações, excecionando-se deste regime:

a) A instalação e funcionamento das infraestruturas sujeitas a autorização municipal nos termos do Decreto-Lei n.° 11/2003, de 18 de janeiro;”.

Como se sumariou no já referenciado Acórdão deste STA, de 28.01.2010, proferido no processo 0719/09, aqui aplicado mutatis mutandis:

“O art. 15° do Regulamento Municipal da Edificação e Urbanização do Município de Odivelas (RMEU), publicado (...), emitido a coberto do disposto no art. 3° do DL 555/99, com a redação do DL 177/2001, de 4.6, a lei habilitante, justamente porque se refere a licenciamento de obras é inaplicável a um pedido de autorização municipal para as infraestruturas de suporte de estações de radiocomunicações já instaladas no Concelho de Odivelas, requerimento formulado nos termos do art. 15° do DL 11/2003, de 18.1.”

Não basta invocar conclusivamente o princípio da autonomia local e o poder regulamentar próprio dos municípios para se ter como justificada a aplicabilidade do controvertido regime à situação aqui em discussão.

Da al. a), do n° 1, do art. 30° do RMUEAM

Como se discorreu no tribunal a quo, a al. a), do art. 30° do RMUEMA, é uma norma inválida, pela singela razão que a Assembleia Municipal que a proferiu, não dispunha de habilitação para o efeito.

Como discorreram Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves, Dulce Lopes e Fernanda Maçãs in “Regime Jurídico da Urbanização e Edificação Comentado”, relativamente ao Artº 3º do Decreto-Lei n° 555/99, de 16. 12, “No exercício do seu poder regulamentar próprio, os municípios aprovam regulamentos municipais de urbanização e ou de edificação, bem como regulamentos relativos ao lançamento e liquidação das taxas e prestação de caução que, nos termos da lei, sejam devidas pela realização de operações urbanísticas” e que estabelece que esses regulamentos devem “ter como objetivo a concretização e execução do presente diploma, não podendo contrariar o nele disposto”:

“Do ponto de vista do respetivo conteúdo, deve ter-se em consideração a necessidade de distinguir os regulamentos municipais aqui em causa, em especial os referentes à urbanização e edificação, dos planos municipais de ordenamento do território, também eles regulamentos administrativos (e assim legalmente qualificados).

Devem, por isso, os municípios atuar com a máxima cautela evitando a tentação de deslocar para meros regulamentos municipais de urbanização e edificação questões pertencentes ao âmbito material dos instrumentos de planeamento, sujeitos a um procedimento especial, quer quanto à respetiva elaboração, quer à sua alteração ou revisão.

(...) A introdução noutro tipo de regulamentos municipais de normas cuja inserção apenas se pode admitir em instrumentos de planeamento municipal configurará, pois, um verdadeiro desvio de procedimento determinante da ilegalidade das respetivas normas”.

A norma regulamentar contida na al. a), do n° 1, do art. 30° do RMUEMA, ao estabelecer a obrigatoriedade de as infraestruturas de suporte de estações de telecomunicações serem instaladas a 100 m de distância de “qualquer edificação destinada à permanência de pessoas...” consubstancia-se numa norma de uso e ocupação do solo, invadindo o “âmbito material dos instrumentos de planeamento.”, violando, entre outros, o art. 1° do Decreto-Lei n° 380/99, de 22 de setembro.

O que se mostra incontornável é que nenhuma das normas invocadas no Preâmbulo do RMUEMA habilitam a Assembleia Municipal de Anadia a elaborar o controvertido normativo.

Desde logo, o invocado Decreto-Lei n.° 555/99, de 16 de dezembro, na redação invocada no RMUEMA, que aprovou o regime jurídico da urbanização e da edificação, não pode servir de fundamento habilitante a uma norma regulamentar relativa ao uso e ocupação do solo, como é o caso da al. a) do art. 30° do RMUEMA.

É patente que o regime previsto no Decreto-Lei n.° 555/99, de 16/12, não se aplica à instalação de infraestruturas de suporte de estações de radiocomunicações, como decorre do disposto do n° 1 do art. 7° do Decreto-Lei n° 123/2009, de 21 de maio.

O Decreto-Lei 555/99, de 16/12, que aprovou o regime jurídico da urbanização e da edificação não pode servir de fundamento habilitante a uma norma regulamentar, como aquela que aqui se mostra controvertida, pela singela razão de esta não se reportar a matéria urbanística, mas antes, sobre o uso e ocupação do solo por estações de radiocomunicações.

Acresce a tudo quanto supra se expendeu que as leis da República, no caso, o Decreto-Lei n° 11/2003, de 18 de janeiro, não podem ser alteradas por regulamentos municipais, em face do que se mostram ilegais quaisquer normativos regulamentares que limitem ou condicionem o teor da norma legal.

Deste modo, como decidido já pelas demais instâncias, a al. a), do art. 30° do RMUEMA carece de norma habilitante (princípio da precedência de lei), nos termos do n.° 7 do artigo 112° da Constituição da República Portuguesa, o que é sancionado com a respetiva nulidade.

