0373/21.1BELSB - Supremo Tribunal Administrativo

O acto de classificação de um bem imóvel sob a forma de Decreto, ao abrigo da Lei do Património Cultural (Lei n.º 13/85, de 6 de Julho), só pode qualificar-se como “acto” do Conselho de Ministros se contemplar a fórmula “visto e aprovado em Conselho de Ministros”. O Decreto- n.º 2/96 não contempla essa menção e, ao abrigo do disposto na Lei n.º 6/83 (artigos 8.º e 10.º), há-de qualificar-se como Decreto do Governo, ou seja, um acto colegial com a assinatura do Primeiro-Ministro e dos Ministros competentes, mas que, por não se reconduzir a um acto do Conselho de Ministros, nem a um acto administrativo do Primeiro-Ministro não cabe na competência do STA, fixada pelo artigo 24.º do ETAF.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- Relatório

1- AA e mulher BB, com os sinais nos autos, requereram, contra o MINISTÉRIO DA CULTURA, providência cautelar de suspensão de eficácia do Decreto n.º 2/96, de 6 de Março, no segmento do Anexo II em que classifica o prédio misto denominado Quinta ..., sita na localidade do ..., da actual União das Freguesias ... e ..., concelho ..., como de interesse público.

Indicaram como contra-interessado o Banco 1..., S.A

2- Por sentença de 11.112022 do TAC de Lisboa julgou-se verificada a excepção dilatória prevista no artigo 89.º, n.º 4, alínea a), do CPTA, tendo-se o TAC declarado hierarquicamente incompetente para conhecer do objecto da acção, e determinado a remessa oficiosa dos autos à Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, nos termos dos artigos 14.º, n.º 1, e 89.º, n.º 2, do mesmo Código.

3- Inconformados com aquela decisão, os AA. recorreram para o TCA Sul, que, por acórdão de 27.04.2023, negou provimento ao recurso e ordenou a subida dos autos a este STA.

Antes de mais importa verificar se as decisões das Instâncias que “ordenaram a remessa dos autos” estão correctas, isto é, se assiste competência a este Supremo Tribunal para conhecer em primeira instância do pedido formulado nos autos.

II- FUNDAMENTAÇÃO

4. Os AA. pretendem obter a “(…) suspensão da eficácia do despacho do Requerido que classificou o imóvel descrito em 1º com sendo de interesse público (…)” e indicam como Entidade Requerida o Ministério da Cultura a quem imputam a autoria do acto, o qual consta do Decreto n.º 2/96.

5. A sentença do TAC de Lisboa considera que “(…) o decreto é uma das formas típicas dos atos do Governo, sendo aprovado em Conselho de Ministros e sujeito a promulgação pelo Presidente da República, nos termos conjugados dos artigos 122.º, n.º 1, e 137.º, b) da CRP 89, em vigor à data da prática do ato sub-judice (…)” e que, como tal, à luz do disposto no artigo 24.º, n.º 1, al. a) iii) do ETAF, a competência para conhecer da providência cautelar caberia a este STA, por se tratar de um acto do Conselho de Ministros.

6. O TCA julgou que aquela decisão seria de manter, essencialmente, pelas seguintes razões: i) “(…) O acto suspendendo – acto de classificação do imóvel (ou parte) em causa como imóvel de interesse público –, foi praticado sob a forma de Decreto (Decreto nº 2/96), publicado no Diário da República, 1ª Série-B, nº 56, de 06/03/1996; ii) (…) o artigo 202.º, al. g) da CRP, na versão vigente à data da prolação do aludido decreto, dispunha que “compete ao Governo, no exercício de funções administrativas: (…) Praticar todos os actos e tomar todas as providências necessárias à promoção do desenvolvimento económico-social e à satisfação das necessidades colectivas”; iii) “(…) É, pois, manifesto que não estamos perante um acto da autoria do Ministério da Cultura mas antes perante um acto colegial do Governo, emanado em Conselho de Ministros, com intervenção do Primeiro-Ministro e Ministros (onde se inclui o Ministro da Cultura) (…)”.

