Quem foi o relator do acórdão 03556/23.6BELSB?

O relator foi Claúdio Monteiro Ramos, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 03556/23.6BELSB?

O acórdão foi proferido em 13 de fevereiro de 2025.

03556/23.6BELSB

Sumário

O número 2 do artigo 120.º do Código Penal, que estabelece um limite de três à suspensão da prescrição durante a pendência do processo criminal, é subsidiariamente aplicável ao disposto na alínea b) do número 5 do artigo 48.º do Estatuto Disciplinar da Polícia de Segurança Pública, ex-vi do artigo 7.º do mesmo Estatuto.

Texto

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO I. Relatório 1. AA - identificado nos autos – recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do artigo 150.º do CPTA, do Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul (TCAS), de 20 de junho de 2024, que negou provimento ao recurso que interpôs da sentença do Tribunal Administrativo do Círculo (TAC) de Lisboa, de 10 de janeiro de 2024, que indeferiu a providência cautelar requerida contra o MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA, visando a suspensão da eficácia do despacho do Ministro da Administração Interna, de 14 de outubro de 2023, que lhe aplicou a pena disciplinar de demissão. 2. Nas suas alegações, a Recorrente formulou as seguintes conclusões: «I - O presente recurso deve ser admitido, ao abrigo do artigo 150.º do CPTA, pois a sua admissão é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, e por se encontrarem preenchidos os requisitos de admissibilidade legalmente previstos, considerando que as questões controversas — (i) interpretação e aplicação por analogia de preceitos legais referentes à figura jurídica da prescrição e limites temporais de suspensão da mesma em processo disciplinar; e (ii) interpretação e densificação do conceito indeterminado de “inviabilidade da manutenção da relação funcional” — encerram a “possibilidade de repetição num número indeterminado de casos futuros e consequente necessidade de garantir a uniformização do direito em matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, e por as instâncias terem tratado a matéria de forma ostensivamente errada ou juridicamente insustentável, sendo objectivamente útil a intervenção do STA na qualidade de órgão de regulação do sistema”, o que só com a admissibilidade do presente recurso e com a prolação do respetivo acórdão se conseguirá. II - A interpretação dos conceitos que permitem densificar o critério qualitativo de admissibilidade do recurso é jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal Administrativo, nomeadamente, e como é caso vertente, de: “(…) as instâncias terem tratado a matéria de forma ostensivamente errada ou juridicamente insustentável, sendo objectivamente útil a intervenção do STA na qualidade de órgão de regulação do sistema”, conforme Acórdão do STA, de 2 de abril de 2014, rec. n.º 1553/13. III - O douto Acórdão recorrido, de 20 de junho de 2024, não interpretou devidamente conceitos jurídicos essenciais do ordenamento jurídico português, tendo tratado a matéria de forma ostensivamente errada e decidido de forma juridicamente insustentável, com grande prejuízo para o Recorrente, mormente quanto aos limites temporais de suspensão da prescrição em sede de processo disciplinar e quanto ao preenchimento do conceito indeterminado de “inviabilidade da manutenção da relação funcional”, pressuposto no direito disciplinar de aplicação de uma pena de natureza expulsiva, e, consequentemente, entender erradamente — não se verificar o requisito do fumus boni iuris ou a chamada aparência de bom direito, indeferindo a concessão da providência cautelar de suspensão de eficácia de ato administrativo requerida pelo ora Recorrente. IV - O equilíbrio do sistema sancionatório-disciplinar português exige que em todos os seus ramos não existam infrações imprescritíveis, equilíbrio esse posto em causa pelo Acórdão recorrido que pode configurar uma cobertura jurisprudencial a infrações disciplinares imprescritíveis, com consequências absurdas, que deve ser liminarmente afastada do nosso ordenamento judicial. V - Aproveitar-se a extensão (penal) dos prazos de prescrição e eliminar-se os contrapesos desenhados para prazos de prescrição mais longos, como é o caso dos limites à possibilidade de suspensão dos prazos de prescrição, configura uma aplicação ostensivamente errada e juridicamente insustentável das normas vigentes, que reclama a intervenção deste STA. VI - A possibilidade de existência de processos disciplinares imprescritíveis (por ausência de norma disciplinar que fixa limites à suspensão da prescrição), gera inaceitáveis desequilíbrios no sistema jurídico-sancionatório português, que constituem o intérprete aplicador do Direito na obrigação de encontrar, de entre as normas e os princípios que enformam o sistema jurídico, a solução legal mais adequada. VII - Quer a remissão do artigo 7.º do Estatuto Disciplinar da PSP, quer a referência remissiva que encontramos no n.º 2 do artigo 48.º do Estatuto Disciplinar da PSP, impõem que seja na lei penal que se procure a solução legal mais adequada, dentro do equilíbrio do sistema, pois foi aí que se consagrou a densificação da valoração jurídico-normativa do instituto da suspensão da prescrição, bem como dos seus limites (in casu, no artigo 120.º do Código Penal). VIII - Ao não fazer essa busca exaustiva da solução legal mais adequada o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, erro esse que o levou a tratar esta matéria de forma ostensivamente errada e juridicamente insustentável, apenas passível de correção através da admissão do presente recurso e da intervenção do STA. IX - O Tribunal a quo, ao não perscrutar da ausência da ponderação que a lei impõe à Administração — a saber: na aplicação de penas de natureza expulsiva cabe à Administração carrear factos para o processo que lhe permitam demonstrar que a relação funcional entre a PSP e o agente policial se encontra, em função dessa factualidade e da gravidade da infração cometida, irremediavelmente comprometida — incorreu em erro de julgamento, pois é evidente, nos presentes autos, o erro manifesto sobre os pressupostos de facto e de direito por parte da Administração, mormente no que respeita à violação do princípio da proporcionalidade na escolha da pena aplicada na falta de preenchimento, em concreto, do conceito indeterminado de inviabilidade da manutenção da relação funcional. X - O Acórdão recorrido decidiu em sentido absolutamente contrário à abundante e consensual jurisprudência, nomeadamente deste Colendo Supremo Tribunal Administrativo, que vem entendendo que, para aferir, em concreto, da existência de inviabilização da manutenção da relação funcional, a tónica deve centrar-se no “juízo de prognose” necessário e imprescindível para, posteriormente, ser considerada que a pena expulsiva aplicada o seja em respeito pelo princípio da proporcionalidade. XI - Este Supremo Tribunal proferiu acórdão em 21 de fevereiro de 2024, no processo n.º 368/21.5BESNT, em que se discutia a sanção disciplinar expulsiva aplicada a um outro agente da PSP, e que foi condenado em processo-crime (decisão confirmada por Acórdão da Relação) em pena de prisão suspensa na execução pelo período de 4 (quatro) anos, pagamento de indemnização ao lesado, pela prática de crime ofensa à integridade física, processo esse juridicamente idêntico aos presentes autos, motivo pelo qual, também, está em condições de evitar que se mantenha na ordem jurídica uma decisão judicial de última instância que, devido aos seus erros de apreciação de facto e de direito, induziria em erro os tribunais que, de futuro, nela confiassem. XII - Considerando a jurisprudência deste STA, e aqui em particular o aresto proferido no processo n.º 368/21.5BESNT, de 21.2.2024, tal exigirá que o recurso em apreço seja admitido, já que a sua admissão é “claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”. XIII - Andou mal o Acórdão recorrido, incorrendo em erro de julgamento, ao considerar não verificado o fumus boni iuris, no que tange ao vício do ato invocado pelo Recorrente quanto à prescrição do procedimento disciplinar. XIV - Ao ignorar a necessidade de se limitar a duração da suspensão da prescrição no procedimento disciplinar, incorreu o Tribunal a quo em erro de julgamento, pois, mesmo num juízo perfunctório, tal teria permitido confirmar a existência do fumus boni iuris e, assim, dar provimento à pretensão do Recorrente. XV - O Acórdão recorrido apresenta uma decisão que, a manter-se, configura cobertura jurisprudencial a infrações disciplinares imprescritíveis, com consequências anacrónicas, que, salvo melhor opinião, deve ser liminarmente afastada do nosso ordenamento judicial. XVI - O percurso cognitivo do Acórdão recorrido falha por ação (afastando a aplicação do artigo 120.