Quem foi o relator do acórdão 0206/16?

O relator foi Ana Paula Soares Leite Martins Portela, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0206/16?

O acórdão foi proferido em 08 de setembro de 2016.

0206/16 - STA

Sumário

I - A competência para a fiscalização de obras a realizar em postos de abastecimento de combustíveis depende do tipo de obras em questão. II - Compete à concessionária, relativamente às infraestruturas rodoviárias nacionais que integrem o objeto da sua concessão, zelar pela manutenção permanente de condições de infraestruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto da estrada que permitam a livre e segura circulação (cfr. o nº 1 do artigo 10° do DL 374/2007, de 7 de Novembro, em conjugação com o n.º 1 do artigo 4.º do DL n.º 380/07, de 13.11 e seus quadros anexos na redação dada pelo DL nº 110/2009, de 18.05).

Texto

I- RELATÓRIO 1. A………….., S.A. interpõe recurso de revista para este STA do acórdão do TCAS de 1 de Outubro de 2015, que negou provimento ao recurso jurisdicional por si interposto do acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, de 28/01/2013 que julgara parcialmente procedente a ação administrativa especial por si instaurada contra a B………., declarando parcialmente nula a decisão da Delegação Regional de Santarém da Estradas de Portugal na parte relativa ao pedido de apresentação de projeto de publicidade. Inconformada com o acórdão do TCSA, que mantém a decisão do TAF, a autora e aqui recorrente interpõe recurso jurisdicional para este STA na parte em que se mantém a decisão que julgou a ação improcedente (segmento relativo às obras a efetuar para a correção de deficiências detetadas pela fiscalização). 2. A Recorrente conclui as suas alegações da seguinte forma: “A. O presente recurso perante o Supremo Tribunal Administrativo deve ser admitido ao abrigo do artigo 150.º, nº. 1 do CPTA, por aos presentes autos estar subjacente uma questão de grande relevância jurídica e social de importância fundamental, isto para além de ser manifestamente necessária a intervenção desse Supremo Tribunal Administrativo em vista a uma melhor aplicação do Direito. B. Com efeito, cumpre determinar concretamente se a B………….. tem ou não competência própria e concreta para ordenar a adopção de condutas relativas ao bom e seguro funcionamento de um posto de abastecimento, ou se tais competências estão reservadas às Câmaras Municipais ou às Delegações Regionais do Ministério da Economia como ocorre com o licenciamento das obras – posição esta seguida pelo Acórdão Recorrido -, dependendo da localização dos postos na rede viária municipal ou na rede viária regional e nacional, respectivamente. C. Na verdade, o quadro normativo aplicável nos autos é complexo, carece de ser devidamente interpretado e aplicado atenta a abundância legislativa e a sucessão de leis no tempo que têm vindo a regular a matéria relativa ao licenciamento de obras a realizar em postos de abastecimento de combustível, bem como da competência para adoptar certas condutas relativas ao bom e seguro funcionamento dos postos, merecendo aqui destaque o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro e o Decreto-Lei nº. 267/2002, de 26 de Novembro, na redacção do Decreto-Lei nº. 195/2008, de 6 de Outubro. D. Acresce que a matéria em crise nos presentes autos é comum à de dezenas de acções pendentes e propostas pela A………. – bem como a dezenas de acções propostas por outras petrolíferas - contra a B……., tendo como objecto precisamente a discussão da incompetência da B….. para impor a adopção de condutas relativas ao bom e seguro funcionamento dos postos de abastecimento / realização de obras em postos de abastecimento de combustível. E. Por essa razão objecto do presente recurso reveste-se também de relevância jurídica e social fundamental, pois a decisão deste Supremo Tribunal terá impacto em dezenas e dezenas de processos com o mesmo e exacto objecto. F. Acresce que – por outra banda – a matéria dos autos é semelhante à que estava em crise no âmbito do processo nº. 0535/13 (no qual se levantavam questões relativas com o licenciamento de construção de um posto de abastecimento de combustível intrinsecamente ligadas com a matéria de discussão acerca competência para impor a adopção de determinadas condutas) tendo esse Tribunal admitido a revista por considerar que se exigia “ao intérprete um adequado labor na aplicação do direito, sendo certo que a questão a apreciar é de complexidade superior ao comum em razão da dificuldade das operações exegéticas a efectuar, de enquadramento normativo especialmente complexo, atenta a necessidade de compatibilizar diferentes regimes potencialmente aplicáveis”. G. Assim, e tendo também por base o Acórdão de admissão de revista no âmbito do Proc. n.º 978/15-11(Cfr. DOC.1), atento o preenchimento dos pressupostos legais que estão subjacentes ao artigo 150.º do Código de Procedimento e Processo nos Tribunais Administrativos deverá esse Supremo Tribunal Administrativo admitir a presente revista, apreciando assim o objecto do presente recurso. H. Isto posto, deve antes de mais deixar-se desde já patente que a B………… é incompetente para ordenar a adopção de certas condutas relativas ao bom e seguro funcionamento como o é aliás para a determinação de realização de obras no posto de abastecimento de combustível ora em causa. I. De facto, o regime aplicável aponta, no entendimento da Recorrente, no sentido de que a competência para a adopção de certas condutas relativas ao bom e seguro funcionamento bem como para o licenciamento de obras e de postos de abastecimento de combustíveis é das Câmaras Municipais e das Direcções Regionais do Ministério da Economia, dependendo da localização dos postos de combustível na rede viária municipal ou regional e nacional, respectivamente. J. Com efeito, vigora actualmente nesta matéria o Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26 de Novembro, – revisto pelo Decreto-Lei n.º 195/2008, de 6 de Outubro -, do qual resulta que a competência para proceder ao licenciamento de postos de abastecimento de combustível, e logo para as fiscalizar, passou a ser atribuída ou às Direcções Regionais do Ministério da Economia ou às Câmaras Municipais, dependendo da localização dos postos de combustível na rede regional e nacional ou na rede viária municipal respectivamente. K. Porém, o acórdão ora recorrido aponta no sentido de que a ora Recorrida tem legitimidade para impor à ora Recorrente a adopção de certas condutas relativas ao bom e seguro funcionamento. L. No entanto, semelhante entendimento não se pode manter, sendo contrário ao que doutamente proferiu esse Supremo Tribunal Administrativo através de acórdão relatado no âmbito do processo nº. 0535/13, de 05 de Dezembro de 2013, que taxativamente veio afirmar que “A construção, reconstrução, ampliação, alteração ou conservação das instalações de armazenamento e dos postos de abastecimento de combustíveis obedecem ao regime jurídico do licenciamento municipal de obras particulares, com as especificidades estabelecidas neste diploma”, M. Logo acrescentando que “a competência para conceder o licenciamento das obras de construção é da Câmara Municipal nos termos dos arts. 4º, nº 2, alínea c) e 5º, n.º 1 do DL nº 555/99, de 16/12 (RJUE), podendo ser delegada e subdelegada”. N. Além do mais, esse Supremo Tribunal Administrativo entendeu ser “inequívoco que a Entidade demandada nos autos citados – então a Câmara Municipal de Santa Maria da Feira – tem competência para a apreciação dos procedimentos de licenciamento e autorização de operações urbanísticas, em matéria respeitante ao licenciamento de postos de combustíveis”. O. Ora, seguindo de perto o doutamente decidido é lícito concluir que a competência para o licenciamento de obras / para a determinação da adopção de certas condutas relativas ao bom e seguro funcionamento do posto, consubstanciáveis na realização de obras de alteração a realizar em posto de abastecimento de combustível é das câmaras municipais ou das Delegações Regionais do Ministério da Economia, consoante a localização concreta do posto de abastecimento de combustível. P. Ficam assim excluídas das competências para a determinação da adopção de certas condutas e o acto de licenciamento propriamente dito outras entidades que não as acima referidas, sem prejuízo, porém, da possibilidade de intervenção de outras entidades no procedimento pela via da emissão de parecer sobre as condições em que obras em posto de combustível devam ser realizadas. Q. Resulta assim cabalmente demonstrada a incompetência absoluta da B…………, S.A. para ordenar a adopção de certas condutas, consubstanciáveis em obras de alteração, e realização de obras em posto de abastecimento de combustível, por contraposição às competências próprias dos municípios e o do Ministério da Economia. R. De facto, dúvidas não restam sobre o facto de a competência para proceder ao licenciamento da construção, exploração, alteração da capacidade renovação de licença e outras alterações que de qualquer forma afectem as condições de segurança das instalações ser das câmaras municipais ou das direcções regionais do Ministério da Economia. S. Tal facto é determinante para concluir que a B………… não tem competência para ordenar a adopção das referidas condutas, consubstanciáveis em obras de alteração, que invoca no despacho em crise nos autos, visto que competência necessária à prática desses actos é de órgãos de outras pessoas colectivas: dos municípios e do Estado. T. Além do mais, a norma contida no artigo 10.º do DL 374/2007 – e citada pelo acórdão recorrido para fundamentar a competência da B……. para a prática do acto em crise nos autos - é uma norma de carácter absolutamente genérico, por contraposição à legislação especial supra mencionada, o que não pode ocorrer! U. Por outro lado, os referidos poderes de autoridade da B……., constantes do mencionado artigo 10.º, restringem-se “às infra-estruturas rodoviárias nacionais que integrem o objecto da concessão (…)”; V. Ora, para além da Rede Rodoviária Nacional, fazem parte do objecto da concessão da B….. as “áreas de serviço”, as quais, por serem instalações mais complexas e com requisitos técnicos e de funcionamento mais exigentes, o legislador optou por os integrar na concessão atribuídas às B…… – cfr. o artigo 4.º do DL 374/2007, de 7 de Novembro, a Base 2 das Bases da Concessão da B……, aprovadas pelo DL 380/2007, de 13 de Novembro e republicadas através do DL 110/2009, de 18 de Maio, e a Base 33 das referidas Bases da Concessão. W. Ora, não é esse o caso nos presentes autos pelo que idêntico tratamento não pode ser reclamado para os “postos de abastecimento de combustíveis”, pois trata-se de instalações mais simples, com requisitos menos exigentes e muitas vezes situados em terreno privado, como é o caso do PAC de Azervadinha; X. Por essas mesmas razões, o legislador optou por não lhes conferir o mesmo tratamento conferido às “áreas de serviço” e, assim, por não os integrar na concessão da B……; Y. O que significa que, não integrando os “postos de abastecimento de combustíveis” o objecto da concessão da B….. nos termos das referidas Bases da Concessão, é forçoso concluir que a B….. não pode neles exercer os respectivos poderes de autoridade, discriminados no artigo 10.