0299/22.1BEFUN - Supremo Tribunal Administrativo

O artigo 216.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT) não consubstancia nenhum “regime especial” de suspensão da execução fiscal e, muito menos, que seja possível exercer a proteção, dispensada aos executados, no mesmo subjetivados, fora das condições, aí, expressamente previstas; destacadamente, que, além da pendência de oposição à execução fiscal (sem acompanhamento de garantia) aqueles beneficiem da suspensão/paragem do processo executivo, pela existência de qualquer outro processo, dos previstos no art. 169.º n.º 1 do CPPT, também, sem que tenha sido constituída ou prestada garantia.

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA), com sede em Lisboa;

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No Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) do Funchal, em 29 de setembro de 2024, foi proferida sentença, que julgou totalmente improcedente reclamação de ato/decisão do órgão da execução fiscal (“contra o despacho proferido pela Chefe do Serviço de Finanças do Funchal 1, a 11/11/2022, no processo de execução fiscal n.º ...83 e apensos (...91, ...05, ...13), o qual determinou o prosseguimento do respectivo processo de execução”)., apresentada pelo Município do Funchal, …,.

O Ministério Público (MP) recorreu, alegou e concluiu: «

1. Nos presentes autos, o Município do Funchal deduziu, ao abrigo do artigo 276.º, do Código de Procedimentos e de Processo nos Tribunais Tributários, contra o despacho proferido pela Chefe do Serviço de Finanças do Funchal, a 11-11-2022, no processo de execução fiscal n.º ...83 e apensos, o qual determinou o prosseguimento do respetivo processo de execução.

2. Alegaram, para o efeito que, não obstante o transito em julgado da sentença que decidiu pela improcedência da oposição, deveriam os processos de execução fiscal permanecer suspensos, requerendo a revogação do despacho reclamado.

3. A sentença objeto de recurso julgou totalmente improcedente a ação, absolvendo a exequente A..., S.A., por considerar que não estão verificados os pressupostos para aplicação dos artigos 169.º, n.º 1 e 216.º, n.º 1, todos do Código do Procedimento e Processo Tributário.

4. Entendeu o Tribunal a quo que a aplicação no caso sub judice do artigo 169.º, n.º 1, do Código de Processo e Procedimento Tributário estaria dependente da constituição de garantia nos termos do artigo 195.º, prestação de garantia nos termos do art. 199.º, ou a dispensa da prestação de garantia, nos termos do artigo 170.º, todos do Código de Procedimento e Procedimento Tributário.

5. Mais entendeu que o regime especial do artigo 216.º não seria aplicável ao caso concreto, porquanto tal efeito suspensivo se deu por extinto aquando do transito em julgado da oposição que foi julgada improcedente e transitou em julgado.

6. Ora, admitindo a sentença a quo a inclusão da ação administrativa no elenco das formas processuais previstas no artigo 169.º, n.º 1, do Código de Processo e Procedimento Tributário, discordamos que no caso concreto, a pendência das ações 303/17.5BEFUN e n.º 265/22.7BEFUN não tenha a virtualidade de suspender os processos executivos, uma vez que os artigos 169.º, n.º 1 e 216.º, n.º 1 devem ser interpretados em conjunto, tendo sempre por base fins que estão na base da consagração de um regime especial.

7. E nestes termos, por coerência e unidade de sistema, entendemos que, da mesma forma que a ação administrativa integra o elenco previsto no artigo 169.º, n.º 1, também deverá permitir a aplicação do artigo 216.º, n.º 1, constituindo meio idóneo para, só por si e sem necessidade de prestação de garantia, suspender a execução do processo fiscal, quando em causa estejam autarquias ou pessoas coletivas de direito público.

8. Ou seja, o artigo 216.º é um regime de suspensão da execução especial, relativamente àquele previsto no artigo 169.º e 212.º, do CPPT, cujo regime se prende com os fins de interesse público prosseguidos pelas entidades mencionadas no artigo 216.º e bem assim, com a sua capacidade económica.

9. As características que fundamentam o regime previsto no artigo 216.º permanecem inalteradas, quer esteja em causa uma oposição, quer esteja em causa um qualquer outro processo que aprecie da legalidade da dívida exequenda.

10. Num sistema jurídico que se pretende coerente, seria contraditório (1) reconhecer que as ações administrativas são passíveis de, em abstrato, de suspender a execução, mediante a constituição ou apresentação de garantia, nos termos do artigo 169.º, n.º 1, (2) ser inexigível às autarquias e pessoas de direito público a prestação de garantia para efeitos de suspensão do processo executivo, pelos fins que prosseguem e respetiva capacidade económica, nos termos do artigo 216.º, n.º 1, mas depois (3) não permitir a aplicação deste último regime àquele primeiro, tendo apenas por base o elemento literal.