º, n.º 2, do Código Penal) e falha por omissão (deixando a situação sem enquadramento jurídico, incumprindo a obrigação que recai sobre o órgão julgador). XVII - Tal como resulta da interpretação do acórdão preconiza o Tribunal Central Administrativo Norte (acórdão de 21.12.2018, proc. 01863/16.3BEPRT), quando se aproveitam para o processo disciplinar, onde predominam prazos prescricionais muito curtos, os prazos de prescrição mais longos, desenhados (e pensados equilibradamente) para os ilícitos penais, então às vicissitudes desses prazos de prescrição também se aplicam os contrapesos desenhados (e pensados equilibradamente) para os ilícitos penais, como seja, a previsão de limites de suspensão da prescrição. XVIII - É totalmente contrário à ratio das regras vigentes, pondo em causa o equilíbrio do sistema, aproveitar a extensão (penal) dos prazos de prescrição e eliminar os contrapesos desenhados para prazos de prescrição mais longos, como é o caso dos limites à possibilidade de suspensão dos prazos de prescrição, assentes na natureza e nos fins das penas. XIX - A densificação da valoração jurídico-normativa do instituto da suspensão da prescrição, bem como os seus limites, apenas se encontra na lei penal, in casu, no artigo 120.º do Código Penal, sendo incontornável a sua aplicação aos processos disciplinares cujos prazos de prescrição são estendidos em função dos prazos de prescrição da infração criminal. XX - A consagração da prescrição no ordenamento jurídico, enquanto instituto cuja razão de ser assenta na proteção dos direitos daqueles que são arguidos/investigados, pressupõe que a mesma tenha um prazo pré-determinado e pré conhecido, desiderato que só é conseguido através do estabelecimento de limites temporais ao uso dos mecanismos que permitem estender esse prazo, a saber, e com relevância para os presentes autos, a limitação dos períodos e da duração da suspensão do decurso do prazo prescricional. XXI - A ausência expressa de qualquer limite ao período pelo qual a prescrição pode estar suspensa nos termos da alínea b) do n.º 5 do artigo 48.º do Estatuto Disciplinar da PSP, não pode ser interpretado como sendo temporalmente ilimitada, sob pena de um desequilíbrio absurdo no ordenamento jurídico-punitivo português, ao arrepio, inclusive, de normas e princípios com consagração constitucional. XXII - Assim, a suspensão do decurso do prazo prescricional a que se refere a alínea b) do n.º 5 do artigo 48.º do Estatuto Disciplinar da PSP, está sujeita ao limite previsto no artigo 120.º, n.º 2, do Código Penal (porque aquele regime disciplinar da PSP erigiu este código como regime subsidiário), ou seja, tal como nos processos crime, o procedimento disciplinar não pode estar suspenso mais de 3 anos, sob pena de uma interpretação que tal admita estar em contradição com as normas e os princípios constitucionais plasmados na Constituição da República Portuguesa, ao transformar o procedimento disciplinar que impende sobre o Recorrente (e subsequente processo judicial recursivo) num processo imprescritível e, nesses termos, de duração ilimitada, em clara violação das garantias de certeza, segurança jurídica e paz social no que concerne à efetivação do poder punitivo do Estado em tempo útil e sem inércia injustificada. XXIII - O Acórdão recorrido, ao não fundamentar em que norma concreta assenta a sua decisão judicial que dá como não transcorrido o prazo normal de prescrição de cinco anos nos presentes autos, não cumpriu com o esforço a que estava obrigado, limitando-se a discordar da norma que o Recorrente preconiza subsidiariamente aplicável, deixando a situação factual nos presentes autos colocada num âmbito de a juridicidade, gerando com isso contradições insanáveis no sistema jurídico como um todo e, por tal, inadmissíveis. XXIV - Deve ser revogado o Acórdão recorrido que afirma “Em suma, num juízo perfunctório, próprio dos processos cautelares, não se poderá dizer que, por aqui, seja provável que a pretensão do processo principal venha a ser julgada procedente. Isto porque dependeria da aplicação do regime do artigo 120.º/2 do Código Penal – aplicação essa que se afastou”, por ser evidente que a ação principal na qual o Recorrente pede a anulação do ato administrativo que lhe aplicou a pena disciplinar expulsiva está fundada em “bom direito”; direito esse que é o único que respeita aquilo o equilíbrio jurídico-sancionatório português, ao limitar a duração pela qual a prescrição pode estar suspensa em processo disciplinar. XXV - O Acórdão recorrido, ao concluir que, “Em face do que se acabou de transcrever, julga-se que, numa análise perfunctória, não se poderá concluir que o despacho punitivo não ponderou a inviabilidade da manutenção da relação funcional. Pelo contrário”, entendendo não estar preenchido o requisito do fumus boni iuris, exigido pelo artigo 120.º do CPTA para o decretamento da providência cautelar, incorreu em erro de julgamento pois toda a prova produzida deixou evidente que a decisão administrativa foi tomada com erro manifesto sobre os pressupostos de facto e de direito, bem assim como lavrou em erro grosseiro quanto à escolha da medida da pena disciplinar. XXVI - Em qualquer das vertentes: (i) pressupostos de facto e de direito; (ii) escolha da medida da pena disciplinar; foi grosseiro e manifesto o erro em que a decisão da Administração incorreu, pelo que ao Acórdão recorrido apenas restava reconhecer que esse erro manifesto e grosseiro confere ao Recorrente um elevado grau de certeza na pretensão anulatória da decisão da Administração, pelo que, inelutavelmente, em sede de tutela cautelar, não se pode deixar de reconhecer como preenchido o requisito do fumus boni iuris, tal como decidiram todas as instâncias, incluindo este Supremo Tribunal Administrativo, em acórdão de 21.2.2024, no processo n.º 368/21.5BESNT, onde estava em causa a anulação de uma pena expulsiva aplicada num processo disciplinar, inquinado do mesmo vício que está em crise nos presentes autos. XXVII - O Tribunal a quo, ao invés de perscrutar sobre se um dos pressupostos para a aplicação de uma pena expulsiva estava verificado aquando da prolação do ato administrativo (in casu, a inviabilidade da manutenção da relação), deu o mesmo como verificado, quando a factualidade provada evidencia o contrário, pelo que incorreu em grosseiro e clamoroso erro de julgamento que inquina inelutavelmente todo o expendido no Acórdão e a decisão nele vertida, não podendo o mesmo manter-se na ordem jurídica sob pena de total incoerência do sistema. XXVIII - O Tribunal a quo, atenta a factualidade dada como provada no âmbito do processo disciplinar, não podia ter ignorado que a aplicação de penas expulsivas pela Administração, exige que esta demonstre que dos factos concretos provados no processo resulta a inviabilidade da manutenção da relação funcional, o que, nos presentes autos, nunca foi feito pela Administração, pois se o Tribunal a quo o tivesse feito chegaria à mesma conclusão que este Supremo Tribunal chegou: a de que “o tempo decorrido desde a prática dos factos de que o Recorrido foi sancionado, que já atinge 13 anos, mantendo-se durante todo esse tempo no respetivo exercício de funções, sem que a Administração tivesse oportunamente atuado, é absolutamente contrário ao juízo de inviabilidade da manutenção do vínculo funcional” (Acórdão do STA, de 21.2.2024, processo n.º 368/21.5BESNT). XXIX - Tal como o Acórdão do STA de 21.2.2024, no processo n.º 368/21.5BESNT, sobre a mesma questão decidenda (verificação ou ausência do preenchimento factual, em concreto, do conceito indeterminado de inviabilidade da manutenção da relação funcional), deixou de forma lapidar e cristalina explicado “não se põe em crise que a factualidade de que o ora Recorrido foi punido em sede criminal e sancionado disciplinarmente, integre a previsão das normas jurídicas previstas e invocadas pela Entidade Demandada, consubstanciando a prática de infrações disciplinares muito graves, que abstratamente fundamentam o juízo de inviabilização da manutenção da relação funcional, nos termos do n.