A exigência de que nos regulamentos deve ser observado o princípio da precedência da lei e ser mencionada a base legal para a respetiva emissão, visa garantir a segurança e a transparência do ordenamento jurídico, importantes corolários do princípio do Estado de Direito, consagrado no artigo 2.° da Constituição.

Como referido no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 144/2009, “São, assim, inconstitucionais tanto os regulamentos carecidos da necessária habilitação legal como aqueles que não a indiquem expressamente. Os regulamentos emitidos sem prévio ato legislativo habilitante são inconstitucionais por violação do princípio da precedência da lei, ínsito no n.º 7 do artigo 112.º da Constituição (…); os que não o indiquem expressamente são formalmente inconstitucionais por violação do disposto na mesma norma constitucional”.

Mais se discorreu no indicado Acórdão do Tribunal Constitucional:

E, no que respeita às relações entre as leis e os regulamentos, regem os princípios da preferência da lei e da precedência da lei – este último afirmado no n.º 7 do artigo 112.º da Constituição da República Portuguesa, onde, na formulação de Gomes Canotilho e Vital Moreira, «se estabelece: (a) a precedência da lei relativamente a toda a atividade regulamentar; (b) o dever de citação da lei habilitante por parte de todos os regulamentos. Esta dupla exigência torna ilegítimos não só os regulamentos carecidos de habilitação legal, mas também os regulamentos que, embora com provável fundamento legal, não individualizem expressamente este fundamento» (Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume II, 4.ª ed., 2010, Coimbra, Coimbra Editora, p. 75).

Prevê o referido n.º 7 do artigo 112.º da (CRP), expressão do princípio da precedência da lei e, assim, fundamento e parâmetro de validade do exercício do poder regulamentar, que «Os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão» – convocando tal enunciado a distinção (à luz de um critério que atende à relação entre o regulamento e a lei), entre regulamentos de execução e regulamentos independentes (sobre a distinção vide Diogo Freitas do Amaral, op. cit., pp. 151-154), e estabelecendo exigências formais de que depende a respetiva validade: a indicação expressa, respetivamente, da lei que vise regulamentar ou que defina a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão (leis habilitantes).”

Sem prejuízo do referido, vem recursivamente o Município afirmar que “o RMUEMA não modificou, nem contrariou o ato legislativo, apenas lhe acrescentou causas de indeferimento urbanístico, sempre que a instalação implique obras de edificação e operações urbanísticas, mantendo o respeito integral pelo definido na lei.”.

Em qualquer caso, como reiteradamente se afirmou já, um regulamento não pode contrariar um ato legislativo, já que a lei tem absoluta prevalência sobre os regulamentos.

Assim, não poderia o Município acrescentar ao Decreto-Lei n° 11/2003, de 18 de janeiro “causas de indeferimento urbanístico... ”, sob pena de violação do princípio da legalidade, sendo, assim, ilegal a al. a), do n° 1, do art. 30° do RMUEAM, por violação desse princípio.

Como afirmado em 1ª Instância, tese a que o TCAN aderiu, “(…) consta igualmente do artigo 11.° do Decreto-Lei n.° 11/2003, é ao ICP-ANACOM, e não aos municípios, a quem compete adotar medidas condicionantes da instalação e funcionamento de estações de radiocomunicações.

O Município de Anadia, ao aprovar as normas regulamentares em causa no RMUEMA violou lei superior, constante do Decreto-Lei n.° 11/2003, não sendo de admitir uma regulamentação que contraria o mesmo, fazendo novas exigências, o que impõe a desaplicação das referidas normas por violação do disposto no artigo 112.° da CRP.”

Da audiência prévia-art. 9° Decreto-Lei n° 11/2003, de 18.1

Como sumariado no Acórdão do TCAN, proferido em 26/3/2009, no processo n° 00943/05.5BEBRG:

“O artigo 9º do DL n° 11/2003 de 18.01 [audiência prévia] exige uma audiência prévia pró-ativa, pois incumbe à administração não apenas dar ao administrado oportunidade de se pronunciar acerca do projeto de indeferimento da sua pretensão de autorização, mas também colaborar ativamente com ele na busca de uma solução que permita a instalação ou a manutenção das infraestruturas [precisamente porque elas contribuem para prosseguir um interesse público].”

Aqui chegados, é incontornável e incompreensível que o Município não tenha realizado, previamente à decisão objeto de impugnação, a necessária Audiência Prévia.

Sendo o ato objeto de impugnação um ato de indeferimento, não restam duvidas que se mostra ilegal a não realização de Audiência Prévia, à luz do art. 9.° do Decreto-Lei n.° 11/2003, de 18 de janeiro, em cujo nº 1 se refere expressamente que “Quando existir projeto de decisão no sentido do indeferimento do pedido de autorização, deve ser realizada uma audiência prévia que tenha por objetivo a criação das condições de minimização do impacte visual e ambiental que possam levar ao deferimento do pedido.”