7. Mas as decisões antes referidas estão erradas quando presumem que, por se tratar de um decreto do Governo, estamos necessariamente perante um acto do Conselho de Ministros.

Vejamos.

8. O Decreto n.º 2/96 não contempla a indicação de que foi “visto e aprovado em Conselho de Ministros”, o que, como veremos, seria necessário, caso se tratasse de um acto praticado pelo Conselho de Ministros.

Acresce que os Decretos do Governo aprovados ao abrigo da alínea g) do então artigo 202.º da CRP [hoje artigo 199.º, al g) da CRP] estavam subordinados à promulgação presidencial nos termos do artigo 137.º, n.º 1, al. b) da CRP [hoje artigo 134.º, al. b) in fine da CRP], mas não à necessidade de aprovação em Conselho de Ministros ex vi do disposto no artigo 203.º da CRP (hoje artigo 200.º da CRP).

9. Com efeito, o acto de classificação do imóvel a que respeita o pedido cautelar aqui subjacente foi aprovado ainda ao abrigo da anterior Lei do Património Cultural (Lei n.º 13/85, de 6 de Julho), em cujo artigo 12.º se dispunha que “os bens culturais (…) são classificados por decreto do Ministro da Cultura, ouvidos, obrigatoriamente, os órgãos consultivos competentes, após processo próprio organizado pelos serviços competentes do IPPC”.

E o Decreto aqui em apreço – o Decreto n.º 2/96 – invoca ainda no seu preâmbulo, “em jeito de normas habilitantes”: i) os artigo 24.º e 30.º do Decreto n.º 20985, de 7 de Março, no qual se regulava igualmente a “classificação dos imóveis” de interesse cultural e onde de dispunha que “a concessão do título de «monumento nacional» aos imóveis cuja conservação e defesa, no todo ou em parte, represente interesse nacional, pelo seu valor artístico ou arqueológico, será feita por decreto expedido pelo Ministério da Instrução Pública, ouvido o Conselho Superior de Belas Artes, o qual terá também para esse efeito a iniciativa de propostas”; e ii) a Base I da Lei n.º 2032, de 11 de Junho de 1949, relativa à possibilidade de as Câmaras Municipais promoverem a classificação como monumentos nacionais ou imóveis de interesse público de bens existentes nos respectivos concelhos.

Concluímos, portanto, que o acto de classificação dos bens imóveis de valor cultural, tinha, à luz do regime jurídico vigente em 1996, de observar a forma de Decreto.

E segundo o regime jurídico actual (não aplicável ao caso dos autos) é ainda legalmente imposta a forma de Decreto para a classificação de um bem imóvel como monumento nacional (v. artigo 28.º, n.º 1 da Lei n.º 107/2001, de 8 de Setembro, e artigos 30.º, n.º 1 e 32.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 309/2009, de 23 de Outubro), já a classificação de um bem como imóvel de interesse público reveste hoje a forma de portaria.

Como se afirma no preâmbulo da mencionada Lei n.º 107/2001, existe uma tradição de especial solenidade destes actos de classificação sob a forma de “Decretos”, hoje, expressamente, “Decretos do Governo”.

10. Ora, o Decreto, sendo, como bem afirma a sentença do TAC de Lisboa uma “forma típica” de actuação do Governo, tem de observar as regras próprias que o legislador fixa, quer em termos formais, quer em termos procedimentais, do que hoje se qualifica como “Lei Formulária”.