º 1, do artigo 23.° do Estatuto Disciplinar da PSP”, mas evidencia, “no entanto, a demais factualidade apurada, concretamente respeitante à situação funcional do Recorrido, durante mais de dez anos, desde a prática dos factos ilícitos, em janeiro de 2011, até à data em que foi praticado o ato impugnado, em março de 2021 além do que decorre até à atualidade, por o agente, durante mais de uma década nunca ter sido suspenso do exercício das suas funções —, é reveladora de um juízo inverso, de que não se mostram verificados os factos de onde se possa inferir o juízo afirmado pela Administração, relativo à inviabilização da manutenção da situação funcional, incorrendo em erro nos pressupostos de facto e de direito, assim como, em erro grosseiro quanto à escolha da medida da pena disciplinar aplicada ao arguido” (parágrafos 47 e 49 do Acórdão do STA, de 21.2.2024). XXX - Não só o tempo decorrido desde a prática dos factos ilícitos até à conclusão do processo disciplinar é, em concreto, absolutamente contrário a qualquer juízo de inviabilidade da manutenção do vínculo funcional, como toda a restante factualidade dada como provada pela instrução-decisão da PSP no processo disciplinar, é, em si, indiciadora de juízo de sentido contrário. XXXI - A Administração, pela sua atuação ao longo dos anos, tendo permitido e consentido o normal exercício de funções por parte do Recorrente durante quase uma década, tendo-lhe atribuído classificações de serviço meritórias, confiando-lhe o desempenho de funções que traduzem elevada responsabilidade funcional, mormente as desempenhadas na Divisão de Investigação Criminal, jamais entendeu que a relação funcional entre o Recorrente e a PSP estivesse irremediavelmente inviabilizada. XXXII - Os factos provados no processo disciplinar, relativos ao exercício das funções do Recorrente, enquanto agente da PSP, designadamente, no tocante ao modo e ao tempo desse exercício funcional, são absolutamente contrários à demonstração do conceito indeterminado de inviabilidade da manutenção da relação funcional, pois, ao invés de comprovarem essa inviabilidade, comprovam o facto contrário, de que a manutenção da relação funcional é possível, conforme tem ocorrido há cerca de 10 anos, desde a prática dos factos ilícitos ocorridos em março de 2014, pelo que o Tribunal a quo, ao não reconhecer que a decisão de aplicação de pena expulsiva ao Recorrente havia sido feita em violação de um pressuposto essencial — donde, e sem necessidade de grande argumentação, resultava claramente preenchido o requisito do fumus boni iuris —, incorreu em erro de julgamento que obriga à revogação do Acórdão recorrido. XXXIII - É jurisprudência consensual que “pertence à Administração justificar e demonstrar, como é seu ónus, atenta a natureza sancionatória do processo disciplinar, que as infrações cometidas inviabilizam a manutenção da relação funcional, tendo essa demonstração de ser realizada em concreto, que o comportamento do arguido é suscetível de comprometer a continuidade do vínculo e daí justificar a escolha daquela pena disciplinar”, Acórdão de 21.2.2024 do STA no processo n.º 368/21.5BESNT, e jurisprudência aí citada. XXXIV - É também jurisprudencialmente pacífico que “qualquer decisão administrativa pode ser controlada judicialmente quanto aos seus respetivos pressupostos de facto e de direito, por nessa parte, consistir em aspetos vinculados do ato, assim como, quanto à densificação do preenchimento do conceito indeterminado de inviabilidade da manutenção da relação funcional, necessário e instrumental à aplicação da pena disciplinar mais gravosa de demissão” (passagem do Acórdão do STA de 21.2.2024, no processo n.º 368/21.5BESNT), pelo que, ao não conseguir constatar que a Administração, na aplicação da pena expulsiva ao Recorrente, o tinha feito com preterição de um pressuposto essencial, o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao não considerar verificado o requisito do fumus boni iuris para decretamento da providência cautelar requerida, o que inquina o seu Acórdão, cuja revogação se torna incontornável. XXXV - Ao decidir como decidiu, nomeadamente, ao entender não verificado o requisito do fumus boni iuris por referência à invalidade do ato administrativo por violação do princípio da proporcionalidade e falta de fundamentação e densificação, em concreto, do conceito indeterminado de inviabilidade da manutenção da relação funcional, o douto Acórdão recorrido incorreu em ostensivo e grosseiro erro de direito, devendo, em consequência, ser anulado.» 3. O Recorrido contra-alegou, defendendo a improcedência do presente recurso, sem formular conclusões 4. O recurso de revista não foi admitido por Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, em formação de apreciação preliminar, de 12 de setembro de 2024, nomeadamente por se tratar da revista de uma decisão cautelar. No entanto, 5. O Recorrente requereu a reforma do referido acórdão, alegando, nomeadamente, «que a sua pretensão de revista não foi admitida por manifesto lapso cio julgador na qualificação jurídica dos factos, pois que não atentou em jurisprudência (...) sobre idêntica questão jurídica», nomeadamente o Acórdão de 6 de junho de 2024, proferido no processo n°1049/23.0BEPRT. 6. Por Acórdão de 24 de outubro de 2024 procedeu-se à reforma do referido Acórdão de 12 de setembro, admitindo-se, em consequência, a presente revista, entendendo-se então que «está em causa no presente recurso de revista, pois, e fundamentalmente, a questão do preenchimento da cláusula geral da inviabilidade da manutenção da relação funcional, que se afere pelas circunstâncias concretas do caso, e que implica que, face à natureza do processo cautelar se averigue numa apreciação meramente sumária e perfunctória, se é de concluir pela probabilidade de procedência da acção principal por o MAl não ter demonstrado que o comportamento do requerente era susceptível de comprometer a continuidade do vínculo que o ligava à PSP». 7. Notificado para o efeito, o Ministério Público não se pronunciou – artigo 146.º/1 do CPTA. 8. Sem vistos, dada a natureza urgente do processo - artigo 36.º/1/c e 2 do CPTA. II. Matéria de facto 9. As instâncias deram como provados os seguintes factos: «1. Os factos resultantes do procedimento disciplinar nos presentes autos, reportam-se a 28/03/2014, pela prática de um crime de coação; 2. Em 30/08/2016, foi instaurado ao Requerente o processo disciplinar; 3. Em 27/02/2019, o Requerente foi notificado do Despacho, de .../.../2019, do Comandante do ..., da suspensão do procedimento disciplinar, até decisão judicial do processo-crime n.º ...40/16.09.., com trânsito em julgado; 4. Em 17/09/2021, o Requerente foi condenado, pelo Tribunal Judicial da Comarca Lisboa Norte – Juízo Local Criminal ... – Juiz ..., pela prática e autoria material de um crime de coação agravada, na pena de 3 anos de prisão, suspensa na sua execução por igual período, condicionada ao pagamento, no prazo de 6 meses, da indemnização devida ao lesado, no valor de € 1.500,00; 5. Em 10/03/2022, foi proferido Acórdão pelo Tribunal da Relação de Lisboa, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, e nos termos do qual decidiu, entre o mais, negar provimento ao recurso interposto pelo Requerente, confirmando-se a decisão referida no ponto anterior; 6. Em 14/09/2022, foi determinado o levantamento da suspensão do processo disciplinar; 7. Em 22/09/2022, o Requerente foi notificado do levantamento da suspensão do procedimento disciplinar; 8. Em 19/10/2022, o instrutor do processo disciplinar lavrou despacho, para nele fazer consignar, que naquela data encerrou a fase de instrução; 9. Em 19/10/2022, o instrutor do processo disciplinar deduziu acusação, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzida, e nos termos da qual foi proposta a pena disciplinar de aposentação compulsiva ou demissão; 10. Em 03/11/2022, o Requerente foi notificado da acusação; 11. Em 21/11/202, o Requerente apresentou defesa; 12. Em 13/01/2023, 17/01/2023 e 20/04/2023, foram ouvidas as testemunhas apresentadas pelo Requerente; 13. Em 21/04/2023, o instrutor do processo disciplinar deu por encerrada a fase de defesa; 14. Em 22/04/2023, foi proferido um relatório, pelo instrutor do processo disciplinar, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, e nos termos do qual foi proposta a aplicação de uma pena disciplinar de aposentação compulsiva ou demissão; 15. Em 20/06/2023, o Conselho de Deontologia e Disciplina (CDD/PSP) pronunciou-se por unanimidade a favor da pena de demissão; 16. Em .../.../2023, foi proferido despacho pelo Ministro da Administração Interna, tendo sido aplicado ao Requerente a pena disciplinar de demissão; 17. Em 10/10/2023, a mandatária do Requerente foi notificada da existência e teor do Ato Administrativo praticado pelo Requerido, na pessoa do Ministro da Administração Interna, constante do Despacho de .../.../2023, onde foi aplicada ao Requerente a pena disciplinar de Demissão; 18. Em 13/10/2023, o Requerente foi notificado da existência e teor do Ato Administrativo praticado pelo Requerido, na pessoa do Ministro da Administração Interna, constante do Despacho de .../.../2023, onde foi aplicada ao Requerente a pena disciplinar de Demissão. 