Decorre do normativo referido que a audiência prévia tem no procedimento de autorização das infraestruturas em causa nos autos uma função especial, qual seja, a de serem criadas as “ ... condições de minimização do impacte visual e ambiental que possam levar ao deferimento do pedido”.

Assim, para além de tudo quanto se referiu já, o ato objeto de impugnação está ferido do vício de violação de lei, em decorrência do incumprimento do n.° 1 do artigo 9° do Decreto-Lei n.° 11/2003, por não ter sido realizada a necessária Audiência Prévia, o que só por si, sempre determinaria a invalidade do ato.

Em face quanto supra se expendeu, improcederá o Recurso, confirmando-se a decisão Recorrida do TCAN.

* * *

Deste modo, acordam os Juízes que compõem a Secção Administrativa deste Supremo Tribunal Administrativo, em negar provimento ao Recurso Jurisdicional interposto, confirmando-se a decisão recorrida.

Custas pelo Recorrente.

Lisboa, 9 de janeiro de 2025. - Frederico Manuel de Frias Macedo Branco (relator) - Antero Pires Salvador - Cláudio Ramos Monteiro (Declaração de Voto).

Declaração de Voto

Acompanho a decisão, por entender que, nem o Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (RJUE), nem o Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação do Município da Anadia (REMUEMA) são diretamente aplicáveis ao licenciamento da instalação de infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações, sendo aquele licenciamento regido pelo Decreto-Lei n.º 11/2003, de 18 de janeiro.

Apenas me afasto da fundamentação do acórdão quanto à interpretação do artigo 30.º do REMUEMA, e às razões da sua inaplicabilidade ao caso dos autos.

O poder regulamentar dos municípios não é uno, distinguindo-se o seu poder regulamentar para dar execução às leis, do seu poder regulamentar autónomo, no âmbito das suas atribuições próprias (artigo 241.º da CRP).

As normas de procedimento administrativo não relevam do âmbito da autonomia municipal, pelo que os regulamentos aprovados ao abrigo do artigo 3.º do RJUE, como é o caso do REMUEMA, são regulamentos de mera execução. Nessa medida, é evidente que o artigo 30.º extravasa o âmbito da mera execução do RJUE, desde logo por conter uma norma de regime material, e não meramente procedimental.

Aquela norma também não se pode filiar no âmbito da autonomia regulamentar dos municípios, e aplicar-se como norma regulamentar independente, de natureza substantiva, por duas razões fundamentais.

Em primeiro lugar, porque a norma não se filia no âmbito das atribuições próprias dos municípios em matéria urbanística, porque não visa estabelecer regras de ocupação, uso e transformação do território (regime de uso do solo), mas sim prevenir perigos para a saúde pública decorrentes da instalação de estações de radiocomunicações.

Aquela norma estabelece uma restrição de utilidade pública, definindo, abstratamente, um afastamento daquelas estações de qualquer edificação destinada à permanência de pessoas, e não uma previsão concreta sobre as zonas ou parcelas do território municipal onde aquelas estações não se podem construir.

Ora, a prevenção daqueles riscos não é matéria do âmbito da autonomia municipal, e logo o município não dispõe de poder regulamentar autónomo nessa matéria. Essa matéria, aliás, é regida no capítulo III do DL 11/2003, nos seus artigos 11.º ss., em termos que não só deixa claro que as atribuições em matéria de prevenção de riscos das estações de telecomunicações são do âmbito da Administração do Estado, como, sobretudo, em termos que não consentem uma proibição absoluta, i.e., uma zona de proteção non aedificandi, definida abstratamente, como a estabelecida pelo artigo 30.º.

Em segundo lugar, porque ainda que se qualificasse o artigo 30.º do REMUEMA como uma norma "urbanística", a mesma seria inconstitucional e ilegal, e consequentemente inaplicável ao caso dos autos.

Nos termos do artigo 65.º/4 da Constituição da República, e dos artigos 9.º e 43.º da Lei de Bases da Política de Solos, de Ordenamento do Território e do Urbanismo (LBPSOTU), e 69.º ss. do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT), apenas os planos podem estabelecer regras de ocupação, uso e transformação do território. O regime de uso do solo é, de facto, matéria do âmbito da autonomia regulamentar dos municípios, mas as normas legais e constitucionais citadas estabelecem a esse respeito uma «reserva de plano», que não permite que a definição daquele regime seja feita diretamente, nem pela lei, nem avulsamente por outros regulamentos municipais.

A inaplicabilidade do artigo 30.º do REMUEMA, em obediência à reserva constitucional de plano é, aliás, evidenciada pelo próprio regime do DL 11/2003, ao estabelecer, na alínea b) do artigo 7.º, que estabelece que apenas a violação de normas de planeamento – não de outros regulamentos municipais – constitui fundamento de indeferimento do pedido de licenciamento da instalação de infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações.

Claúdio Monteiro