º do DL 374/2007 e citados pelo acórdão recorrido; Z. Pelo que, não procede a fundamentação aduzida pelo tribunal recorrido para justificar a competência da B…… para impor certas condutas à ora Recorrente; AA. Assim, não assiste às B…… competência para ordenar a adopção de condutas relativas ao bom e seguro funcionamento de um posto pré-existente, tal como consta do acto impugnado. BB. Razão pela qual o acto em crise nos autos é ilegal, por incompetência absoluta do seu autor, por contraposição às competências próprias dos municípios e o do Ministério da Economia.” 3.Notificada a C……………, S.A., a mesma conclui as suas contra-alegações da seguinte forma: “1 - Compete à B…………, S.A., relativamente às infraestruturas rodoviárias nacionais que integrem o objeto da concessão, zelar pela manutenção permanente de condições de infraestruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto da estrada que permitam a livre e segura circulação (cfr. o nº 1 do artigo 10° do DL 374/2007, de 7 de Novembro). 2 - Em resultado destes preceitos legais, as matérias relativas ao exercício de poderes que foram cometidos à JAE - Junta Autónoma das Estradas pelo Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, estão hoje atribuídas à B…………., SA. 3 - Pelo que, os actos relativos ao licenciamento e à exploração das áreas de serviço devem hoje ser praticados pela impugnada. 4 - Pois, como bem sabe a impugnante, por força da lei vigente, a impugnada tem capacidade para exercer poderes de autoridade. 5 - Ora no caso sub judice, o licenciamento do estabelecimento ou ampliação dos Postos de Abastecimento de Combustível (PAC) nas estradas sob administração da B… ... esta cometido por lei, 6 - A função de licenciamento atribuída exclusivamente à Impugnante, advinda daquela sucessão, é confirmada pelo legislador em diversas normas do Decreto-Lei nº 374/2007, de 7 de Novembro. 7 - Designadamente no já referido preceito do nº 1 do artigo 10.° em que são atribuídas à Impugnante as competências para a salvaguarda do estatuto da estrada (cfr. a Lei nº 2037 de 19 de Agosto de 1949, atualizada por inúmeros diplomas, entre os quais, o Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, e o Decreto-Lei nº 13/94, de 15 de Janeiro). 8 - E no também já referido nº 2 do mesmo artigo 10.°, em que se estabelece que, para o desenvolvimento da sua atividade, designadamente de licenciamento, a B……. detém os poderes, prerrogativas e obrigações conferidos ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis, no que respeita a liquidação e cobrança, voluntária ou coerciva, de taxas e rendimentos provenientes das suas atividades. 9 - Na alínea c) do nº 1 do artigo 13.° do mesmo Decreto-Lei nº 374/2007 e dito que "constitui receita da B…… o produto das taxas, emolumentos e outras receitas cobradas por licenciamentos, aprovações e atos similares e por serviços prestados no âmbito da sua atividade”. 10 - Ora, pelo Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, foi instituída a área de jurisdição da JAE (e suas sucessoras) em relação às estradas nacionais, abrangendo, para além da zona da estrada, a zona de proteção à estrada que integra a zona de servidão non aedificandi e a zona ou faixa de respeito. 11 - E no que se refere ao estabelecimento ou ampliação de postos de abastecimento, rege a alínea c) do nº 1 do artigo 10° do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro e o Despacho SEOP 37-XII/92, de 22 de Dezembro, que atribuem à JAE, hoje B…….., a competência para o respetivo licenciamento. 12 - Pelo que cumpre, ainda, esclarecer que para efeitos de autorizações e aprovações o concedente é representado pelos Ministros de Estado e das Finanças e das Obras Publicas, Transportes e Comunicações, 13 - De entre as normas constantes do Despacho SEOP, pode ler-se "os postos de abastecimento cuja situação não obedeça às normas em que foram licenciados poderão ser encerrados se os respetivos proprietários não procederem às obras e diligências necessárias à sua regularização, na sequência da notificação, de hoje da B….." 14 - A legislação rodoviária não pode ser considerada revogada parcial ou tacitamente, pelas disposições legais invocadas pela Recorrente, porquanto é princípio geral de direito que lei geral não revoga lei especial, excepto se outra for a intenção inequívoca do legislador. (Cfr. Artigo 7.°, nº 2 do CC). 15 - As intervenções que a B…….. determinou à recorrente estão diretamente relacionadas com a defesa do valor da segurança rodoviária. 16 - O DL 246/92 de 30 de Outubro, revogado pelo DL 302/2001, de 23 de Novembro, e que foi regulamentado pela Portaria nº 131/2002, de 9 de Fevereiro, surge para atualizar a regulamentação existente desde 1947 - Decreto nº 36270, de 9 de Maio, e destina-se a regular as condições técnicas a que deve obedecer a construção e a exploração de postos de abastecimento e são publicados no âmbito do setor da energia. 17 - O DL 267/2002 estabelece de facto, os procedimentos e define as competências para efeitos de licenciamento e fiscalização de instalações de abastecimento de combustíveis, mas pretende o mesmo proceder, não a colmatação de uma lacuna legal, como indiretamente a Recorrente defende, mas à reformulação dos procedimentos de licenciamento da competência dos organismos tutelados pelo Ministério da Economia, até então vigentes. 18 - Do conjunto de diplomas citados resulta que, já desde 1949, com o EEN, coexistem dois atos permissivos distintos - um a conceder pela JAE, outro a conceder pelo então Ministro do Comércio e Indústria, DRE. 19 - Por força do DL 267/2002, as DRE têm competência para o licenciamento e fiscalização das condições de segurança dos postos de abastecimento inerentes à sua exploração, atos que não se confundem com as competências da B…….. em sede de licenciamento dos PAC's, e fiscalização das condições de segurança das estradas sob a sua jurisdição, pelo âmbito da intervenção da B……… não pode ser confundido com o de outras entidades que têm missões e atribuições distintas. 20 - Não tendo a lei unificado os regimes de licenciamento por parte da B…….. e DRE, ambos os regimes são perfeitamente conciliáveis. 21 - No caso sub judice, tratando-se de uma estrada sob jurisdição da B…….., que a Recorrente não questiona, e constatando a B………. a desconformidade do PAC com as respetivas condições/normas subjacentes ao licenciamento, impõe-se que, ao abrigo, das competências que lhe foram cometidas por lei, seja aquela notificada para a necessária regularização. 22 - A Jurisprudência nesta matéria e unânime e pacífica, pois considera que: "O licenciamento pela B……. dos postos de abastecimento, bem como das obras a realizar neles, visa garantir a proteção das vias e dos que as utilizam em todos os seus aspetos, em que é preponderante a segurança do trânsito e da segurança em geral face à perigosidade própria do armazenamento e manipulação dos combustíveis para os veículos automóveis. (cfr: entre outros, Acórdão proferido pelo STA, no processo nº 0250/04, in www.dgsi.pt). 23 - Atento ao que vai dito, deve manter-se o ato impugnado, por o mesmo ter sido praticado, nos termos legal e constitucionalmente exigíveis, pela B……….., S.A., a quem a lei confere os necessários poderes, sendo por isso válido e, em consequência, serem considerados improcedentes lodos os pedidos deduzidos pela impugnante.” 4. A revista foi admitida por acórdão, de 16.03.2016, da formação deste STA a que alude o nº5 do artº 150º do CPTA, donde se extrai: “(...) 2.2.2. Como se disse, a problemática deste respeita unicamente à bondade do acórdão enquanto entendeu não existir vício de incompetência na determinação de realização de obras necessárias à eliminação de irregularidades. Essa problemática foi objecto de ponderação em diversos acórdãos desta formação, nomeadamente nos de 8.10.2015, processo 978/15, e de 20.10.2015, processos 1260/15 e 1140/15. Aí se entendeu justificar-se a admissão da revista «por estar em causa uma questão que pode vir a repetir-se que interessa clarificar com vista a uma melhor aplicação do Direito. Na verdade a legislação aplicável é complexa e a sua aplicação tem originado grande conflitualidade. E se é verdade que, relativamente à afixação de publicidade existe jurisprudência consolidada, o mesmo não acontece relativamente aos poderes da B………… SA no âmbito dos seus poderes de autoridade de zelar pela manutenção permanente de condições de infra-estruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto da estrada que permitam a livre e segura circulação. Deste modo, quer pela relevância jurídica da questão quer pela necessidade de intervenção deste STA com vista a uma clarificação do regime jurídico aplicável justifica-se admitir a revista». Também aqui, e pelas mesmas razões, justifica-se admitir a revista, sendo que ainda não se encontra estabilizada a apreciação da questão neste Tribunal.” 5. Notificado o EMMP, ao abrigo do art. 146º, nº 1, CPTA, o mesmo emitiu parecer que aqui se dá por reproduzido no sentido da negação de provimento ao recurso como se extrai do mesmo: “...Assim, como igualmente vem sendo entendido por este Tribunal, à data do ato impugnado, constante do ofício de 07/02/2011, a recorrida B…………, SA, carecia não só de competência para o licenciamento dos postos de abastecimento de combustíveis como de competência para os fiscalizar em tudo aquilo que não contendesse com a defesa do “estatuto da estrada”, ou seja, com a liberdade e a segurança na circulação rodoviária. Não é este manifestamente o caso, em que as irregularidades assinaladas pela inspeção realizada eram suscetíveis de, com violação do referido estatuto da estrada, contender com a liberdade e segurança na circulação rodoviária na EN 251, abrangida pelo âmbito da concessão à recorrida, onde se localizava o posto de abastecimento de combustíveis em questão. Em consequência, o ato impugnado, proferido com fundamento no artº 10º do DL nº 374/2007, de 07/11, mostra-se praticado no quadro das competências de fiscalização de que a recorrida era então detentora...” 