11. Situação idêntica ocorreu, entre as mesmas partes que aqui estão em litígio e com os mesmos pressupostos de facto, no âmbito do processo 9/23.6BEFUN, na qual, pronunciando-se sobre esta questão em concreto, determinou o Acórdão do Tribunal Central Administrativo, proferido a 13-07-2023 que se se permite e suspensão da execução, desde que o meio de tutela de que o executado se socorre tenha por objeto a legalidade da dívida exequenda, conforme resulta do disposto no artigo 169.º, n.º 1 do CPPT, mal se compreenderia que o regime especial de inexigibilidade da garantia em função da natureza do executado, não fosse aplicável também aos meios previstos no n.º 1 do artigo 169.º do CPPT, decidindo a final conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogar a sentença recorrida, julgar improcedente a exceção se inimpugnabilidade do ato e julgar procedente a reclamação com a consequente suspensão dos PEF de que os autos constituem apenso.

12. Entendemos, assim, que se impõe a revogação da sentença a quo, impondo-se a procedência da reclamação com a revogação do ato reclamado, mantendo-se a anterior determinada suspensão dos processos executivos ficais, com aplicação do regime especial de dispensa de garantia, até à decisão final das ações administrativas 303/17.5BEFUN e 265/22.7BEFUN. »

De igual modo, contra a mesma sentença, o Município do Funchal (MdoF), …, interpôs recurso, cuja alegação integra estas conclusões: «

1.ª A douta sentença recorrida, ao decidir como decidiu, fez uma incorreta aplicação do direito aos factos que se encontram documentalmente provados ao considerar que a dívida exequenda é exigível ao Executado e que a execução fiscal deve prosseguir, tal como determinado no ato reclamado.

2.ª O Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao considerar que não estão verificados os pressupostos para aplicação dos artigos 169.º, n.º 1 e 216.º, n.º 1, todos do Código do Procedimento e Processo Tributário e ao considerar totalmente improcedente a ação, absolvendo a exequente A..., S.A

3.ª Dado que, admitindo a sentença ora recorrida, que a inclusão da ação administrativa no elenco das formas processuais previstas no artigo 169.º, n.º 1, do Código de Processo e Procedimento Tributário, não poderia considerar, no caso concreto, que a pendência das ações 303/17.5BEFUN e n.º 265/22.7BEFUN não tem a virtualidade de suspender estes processos executivos.

4.ª Uma vez que, os artigos 169.º, n.º 1 e 216.º, n.º 1, do CPPT devem ser interpretados em conjunto, tendo sempre por base os fins que levaram à consagração de um regime especial.

5.ª Por coerência e unidade de sistema, da mesma forma que a ação administrativa integra o elenco previsto no artigo 169.º, n.º 1, também deverá permitir a aplicação do artigo 216.º, n.º 1, constituindo meio idóneo para, só por si e sem necessidade de prestação de garantia, suspender a execução destes processos de execução fiscal, quando em causa estejam autarquias ou pessoas coletivas de direito público.

6.ª Ou seja, o artigo 216.º é um regime de suspensão da execução especial, relativamente àquele previsto no artigo 169.º e 212.º, do CPPT, cujo regime está intimamente ligado com os fins de interesse público prosseguidos pelas entidades mencionadas no artigo 216.º e bem assim, com a sua capacidade económica.

7.ª As características que fundamentam o regime previsto no artigo 216.º permanecem inalteradas, quer esteja em causa uma oposição, quer esteja em causa um qualquer outro processo que aprecie da legalidade da dívida exequenda.

8.ª Num sistema jurídico que se pretende coerente, seria contraditório reconhecer que as ações administrativas são passíveis de, em abstrato, suspender a execução mediante a constituição ou apresentação de garantia, nos termos do artigo 169.º n.º 1 e ser inexigível às autarquias e pessoas de direito público a prestação de garantia para efeitos de suspensão do processo executivo, pelos fins que prosseguem e respetiva capacidade económica, nos termos do artigo 216.º, n.º 1.

9.ª Para depois não permitir a aplicação deste último regime àquele primeiro, tendo apenas por base o elemento literal.

10.ª Deste modo deverá ser revogada a sentença a quo, determinando-se a procedência da reclamação com a revogação do ato reclamado e a consequente suspensão dos processos executivos fiscais, com aplicação do regime especial de dispensa de garantia, até à decisão final das ações administrativas 303/17.5BEFUN e 265/22.7BEFUN.

11.ª A sentença recorrida violou, na interpretação feita pelo Tribunal, os artigos 52.º, da Lei Geral Tributária, 50.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e 169.º, n.º 1, 170.º, 195.º, 199.º e 216.º, do Código de Procedimento e de Processo Tributário.

12.ª No caso do despacho que receber este recurso, e ao contrário do requerido efeito suspensivo, fixar ao recurso efeito devolutivo, deve ser alterado o efeito do recurso fixando-lhe efeito suspensivo.