Assim, à data em que foi aprovado o Decreto n.º 2/96 estava ainda em vigor a Lei n.º 6/83, de 29 de Julho. No artigo 8.º consagrava-se uma diferença, a respeito das categorias de diplomas, entre os “Decretos” e os “Decretos Regulamentares”. Diferença que era destacada no artigo 10.º pela diversidade nas “menções obrigatórias”, pois enquanto num Decreto do Governo ou num Decreto Regulamentar, após o texto, seguir-se-iam, por ordem, as assinaturas do Primeiro-Ministro e dos ministros competentes, a menção da data da assinatura ou da promulgação, respectivamente, pelo Presidente da República, a assinatura deste e a assinatura do Primeiro-Ministro – artigo 10.º, n.ºs 7 e 8; apenas os Decretos de aprovação de tratado ou acordo internacional teriam a menção da “aprovação em Conselho de Ministros” – artigo 10.º, n.º 6 –, pois apenas estes estavam constitucionalmente obrigados a isso (artigo 203.º, alínea d) da CRP).

11. Após 1998, com a entrada em vigor da já referida Lei Formulária (Lei n.º 74/98, de 11 de Novembro), os Decretos do Governo continuam a constituir uma categoria própria (artigo 8.º n.º 1, al. l) e diferente da dos Decretos Regulamentares (artigo 8.º n.º 1, al. m), mas afigura-se, à luz do disposto no artigo 14.º, n.º 1, al. c) e n.º 3, que todos os Decretos do Governo passam a ser aprovados em Conselho de Ministros, ou, pelo menos, que tal se presume, apesar de uma tal exigência não resultar do artigo 200.º da CRP. Porém, esta norma não é aplicável ao caso dos autos e, por isso, o Decreto apenas poderia reconduzir-se a um acto do Conselho de Ministros se tal indicação expressa constasse do mesmo, o que não sucede.

12. Assim, as Instâncias erram ao atribuir a produção do acto ao Conselho de Ministros e, por isso, estão também erradas quanto à competência deste STA para julgar a providência cautelar.

É que a competência do STA firmada pelo artigo 24.º do ETAF não é definida pela existência de acções ou omissões do Governo enquanto tal, ou seja, actos atribuíveis a decisões colegiais tomadas no âmbito daquele órgão de soberania. A competência do STA é expressamente limitada às acções ou omissões imputáveis ao Conselho de Ministros (ou ao Primeiro-Ministro, neste caso à sua actividade administrativa enquanto tal, ou seja, às acções ou omissões que directamente lhe possam ser imputadas face às competências administrativas que lhe tenham sido confiadas pelo diploma que disciplina a orgânica do Governo). Assim, decisões administrativas colegiais do Governo, como a que está aqui em apreço, que é formalizada por um Decreto do Governo (como impunha a solenidade da matéria à data), mas que não foi aprovado em Conselho de Ministros, nem tinha – como vimos – de o ser, não cabem na competência deste Supremo Tribunal Administrativo.

E nem a “intervenção do Primeiro-Ministro” na prática deste acto modifica o que acabámos de concluir, pois, de acordo com o artigo 26.º e 34.º n.º 4 do Decreto-Lei n.º 296-A/95, de 17 de Novembro, que aprovou a lei orgânica do XIII Governo Constitucional, a “cultura” (área da actividade administrativa em que se inscrevem os actos de classificação de bens imóveis com valor cultural) foi atribuída ao Ministério da Cultura, coadjuvado inicial e transitoriamente pela Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros. Assim, o acto cuja suspensão se requer nestes autos não integrava a esfera da competência administrativa do Primeiro-Ministro, tendo este intervindo aqui, apenas por força da lei, para assegurar forma “governativa” ao acto, nos termos do artigo 204.º, n.º 1, al. d) da CRP (hoje artigo 201.º, n.º 1, al. d) da CRP) e do artigo 12.º da Lei n.º 13/85.

III- DECISÃO

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em julgar o Supremo Tribunal incompetente para conhecer do pedido formulado nestes autos em primeira instância e julgar competente para o seu conhecimento o TAC de Lisboa, para onde os autos serão remetidos.

Custas pelos Requeridos, neste Supremo Tribunal e nas Instâncias.

Lisboa, 6 de Julho de 2023. - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva (relatora) – Ana Paula Soares Leite Martins Portela – José Augusto Araújo Veloso.