6. Colhidos os vistos legais, cabe decidir. * II-FUNDAMENTOS 1- DE FACTO Na decisão recorrida foram dados como assentes os seguintes factos: «A - Em 2010-01-14, a entidade requerida dirigiu à D………….., o ofício Refª 14/1993/8, sob o assunto: "Posto de Abastecimento de Combustível EN 251 Km 36+600 - Lado Esquerdo Acção de Fiscalização", facultando o exercício do direito de audiência prévia, cfr. Doc.2, fls. 41 a 42 dos autos e fls. 50 a 51 do PA. B - Em 2010-04-04 a A. requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Coruche pedido de autorização para colocar elementos de publicidade no prédio urbano sito na E.N. 251, Km 36+600, cfr. Doc. 7, fls. 68 dos autos e 43 do PA. C - Em 2010-04-15, a entidade requerida dirigiu à D…………, o ofício Refª 14/1993/8, sob o assunto: "Acção de Fiscalização de Posto de Abastecimento de Combustíveis localizado na EN 251 Km 36+600 - Lado Esquerdo Azervadinha", do qual consta, por extracto: “…Na sequência da nossa carta n°1610 de 14 de Janeiro do corrente ano, e não tendo V.Exa exercido o direito de audiência prévia dentro do prazo concedido, vimos informar que mantemos a nossa decisão com base nos fundamentos expostos na referida carta, a que acrescem os vindos de referir, pelo que fica V. Exa notificado do seguinte: (...) - No prazo de trinta dias úteis apresentar um projecto para legalização da publicidade já instalada. - No prazo de trinta dias proceder à correcção das deficiências detectadas pela fiscalização, sob pena de ser instaurado processo para reposição da legalidade, ao abrigo do ponto 10.4 do despacho SEOP 37 - XII/92, de 27 de Novembro,...", cfr. Doc. 3, fls. 44 e 45 dos autos e fls. 48 e 49 do PA. D - Em 2010-04-30 D……….. informou a R. de que o proprietário do Posto de Abastecimento era a ora A., cfr. Doc. 4, fls. 46 a 47 dos autos e fls. 46 e 47 do PA. E - Em 2010-05-05, a entidade requerida dirigiu à ora A., o ofício Refª. 14/1993/8, Ficha 383, com o n° de saída 29484, sob o assunto: "Acção de fiscalização de Posto de Abastecimento de Combustíveis localizado na EN 251, Km 36+600 - Lado Esquerdo - Azervadinha", para efeitos de audiência prévia, cfr. Doc. 5, fls. 48 dos autos e fls. 45 do PA. F - Em 2010-05-24, a A. pronunciou-se em sede de audiência prévia, cfr. Doc. 6, fls. 49 a 66 dos autos e 24 a 41 do PA. G - Em 2010-08-10, a R. dirigiu à Câmara Municipal de Coruche, o ofício Refª n°1342STM10, com o n° de saída 57360, com o seguinte teor: "...Reportando-me ao ofício acima indicado, informo V. Exa, que analisados os elementos que o acompanharam, estes serviços autorizam condicionalmente a pretensão. Assim, nos termos do disposto na alínea j) do n°1, do artigo 15° do Decreto-Lei n°13/71, de 23 de Janeiro, actualizado pelo Decreto-Lei n°25/2004, de 24 de Janeiro, a autorização concedida obriga ao pagamento da taxa no valor de 4.032,09€, correspondente a 71 m2 x 56,79€, que constitui receita destes serviços, a qual deverá ser liquidada no prazo de 10 dias úteis, contado da data de recepção da Vossa notificação ao requerente, tendo em conta que a publicidade já se encontra implantada. Face ao exposto, e caso essa Câmara Municipal julgue de deferir o requerido, terá o interessado de proceder previamente à liquidação daquele valor nesta Delegação Regional, pode ainda fazê-lo por Multibanco - Entidade - ….. - Referência - ………. - Valor € 4.032,09 ou remeter, em vale de correio ou cheque visado, a referida importância. Mais se informa, que caso o requerente opte pelo pagamento por multibanco deverá enviar a estes Serviços o comprovativo do mesmo. Uma vez liquidada a importância acima referida, ser-lhe-á devolvida a cópia da guia, comprovativa de pagamento, a qual terá de ser apresentada nessa Câmara Municipal, a fim de ser passada a respectiva licença. (...)", cfr. fls. 71 e 72 dos autos. H - Em 2010-08-10, a R. dirigiu à A. o ofício Ref3 n° 1345STM10, com o n° de saída 57373, a remeter para conhecimento a carta enviada, na mesma data à Câmara Municipal de Coruche, cfr. fls. 70 dos autos. I - Em 2011-02-07, a entidade requerida dirigiu à II. Mandatária da A., o ofício Refª 14/1993/008 com o n° de saída 12779, sob o assunto: "Acção de fiscalização de Posto de Abastecimento de Combustíveis localizado na EN 251, Km 36+600 - Lado Esquerdo - Azervadinha", do qual consta, por extracto: “…Face ao exposto, mantemos a nossa decisão com base nos fundamentos expostos nas nossas cartas com o n°23251, de 2010/04/15 (carta a D…………) e posterior carta n°29484, de 2010/05/05 (carta à A………..), a que acrescem os vindes de referir, pelo que fica V.Exa notificado do seguinte;(...) • No prazo de 30 dias, procederem às diligências e às obras necessárias, de forma a regularizar as situações que não obedeçam às normas em que o posto foi licenciado e que contrariam o disposto no ponto 10.4 do referido Despacho SEOP, as quais a seguir se discriminam: * Limpeza das caleiras na entrada e saída do PAC já que se encontram sujas e assoreadas. * A sinalização vertical na entrada encontrava-se desadequada, potenciadora de risco para o tráfego, já que se encontrava sinalizada com a condição de STOP virada para o interior do PAC, devendo estar com a condição de Sentido Proibido. • No prazo de 30 dias, apresentarem projecto que contemple memória descritiva, o alçado, corte e perfil transversal cotado relativamente ao eixo da estrada e sua implantação na respectiva infra-estrutura, descritiva dos elementos publicitários, dando cumprimento ao disposto na Lei nº97/88, de 17 Agosto e Decreto-Lei n°105/98, de 24 de Abril, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n°166/99, de 13 de Maio, uma vez que a actual publicidade afixada no posto, e que é visível da estrada, não foi autorizada por esta entidade.(...)", cfr. Doc.1, fls. 36 a 39 dos autos e fls. 17 a 19 do PA.” 2- DE DIREITO A………….., SA, intentou no TAF de Almada ação administrativa especial contra a B………….., SA, pedindo a declaração de nulidade ou a anulação parcial da decisão da Delegação Regional de Santarém da Estradas de Portugal, constante do Ofício de 7.2.2011, nos termos do qual foi notificada para apresentar projetos respeitantes à legalização da publicidade e à realização de obras no Posto de Abastecimento de Combustíveis, sito na EN 251 ao Km 36+600E, em Azervadinha. Por acórdão de 28 de Janeiro de 2013 do referido tribunal foi a ação julgada parcialmente procedente e, em consequência, declarado o ato impugnado “parcialmente nulo por incidir sobre objecto impossível no que ao pedido de apresentação de projecto de publicidade respeita e, no demais que veio pedido, julgar a acção improcedente”. Inconformada com este acórdão, na parte em que julgou a ação improcedente na parte relativa à realização de obras a autora interpôs recurso jurisdicional para o TCA Sul que, por acórdão de 1/10/015, entendendo que na parte em que se determina a realização de obras não se verifica qualquer vício de incompetência, nega provimento ao presente recurso jurisdicional, confirmando a decisão recorrida. Não se conformando com esta decisão, a autora e aqui recorrente interpõe recurso de revista para este STA no sentido de aqui se aferir se a recorrida B………….., S.A tinha competência para, como consta do ofício de 07/02/2011, lhe impor a realização de diligências e de obras necessárias à correção de irregularidades detetadas no âmbito da ação de fiscalização do Posto de Abastecimento de Combustíveis EN 251 km 36+600-Lado Esquerdo Azervadinha. A recorrente imputa ao acórdão recorrido erro de julgamento com violação do DL nº 267/2002, de 26/11 e do art 10º do DL nº 374/2007, de 07/11 — Cf. conclusões J, T e U, designadamente. Então vejamos. Entendeu-se em 1ª instância e foi reiterado em 2ª instância que, segundo o RJUE, a competência para licenciar a construção e obras em postos de abastecimento é das câmaras municipais sempre que elas forem em estradas não regionais ou não nacionais e que a competência para licenciar a construção e obras nos postos de abastecimento em estradas regionais e nacionais cabe às direções regionais do Ministério da Economia. O que já não acontece quanto a certas condutas relativas ao bom e seguro funcionamento dum posto pré-existente, por aí reger o art. 10º do DL 374/2007, alt. pelo DL 110/2009 (que transforma a B…………, E. P. E., em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, passando a designar-se por B………., S. A.). Pelo que, não obstante quanto às obras no posto de abastecimento de combustível, quando esteja em causa uma EN, a competência pertença à respectiva Direção Regional do Ministério da Economia, tal não acontecerá quando esteja em causa zelar pela manutenção permanente de condições de infra-estruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto da estrada que permitam a livre e segura circulação, caso em que a competência a exercer será da B……, S.A. Os entendimentos supra referidos estão em sintonia com a mais recente jurisprudência deste STA, nomeadamente os acórdãos 0978/15 de 03/10/2016, 1449/15 de 04/07/2016 e 01669/15 de 05/12/2016, entre outros, e com a qual concordamos. Como resulta do art. 10º do referido DL 374/2007: “Artigo 10.º - Poderes de autoridade 1 - Compete à B……….., S. A., relativamente às infra-estruturas rodoviárias nacionais que integrem o objecto da concessão a que se refere o n.º 1 do artigo 4.º, zelar pela manutenção permanente de condições de infra-estruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto da estrada que permitam a livre e segura circulação. 2 - Para o desenvolvimento da sua actividade, a B…………, S. A., detém os poderes, prerrogativas e obrigações conferidos ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis no que respeita: a) A processos de expropriação, nos termos previstos no respectivo código; b) Ao embargo administrativo e demolição de construções efectuadas em zonas non aedificandi e zonas de protecção estabelecidas por lei; c) À liquidação e cobrança, voluntária ou coerciva, de taxas e rendimentos provenientes das suas actividades; d) À execução coerciva das demais decisões de autoridade; e) Ao uso público dos serviços e à sua fiscalização; f) À protecção das suas instalações e do seu pessoal; g) À regulamentação e fiscalização dos serviços prestados no âmbito das suas actividades e à aplicação das correspondentes sanções, nos termos da lei; h) À responsabilidade civil extracontratual, nos domínios dos actos de gestão pública; i) À instrução e aplicação de sanções em processo contra-ordenacional. 3 - São conferidos à B…………., S. A., nos termos da lei, os seguintes poderes de autoridade necessários a garantir a livre e segura circulação: a) Determinar, a título preventivo e com efeitos imediatos, mediante ordem escrita devidamente fundamentada, a suspensão ou cessação de actividades ou o encerramento de instalações que ponham em risco a circulação rodoviária, causem dano ou ameacem causá-lo à estrada; b) Identificar as pessoas ou entidades que promovam quaisquer actividades em violação das disposições legais e regulamentares de protecção à estrada, ou ao património público afecto à sua exploração, em especial à segurança rodoviária, procedendo à imediata denúncia perante as autoridades competentes, se tais actos forem susceptíveis de integrar um tipo legal de crime ou um tipo de ilícito contra-ordenacional; c) Solicitar a colaboração das autoridades administrativas e policiais para impor o cumprimento de normas e determinações que, por razões de segurança ou de garantia de inviolabilidade dos bens públicos, devam ter execução imediata no âmbito dos actos de gestão pública; d) Determinar a imediata remoção de ocupações indevidas de bens de domínio público administrados pela B……….., S. A., ou afectos à sua actividade, recorrendo, se necessário, à colaboração das autoridades policiais; e) Embargar e ordenar a demolição de construções efectuadas em zonas non aedificandi ou em zonas de protecção estabelecidas por lei. Assim, a lei confere expressa e claramente à “B…….., SA” poderes nos postos de abastecimento de combustíveis na parte em que tal se reflita no bom funcionamento das estradas sob jurisdição daquela empresa concessionária. E, não se confunde este preceito e as competências que dele resultam para a B………, em sede de licenciamento dos PAC's, e fiscalização das condições de segurança das estradas sob a sua jurisdição, com o DL 267/2002, nos termos do qual as DRE têm competência para o licenciamento e fiscalização das condições de segurança dos postos de abastecimento e PACs inerentes à sua exploração. Pelo que, o âmbito da intervenção da B……… não pode ser confundido com o de outras entidades que têm missões e atribuições distintas por a sua intervenção estar apenas relacionada com a defesa do valor da segurança rodoviária. Sendo assim, o DL 267/02 e DL 374/07 em conjugação com artigo 4.