Por tudo o que ficou dito e pelo muito que será suprido deverá ser dado provimento ao presente recurso e revogada a sentença recorrida, sendo elaborada nova decisão que declare a suspensão dos processos executivos fiscais, em causa nos autos, com a aplicação do regime especial de dispensa de garantia, até à decisão final das ações administrativas 303/17.5BEFUN e 265/22.7BEFUN, tudo com as legais consequências, como é de JUSTIÇA.»

A A..., S.A., …, (na qualidade/condição de exequente) contra-alegou e concluiu: «

A) Inconformado com a douta Sentença a quo, que indeferiu a reclamação judicial, veio o Município recorrer da decisão na parte que aplicou o Direito aos factos, alegando que o artigo 216.º do CPPT consagra um regime especial de suspensão da execução, relativamente àquele previsto nos artigos 169.º e 212.º do CPPT, que determina, in casu, a suspensão da execução fiscal, dado que a dívida exequenda está a ser contestada em duas ações judiciais (Proc. n.º 303/17.5BEFUN e Proc. n.º 265/22.7BEFUN), não lhe sendo exigível a prestação de garantia.

B) Sustenta esta posição praticamente decalcando o texto do Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul no âmbito do Proc. n.º 9/23.6BEFUN, com o qual a Recorrida discorda na integra.

C) Desde logo porque a ação administrativa especial não tem a virtualidade de operar a suspensão das execuções fiscais ao abrigo do disposto no artigo 169.º do CPPT, como, aliás, ensina o Conselheiro Jorge Lopes de Sousa, para quem a possibilidade de enquadramento deste meio impugnatório no âmbito do artigo 169.º, n.º 1, do CPPT só é atendível se tiver por objeto o ato de liquidação.

D) O que não sucede no caso dos presentes autos, visto que naquelas ações administrativas que correm termos sob o Proc. n.º 303/17.5BEFUN e o Proc. n.º 265/22.7BEFUN, não se impugna o valor de liquidação das quantias tituladas pelas faturas em cobrança, mas sim as deliberações do Conselho de Administração da A... que aprovaram os tarifários.

E) Acresce que, as faturas emitidas pela Recorrida que estão em cobrança neste processo de execução fiscal são faturas emitidas em maio e junho de 2021, às quais não se aplica o tarifário aprovado em 2017 pelo Conselho de Administração da A..., motivo pelo qual, a eventual procedência da ação que corre sob o Proc. n.º 303/17.5BEFUN, não torna a dívida exequenda inexigível.

F) Por outro lado, nessa ação o Recorrente defende que os preços fixados no tarifário aprovado por essa deliberação têm a natureza de verdadeiras taxas, qualificação que as instâncias e o Supremo Tribunal Administrativo têm repetidamente rejeitado, sendo assim, manifesto que a legalidade da dívida titulada pelas faturas emitidas pela A... em 2021 não pode ter sido impugnada e estar a ser discutida naquele Proc. n.º 303/17.5BEFUN, que tem por objeto atos de natureza tributária que a dívida exequenda não tem.

G) Mais naquele processo o Recorrente alega vícios formais para derrubar a deliberação e anular o tarifário de 2017 por ela aprovado, impugnando, portanto, a deliberação que aprovou o tarifário e não os atos concretos que aplicaram esse tarifário/norma.

H) É de referir igualmente que já foi proferida Sentença que decidiu julgar improcedentes os pedidos deduzidos pelo Recorrente na ação que corre termos sob o Proc. n.º 303/17.5BEFUN, entendendo a Recorrida que o recurso interposto pelo Município tem efeito meramente devolutivo.

I) A interpretação das normas contidas no n.º 1 do artigo 169.º e no n.º 1 do artigo 216.º do CPPT, defendida pelo Recorrente é errada, e não merece acolhimento, desde logo porque, entende a Recorrida, não decorre do artigo 216.º que a execução movida contra uma autarquia (ou outra das entidades ali referidas) fica automaticamente suspensa, sem prestação de garantia, se for deduzida oposição à execução fiscal.

J) Não se vislumbra razão justificativa para tal interpretação, visto que o artigo 216.º não dispensa as garantias, o que dá à autarquia é a possibilidade de realizar o pagamento voluntário em certas condições, mais vantajosas, evitando, assim, uma penhora, mas se não o fizer, e não contestar a dívida, fica sujeita à cobrança coerciva e inerentes atos de afetação coerciva do seu património.

K) No caso de deduzir oposição à execução, nada justifica que beneficie de um regime mais vantajoso do que este, ou seja, que beneficie de uma suspensão da execução sem prestar garantia nos termos previstos nomeadamente no artigo 169.º do CPPT.