19. Do parecer do Conselho de Deontologia e Disciplina de 20.6.2023, referido em 15, consta, nomeadamente, o seguinte (fls. 579 a 587 do processo administrativo): «(…) A pena disciplinar de aposentação compulsiva não se afigura suficientemente penalizadora da conduta do arguido, uma vez que lhe permitia manter a qualidade de agente da autoridade na situação de aposentado, com os direitos inerentes a essa condição e com evidente desprestígio para a PSP, pelo que, a pena adequada à gravidade da infração praticada é a pena disciplinar de demissão, justificando-se, por isso, a rotura total do vínculo à PSP. De acordo com o artigo 23.º, n.º 1 e n.º 2, alíneas e) e f), do Estatuto Disciplinar da Polícia de Segurança Pública, aprovado pela Lei n.º 37/2019, de 30 de maio (de ora em diante ED/PSP), são infrações muito graves os comportamentos dos polícias que violem um ou mais deveres a que se encontram sujeitos, cometidos com negligência grosseira ou dolo, quando deles resultem danos ou prejuízos elevados para o serviço ou para terceiros e que ponham gravemente em causa o prestígio e o bom nome da Instituição, inviabilizando, dessa forma, a manutenção da relação funcional. É o caso presente, uma vez que o arguido violou cinco deveres disciplinares, agiu com dolo, da sua atuação resultou prejuízo elevado para o ofendido, bem como para a Polícia de Segurança Pública, colocando em causa o prestígio e o bom nome da Instituição, contribuindo para a quebra da relação de confiança entre a instituição e os seus agentes, não havendo condições para a manutenção da relação funcional, ainda para mais, porque, as infrações foram cometidas em serviço e, algumas, dentro das instalações policiais. Assim, por unanimidade, o CDD emitiu parecer de que deve ser aplicada ao Agente Principal ...95, AA, a pena disciplinar de DEMISSÃO, de acordo com o previsto nos artigos 30.º n.º 1 alínea f) e 36.º, do ED/PSP (…)». 20. Do despacho punitivo de 14.9.2023, referido em 16, consta, nomeadamente, o seguinte (fls. 591 do processo administrativo): «(…) 2. Instaurado o competente processo disciplinar, corridos seus termos até final, e considerando o relatório do instrutor do processo, o parecer do Conselho de Deontologia e Disciplina da PSP, o despacho do Senhor Diretor Nacional da PSP de 27/06/2023, e bem assim o parecer n° ...0-D/2023 da Direção Serviços de Assessoria Jurídica, Contencioso e Política Legislativa, seus termos e fundamentos, com os quais concordo, decido: a) Aplicar ao Agente Principal da PSP ...95: AA, a pena disciplinar de DEMISSÃO, por violação dos deveres a que estava adstrito, nos termos identificados no relatório final do processo, e que aqui se dão por integralmente reproduzidos, para os devidos e legais efeitos.» III. Matéria de direito 10. São duas as questões de direito que se discutem no presente recurso: a) a questão de saber se o número 2 do artigo 120.º do Código Penal (CP) é subsidiariamente aplicável ao disposto na alínea b) do número 5 do artigo 48.º do Estatuto Disciplinar da Polícia de Segurança Pública, ex-vi do artigo 7.º do mesmo Estatuto; b) a questão de saber se a integração do conceito vago e indeterminado de «inviabilidade da relação funcional» basta-se com a ponderação da gravidade da sanção disciplinar aplicada, ou se exige a ponderação de outros factos relativos ao comportamento do agente punido no exercício regular das suas funções. O acórdão recorrido entendeu, quanto à primeira questão, que não se pode «aplicar limites construídos para causas de suspensão do procedimento criminal que não existem no procedimento disciplinar» e, quanto à segunda, que não se deva dar relevância aos factos posteriores à prática da infração «fora dos casos excecionais em que tal se possa justificar», por considerar que isso abriria um «caminho para um fácil afastamento do preenchimento daquela condição». O Recorrente não se conforma com o referido entendimento, contrapondo que a «existência de processos disciplinares imprescritíveis (por ausência de norma disciplinar que fixa limites à suspensão da prescrição), gera inaceitáveis desequilíbrios no sistema jurídico-sancionatório português, que constituem o intérprete aplicador do Direito na obrigação de encontrar, de entre as normas e os princípios que enformam o sistema jurídico, a solução legal mais adequada.», alegando, por outro lado, que «na aplicação de penas de natureza expulsiva cabe à Administração carrear factos para o processo que lhe permitam demonstrar que a relação funcional entre a PSP e o agente policial se encontra, em função dessa factualidade e da gravidade da infração cometida, irremediavelmente comprometida». Vejamos 11. Embora não tenha sido a questão determinante da admissão da presente revista, a questão da prescrição precede o conhecimento da questão do preenchimento do conceito de «inviabilidade da relação funcional», dado que a sua eventual procedência prejudicará o conhecimento desta última. Em causa, concretamente, está a aplicabilidade de um limite à suspensão do prazo de prescrição determinada pela alínea b) do número 5 do artigo 48.º do Estatuto Disciplinar da PSP. Na verdade, apesar de permitir a suspensão da prescrição da infração disciplinar e do procedimento disciplinar «até que se conclua o processo criminal pendente pelos mesmos factos», aquela disposição legal não estabelece um período máximo de suspensão, findo o qual a mesma cessa ainda que o processo criminal não esteja concluído. Discute-se, por isso, se não se deverá aplicar à suspensão da prescrição o limite de três anos que o Código Penal estabelece no número 2 do artigo 120.º para a suspensão da prescrição do crime na pendência do processo criminal. 12. A questão suscitada pelo Recorrente é pertinente, na medida em que o tempo de suspensão não é contabilizado para o cálculo do prazo de prescrição, não relevando, nomeadamente, para a determinação do prazo máximo de prescrição estabelecido no número 6 do artigo 48.º do Estatuto Disciplinar da PSP, i.e., o prazo normal de prescrição acrescido de metade daquele prazo. Significa isso que, se o processo criminal se prolongar indefinidamente no tempo, o prazo prescricional se prolongará na mesma medida, frustrando a ratio legis daquela disposição, que visa, claramente, acelerar o tempo de decisão do procedimento disciplinar e libertar o agente policial da respetiva responsabilidade, para além de um determinado limite. Daí que, realmente, exista um risco de que a suspensão do prazo resulte numa tendencial imprescritibilidade da infração e do procedimento disciplinar, como sugere o Recorrente. 13. Este Supremo Tribunal Administrativo, aliás, já se pronunciou de forma categórica sobre a necessidade de impor à prescrição da infração e do procedimento disciplinar um prazo limite que seja certo e previsível. No seu Acórdão de 16 de maio de 2024, proferido nesta mesma Secção do Contencioso Administrativo, afirmou-se então que «46.A prescrição pode definir-se como um instituto jurídico assente num facto jurídico involuntário, decorrente do decurso do tempo, e consiste na paralisação de direitos que não foram exercidos dentro do lapso temporal legalmente fixado, sem que exista uma justificação legítima para essa inação. 