º do DL n.º 380/07, de 13.11 e seus quadros anexos) não entram em qualquer contradição entre si. Neste sentido extrai-se do Ac. deste STA 0978/15 de 03/10/2016: “(...) XXXIV. É que relativamente às infraestruturas rodoviárias nacionais que integravam o objeto da concessão inserto no art. 04º, nº 1, do referido DL [objeto esse que se mostra definido pelo DL nº 380/2007, de 13.11 e seus quadros anexos, na redação dada pelo DL nº 110/2009, de 18.05] a “V............, SA”, ao abrigo do já́ referido art. 10º, preceito esse que, repita-se, a R. se socorreu como fundamento do ato impugnado, gozava de competência para zelar pela manutenção permanente de condições de infraestruturação e conservação e dos inerentes poderes e prerrogativas. XXXV. De tais competências e poderes de autoridade que se mostram conferidos pelo normativo em referência derivam inequivocamente para a “V..........., SA”, enquanto guardiã do “estatuto da estrada”, poderes de fiscalização, poderes esses destinados a prevenir os riscos para a liberdade e segurança na circulação rodoviária nas vias abrangidas pelo âmbito da sua concessão. XXXVI. Refira-se, aliás, que este Supremo, de forma reiterada e uniforme, já́ reconheceu que à “V............, SA” haviam sido atribuídos poderes de fiscalização no quadro do art. 10.º do DL nº 374/2007, tendo-o feito no quadro da apreciação dos litígios gerados em torno da vigência do art. 10.º, n.º 1, al. b), do DL n.º 13/71 [licenciamento da afixação e inscrição de mensagens de publicidade], sustentando-se, para tal, que “... uma coisa são os poderes de fiscalização e de repressão conferidos ... com vista a poder agir em prevenção e defesa da livre e segura circulação rodoviária, outra bem diferente são os poderes para atribuir licenças em matéria de publicidade, tanto assim que a tendência no mundo da regulação é para a não concentração de ambos os poderes na mesma entidade. De qualquer modo, estamos a falar de poderes de autoridade tipicamente dominiais que são individualmente consagrados e atribuídos à ... no art. 10.º do Decreto-Lei n.º 374/2007, que obedecem ao princípio geral de direito administrativo segundo o qual, a competência é de ordem pública e não se presume ...” [cfr. Ac. do STA de 20.02.2014 (Proc. n.º 01418/13) in: «www.dgsi.pt/jsta» jurisprudência essa depois sucessivamente reiterada]. XXXVII. Se assim é e deveria ser entendido à data da emissão do ato impugnado a então “V..........., SA” gozava nomeadamente, quanto àquilo que estava abrangido pelo objeto da concessão, de poderes de fiscalização destinados a prevenir e acautelar quaisquer ações ou omissões que contendessem com a circulação e segurança rodoviária dos utentes, já́ que desenvolvidos em infração do aludido estatuto da via. XXXVIII. Desta feita, estava nas competências da aqui recorrida exercer a fiscalização e tomar todas as medidas adequadas e reputadas como necessárias quanto a tudo o que pudesse contender ou conflituar com a infraestrutura rodoviária em causa [no caso a EN n.º 103], lesando a sua integridade e o respetivo estatuto, com apelo, nomeadamente, àquilo que era o regime legal decorrente do DL n.º 13/71 [cfr. arts. 01.º, 02.º, 03.º, 04.º, 05.º, 07.º e 08.º atualmente na totalidade revogados pelo art. 05.º, al. c) da Lei n.º 34/2015, de 27.04 diploma que veio aprovar o novo Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional o qual se mostra publicado em anexo]. XXXIX. Na verdade, a “V.........., SA”, pese embora sujeita à supervisão e fiscalização do “InIR, IP”, enquanto concessionária e no âmbito daquilo que constitui o objeto da sua concessão, permaneceu detentora de poderes, nomeadamente, de fiscalização decorrentes quer do contrato de concessão quer, nomeadamente e no que releva para os autos, do referido DL n.º 13/71 quando e enquanto relativos à defesa e garante da integridade do “estatuto da estrada” quando esta integre aquele objeto da concessão. XL. E entre tudo aquilo que se mostrava passível da ação fiscalizadora por parte da então “V............, SA”, realizada apenas, frise-se, com o fim de promover e assegurar a liberdade e a segurança rodoviária no respeito daquele estatuto, contavam-se necessariamente todos os «PACs» que, enquanto instalações marginais à estrada e localizados em terrenos de propriedade privada, possuíssem acessos de e para a infraestrutura rodoviária incluída na concessão, porquanto quanto aos «PACs» abrangidos pela concessão [cfr. os descritos no quadro III pontos IV) e V) anexo ao DL n.º 380/2007] os poderes daquela se mostram dotados de maior latitude ou abrangência. (...). XLIII. Tal remete-nos para a análise do teor e dos termos do ato impugnado tarefa da qual deriva que a R. determinou que a A., aqui recorrente, eliminasse e corrigisse várias anomalias e irregularidades detetadas na ação de fiscalização que recaiu sobre o «PAC» em crise.(...). XLV. Ora cientes dos considerandos atrás tecidos a propósito das entidades e das respetivas competências quanto aos «PACs» temos que, no caso, a impugnação da A. apenas procede parcialmente. XLVI. Com efeito, gozando a R. apenas de poderes de fiscalização quanto aos «PACs» que se mostrem localizados em terrenos de propriedade privada e que possuam acessos de e para a infraestrutura rodoviária incluída na concessão, tal como ocorre na situação em presença [cfr. n.os I) e III) dos factos apurados e quadro I anexo ao DL n.º 380/2007], e que esses poderes de fiscalização, nos termos do art. 10.º do DL n.º 374/2007, se mostram passíveis de serem exercidos tão-só quanto àquilo que nos «PACs» possa contender com a integridade do “estatuto da estrada” ou se mostre exigido pela defesa da liberdade e segurança rodoviária dos utentes, então as exigências feitas no ato impugnado pela R. à A. aludidas supra [§ XLIV)] apenas se mostram válidas e legítimas, por abrangidas nas suas competências, no segmento relativo ao ponto ii) [enquanto reportadas a exigências de sinalização horizontal e vertical no «PAC» em conformidade com o quadro normativo então vigente e decorrente, mormente, da conjugação do Decreto Regulamentar n.º 22A/98, de 01.10 (regulamento da sinalização do trânsito), com DL n.º 302/2001, de 23.11 (diploma que veio estabelecer o quadro legal para a aplicação do «Regulamento de Construção e Exploração de Postos de Abastecimento de Combustíveis») e sua execução através da Portaria n.º 131/2002, de 09.02 (na redação introduzida pela Portaria n.o 362/2005, de 04.04) e seu anexo contendo o referido «Regulamento de Construção e Exploração de Postos de Abastecimento de Combustíveis» cfr. seu art. 09.º , e destinadas a promover e assegurar a segurança na circulação rodoviária], já́ que nas demais ocorre ilegalidade dado estarem fora daquelas competências.(...)” Vejamos então se a parte do ato recorrido aqui em causa tem a ver com a defesa do “estatuto da estrada”, ou seja, com a liberdade e a segurança na circulação rodoviária. Está em causa nestes autos a determinação pela B…. à aqui recorrente, no prazo de 30 dias, da limpeza das caleiras na entrada e saída do PAC já que se encontram sujas e assoreadas e à sinalização vertical na entrada por se encontrar desadequada, potenciadora de risco para o tráfego, já que se encontrava sinalizada com a condição de STOP virada para o interior do PAC, devendo estar com a condição de Sentido Proibido. Ora, quer a remarcação da barra de paragem associada à inscrição Stop à entrada da PAC (remoção do sinal vertical Stop na entrada da PAC e reforço da sinalização vertical na saída), por degradação de sinalização vertical existente quer a desobstrução de órgãos de drenagem existentes em ambas as posições t (limpeza das caleiras na entrada e saída da PAC) têm a ver com problemas de perturbação e segurança da circulação rodoviária. Pelo que, a entidade aqui recorrida tem competência para ordenar a correção daquelas anomalias que estejam a provocar a obstrução do sistema de drenagem, com isso evitando um eventual escoamento das águas para a estrada o que poderá pôr em causa a circulação rodoviária, assim como a reposição correta do sinal verticais de STOP à entrada da AS, de molde a evitar perturbação rodoviária e acidentes de viação. Assim, a recorrida limitou-se a exercer uma competência que o art. 10º do DL 374/2007 lhe atribui. E, não se diga, como pretende a recorrente em U das suas alegações, que os referidos poderes de autoridade da B………, constantes do mencionado artigo 10.º, se restringem “às infra-estruturas rodoviárias nacionais que integrem o objecto da concessão (…)” ou seja, apenas às “áreas de serviço”, as quais, por serem instalações mais complexas e com requisitos técnicos e de funcionamento mais exigentes, o legislador optou por os integrar na concessão atribuídas às B…… – cfr. o artigo 4.º do DL 374/2007, de 7 de Novembro, a Base 2 das Bases da Concessão da B……, aprovadas pelo DL 380/2007, de 13 de Novembro e republicadas através do DL 110/2009, de 18 de Maio, e a Base 33 das referidas Bases da Concessão. Desde logo o nº4 da Base 2 do DL 380/2007 de 13/11 dispõe que “A concessionária deve: a) Disponibilizar as vias aos utentes, de acordo com os níveis de serviço estipulados para cada tipo de estrada no quadro I anexo às presentes bases.” E resulta do quadro I anexo àquele diploma que: “Níveis de serviço 1 — Uma via encontra-se disponível, nos termos e para os efeitos do disposto nas presentes bases e, nomeadamente, do disposto no n.º 4 da base 2, quando se encontram verificadas, simultaneamente, as seguintes condições: a) Condições de acessibilidade — estado ou condição caracterizada por permitir a todos os veículos autorizados terem acesso (entrada e saída) a essa via; b) Condições de segurança — estado ou condição de uma via caracterizada por: i) Representar o cumprimento integral de todas as disposições legais ou regulamentares estabelecidas para a respectiva concepção, construção e operacionalidade; ii) Permitir aos veículos autorizados entrar, sair e circular por essa via sem mais riscos para a integridade física e bem - estar dos utentes e para a integridade dos respectivos veículos do que aqueles que decorreriam da sua normal e prudente utilização; c) Condições de circulação — estado ou condição da via caracterizado pelo cumprimento do conjunto de requisitos inerente aos níveis de serviço B, para os itinerários principais, e C, para as estradas da rede nacional complementar e para as estradas regionais.” Ou seja, daqui resulta que a R. detém de poderes de fiscalização quanto aos «PACs» que possuam acessos de e para a infraestrutura rodoviária incluída na concessão, tal como resulta da matéria de facto fixada nos presentes autos. Pelo que, nada a censurar à decisão recorrida. * Em face de todo o exposto acordam os juízes deste STA em negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida. Custas pela recorrente. R. e N. Lisboa, 8 de Setembro de 2016. – Ana Paula Soares Leite Martins Portela (relatora) – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – António Bento São Pedro.