L) Nem mesmo o facto de ser uma entidade pública que tem a seu cargo a realização do interesse público e de, em abstrato, o pagamento da dívida estar garantido, pois mesmo nessas condições a eventual prestação da garantia com certos bens tem inegáveis vantagens para o credor, que pode ser uma entidade privada, como, por exemplo, uma concessionária de serviço público, como é a A... (designadamente, sendo a garantia idónea, a afetação imediata de certo bem ao pagamento da dívida), cujos interesses não podem ser desprezados ou menorizados.

M) Aliás, se o legislador tivesse querido atribuir esse benefício às autarquias, facilmente o teria assumido em norma expressa, o que, não tendo sido feito, tem valor interpretativo quer do artigo 169.º, quer do artigo 216.º do CPPT.

N) Assim, seguindo as técnicas ou cânones interpretativos usados no artigo 9.º do Código Civil, incluindo os elementos de ordem literal, racional ou teleológica e sistemática, a norma do artigo 216.º do CPPT não deve ser interpretada no sentido de que, mediante a interposição de oposição à execução fiscal intentada contra autarquia local ou outra pessoa de direito público – e por maioria de razão, mediante a interposição de ação administrativa especial -, a entidade executada fica dispensada da prestação de garantia para obter a suspensão da mesma.

O) Caso assim se não entenda, a interpretação defendida pelo Recorrente também não colhe, visto que, decorrerá da leitura do texto da norma do artigo 216.º do CPPT, que as entidades públicas ali mencionadas só ficam dispensadas de prestar garantia se e quando, cumulativamente, tiverem deduzido oposição à execução fiscal, não tenham efetuado o pagamento da dívida, e tenham cumprido o dever de inscrição da verba necessária ao pagamento no primeiro orçamento subsequente após a notificação ali mencionada.

P) Ora, no caso dos presentes autos não se verifica nenhum destes requisitos, visto que foi deduzida oposição à execução, que foi sucessivamente indeferida.

Q) Aliás, a norma do artigo 216.º, n.º 1, do CPPT, prevê uma verdadeira segunda oportunidade conferida ao executado, atenta a sua natureza pública, para proceder voluntariamente ao pagamento da dívida e acrescido, concedendo-lhe com isso um diferimento do pagamento devido.

R) Mas seguramente que o legislador não quis que se desse uma terceira, uma quarta ou uma quinta oportunidade de pagamento, tornando o crédito incobrável.

S) E é precisamente isso que está a suceder nos presentes autos, dado que o Recorrente, apesar de ter tido várias oportunidades para efetuar o pagamento devido, continua a recusar o pagamento, e também não deu cumprimento ao dever de inscrição da verba necessária ao pagamento no primeiro orçamento subsequente após a notificação ali mencionada.

T) Pelo exposto, e perante a inércia do Recorrente no cumprimento do n.º 1 do artigo 216.º do CPPT, deve ter-se como não aplicável o regime suspensão da execução a que o Recorrente alude, o que implica a obrigatoriedade de prestação de garantia para lograr a suspensão da execução, apesar da natureza pública do Município.

U) Aliás, a admissibilidade da suspensão sem prestação de caução mesmo por parte de uma Autarquia, ou do Estado, é, em si, geradora das maiores injustiças, deixando, no caso, sem tutela o interesse público prosseguido pela A..., que abastece água tratada em alta ao Município do Funchal, para este distribuir pela sua população, bem como outros Municípios da Região Autónoma da Madeira.

V) Como não é justa a decisão que põe em causa todos estes interesses e direitos, mantendo por um período incalculável a suspensão dos processos de execução fiscal, apenas porque, em abstrato, o Município é uma entidade cuja solvência para cumprir as suas obrigações está sempre garantida…

W) Invoca-se, assim, para todos os efeitos legais, a inconstitucionalidade da norma do n.º 1 do artigo 216.º do CPPT, com a interpretação defendida pelo Recorrente, por violação do princípio da igualdade previsto no artigo 13.º da CRP, ou seja, quando interpretada no sentido de que é aplicável, quer se trate de uma oposição, quer se trate de um outro meio processual (designadamente a ação administrativa), ficando, assim, dispensada a prestação de garantia, ou a sua isenção, em ambos os casos.

X) Tal norma deve ser interpretada no sentido de que, não havendo oposição à execução fiscal ou tendo ela sido indeferida, a execução fiscal não será suspensa se estiver a correr uma ação administrativa especial em que se discuta a legalidade da dívida exequenda, sem prestação de garantia ou dispensa dela, aplicando-se nesse caso o regime geral estabelecido no artigo 169.º do CPPT.

Y) Por fim, deve ser indeferido o pedido do Recorrente para que a este recurso seja conferido efeito suspensivo e não devolutivo, dado que o Recorrente não prestou garantia, nem alegou qualquer facto demonstrativo de que o efeito meramente devolutivo afeta o efeito útil do recurso interposto.