47.Como se expendeu no Acórdão do STJ, de 19/09/2013, proferido no processo nº 16/13.7YFSLB.S1, o instituto da prescrição dos direitos sancionatórios penal e disciplinar, visa “acelerar a atividade do Estado no exercício da ação penal ou disciplinar e, ao mesmo tempo, assegurar aos arguidos um tempo certo durante o qual podem ser sujeitos a sanção pelos ilícitos cometidos, a partir do qual ficarão libertos da respetiva responsabilidade”. 48.Uma vez verificada a prescrição do procedimento disciplinar, extingue-se o ius puniendi do Estado. Trata-se de impedir que o procedimento disciplinar se arraste indefinidamente em consequência da falta de diligência dos órgãos com competências disciplinares para tramitarem em tempo o procedimento que lhes incumbe levar a cabo. 49. Como bem sintetiza LOPES DIAS «A prescrição funda-se no efeito que o tempo produz em todas as coisas e relações humanas. E tem a sua justificação na diminuição do abalo que a infração produziu nos serviços e no ambiente, sabendo como o tempo vai reduzindo ou apagando suavemente os efeitos inicialmente verificados. Por outro lado, não é justo que o funcionário permaneça indefinidamente submetido à ameaça do procedimento ou da pena disciplinar. Acresce ainda a circunstância de, na grande maioria dos casos, as provas desaparecerem e nas próprias testemunhas se operar uma diminuição no rigor dos factos ou o completo esquecimento destes» - cfr. LOPES DIAS, Regime Disciplinar do Funcionário Civis e Administrativo, pág.14. 50. Na prescrição do direito de instaurar o procedimento disciplinar está em causa o lapso temporal decorrido entre o conhecimento da infração com relevo jurídico e a instauração do procedimento disciplinar. A prescrição do procedimento disciplinar, por regra, incide sobre o período temporal decorrido entre o momento da sua instauração e a notificação da decisão final ao trabalhador. Por sua vez, a prescrição da sanção disciplinar dirige-se ao lapso temporal compreendido entre o momento em que a decisão se consolidou na ordem jurídica, não sendo possível impugná-la, e o momento da conclusão da execução da sanção em apreço. 51. Como é consabido, podem ocorrer causas de suspensão ou interrupção da prescrição em situações em que o empregador se veja impossibilitado de dar continuidade ao percurso adjacente ao exercício do poder disciplinar, sendo que essas causas estão relacionadas com acontecimentos que obstam à continuidade do procedimento disciplinar e são alheias à inércia do empregador. 52.De qualquer forma, mesmo considerando que pode ocorrer a suspensão ou interrupção do prazo prescricional, não é concebível que tais ocorrências possam levar a uma duração perpétua do procedimento disciplinar, uma vez que tem de existir um prazo limite que, ao ser atingido, provoca a prescrição, independentemente das causas de interrupção que possam ter surgido. 53.Conforme escreve Jorge Figueiredo Dias, “Sendo, como são, vários os concretos atos processuais aos quais cabe a virtualidade de interromperem a prescrição, pode dizer-se que, em função do disposto no art. 120.º-1 e 2, na prática, ela ou só raramente se verificaria, ou acabaria por verificar-se apenas decorridos os prazos que excederiam notoriamente os que são, em princípio, fixados pela lei; e tanto mais raramente quanto se tenha ainda em conta a conexão entre o instituto da interrupção e o da suspensão da prescrição. Este resultado contrariaria os fundamentos político-criminais em que vimos que o instituto repousa. A pretensão de evitar um efeito político-criminalmente tão indesejado constitui, pois, a teleologia que preside à norma do art. 120.º-3, segundo a qual «a prescrição do procedimento criminal terá sempre lugar quando, desde o seu início e ressalvado o tempo de suspensão, tiver decorrido o prazo normal de prescrição acrescido de metade. (…) Deste modo, como se vê, a lei marca um prazo-limite, findo o qual o procedimento prescreverá independentemente de todas as interrupções que possam ter tido lugar» - in Direito Penal Português, As Consequências Jurídicas do Crime, Editorial Notícias, 1993, pág. 711». 14. A questão suscitada é tanto mais pertinente, quando se verifica que é esse o regime previsto no Código Penal, que estabelece, na alínea b) do número 1 do seu artigo 120.º, um limite de três anos à suspensão da prescrição durante a pendência do processo. E não há dúvidas de que esse limite é subsidiariamente aplicável à prescrição da infração e do procedimento disciplinar, por efeito da remissão operada pelo artigo 7.º do Estatuto Disciplinar da PSP. O acórdão recorrido não tem razão quando refuta a analogia entre a previsão normativa das disposições legais da alínea b) do número 5 do artigo 48.º do Estatuto Disciplinar da PSP, e da alínea b) do número 1 do artigo 120.º do Código Penal. Ambas dispõem sobre a suspensão da prescrição durante a pendência do procedimento criminal, pelo que visam alcançar um efeito análogo. A tanto não obsta que a determinação do termo inicial e do termo final do período de suspensão se faça de modo distinto no procedimento disciplinar e no processo-crime; por decisão da entidade com competência disciplinar, no primeiro caso, e por referência a determinados atos e formalidades do processo, no segundo. O Código Penal apenas se aplica subsidiriamente, ou seja, na medida em que se verifique uma lacuna na previsão do Estatuto Disciplinar da PSP, pelo que, nessa parte, respeitante ao modo de contagem do prazo de suspensão, aquela disposição não se aplica, aplicando-se apenas na parte em estabelece o limite de três anos imposto ao mesmo prazo. A que acresce que, nos termos do artigo 7.º do referido Estatuto, a disposição do Código Penal em questão sempre se aplicaria com as necessárias adaptações, pelo que nunca teria de se aplicar in totum. 15. Nem faria sentido que, pela prática dos mesmos factos, o arguido pudesse ver prescrita a sua responsabilidade criminal, mas não a sua responsabilidade disciplinar, sobretudo numa situação em que o próprio prazo prescricional da infração disciplinar é agravado pela relevância criminal da conduta do agente policial. Com efeito, nos termos do número 2 do mesmo artigo 48.º do Estatuto Disciplinar da PSP, o prazo de prescrição da infração disciplinar cometida pelo Recorrente nos presentes autos é de cinco, e não de três anos, porque a mesma constituiu, simultaneamente, um ilícito criminal. Ou seja, aquela infração há muito que já teria prescrito se o seu regime de prescrição não estivesse indissociavelmente ligado ao regime de prescrição do correspondente tipo penal. De onde se retira que faz todo o sentido, também, que a respetiva suspensão esteja sujeita ao mesmo limite de três anos a que está sujeita a prescrição daquele tipo penal. 16. A aplicação do número 2 do artigo 120.º do Código Penal ao caso dos autos conduz inevitavelmente à prescrição da infração disciplinar cometida pelo Recorrente, e ao arquivamento do respetivo procedimento disciplinar. Conforme se deixou claro no acórdão recorrido, o prazo de prescrição aplicável, neste caso, é de cinco anos, por força do número 2 do mesmo artigo 48.º do Estatuto Disciplinar da PSP. Da matéria de facto dada como provada pelas instâncias resulta que, no procedimento disciplinar, o Recorrente foi notificado da acusação no dia 3 de novembro de 2022, ou seja, 8 (oito) anos, 7 (sete) meses e 7 (sete) dias depois da data da prática dos factos pelos quais foi acusado. O acórdão recorrido, que não considerou o referido limite legal de três anos, considerou um período de suspensão da prescrição de 4 (quatro) anos, 1 (um) mês e 2 (dois) dias, que incluía um período de 3 (três) anos, 7 (sete) meses e 2 (dois) dias por efeito da aplicação da alínea b) do número 5 do artigo 48.º do Estatuto Disciplinar da PSP. Pelo que, retirando-se sete meses e dois dias ao prazo de suspensão considerado, por força do limite de três anos imposto à aplicação da alínea b) do número 5 do artigo 48.º do Estatuto Disciplinar da PSP pelo Código Penal, temos que entre a data da prática dos factos disciplinarmente puníveis e a respetiva acusação decorreram 5 (cinco) anos, 1 (um) mês e 5 (cinco) dias. 17. A conclusão a que se chegou basta para que, no presente processo, se dê como verificado o requisito do fumus boni iuris exigido pelo número 1 do artigo 120.