Sumário

I- A competência para a fiscalização de obras a realizar em postos de abastecimento de combustíveis depende do tipo de obras em questão.

II- Compete à concessionária, relativamente às infraestruturas rodoviárias nacionais que integrem o objeto da sua concessão, zelar pela manutenção permanente de condições de infraestruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto da estrada que permitam a livre e segura circulação (cfr. o nº 1 do artigo 10° do DL 374/2007, de 7 de Novembro, em conjugação com o n.º 1 do artigo 4.º do DL n.º 380/07, de 13.11 e seus quadros anexos na redação dada pelo DL nº 110/2009, de 18.05).

Texto Integral

I- RELATÓRIO

1. A………….., S.A. interpõe recurso de revista para este STA do acórdão do TCAS de 1 de Outubro de 2015, que negou provimento ao recurso jurisdicional por si interposto do acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, de 28/01/2013 que julgara parcialmente procedente a ação administrativa especial por si instaurada contra a B………., declarando parcialmente nula a decisão da Delegação Regional de Santarém da Estradas de Portugal na parte relativa ao pedido de apresentação de projeto de publicidade.

Inconformada com o acórdão do TCSA, que mantém a decisão do TAF, a autora e aqui recorrente interpõe recurso jurisdicional para este STA na parte em que se mantém a decisão que julgou a ação improcedente (segmento relativo às obras a efetuar para a correção de deficiências detetadas pela fiscalização).

2. A Recorrente conclui as suas alegações da seguinte forma:

“A. O presente recurso perante o Supremo Tribunal Administrativo deve ser admitido ao abrigo do artigo 150.º, nº. 1 do CPTA, por aos presentes autos estar subjacente uma questão de grande relevância jurídica e social de importância fundamental, isto para além de ser manifestamente necessária a intervenção desse Supremo Tribunal Administrativo em vista a uma melhor aplicação do Direito.

B. Com efeito, cumpre determinar concretamente se a B………….. tem ou não competência própria e concreta para ordenar a adopção de condutas relativas ao bom e seguro funcionamento de um posto de abastecimento, ou se tais competências estão reservadas às Câmaras Municipais ou às Delegações Regionais do Ministério da Economia como ocorre com o licenciamento das obras – posição esta seguida pelo Acórdão Recorrido -, dependendo da localização dos postos na rede viária municipal ou na rede viária regional e nacional, respectivamente.

C. Na verdade, o quadro normativo aplicável nos autos é complexo, carece de ser devidamente interpretado e aplicado atenta a abundância legislativa e a sucessão de leis no tempo que têm vindo a regular a matéria relativa ao licenciamento de obras a realizar em postos de abastecimento de combustível, bem como da competência para adoptar certas condutas relativas ao bom e seguro funcionamento dos postos, merecendo aqui destaque o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro e o Decreto-Lei nº. 267/2002, de 26 de Novembro, na redacção do Decreto-Lei nº. 195/2008, de 6 de Outubro.

D. Acresce que a matéria em crise nos presentes autos é comum à de dezenas de acções pendentes e propostas pela A………. – bem como a dezenas de acções propostas por outras petrolíferas - contra a B……., tendo como objecto precisamente a discussão da incompetência da B….. para impor a adopção de condutas relativas ao bom e seguro funcionamento dos postos de abastecimento / realização de obras em postos de abastecimento de combustível.

E. Por essa razão objecto do presente recurso reveste-se também de relevância jurídica e social fundamental, pois a decisão deste Supremo Tribunal terá impacto em dezenas e dezenas de processos com o mesmo e exacto objecto.

F. Acresce que – por outra banda – a matéria dos autos é semelhante à que estava em crise no âmbito do processo nº. 0535/13 (no qual se levantavam questões relativas com o licenciamento de construção de um posto de abastecimento de combustível intrinsecamente ligadas com a matéria de discussão acerca competência para impor a adopção de determinadas condutas) tendo esse Tribunal admitido a revista por considerar que se exigia “ao intérprete um adequado labor na aplicação do direito, sendo certo que a questão a apreciar é de complexidade superior ao comum em razão da dificuldade das operações exegéticas a efectuar, de enquadramento normativo especialmente complexo, atenta a necessidade de compatibilizar diferentes regimes potencialmente aplicáveis”.

G. Assim, e tendo também por base o Acórdão de admissão de revista no âmbito do Proc. n.º 978/15-11(Cfr. DOC.1), atento o preenchimento dos pressupostos legais que estão subjacentes ao artigo 150.º do Código de Procedimento e Processo nos Tribunais Administrativos deverá esse Supremo Tribunal Administrativo admitir a presente revista, apreciando assim o objecto do presente recurso.

H. Isto posto, deve antes de mais deixar-se desde já patente que a B………… é incompetente para ordenar a adopção de certas condutas relativas ao bom e seguro funcionamento como o é aliás para a determinação de realização de obras no posto de abastecimento de combustível ora em causa.

I. De facto, o regime aplicável aponta, no entendimento da Recorrente, no sentido de que a competência para a adopção de certas condutas relativas ao bom e seguro funcionamento bem como para o licenciamento de obras e de postos de abastecimento de combustíveis é das Câmaras Municipais e das Direcções Regionais do Ministério da Economia, dependendo da localização dos postos de combustível na rede viária municipal ou regional e nacional, respectivamente.

J. Com efeito, vigora actualmente nesta matéria o Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26 de Novembro, – revisto pelo Decreto-Lei n.º 195/2008, de 6 de Outubro -, do qual resulta que a competência para proceder ao licenciamento de postos de abastecimento de combustível, e logo para as fiscalizar, passou a ser atribuída ou às Direcções Regionais do Ministério da Economia ou às Câmaras Municipais, dependendo da localização dos postos de combustível na rede regional e nacional ou na rede viária municipal respectivamente.

K. Porém, o acórdão ora recorrido aponta no sentido de que a ora Recorrida tem legitimidade para impor à ora Recorrente a adopção de certas condutas relativas ao bom e seguro funcionamento.

L. No entanto, semelhante entendimento não se pode manter, sendo contrário ao que doutamente proferiu esse Supremo Tribunal Administrativo através de acórdão relatado no âmbito do processo nº. 0535/13, de 05 de Dezembro de 2013, que taxativamente veio afirmar que “A construção, reconstrução, ampliação, alteração ou conservação das instalações de armazenamento e dos postos de abastecimento de combustíveis obedecem ao regime jurídico do licenciamento municipal de obras particulares, com as especificidades estabelecidas neste diploma”,

M. Logo acrescentando que “a competência para conceder o licenciamento das obras de construção é da Câmara Municipal nos termos dos arts. 4º, nº 2, alínea c) e 5º, n.º 1 do DL nº 555/99, de 16/12 (RJUE), podendo ser delegada e subdelegada”.

N. Além do mais, esse Supremo Tribunal Administrativo entendeu ser “inequívoco que a Entidade demandada nos autos citados – então a Câmara Municipal de Santa Maria da Feira – tem competência para a apreciação dos procedimentos de licenciamento e autorização de operações urbanísticas, em matéria respeitante ao licenciamento de postos de combustíveis”.

O. Ora, seguindo de perto o doutamente decidido é lícito concluir que a competência para o licenciamento de obras / para a determinação da adopção de certas condutas relativas ao bom e seguro funcionamento do posto, consubstanciáveis na realização de obras de alteração a realizar em posto de abastecimento de combustível é das câmaras municipais ou das Delegações Regionais do Ministério da Economia, consoante a localização concreta do posto de abastecimento de combustível.

P. Ficam assim excluídas das competências para a determinação da adopção de certas condutas e o acto de licenciamento propriamente dito outras entidades que não as acima referidas, sem prejuízo, porém, da possibilidade de intervenção de outras entidades no procedimento pela via da emissão de parecer sobre as condições em que obras em posto de combustível devam ser realizadas.

Q. Resulta assim cabalmente demonstrada a incompetência absoluta da B…………, S.A. para ordenar a adopção de certas condutas, consubstanciáveis em obras de alteração, e realização de obras em posto de abastecimento de combustível, por contraposição às competências próprias dos municípios e o do Ministério da Economia.

R. De facto, dúvidas não restam sobre o facto de a competência para proceder ao licenciamento da construção, exploração, alteração da capacidade renovação de licença e outras alterações que de qualquer forma afectem as condições de segurança das instalações ser das câmaras municipais ou das direcções regionais do Ministério da Economia.

S. Tal facto é determinante para concluir que a B………… não tem competência para ordenar a adopção das referidas condutas, consubstanciáveis em obras de alteração, que invoca no despacho em crise nos autos, visto que competência necessária à prática desses actos é de órgãos de outras pessoas colectivas: dos municípios e do Estado.

T. Além do mais, a norma contida no artigo 10.º do DL 374/2007 – e citada pelo acórdão recorrido para fundamentar a competência da B……. para a prática do acto em crise nos autos - é uma norma de carácter absolutamente genérico, por contraposição à legislação especial supra mencionada, o que não pode ocorrer!

U. Por outro lado, os referidos poderes de autoridade da B……., constantes do mencionado artigo 10.º, restringem-se “às infra-estruturas rodoviárias nacionais que integrem o objecto da concessão (…)”;

V. Ora, para além da Rede Rodoviária Nacional, fazem parte do objecto da concessão da B….. as “áreas de serviço”, as quais, por serem instalações mais complexas e com requisitos técnicos e de funcionamento mais exigentes, o legislador optou por os integrar na concessão atribuídas às B…… – cfr. o artigo 4.º do DL 374/2007, de 7 de Novembro, a Base 2 das Bases da Concessão da B……, aprovadas pelo DL 380/2007, de 13 de Novembro e republicadas através do DL 110/2009, de 18 de Maio, e a Base 33 das referidas Bases da Concessão.

W. Ora, não é esse o caso nos presentes autos pelo que idêntico tratamento não pode ser reclamado para os “postos de abastecimento de combustíveis”, pois trata-se de instalações mais simples, com requisitos menos exigentes e muitas vezes situados em terreno privado, como é o caso do PAC de Azervadinha;

X. Por essas mesmas razões, o legislador optou por não lhes conferir o mesmo tratamento conferido às “áreas de serviço” e, assim, por não os integrar na concessão da B……;

Y. O que significa que, não integrando os “postos de abastecimento de combustíveis” o objecto da concessão da B….. nos termos das referidas Bases da Concessão, é forçoso concluir que a B….. não pode neles exercer os respectivos poderes de autoridade, discriminados no artigo 10.º do DL 374/2007 e citados pelo acórdão recorrido;

Z. Pelo que, não procede a fundamentação aduzida pelo tribunal recorrido para justificar a competência da B…… para impor certas condutas à ora Recorrente;

AA. Assim, não assiste às B…… competência para ordenar a adopção de condutas relativas ao bom e seguro funcionamento de um posto pré-existente, tal como consta do acto impugnado.

BB. Razão pela qual o acto em crise nos autos é ilegal, por incompetência absoluta do seu autor, por contraposição às competências próprias dos municípios e o do Ministério da Economia.”