Z) Nem podia, diga-se, porque, de facto, o efeito meramente devolutivo não afeta o efeito útil do recurso, pois uma eventual modificação da decisão do Tribunal a quo terá assegurado o seu efeito útil nos presentes autos, com a consequente suspensão dos processos de execução fiscal, que nessa altura será perfeitamente possível e exequível.

AA) Por outro lado, entende a Recorrida que atribuir ao recurso efeito suspensivo viola e subverte o regime da reclamação fiscal traçado no artigo 278.º do CPPT, dado que a presente reclamação judicial não preenche os requisitos legais para subida imediata e com efeito suspensivo.

Nestes termos e nos melhores de direito que V. Exas. doutamente suprirão, deve o recurso interposto pelo Recorrente ser julgado improcedente e, em consequência, ser mantida integralmente a Sentença proferida pelo Tribunal a quo, prosseguindo os autos de execução a sua regular e subsequente tramitação, com o que se fará a costumada JUSTIÇA!

Caso se decida pelo provimento do recurso, acolhendo a interpretação do n.º 1 do artigo 216.º do CPPT defendida pelo Recorrente, deverá este Supremo Tribunal pronunciar-se sobre a inconstitucionalidade da mesma, aqui invocada pela Recorrida, dando-se assim cumprimento ao disposto no artigo 72.º da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional, aprovada pela Lei n.º 28/82, de 15/11. »

O Exmo. Procurador-geral-adjunto emitiu parecer, concluindo, “no sentido de dever ser concedido provimento ao recurso, e, em consequência, a reclamação de actos do órgão de execução fiscal deverá ser julgada procedente”.

2

Na sentença recorrida, consta: «

Factos provados com interesse para a decisão:

1. As facturas e as quantias exequendas objecto dos processos de execução fiscal instaurados contra o Município do Funchal são, respectivamente:

[IMAGEM]

2. Na acção administrativa n.º 303/17.5BEFUN intentada pelo Município do Funchal contra a A..., S.A., com sentença proferida mas não transitada, é impugnada a deliberação de 31 de Março de 2017, que aprovou a actualização do Tarifário dos Serviços de Águas e Resíduos – 2017 – Serviços em Alta a praticar pela A..., S.A., para o exercício económico de 2017.

3. Na acção administrativa n.º 265/22.7BEFUN intentada pelo Município do Funchal contra a A..., S.A., que corre termos no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal são impugnados, entre o mais, o contrato mantido entre a A..., S.A. e o Município do Funchal e os tarifários impostos ao Município do Funchal, desde 2017.

4. A oposição 301/21.4BEFUN deduzida pelo Município do Funchal contra os processos de execução fiscal n.º ...83 e apensos (...91, ...05, ...13), foi julgada totalmente improcedente por sentença de 09 de Junho de 2022, proferida no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, transitada em julgado, e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

5. A 11/11/2022, no âmbito do processo de execução fiscal n.º ...83 e apensos, que corre termos no Serviço de Finanças do Funchal 1 foi proferido o seguinte despacho:

"Atendendo a que o processo de oposição n.° 301/21.4BEFUN foi julgado improcedente em 9 de junho de 2022, tendo a respetiva sentença já transitado em julgado, bem como ao disposto no n.° 8 do artigo 189.° do CPPT, notifique-se o Município do Funchal para, no prazo de 15 dias, querendo, requerer o pagamento em prestações no processo de execução fiscal n. ...83 e apensos (...91, ...05 e ...13).

Caso não seja requerido o pagamento em prestações (196.° do CPPT), nem seja efetuado o pagamento da respetiva dívida (artigo 78.°, alínea a) conjugado com a alínea a) do n.° 1 do artigo 176.°, ambos do CPPT), o processo de execução fiscal seguirá os seus termos, nomeadamente penhora de bens, conforme dispõe o artigo 215.° e seguintes do CPPT."

6. Os processos de execução fiscal no âmbito dos quais foi proferido o despacho reclamado, encontraram-se suspensos por força da pendência da Oposição apresentada pelo Município do Funchal, tendo o Órgão da Execução Fiscal aplicado no caso concreto o regime especial de suspensão da execução fiscal por pendência de oposição sem necessidade de prestação de garantia.

7. Na notificação do acto reclamado ao Município do Funchal está indicado como forma de reacção ao mesmo acto a Reclamação Judicial prevista no art. 276.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário.»