º do CPTA para que a providência ou providências requeridas possam ser concedidas, e dispensa, como se afirmou anteriormente, o conhecimento da questão do preenchimento do conceito legal de «inviabilidade da relação funcional», não obstante evidente que a interpretação feita pelo acórdão recorrido se afasta da mais recente jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo – cfr. Acórdão de 26 de setembro de 2024, proferido no Processo n.º 1049/23.0BEPRT. A revogação do acórdão recorrido, com fundamento na errada interpretação e aplicação da alínea b) do número 5 do artigo 48.º do Estatuto Disciplinar da PSP impõe, no entanto, por força do disposto no número 5 do artigo 150.º do CPTA, que se substitua o mesmo por uma decisão que julgue o mérito do presente pedido cautelar, «aplicando os critérios de atribuição das providências cautelares por referência à matéria de facto fixada nas instâncias». Ora 18. Nos termos dos n.ºs 1 e 2 artigo 120º do CPTA, a procedência dos pedidos formulados no presente processo cautelar depende da verificação de três requisitos: - Haver fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que ela visa assegurar no processo principal - periculum in mora; - Ser provável que a pretensão formulada, ou a formular nesse processo principal, venha a ser julgada procedente - fumus boni juris; - Não serem os danos que resultariam para os interesses públicos da sua concessão superiores àqueles que podem resultar da sua recusa para os interesses particulares, sem que aqueles danos possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências». Estes três requisitos - 2 positivos e 1 negativo - são cumulativos e, portanto, indispensáveis para a concessão da providência ou providências cautelares requeridas, pelo que, verificado que está o requisito positivo do fumus boni iuris, se impõe verificar, por um lado, se se verifica o requisito positivo do periculum in mora e, por outro, se não se verifica o requisito negativo da grave lesão do interesse público. Essa verificação, no entanto, será feita exclusivamente por referência ao pedido de suspensão da eficácia do despacho punitivo, dado que o pedido de arquivamento do procedimento disciplinar, pelo seu carácter definitivo, apenas pode ser apreciado e julgado na ação principal. 19. Como se afirmou no citado Acórdão de 26 de setembro de 2024, proferido numa situação análoga ao caso dos autos, não existem dúvidas de que a aplicação de uma pena expulsiva cria uma situação de facto consumado que compromete a execução da sentença que vier a ser proferida no processo principal. Afirmou-se ali que «efetuado um juízo de prognose, vislumbra-se que a execução imediata da pena de aposentação compulsiva causará uma situação de facto consumado, uma vez que o Recorrente, durante o tempo em que aquela sanção estiver a ser executada, não poderá exercer a sua atividade profissional, pelo que, ver-se-á afastado do serviço, situação em que se manterá até ao trânsito em julgado da decisão que venha a ser proferida na ação principal, em regra, morosa, com todas as consequências que daí decorrem para a sua esfera jurídica. Ora, porque assim é, forçoso é concluir que uma situação desta jaez se mostra irreversível no plano dos factos, na medida em que, até que seja proferida decisão na ação principal, não poderá exercer o seu direito ao trabalho, vendo-se impedido, durante esse período, de prestar a sua atividade profissional e essa privação do direito ao trabalho durante esse lapso de tempo, é um facto que se consuma após cada dia de trabalho em que se fique impedido de estar ao serviço». Acresce, ainda, que o afastamento do serviço priva o Recorrente de quaisquer rendimentos, tanto mais que, no caso dos autos, trata-se de uma pena de demissão, e não de aposentação compulsiva, como no caso do acórdão citado, o que o coloca a ele, e ao seu agregado familiar, numa situação de absoluta falta de proteção. A esse respeito este Supremo Tribunal Administrativo também já afirmou, em Acórdão de 24 de maio de 2018, que «a privação do vencimento de um funcionário ou agente do Estado (...) em consequência da imediata execução do acto punitivo que o afaste de funções, causa prejuízos irreparáveis ou, pelo menos, de difícil reparação ao visado com esse acto, se tal privação diminuir drasticamente o seu nível de vida ou do seu agregado familiar, pondo em risco a satisfação das necessidades normais, correspondentes ao padrão de vida médio das famílias de idêntica condição social» - cfr. Processo 0371/18. Pelo que, também se deve dar como verificado o requisito do periculum in mora exigido pelo número 1 do artigo 120.º do CPTA, para a providência cautelar de suspensão da eficácia requerida nos autos possa ser concedida. 20. Também não se vislumbra que os danos que poderão resultar para o interesse público da concessão da providência cautelar de suspensão requerida sejam superiores aos que resultariam para os interesses do Recorrente da sua recusa, nem o Recorrido fez qualquer alegação a esse respeito. É certo que o Recorrente foi punido e condenado criminalmente pela prática e autoria material de um crime de coação agravada, na pena de 3 anos de prisão, suspensa na sua execução por igual período, condicionada ao pagamento, no prazo de 6 meses, da indemnização devida ao lesado, no valor de € 1.500,00. Não se duvida, pois, da gravidade da conduta do Recorrente, passível, em abstrato, de uma punição disciplinar, mas não é isso que está em avaliação na verificação do requisito estabelecido pelo número 2 do artigo 120.º do CPTA. Conforme tem sido reiterado pela jurisprudência, o interesse público lesado com a suspensão da eficácia do ato que releva no âmbito desta norma não é o interesse genérico da legalidade dos atos, mas o interesse público específico e concreto no imediato afastamento do Recorrente do serviço que as circunstâncias do caso revelarem. E nada nos autos permite concluir que esse afastamento imediato se imponha sobre a sua permanência, pois como está evidenciado na matéria de facto provada nos autos, o Recorrido fundou o despacho punitivo, exclusivamente, na gravidade da conduta do Recorrente, à data da prática dos factos que consubstanciaram a respetiva infração, nunca tendo, no entanto, alegado quaisquer outros factos posteriores dos quais se posa retirar que o seu comportamento no exercício regular de funções é gravemente lesivo do interesse público. O Recorrido não alegou outros factos no despacho punitivo, para efeitos da integração do conceito de «inviabilidade da relação funcional», e também não o fez na oposição ao presente processo cautelar, sendo certo que os factos pelos quais o Recorrente foi punido reportam-se à data de 28 de março de 2014 e não há notícia nos autos, passados mais de dez anos, de que o comportamento subsequente do Recorrente obste à sua manutenção em funções até que o processo principal seja julgado. Quanto ao Recorrente, como supra se explicitou, a execução imediata da sanção de aposentação compulsiva até que seja proferida decisão no processo principal, impede-o de exercer a sua atividade profissional, e de prover ao seu sustento, e ao sustento do seu agregado familiar, criando uma situação que, no plano dos factos, é irreversível. Deste modo, fazendo a necessária ponderação dos interesses em jogo, impõe-se concluir que são mais gravosos os danos decorrentes da não concessão da providência para o Recorrente, do que os danos decorrentes da sua concessão para os interesses do Recorrido, o que impõe o deferimento da providência e, logo, a procedência do recurso e a revogação do acórdão recorrido. IV. Decisão Em face do exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, reunidos em conferência, em conceder provimento ao recurso e, em consequência, em revogar o acórdão recorrido. Mais acordam os referidos juízes, julgando em substituição, nos termos do número 5 do artigo 150.º do CPTA, em deferir a providência cautelar de suspensão da eficácia do despacho do Ministro da Administração Interna, de 14 de março de 2023, que puniu o Recorrente com a pena de demissão. Custas do processo pelo Recorrido. Notifique-se Lisboa, 13 de fevereiro de 2025. – Cláudio Ramos Monteiro (relator) – José Francisco Fonseca da Paz – Pedro José Marchão Marques.