3. Notificada a C……………, S.A., a mesma conclui as suas contra-alegações da seguinte forma:

“1- Compete à B…………, S.A., relativamente às infraestruturas rodoviárias nacionais que integrem o objeto da concessão, zelar pela manutenção permanente de condições de infraestruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto da estrada que permitam a livre e segura circulação (cfr. o nº 1 do artigo 10° do DL 374/2007, de 7 de Novembro).

2- Em resultado destes preceitos legais, as matérias relativas ao exercício de poderes que foram cometidos à JAE - Junta Autónoma das Estradas pelo Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, estão hoje atribuídas à B…………., SA.

3- Pelo que, os actos relativos ao licenciamento e à exploração das áreas de serviço devem hoje ser praticados pela impugnada.

4- Pois, como bem sabe a impugnante, por força da lei vigente, a impugnada tem capacidade para exercer poderes de autoridade.

5- Ora no caso sub judice, o licenciamento do estabelecimento ou ampliação dos Postos de Abastecimento de Combustível (PAC) nas estradas sob administração da B… ... esta cometido por lei,

6- A função de licenciamento atribuída exclusivamente à Impugnante, advinda daquela sucessão, é confirmada pelo legislador em diversas normas do Decreto-Lei nº 374/2007, de 7 de Novembro.

7- Designadamente no já referido preceito do nº 1 do artigo 10.° em que são atribuídas à Impugnante as competências para a salvaguarda do estatuto da estrada (cfr. a Lei nº 2037 de 19 de Agosto de 1949, atualizada por inúmeros diplomas, entre os quais, o Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, e o Decreto-Lei nº 13/94, de 15 de Janeiro).

8- E no também já referido nº 2 do mesmo artigo 10.°, em que se estabelece que, para o desenvolvimento da sua atividade, designadamente de licenciamento, a B……. detém os poderes, prerrogativas e obrigações conferidos ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis, no que respeita a liquidação e cobrança, voluntária ou coerciva, de taxas e rendimentos provenientes das suas atividades.

9- Na alínea c) do nº 1 do artigo 13.° do mesmo Decreto-Lei nº 374/2007 e dito que "constitui receita da B…… o produto das taxas, emolumentos e outras receitas cobradas por licenciamentos, aprovações e atos similares e por serviços prestados no âmbito da sua atividade”.

10- Ora, pelo Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, foi instituída a área de jurisdição da JAE (e suas sucessoras) em relação às estradas nacionais, abrangendo, para além da zona da estrada, a zona de proteção à estrada que integra a zona de servidão non aedificandi e a zona ou faixa de respeito.

11- E no que se refere ao estabelecimento ou ampliação de postos de abastecimento, rege a alínea c) do nº 1 do artigo 10° do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro e o Despacho SEOP 37-XII/92, de 22 de Dezembro, que atribuem à JAE, hoje B…….., a competência para o respetivo licenciamento.

12- Pelo que cumpre, ainda, esclarecer que para efeitos de autorizações e aprovações o concedente é representado pelos Ministros de Estado e das Finanças e das Obras Publicas, Transportes e Comunicações,

13- De entre as normas constantes do Despacho SEOP, pode ler-se "os postos de abastecimento cuja situação não obedeça às normas em que foram licenciados poderão ser encerrados se os respetivos proprietários não procederem às obras e diligências necessárias à sua regularização, na sequência da notificação, de hoje da B….."

14- A legislação rodoviária não pode ser considerada revogada parcial ou tacitamente, pelas disposições legais invocadas pela Recorrente, porquanto é princípio geral de direito que lei geral não revoga lei especial, excepto se outra for a intenção inequívoca do legislador. (Cfr. Artigo 7.°, nº 2 do CC).

15- As intervenções que a B…….. determinou à recorrente estão diretamente relacionadas com a defesa do valor da segurança rodoviária.

16- O DL 246/92 de 30 de Outubro, revogado pelo DL 302/2001, de 23 de Novembro, e que foi regulamentado pela Portaria nº 131/2002, de 9 de Fevereiro, surge para atualizar a regulamentação existente desde 1947 - Decreto nº 36270, de 9 de Maio, e destina-se a regular as condições técnicas a que deve obedecer a construção e a exploração de postos de abastecimento e são publicados no âmbito do setor da energia.

17- O DL 267/2002 estabelece de facto, os procedimentos e define as competências para efeitos de licenciamento e fiscalização de instalações de abastecimento de combustíveis, mas pretende o mesmo proceder, não a colmatação de uma lacuna legal, como indiretamente a Recorrente defende, mas à reformulação dos procedimentos de licenciamento da competência dos organismos tutelados pelo Ministério da Economia, até então vigentes.

18- Do conjunto de diplomas citados resulta que, já desde 1949, com o EEN, coexistem dois atos permissivos distintos - um a conceder pela JAE, outro a conceder pelo então Ministro do Comércio e Indústria, DRE.

19- Por força do DL 267/2002, as DRE têm competência para o licenciamento e fiscalização das condições de segurança dos postos de abastecimento inerentes à sua exploração, atos que não se confundem com as competências da B…….. em sede de licenciamento dos PAC's, e fiscalização das condições de segurança das estradas sob a sua jurisdição, pelo âmbito da intervenção da B……… não pode ser confundido com o de outras entidades que têm missões e atribuições distintas.

20- Não tendo a lei unificado os regimes de licenciamento por parte da B…….. e DRE, ambos os regimes são perfeitamente conciliáveis.

21- No caso sub judice, tratando-se de uma estrada sob jurisdição da B…….., que a Recorrente não questiona, e constatando a B………. a desconformidade do PAC com as respetivas condições/normas subjacentes ao licenciamento, impõe-se que, ao abrigo, das competências que lhe foram cometidas por lei, seja aquela notificada para a necessária regularização.

22- A Jurisprudência nesta matéria e unânime e pacífica, pois considera que:

"O licenciamento pela B……. dos postos de abastecimento, bem como das obras a realizar neles, visa garantir a proteção das vias e dos que as utilizam em todos os seus aspetos, em que é preponderante a segurança do trânsito e da segurança em geral face à perigosidade própria do armazenamento e manipulação dos combustíveis para os veículos automóveis. (cfr: entre outros, Acórdão proferido pelo STA, no processo nº 0250/04, in www.dgsi.pt).

23- Atento ao que vai dito, deve manter-se o ato impugnado, por o mesmo ter sido praticado, nos termos legal e constitucionalmente exigíveis, pela B……….., S.A., a quem a lei confere os necessários poderes, sendo por isso válido e, em consequência, serem considerados improcedentes lodos os pedidos deduzidos pela impugnante.”

4. A revista foi admitida por acórdão, de 16.03.2016, da formação deste STA a que alude o nº5 do artº 150º do CPTA, donde se extrai:

“(...) 2.2.2. Como se disse, a problemática deste respeita unicamente à bondade do acórdão enquanto entendeu não existir vício de incompetência na determinação de realização de obras necessárias à eliminação de irregularidades.

Essa problemática foi objecto de ponderação em diversos acórdãos desta formação, nomeadamente nos de 8.10.2015, processo 978/15, e de 20.10.2015, processos 1260/15 e 1140/15.

Aí se entendeu justificar-se a admissão da revista «por estar em causa uma questão que pode vir a repetir-se que interessa clarificar com vista a uma melhor aplicação do Direito. Na verdade a legislação aplicável é complexa e a sua aplicação tem originado grande conflitualidade. E se é verdade que, relativamente à afixação de publicidade existe jurisprudência consolidada, o mesmo não acontece relativamente aos poderes da B………… SA no âmbito dos seus poderes de autoridade de zelar pela manutenção permanente de condições de infra-estruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto da estrada que permitam a livre e segura circulação. Deste modo, quer pela relevância jurídica da questão quer pela necessidade de intervenção deste STA com vista a uma clarificação do regime jurídico aplicável justifica-se admitir a revista».

Também aqui, e pelas mesmas razões, justifica-se admitir a revista, sendo que ainda não se encontra estabilizada a apreciação da questão neste Tribunal.”

5. Notificado o EMMP, ao abrigo do art. 146º, nº 1, CPTA, o mesmo emitiu parecer que aqui se dá por reproduzido no sentido da negação de provimento ao recurso como se extrai do mesmo:

“...Assim, como igualmente vem sendo entendido por este Tribunal, à data do ato impugnado, constante do ofício de 07/02/2011, a recorrida B…………, SA, carecia não só de competência para o licenciamento dos postos de abastecimento de combustíveis como de competência para os fiscalizar em tudo aquilo que não contendesse com a defesa do “estatuto da estrada”, ou seja, com a liberdade e a segurança na circulação rodoviária.

Não é este manifestamente o caso, em que as irregularidades assinaladas pela inspeção realizada eram suscetíveis de, com violação do referido estatuto da estrada, contender com a liberdade e segurança na circulação rodoviária na EN 251, abrangida pelo âmbito da concessão à recorrida, onde se localizava o posto de abastecimento de combustíveis em questão.

Em consequência, o ato impugnado, proferido com fundamento no artº 10º do DL nº 374/2007, de 07/11, mostra-se praticado no quadro das competências de fiscalização de que a recorrida era então detentora...”

6. Colhidos os vistos legais, cabe decidir.

II- FUNDAMENTOS

1- DE FACTO

Na decisão recorrida foram dados como assentes os seguintes factos:

«A- Em 2010-01-14, a entidade requerida dirigiu à D………….., o ofício Refª 14/1993/8, sob o assunto: "Posto de Abastecimento de Combustível EN 251 Km 36+600 - Lado Esquerdo Acção de Fiscalização", facultando o exercício do direito de audiência prévia, cfr. Doc.2, fls. 41 a 42 dos autos e fls. 50 a 51 do PA.

B- Em 2010-04-04 a A. requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Coruche pedido de autorização para colocar elementos de publicidade no prédio urbano sito na E.N. 251, Km 36+600, cfr. Doc. 7, fls. 68 dos autos e 43 do PA.

C- Em 2010-04-15, a entidade requerida dirigiu à D…………, o ofício Refª 14/1993/8, sob o assunto: "Acção de Fiscalização de Posto de Abastecimento de Combustíveis localizado na EN 251 Km 36+600 - Lado Esquerdo Azervadinha", do qual consta, por extracto:

“…Na sequência da nossa carta n°1610 de 14 de Janeiro do corrente ano, e não tendo V.Exa exercido o direito de audiência prévia dentro do prazo concedido, vimos informar que mantemos a nossa decisão com base nos fundamentos expostos na referida carta, a que acrescem os vindos de referir, pelo que fica V. Exa notificado do seguinte: (...)

- No prazo de trinta dias úteis apresentar um projecto para legalização da publicidade já instalada.

- No prazo de trinta dias proceder à correcção das deficiências detectadas pela fiscalização, sob pena de ser instaurado processo para reposição da legalidade, ao abrigo do ponto 10.4 do despacho SEOP 37 - XII/92, de 27 de Novembro,...", cfr. Doc. 3, fls. 44 e 45 dos autos e fls. 48 e 49 do PA.

D- Em 2010-04-30 D……….. informou a R. de que o proprietário do Posto de Abastecimento era a ora A., cfr. Doc. 4, fls. 46 a 47 dos autos e fls. 46 e 47 do PA.