Primeiramente, aquilatado o conteúdo da conclusão 12.ª, formulada pelo recorrente (rte) MdoF, impõe-se, tal como aconteceu no despacho que, no TAF do Funchal, admitiu o seu apelo (Pág. 1770 (SITAF))., reafirmar (E, consequentemente, indeferir o pedido subjacente). o efeito meramente devolutivo do mesmo, por imposição do disposto no artigo (art.) 286.º n.º 2 do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), aqui, aplicável, nos termos do art. 279.º n.º 1 alínea (al.) b) do mesmo compêndio; sem prejuízo, contudo, da suspensão dos efeitos do ato reclamado e da(s) visada(s) execução(ões) fiscal(ais), ditada pelo art. 278.º n.ºs 6, 8 e 9 do CPPT (Na redação da Lei n.º 7/2021 de 26 de fevereiro)., na medida em que, a presente reclamação (de atos/decisões do órgão da execução fiscal), se mostra, abstratamente, enquadrável na previsão dos n.ºs 3, 4 e 5 de tal normativo.

Apesar de, como relatámos, penderem dois recursos, contra a mesma sentença, o tratamento seguinte é, uniformemente, dirigido a ambos, em função da constatação de os respetivos âmbitos serem, totalmente, coincidentes, como atesta e decorre da circunstância de as conclusões 3.ª a 10.ª do apelo do MdoF serem coincidentes (ao ponto de reproduzirem) o teor das conclusões 6. a 12. do recurso apresentado pelo MP.

Posto isto, a questão que temos de solucionar é a de saber, verificando, se a sentença objetada “incorreu em erro de julgamento ao considerar que não estão verificados os pressupostos para aplicação dos artigos 169.º, n.º 1 e 216.º, n.º 1, todos do Código do Procedimento e Processo Tributário” – cf. conclusão 2.ª (do MdoF). De forma mais cirúrgica, impõe-se-nos identificar o sentido e espetro de operação do disposto no art. 216.º n.º 1 do CPPT e conferir se tal normativo consubstancia “um regime de suspensão da execução especial relativamente (ao) previsto no artigo 169.º e 212.º, do CPPT, …”.

Antes de tomarmos posição na querela em curso, consignamos o que, sobre a matéria, se expendeu, na sentença recorrida: «

(…).

A pendência das acções administrativas 303/17.5BEFUN e n.º 265/22.7BEFUN, cf. 2. e 3. dos Factos Provados, não tem a virtualidade, no caso concreto, de suspender os processos de execução fiscal.

(…).

Repare-se que não está em causa a inclusão da acção administrativa no elenco das formas processuais previstas no n.º 1, do art. 169.º, do Código de Procedimento e de Processo Tributário e, como tal, com aptidão para gerar a suspensão do processo de execução fiscal.

É de aceitar, em conformidade com o já analisado no acórdão do TCA Sul, de 14/03/2024, e jurisprudência aí citada, “ser admissível a possibilidade de suspensão do processo de execução fiscal, nos casos em que está pendente a discussão da legalidade da dívida exequenda não tributária, ou a legalidade da sua exigibilidade através da acção administrativa e sem recurso aos meios previstos no CPTA.”

A questão é que, no presente caso, não estão verificados os pressupostos legalmente previstos para que a suspensão da execução fiscal ocorra, designadamente, a constituição de garantia nos termos do art. 195.º ou a prestação de garantia nos termos do art. 199.º, ambos do Código de Procedimento e de Processo Tributário, ou a dispensa da prestação de garantia, cf. art. 169.º, n.º 1, e art. 170.º, ambos do Código de Procedimento e de Processo Tributário e ainda o disposto no art. 52.º da Lei Geral Tributária.

Concluo, face ao exposto, que a pendência das acções administrativas não suspende as execuções fiscais em que o Município do Funchal é executado.

E quanto ao regime especial de suspensão da execução fiscal aplicável às autarquias locais previsto no art. 216.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário?

É de precisar que a oposição 301/21.4BEFUN deduzida pelo Município do Funchal contra os processos de execução fiscal n.º ...83 e apensos (...91, ...05, ...13), foi julgada totalmente improcedente por sentença transitada em julgado, cf. 4. dos Factos Provados.

Sendo o acto objecto da presente Reclamação posterior ao trânsito em julgado da oposição.

Assim, este regime especial já não tem aplicação nem produz o efeito de suspensão da execução fiscal que o Município do Funchal reclama, inexistindo qualquer razão para que a suspensão da execução fiscal se mantenha.

Ou seja, quem (entidade pública) não deduz oposição no prazo posterior à citação tem a oportunidade conferida pelo regime do art. 216.º e, quem a deduziu, como foi o caso concreto, sem a prestação de garantia, também teve essa oportunidade de obstar à prossecução da execução fiscal evitando a realização de diligências tendentes à cobrança coerciva da dívida.

Ficaram, assim, salvaguardados os fins de interesse público prosseguidos pela autarquia executada e, protegidos pelo regime legal previsto no art. 216.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário.

Com efeito, o Executado teve duas oportunidades para pagar sem prestar garantia e sem serem realizadas diligências para cobrança coerciva. A primeira aquando da citação, e a segunda com a dedução de oposição.