Sumário

Texto Integral

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

I. Relatório

1. AA - identificado nos autos – recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do artigo 150.º do CPTA, do Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul (TCAS), de 20 de junho de 2024, que negou provimento ao recurso que interpôs da sentença do Tribunal Administrativo do Círculo (TAC) de Lisboa, de 10 de janeiro de 2024, que indeferiu a providência cautelar requerida contra o MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA, visando a suspensão da eficácia do despacho do Ministro da Administração Interna, de 14 de outubro de 2023, que lhe aplicou a pena disciplinar de demissão.

2. Nas suas alegações, a Recorrente formulou as seguintes conclusões:

«I- O presente recurso deve ser admitido, ao abrigo do artigo 150.º do CPTA, pois a sua admissão é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, e por se encontrarem preenchidos os requisitos de admissibilidade legalmente previstos, considerando que as questões controversas — (i) interpretação e aplicação por analogia de preceitos legais referentes à figura jurídica da prescrição e limites temporais de suspensão da mesma em processo disciplinar; e (ii) interpretação e densificação do conceito indeterminado de “inviabilidade da manutenção da relação funcional” — encerram a “possibilidade de repetição num número indeterminado de casos futuros e consequente necessidade de garantir a uniformização do direito em matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, e por as instâncias terem tratado a matéria de forma ostensivamente errada ou juridicamente insustentável, sendo objectivamente útil a intervenção do STA na qualidade de órgão de regulação do sistema”, o que só com a admissibilidade do presente recurso e com a prolação do respetivo acórdão se conseguirá.

II- A interpretação dos conceitos que permitem densificar o critério qualitativo de admissibilidade do recurso é jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal Administrativo, nomeadamente, e como é caso vertente, de: “(…) as instâncias terem tratado a matéria de forma ostensivamente errada ou juridicamente insustentável, sendo objectivamente útil a intervenção do STA na qualidade de órgão de regulação do sistema”, conforme Acórdão do STA, de 2 de abril de 2014, rec. n.º 1553/13.

III- O douto Acórdão recorrido, de 20 de junho de 2024, não interpretou devidamente conceitos jurídicos essenciais do ordenamento jurídico português, tendo tratado a matéria de forma ostensivamente errada e decidido de forma juridicamente insustentável, com grande prejuízo para o Recorrente, mormente quanto aos limites temporais de suspensão da prescrição em sede de processo disciplinar e quanto ao preenchimento do conceito indeterminado de “inviabilidade da manutenção da relação funcional”, pressuposto no direito disciplinar de aplicação de uma pena de natureza expulsiva, e, consequentemente, entender erradamente — não se verificar o requisito do fumus boni iuris ou a chamada aparência de bom direito, indeferindo a concessão da providência cautelar de suspensão de eficácia de ato administrativo requerida pelo ora Recorrente.

IV- O equilíbrio do sistema sancionatório-disciplinar português exige que em todos os seus ramos não existam infrações imprescritíveis, equilíbrio esse posto em causa pelo Acórdão recorrido que pode configurar uma cobertura jurisprudencial a infrações disciplinares imprescritíveis, com consequências absurdas, que deve ser liminarmente afastada do nosso ordenamento judicial.

V- Aproveitar-se a extensão (penal) dos prazos de prescrição e eliminar-se os contrapesos desenhados para prazos de prescrição mais longos, como é o caso dos limites à possibilidade de suspensão dos prazos de prescrição, configura uma aplicação ostensivamente errada e juridicamente insustentável das normas vigentes, que reclama a intervenção deste STA.

VI- A possibilidade de existência de processos disciplinares imprescritíveis (por ausência de norma disciplinar que fixa limites à suspensão da prescrição), gera inaceitáveis desequilíbrios no sistema jurídico-sancionatório português, que constituem o intérprete aplicador do Direito na obrigação de encontrar, de entre as normas e os princípios que enformam o sistema jurídico, a solução legal mais adequada.

VII- Quer a remissão do artigo 7.º do Estatuto Disciplinar da PSP, quer a referência remissiva que encontramos no n.º 2 do artigo 48.º do Estatuto Disciplinar da PSP, impõem que seja na lei penal que se procure a solução legal mais adequada, dentro do equilíbrio do sistema, pois foi aí que se consagrou a densificação da valoração jurídico-normativa do instituto da suspensão da prescrição, bem como dos seus limites (in casu, no artigo 120.º do Código Penal).

VIII- Ao não fazer essa busca exaustiva da solução legal mais adequada o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, erro esse que o levou a tratar esta matéria de forma ostensivamente errada e juridicamente insustentável, apenas passível de correção através da admissão do presente recurso e da intervenção do STA.

IX- O Tribunal a quo, ao não perscrutar da ausência da ponderação que a lei impõe à Administração — a saber: na aplicação de penas de natureza expulsiva cabe à Administração carrear factos para o processo que lhe permitam demonstrar que a relação funcional entre a PSP e o agente policial se encontra, em função dessa factualidade e da gravidade da infração cometida, irremediavelmente comprometida — incorreu em erro de julgamento, pois é evidente, nos presentes autos, o erro manifesto sobre os pressupostos de facto e de direito por parte da Administração, mormente no que respeita à violação do princípio da proporcionalidade na escolha da pena aplicada na falta de preenchimento, em concreto, do conceito indeterminado de inviabilidade da manutenção da relação funcional.