E- Em 2010-05-05, a entidade requerida dirigiu à ora A., o ofício Refª. 14/1993/8, Ficha 383, com o n° de saída 29484, sob o assunto: "Acção de fiscalização de Posto de Abastecimento de Combustíveis localizado na EN 251, Km 36+600 - Lado Esquerdo - Azervadinha", para efeitos de audiência prévia, cfr. Doc. 5, fls. 48 dos autos e fls. 45 do PA.

F- Em 2010-05-24, a A. pronunciou-se em sede de audiência prévia, cfr. Doc. 6, fls. 49 a 66 dos autos e 24 a 41 do PA.

G- Em 2010-08-10, a R. dirigiu à Câmara Municipal de Coruche, o ofício Refª n°1342STM10, com o n° de saída 57360, com o seguinte teor: "...Reportando-me ao ofício acima indicado, informo V. Exa, que analisados os elementos que o acompanharam, estes serviços autorizam condicionalmente a pretensão.

Assim, nos termos do disposto na alínea j) do n°1, do artigo 15° do Decreto-Lei n°13/71, de 23 de Janeiro, actualizado pelo Decreto-Lei n°25/2004, de 24 de Janeiro, a autorização concedida obriga ao pagamento da taxa no valor de 4.032,09€, correspondente a 71 m2 x 56,79€, que constitui receita destes serviços, a qual deverá ser liquidada no prazo de 10 dias úteis, contado da data de recepção da Vossa notificação ao requerente, tendo em conta que a publicidade já se encontra implantada.

Face ao exposto, e caso essa Câmara Municipal julgue de deferir o requerido, terá o interessado de proceder previamente à liquidação daquele valor nesta Delegação Regional, pode ainda fazê-lo por Multibanco - Entidade - ….. - Referência - ………. - Valor € 4.032,09 ou remeter, em vale de correio ou cheque visado, a referida importância.

Mais se informa, que caso o requerente opte pelo pagamento por multibanco deverá enviar a estes Serviços o comprovativo do mesmo.

Uma vez liquidada a importância acima referida, ser-lhe-á devolvida a cópia da guia, comprovativa de pagamento, a qual terá de ser apresentada nessa Câmara Municipal, a fim de ser passada a respectiva licença. (...)", cfr. fls. 71 e 72 dos autos.

H- Em 2010-08-10, a R. dirigiu à A. o ofício Ref3 n° 1345STM10, com o n° de saída 57373, a remeter para conhecimento a carta enviada, na mesma data à Câmara Municipal de Coruche, cfr. fls. 70 dos autos.

I- Em 2011-02-07, a entidade requerida dirigiu à II. Mandatária da A., o ofício Refª 14/1993/008 com o n° de saída 12779, sob o assunto: "Acção de fiscalização de Posto de Abastecimento de Combustíveis localizado na EN 251, Km 36+600 - Lado Esquerdo - Azervadinha", do qual consta, por extracto:

“…Face ao exposto, mantemos a nossa decisão com base nos fundamentos expostos nas nossas cartas com o n°23251, de 2010/04/15 (carta a D…………) e posterior carta n°29484, de 2010/05/05 (carta à A………..), a que acrescem os vindes de referir, pelo que fica V.Exa notificado do seguinte;(...)

• No prazo de 30 dias, procederem às diligências e às obras necessárias, de forma a regularizar as situações que não obedeçam às normas em que o posto foi licenciado e que contrariam o disposto no ponto 10.4 do referido Despacho SEOP, as quais a seguir se discriminam:

* Limpeza das caleiras na entrada e saída do PAC já que se encontram sujas e assoreadas.

* A sinalização vertical na entrada encontrava-se desadequada, potenciadora de risco para o tráfego, já que se encontrava sinalizada com a condição de STOP virada para o interior do PAC, devendo estar com a condição de Sentido Proibido.

• No prazo de 30 dias, apresentarem projecto que contemple memória descritiva, o alçado, corte e perfil transversal cotado relativamente ao eixo da estrada e sua implantação na respectiva infra-estrutura, descritiva dos elementos publicitários, dando cumprimento ao disposto na Lei nº97/88, de 17 Agosto e Decreto-Lei n°105/98, de 24 de Abril, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n°166/99, de 13 de Maio, uma vez que a actual publicidade afixada no posto, e que é visível da estrada, não foi autorizada por esta entidade.(...)", cfr. Doc.1, fls. 36 a 39 dos autos e fls. 17 a 19 do PA.”

2- DE DIREITO

A………….., SA, intentou no TAF de Almada ação administrativa especial contra a B………….., SA, pedindo a declaração de nulidade ou a anulação parcial da decisão da Delegação Regional de Santarém da Estradas de Portugal, constante do Ofício de 7.2.2011, nos termos do qual foi notificada para apresentar projetos respeitantes à legalização da publicidade e à realização de obras no Posto de Abastecimento de Combustíveis, sito na EN 251 ao Km 36+600E, em Azervadinha.

Por acórdão de 28 de Janeiro de 2013 do referido tribunal foi a ação julgada parcialmente procedente e, em consequência, declarado o ato impugnado “parcialmente nulo por incidir sobre objecto impossível no que ao pedido de apresentação de projecto de publicidade respeita e, no demais que veio pedido, julgar a acção improcedente”.

Inconformada com este acórdão, na parte em que julgou a ação improcedente na parte relativa à realização de obras a autora interpôs recurso jurisdicional para o TCA Sul que, por acórdão de 1/10/015, entendendo que na parte em que se determina a realização de obras não se verifica qualquer vício de incompetência, nega provimento ao presente recurso jurisdicional, confirmando a decisão recorrida.

Não se conformando com esta decisão, a autora e aqui recorrente interpõe recurso de revista para este STA no sentido de aqui se aferir se a recorrida B………….., S.A tinha competência para, como consta do ofício de 07/02/2011, lhe impor a realização de diligências e de obras necessárias à correção de irregularidades detetadas no âmbito da ação de fiscalização do Posto de Abastecimento de Combustíveis EN 251 km 36+600-Lado Esquerdo Azervadinha.

A recorrente imputa ao acórdão recorrido erro de julgamento com violação do DL nº 267/2002, de 26/11 e do art 10º do DL nº 374/2007, de 07/11 — Cf. conclusões J, T e U, designadamente.

Então vejamos.

Entendeu-se em 1ª instância e foi reiterado em 2ª instância que, segundo o RJUE, a competência para licenciar a construção e obras em postos de abastecimento é das câmaras municipais sempre que elas forem em estradas não regionais ou não nacionais e que a competência para licenciar a construção e obras nos postos de abastecimento em estradas regionais e nacionais cabe às direções regionais do Ministério da Economia.

O que já não acontece quanto a certas condutas relativas ao bom e seguro funcionamento dum posto pré-existente, por aí reger o art. 10º do DL 374/2007, alt. pelo DL 110/2009 (que transforma a B…………, E. P. E., em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, passando a designar-se por B………., S. A.).

Pelo que, não obstante quanto às obras no posto de abastecimento de combustível, quando esteja em causa uma EN, a competência pertença à respectiva Direção Regional do Ministério da Economia, tal não acontecerá quando esteja em causa zelar pela manutenção permanente de condições de infra-estruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto da estrada que permitam a livre e segura circulação, caso em que a competência a exercer será da B……, S.A.

Os entendimentos supra referidos estão em sintonia com a mais recente jurisprudência deste STA, nomeadamente os acórdãos 0978/15 de 03/10/2016, 1449/15 de 04/07/2016 e 01669/15 de 05/12/2016, entre outros, e com a qual concordamos.

Como resulta do art. 10º do referido DL 374/2007:

“Artigo 10.º - Poderes de autoridade

1- Compete à B……….., S. A., relativamente às infra-estruturas rodoviárias nacionais que integrem o objecto da concessão a que se refere o n.º 1 do artigo 4.º, zelar pela manutenção permanente de condições de infra-estruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto da estrada que permitam a livre e segura circulação.

2- Para o desenvolvimento da sua actividade, a B…………, S. A., detém os poderes, prerrogativas e obrigações conferidos ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis no que respeita:

a) A processos de expropriação, nos termos previstos no respectivo código;

b) Ao embargo administrativo e demolição de construções efectuadas em zonas non aedificandi e zonas de protecção estabelecidas por lei;

c) À liquidação e cobrança, voluntária ou coerciva, de taxas e rendimentos provenientes das suas actividades;

d) À execução coerciva das demais decisões de autoridade;

e) Ao uso público dos serviços e à sua fiscalização;

f) À protecção das suas instalações e do seu pessoal;

g) À regulamentação e fiscalização dos serviços prestados no âmbito das suas actividades e à aplicação das correspondentes sanções, nos termos da lei;

h) À responsabilidade civil extracontratual, nos domínios dos actos de gestão pública;

i) À instrução e aplicação de sanções em processo contra-ordenacional.

3- São conferidos à B…………., S. A., nos termos da lei, os seguintes poderes de autoridade necessários a garantir a livre e segura circulação:

a) Determinar, a título preventivo e com efeitos imediatos, mediante ordem escrita devidamente fundamentada, a suspensão ou cessação de actividades ou o encerramento de instalações que ponham em risco a circulação rodoviária, causem dano ou ameacem causá-lo à estrada;

b) Identificar as pessoas ou entidades que promovam quaisquer actividades em violação das disposições legais e regulamentares de protecção à estrada, ou ao património público afecto à sua exploração, em especial à segurança rodoviária, procedendo à imediata denúncia perante as autoridades competentes, se tais actos forem susceptíveis de integrar um tipo legal de crime ou um tipo de ilícito contra-ordenacional;

c) Solicitar a colaboração das autoridades administrativas e policiais para impor o cumprimento de normas e determinações que, por razões de segurança ou de garantia de inviolabilidade dos bens públicos, devam ter execução imediata no âmbito dos actos de gestão pública;

d) Determinar a imediata remoção de ocupações indevidas de bens de domínio público administrados pela B……….., S. A., ou afectos à sua actividade, recorrendo, se necessário, à colaboração das autoridades policiais;

e) Embargar e ordenar a demolição de construções efectuadas em zonas non aedificandi ou em zonas de protecção estabelecidas por lei.

Assim, a lei confere expressa e claramente à “B…….., SA” poderes nos postos de abastecimento de combustíveis na parte em que tal se reflita no bom funcionamento das estradas sob jurisdição daquela empresa concessionária.

E, não se confunde este preceito e as competências que dele resultam para a B………, em sede de licenciamento dos PAC's, e fiscalização das condições de segurança das estradas sob a sua jurisdição, com o DL 267/2002, nos termos do qual as DRE têm competência para o licenciamento e fiscalização das condições de segurança dos postos de abastecimento e PACs inerentes à sua exploração.

Pelo que, o âmbito da intervenção da B……… não pode ser confundido com o de outras entidades que têm missões e atribuições distintas por a sua intervenção estar apenas relacionada com a defesa do valor da segurança rodoviária.

Sendo assim, o DL 267/02 e DL 374/07 em conjugação com artigo 4.º do DL n.º 380/07, de 13.11 e seus quadros anexos) não entram em qualquer contradição entre si.