Desse modo, nada justifica a manutenção desse efeito suspensivo da execução fiscal, devendo o mesmo ter-se por extinto com o trânsito em julgado da oposição.

Sendo, como é, a dívida exequenda exigível ao Executado, deve a execução fiscal prosseguir, tal como determinado no acto reclamado. »

O art. 216.º do CPPT, com a epígrafe “Execução contra autarquia local ou outra pessoa de direito público”, que migrou do pretérito Código de Processo Tributário (com a mera adição, inclusiva, da “associação pública”) (Cf., aí, art. 298.º)., estatui, desde a origem (sem qualquer alteração dos seus termos): «

1- Se o executado for alguma autarquia local ou outra entidade de direito público, empresa pública, associação pública, pessoa colectiva de utilidade pública administrativa ou instituição de solidariedade social, remeter-se-á aos respectivos órgãos de representação ou gestão certidão da importância em dívida e acrescido, a fim de promoverem o seu pagamento ou a inclusão da verba necessária no primeiro orçamento, desde que não tenha sido efectuado o pagamento nem deduzida oposição no prazo posterior à citação.

(…). »

Perante este conteúdo/teor literal e atentando, ainda, pela importância da inserção sistemática, em que o mesmo se encontra vertido no Título IV “Da execução fiscal”, Capítulo II “Do processo” ( (Art. 178.º segs. do CPPT).), Secção VII “Da apreensão de bens”, Subsecção II “Da penhora”, do CPPT, somos levados a identificar e concluir que o desiderato, do legislador, foi (e é) conceder, a certos e determinados executados (autarquias locais e/ou outras pessoas de direito público), na execução fiscal (Na execução comum/cível, “São absolutamente impenhoráveis, (…): Os bens do domínio público do Estado e das restantes pessoas coletivas públicas;” – art. 736.º al. b) do Código de Processo Civil (CPC), bem como, “Estão isentos de penhora, salvo tratando-se de execução para pagamento de dívida com garantia real, os bens do Estado e das restantes pessoas coletivas públicas, de entidades concessionárias de obras ou serviços públicos ou de pessoas coletivas de utilidade pública, que se encontrem especialmente afetados à realização de fins de utilidade pública” – art. 737.º n.º 1 do CPC)., em duas situações específicas e restritas, concretamente, a de não ter sido efetuado o pagamento (voluntário) da dívida exequenda e/ou deduzida oposição (à execução fiscal) no prazo posterior à citação, a possibilidade/faculdade/benesse de não verem penhorados os seus (suscetíveis) bens, desde que, promovam o respetivo pagamento (no prazo concedido) ou a inclusão da verba necessária (à satisfação da dívida e acrescido) no primeiro orçamento.

Sendo certo que, como princípio geral/transversal, pelo cumprimento das obrigações respondem todos os bens do devedor passíveis de penhora (Art. 601.º do Código Civil (CC))., consistindo esta na apreensão (judicial ou equiparada) dos bens necessários para cobrir, através do seu valor, a dívida exigível, com retirada, dos penhorados, da disponibilidade do devedor e sua afetação aos fins próprios da execução, julgamos ser intuitivo reconhecer que, com a previsão do art. 216.º n.º 1 do CPPT, sempre, se objetivou legalizar um mecanismo de proteção, acrescida, de específicos executados, capaz, até ao limite do possível (não afetar, sem segurança, os legítimos interesses do credor/exequente), de evitar a efetivação/realização da penhora dos seus bens, por forma, sendo estes propriedade de entidades cuja atuação se dirige, primordialmente, à prossecução e obtenção de fins de interesse público, muitas vezes, essenciais/inadiáveis, a impedir que os mesmos (executados) possam quedar-se numa situação de impossibilidade ou grande dificuldade do exercício da respetiva atividade, de cariz público, provocada pela indisponibilidade (ou disponibilidade condicionada) de utilização dos bens necessários, pelos efeitos/âmbito de eventuais penhoras.

Nesta leitura do normativo em apreço, sem prejuízo de podermos reconhecer que, da respetiva operação, na prática, podem decorrer efeitos equivalentes (Não podendo haver lugar à penhora de bens, resulta, desde logo, inviabilizada o prosseguimento para a convocação dos credores e verificação de créditos – art. 239.º n.º 1 do CPPT). aos de uma suspensão de pendente execução fiscal, não acompanhamos, os recorrentes, na assunção do entendimento de que tal regime (do art. 216.º n.º 1 do CPPT) tem de atuar “quer esteja em causa uma oposição, quer esteja em causa um qualquer outro processo que aprecie da legalidade da dívida exequenda”, como, é o caso, da ação administrativa (especial).