Neste sentido extrai-se do Ac. deste STA 0978/15 de 03/10/2016:

“(...) XXXIV. É que relativamente às infraestruturas rodoviárias nacionais que integravam o objeto da concessão inserto no art. 04º, nº 1, do referido DL [objeto esse que se mostra definido pelo DL nº 380/2007, de 13.11 e seus quadros anexos, na redação dada pelo DL nº 110/2009, de 18.05] a “V............, SA”, ao abrigo do já́ referido art. 10º, preceito esse que, repita-se, a R. se socorreu como fundamento do ato impugnado, gozava de competência para zelar pela manutenção permanente de condições de infraestruturação e conservação e dos inerentes poderes e prerrogativas.

XXXV. De tais competências e poderes de autoridade que se mostram conferidos pelo normativo em referência derivam inequivocamente para a “V..........., SA”, enquanto guardiã do “estatuto da estrada”, poderes de fiscalização, poderes esses destinados a prevenir os riscos para a liberdade e segurança na circulação rodoviária nas vias abrangidas pelo âmbito da sua concessão.

XXXVI. Refira-se, aliás, que este Supremo, de forma reiterada e uniforme, já́ reconheceu que à “V............, SA” haviam sido atribuídos poderes de fiscalização no quadro do art. 10.º do DL nº 374/2007, tendo-o feito no quadro da apreciação dos litígios gerados em torno da vigência do art. 10.º, n.º 1, al. b), do DL n.º 13/71 [licenciamento da afixação e inscrição de mensagens de publicidade], sustentando-se, para tal, que “... uma coisa são os poderes de fiscalização e de repressão conferidos ... com vista a poder agir em prevenção e defesa da livre e segura circulação rodoviária, outra bem diferente são os poderes para atribuir licenças em matéria de publicidade, tanto assim que a tendência no mundo da regulação é para a não concentração de ambos os poderes na mesma entidade. De qualquer modo, estamos a falar de poderes de autoridade tipicamente dominiais que são individualmente consagrados e atribuídos à ... no art. 10.º do Decreto-Lei n.º 374/2007, que obedecem ao princípio geral de direito administrativo segundo o qual, a competência é de ordem pública e não se presume ...” [cfr. Ac. do STA de 20.02.2014 (Proc. n.º 01418/13) in: «www.dgsi.pt/jsta» jurisprudência essa depois sucessivamente reiterada].

XXXVII. Se assim é e deveria ser entendido à data da emissão do ato impugnado a então “V..........., SA” gozava nomeadamente, quanto àquilo que estava abrangido pelo objeto da concessão, de poderes de fiscalização destinados a prevenir e acautelar quaisquer ações ou omissões que contendessem com a circulação e segurança rodoviária dos utentes, já́ que desenvolvidos em infração do aludido estatuto da via.

XXXVIII. Desta feita, estava nas competências da aqui recorrida exercer a fiscalização e tomar todas as medidas adequadas e reputadas como necessárias quanto a tudo o que pudesse contender ou conflituar com a infraestrutura rodoviária em causa [no caso a EN n.º 103], lesando a sua integridade e o respetivo estatuto, com apelo, nomeadamente, àquilo que era o regime legal decorrente do DL n.º 13/71 [cfr. arts. 01.º, 02.º, 03.º, 04.º, 05.º, 07.º e 08.º atualmente na totalidade revogados pelo art. 05.º, al. c) da Lei n.º 34/2015, de 27.04 diploma que veio aprovar o novo Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional o qual se mostra publicado em anexo].

XXXIX. Na verdade, a “V.........., SA”, pese embora sujeita à supervisão e fiscalização do “InIR, IP”, enquanto concessionária e no âmbito daquilo que constitui o objeto da sua concessão, permaneceu detentora de poderes, nomeadamente, de fiscalização decorrentes quer do contrato de concessão quer, nomeadamente e no que releva para os autos, do referido DL n.º 13/71 quando e enquanto relativos à defesa e garante da integridade do “estatuto da estrada” quando esta integre aquele objeto da concessão.

XL. E entre tudo aquilo que se mostrava passível da ação fiscalizadora por parte da então “V............, SA”, realizada apenas, frise-se, com o fim de promover e assegurar a liberdade e a segurança rodoviária no respeito daquele estatuto, contavam-se necessariamente todos os «PACs» que, enquanto instalações marginais à estrada e localizados em terrenos de propriedade privada, possuíssem acessos de e para a infraestrutura rodoviária incluída na concessão, porquanto quanto aos «PACs» abrangidos pela concessão [cfr. os descritos no quadro III pontos IV) e V) anexo ao DL n.º 380/2007] os poderes daquela se mostram dotados de maior latitude ou abrangência. (...).

XLIII. Tal remete-nos para a análise do teor e dos termos do ato impugnado tarefa da qual deriva que a R. determinou que a A., aqui recorrente, eliminasse e corrigisse várias anomalias e irregularidades detetadas na ação de fiscalização que recaiu sobre o «PAC» em crise.(...).

XLV. Ora cientes dos considerandos atrás tecidos a propósito das entidades e das respetivas competências quanto aos «PACs» temos que, no caso, a impugnação da A. apenas procede parcialmente.

XLVI. Com efeito, gozando a R. apenas de poderes de fiscalização quanto aos «PACs» que se mostrem localizados em terrenos de propriedade privada e que possuam acessos de e para a infraestrutura rodoviária incluída na concessão, tal como ocorre na situação em presença [cfr. n.os I) e III) dos factos apurados e quadro I anexo ao DL n.º 380/2007], e que esses poderes de fiscalização, nos termos do art. 10.º do DL n.º 374/2007, se mostram passíveis de serem exercidos tão-só quanto àquilo que nos «PACs» possa contender com a integridade do “estatuto da estrada” ou se mostre exigido pela defesa da liberdade e segurança rodoviária dos utentes, então as exigências feitas no ato impugnado pela R. à A. aludidas supra [§ XLIV)] apenas se mostram válidas e legítimas, por abrangidas nas suas competências, no segmento relativo ao ponto ii) [enquanto reportadas a exigências de sinalização horizontal e vertical no «PAC» em conformidade com o quadro normativo então vigente e decorrente, mormente, da conjugação do Decreto Regulamentar n.º 22A/98, de 01.10 (regulamento da sinalização do trânsito), com DL n.º 302/2001, de 23.11 (diploma que veio estabelecer o quadro legal para a aplicação do «Regulamento de Construção e Exploração de Postos de Abastecimento de Combustíveis») e sua execução através da Portaria n.º 131/2002, de 09.02 (na redação introduzida pela Portaria n.o 362/2005, de 04.04) e seu anexo contendo o referido «Regulamento de Construção e Exploração de Postos de Abastecimento de Combustíveis» cfr. seu art. 09.º , e destinadas a promover e assegurar a segurança na circulação rodoviária], já́ que nas demais ocorre ilegalidade dado estarem fora daquelas competências.(...)”

Vejamos então se a parte do ato recorrido aqui em causa tem a ver com a defesa do “estatuto da estrada”, ou seja, com a liberdade e a segurança na circulação rodoviária.

Está em causa nestes autos a determinação pela B…. à aqui recorrente, no prazo de 30 dias, da limpeza das caleiras na entrada e saída do PAC já que se encontram sujas e assoreadas e à sinalização vertical na entrada por se encontrar desadequada, potenciadora de risco para o tráfego, já que se encontrava sinalizada com a condição de STOP virada para o interior do PAC, devendo estar com a condição de Sentido Proibido.

Ora, quer a remarcação da barra de paragem associada à inscrição Stop à entrada da PAC (remoção do sinal vertical Stop na entrada da PAC e reforço da sinalização vertical na saída), por degradação de sinalização vertical existente quer a desobstrução de órgãos de drenagem existentes em ambas as posições t (limpeza das caleiras na entrada e saída da PAC) têm a ver com problemas de perturbação e segurança da circulação rodoviária.

Pelo que, a entidade aqui recorrida tem competência para ordenar a correção daquelas anomalias que estejam a provocar a obstrução do sistema de drenagem, com isso evitando um eventual escoamento das águas para a estrada o que poderá pôr em causa a circulação rodoviária, assim como a reposição correta do sinal verticais de STOP à entrada da AS, de molde a evitar perturbação rodoviária e acidentes de viação.

Assim, a recorrida limitou-se a exercer uma competência que o art. 10º do DL 374/2007 lhe atribui.

E, não se diga, como pretende a recorrente em U das suas alegações, que os referidos poderes de autoridade da B………, constantes do mencionado artigo 10.º, se restringem “às infra-estruturas rodoviárias nacionais que integrem o objecto da concessão (…)” ou seja, apenas às “áreas de serviço”, as quais, por serem instalações mais complexas e com requisitos técnicos e de funcionamento mais exigentes, o legislador optou por os integrar na concessão atribuídas às B…… – cfr. o artigo 4.º do DL 374/2007, de 7 de Novembro, a Base 2 das Bases da Concessão da B……, aprovadas pelo DL 380/2007, de 13 de Novembro e republicadas através do DL 110/2009, de 18 de Maio, e a Base 33 das referidas Bases da Concessão.

Desde logo o nº4 da Base 2 do DL 380/2007 de 13/11 dispõe que “A concessionária deve:

a) Disponibilizar as vias aos utentes, de acordo com os níveis de serviço estipulados para cada tipo de estrada no quadro I anexo às presentes bases.”

E resulta do quadro I anexo àquele diploma que:

“Níveis de serviço

1- Uma via encontra-se disponível, nos termos e para os efeitos do disposto nas presentes bases e, nomeadamente, do disposto no n.º 4 da base 2, quando se encontram verificadas, simultaneamente, as seguintes condições:

a) Condições de acessibilidade — estado ou condição caracterizada por permitir a todos os veículos autorizados terem acesso (entrada e saída) a essa via;

b) Condições de segurança — estado ou condição de uma via caracterizada por:

i) Representar o cumprimento integral de todas as disposições legais ou regulamentares estabelecidas para a respectiva concepção, construção e operacionalidade;

ii) Permitir aos veículos autorizados entrar, sair e circular por essa via sem mais riscos para a integridade física e bem - estar dos utentes e para a integridade dos respectivos veículos do que aqueles que decorreriam da sua normal e prudente utilização;

c) Condições de circulação — estado ou condição da via caracterizado pelo cumprimento do conjunto de requisitos inerente aos níveis de serviço B, para os itinerários principais, e C, para as estradas da rede nacional complementar e para as estradas regionais.”

Ou seja, daqui resulta que a R. detém de poderes de fiscalização quanto aos «PACs» que possuam acessos de e para a infraestrutura rodoviária incluída na concessão, tal como resulta da matéria de facto fixada nos presentes autos.

Pelo que, nada a censurar à decisão recorrida.

Em face de todo o exposto acordam os juízes deste STA em negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida.

Custas pela recorrente.

R. e N.

Lisboa, 8 de Setembro de 2016. – Ana Paula Soares Leite Martins Portela (relatora) – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – António Bento São Pedro.

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I- RELATÓRIO