A estatuição do art. 169.º n.º 1 do CPPT (« A execução fica suspensa até à decisão do pleito em caso de reclamação graciosa, a impugnação judicial ou recurso judicial que tenham por objeto a legalidade da dívida exequenda, bem como durante os procedimentos de resolução de diferendos no quadro da Convenção de Arbitragem 90/436/CEE, de 23 de julho, relativa à eliminação da dupla tributação em caso de correção de lucros entre empresas associadas de diferentes Estados-Membros, ou de convenção para evitar a dupla tributação, desde que tenha sido constituída garantia nos termos do artigo 195.º ou prestada nos termos do artigo 199.º ou a penhora garanta a totalidade da quantia exequenda e do acrescido, o que deve ser informado no processo pelo funcionário competente. »). (em conjunto com a do sequente art. 212.º), face ao seu conteúdo e, também, à posição/inserção no diploma legal versado (Título IV “Da execução fiscal”, Capítulo I “Disposições gerais”, Secção VII “Da suspensão, interrupção e extinção do processo”, do CPPT)., traduz a concretização, processual, das condições, fixadas, num patamar superior, pelo art. 52.º da Lei Geral Tributária (LGT), em que deve ser exercido o direito (do Estado ou outro credor equiparado) de ver garantida a cobrança de toda e qualquer prestação tributária, aplicáveis a todas as execuções fiscais e, concomitantemente, a todos os exequentes e executados, nas mesmas envolvidos, quanto à possibilidade (entre outras) da sua suspensão, a qual, enquanto faculdade excecional (Não se olvide que, por força do disposto no art. 85.º n.º 3 do CPPT, “… a suspensão da execução fiscal fora dos casos previstos na lei, quando dolosas, são fundamento de responsabilidade tributária subsidiária”)., só pode ser exercida nos estritos termos, aí, estabelecidos.

Por outras palavras, a suspensão da execução fiscal, a coberto do art. 169.º n.º 1 do CPPT, pode beneficiar qualquer executado (incluindo as autarquias locais e/ou outras pessoas de direito público), desde que, se mostrem cumpridas as exigências da pendência de determinados processos e, contemporânea, constituição/prestação (isenção ou dispensa) de garantia ou existência de penhora que garanta a totalidade quantia exequenda e do acrescido.

Dito isto, resulta, para nós, concludente que o art. 216.º do CPPT não consubstancia nenhum “regime especial” de suspensão da execução fiscal e, muito menos, que seja possível exercer a proteção, dispensada aos executados, no mesmo subjetivados, fora das condições, aí, expressamente previstas; destacadamente, que, além da pendência de oposição à execução fiscal (sem acompanhamento de garantia) aqueles beneficiem da suspensão/paragem do processo executivo, pela existência de qualquer outro processo, dos previstos no art. 169.º n.º 1 do CPPT, também, sem que tenha sido constituída ou prestada garantia. Nem a letra daquele o diz, nem o espírito, da lei, o consente…

Em suma, com interesse para a situação presente, assumimos:

- qualquer autarquia local, executada em processo de execução fiscal, pode impedir a penhora de bens seus (e, consequente, não prosseguimento dos restantes/seguintes trâmites executórios), desde que, não pagando a dívida exequenda, deduza oposição no prazo concedido e posterior à citação, mesmo sem acompanhada da prestação de garantia idónea, subsistindo esse impedimento, enquanto o processo de oposição à execução fiscal não for julgado em definitivo (decisão transitada em julgado);

- de igual modo, não pode ver os seus bens penhorados, se, após a competente comunicação da importância em dívida e acrescido (além de pagar, obviamente), incluir a verba necessária no primeiro orçamento subsequente;

- outrossim, em qualquer fase (ainda possível) do curso da execução fiscal, pode requerer/obter a sua suspensão (equivalente a paragem/impossibilidade de prosseguimento (E não só impedimento de efetivação de penhora)., sob pena de ilegalidade), quando (e enquanto) tiver pendente (nas condições previstas na lei) reclamação graciosa, impugnação judicial, recurso judicial e/ou oposição à execução, que tenham por objeto a (i)legalidade/(in)exigibilidade da dívida exequenda, desde que, constitua, preste ou seja dispensada de garantia apropriada.

Assim, o executado MdoF, não pode usufruir, de momento e nas condições apontadas na sentença recorrida, da suspensão do processo de execução fiscal (e apensos), a que se dirige esta reclamação.

3

Face ao exposto, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, acordamos negar provimento aos recursos do Ministério Público e Município do Funchal.

Custas pelo recorrente Município do Funchal, com dispensa de pagamento do remanescente da taxa de justiça, na parte que excede € 275.000,00, considerada, sobretudo, a desproporção entre a compensação pelo serviço prestado e o valor devido, se relevado o valor da causa (€ 700.270,59).

[texto redigido em meio informático e revisto]

Lisboa, 17 de dezembro de 2024. - Aníbal Augusto Ruivo Ferraz (relator) - Joaquim Manuel Charneca Condesso - Dulce Manuel da Conceição Neto.