X- O Acórdão recorrido decidiu em sentido absolutamente contrário à abundante e consensual jurisprudência, nomeadamente deste Colendo Supremo Tribunal Administrativo, que vem entendendo que, para aferir, em concreto, da existência de inviabilização da manutenção da relação funcional, a tónica deve centrar-se no “juízo de prognose” necessário e imprescindível para, posteriormente, ser considerada que a pena expulsiva aplicada o seja em respeito pelo princípio da proporcionalidade.

XI- Este Supremo Tribunal proferiu acórdão em 21 de fevereiro de 2024, no processo n.º 368/21.5BESNT, em que se discutia a sanção disciplinar expulsiva aplicada a um outro agente da PSP, e que foi condenado em processo-crime (decisão confirmada por Acórdão da Relação) em pena de prisão suspensa na execução pelo período de 4 (quatro) anos, pagamento de indemnização ao lesado, pela prática de crime ofensa à integridade física, processo esse juridicamente idêntico aos presentes autos, motivo pelo qual, também, está em condições de evitar que se mantenha na ordem jurídica uma decisão judicial de última instância que, devido aos seus erros de apreciação de facto e de direito, induziria em erro os tribunais que, de futuro, nela confiassem.

XII- Considerando a jurisprudência deste STA, e aqui em particular o aresto proferido no processo n.º 368/21.5BESNT, de 21.2.2024, tal exigirá que o recurso em apreço seja admitido, já que a sua admissão é “claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

XIII- Andou mal o Acórdão recorrido, incorrendo em erro de julgamento, ao considerar não verificado o fumus boni iuris, no que tange ao vício do ato invocado pelo Recorrente quanto à prescrição do procedimento disciplinar.

XIV- Ao ignorar a necessidade de se limitar a duração da suspensão da prescrição no procedimento disciplinar, incorreu o Tribunal a quo em erro de julgamento, pois, mesmo num juízo perfunctório, tal teria permitido confirmar a existência do fumus boni iuris e, assim, dar provimento à pretensão do Recorrente.

XV- O Acórdão recorrido apresenta uma decisão que, a manter-se, configura cobertura jurisprudencial a infrações disciplinares imprescritíveis, com consequências anacrónicas, que, salvo melhor opinião, deve ser liminarmente afastada do nosso ordenamento judicial.

XVI- O percurso cognitivo do Acórdão recorrido falha por ação (afastando a aplicação do artigo 120.º, n.º 2, do Código Penal) e falha por omissão (deixando a situação sem enquadramento jurídico, incumprindo a obrigação que recai sobre o órgão julgador).

XVII- Tal como resulta da interpretação do acórdão preconiza o Tribunal Central Administrativo Norte (acórdão de 21.12.2018, proc. 01863/16.3BEPRT), quando se aproveitam para o processo disciplinar, onde predominam prazos prescricionais muito curtos, os prazos de prescrição mais longos, desenhados (e pensados equilibradamente) para os ilícitos penais, então às vicissitudes desses prazos de prescrição também se aplicam os contrapesos desenhados (e pensados equilibradamente) para os ilícitos penais, como seja, a previsão de limites de suspensão da prescrição.

XVIII- É totalmente contrário à ratio das regras vigentes, pondo em causa o equilíbrio do sistema, aproveitar a extensão (penal) dos prazos de prescrição e eliminar os contrapesos desenhados para prazos de prescrição mais longos, como é o caso dos limites à possibilidade de suspensão dos prazos de prescrição, assentes na natureza e nos fins das penas.

XIX- A densificação da valoração jurídico-normativa do instituto da suspensão da prescrição, bem como os seus limites, apenas se encontra na lei penal, in casu, no artigo 120.º do Código Penal, sendo incontornável a sua aplicação aos processos disciplinares cujos prazos de prescrição são estendidos em função dos prazos de prescrição da infração criminal.

XX- A consagração da prescrição no ordenamento jurídico, enquanto instituto cuja razão de ser assenta na proteção dos direitos daqueles que são arguidos/investigados, pressupõe que a mesma tenha um prazo pré-determinado e pré conhecido, desiderato que só é conseguido através do estabelecimento de limites temporais ao uso dos mecanismos que permitem estender esse prazo, a saber, e com relevância para os presentes autos, a limitação dos períodos e da duração da suspensão do decurso do prazo prescricional.

XXI- A ausência expressa de qualquer limite ao período pelo qual a prescrição pode estar suspensa nos termos da alínea b) do n.º 5 do artigo 48.º do Estatuto Disciplinar da PSP, não pode ser interpretado como sendo temporalmente ilimitada, sob pena de um desequilíbrio absurdo no ordenamento jurídico-punitivo português, ao arrepio, inclusive, de normas e princípios com consagração constitucional.

XXII- Assim, a suspensão do decurso do prazo prescricional a que se refere a alínea b) do n.º 5 do artigo 48.º do Estatuto Disciplinar da PSP, está sujeita ao limite previsto no artigo 120.º, n.º 2, do Código Penal (porque aquele regime disciplinar da PSP erigiu este código como regime subsidiário), ou seja, tal como nos processos crime, o procedimento disciplinar não pode estar suspenso mais de 3 anos, sob pena de uma interpretação que tal admita estar em contradição com as normas e os princípios constitucionais plasmados na Constituição da República Portuguesa, ao transformar o procedimento disciplinar que impende sobre o Recorrente (e subsequente processo judicial recursivo) num processo imprescritível e, nesses termos, de duração ilimitada, em clara violação das garantias de certeza, segurança jurídica e paz social no que concerne à efetivação do poder punitivo do Estado em tempo útil e sem inércia injustificada.

XXIII- O Acórdão recorrido, ao não fundamentar em que norma concreta assenta a sua decisão judicial que dá como não transcorrido o prazo normal de prescrição de cinco anos nos presentes autos, não cumpriu com o esforço a que estava obrigado, limitando-se a discordar da norma que o Recorrente preconiza subsidiariamente aplicável, deixando a situação factual nos presentes autos colocada num âmbito de a juridicidade, gerando com isso contradições insanáveis no sistema jurídico como um todo e, por tal, inadmissíveis.

XXIV- Deve ser revogado o Acórdão recorrido que afirma “Em suma, num juízo perfunctório, próprio dos processos cautelares, não se poderá dizer que, por aqui, seja provável que a pretensão do processo principal venha a ser julgada procedente. Isto porque dependeria da aplicação do regime do artigo 120.º/2 do Código Penal – aplicação essa que se afastou”, por ser evidente que a ação principal na qual o Recorrente pede a anulação do ato administrativo que lhe aplicou a pena disciplinar expulsiva está fundada em “bom direito”; direito esse que é o único que respeita aquilo o equilíbrio jurídico-sancionatório português, ao limitar a duração pela qual a prescrição pode estar suspensa em processo disciplinar.

XXV- O Acórdão recorrido, ao concluir que, “Em face do que se acabou de transcrever, julga-se que, numa análise perfunctória, não se poderá concluir que o despacho punitivo não ponderou a inviabilidade da manutenção da relação funcional. Pelo contrário”, entendendo não estar preenchido o requisito do fumus boni iuris, exigido pelo artigo 120.º do CPTA para o decretamento da providência cautelar, incorreu em erro de julgamento pois toda a prova produzida deixou evidente que a decisão administrativa foi tomada com erro manifesto sobre os pressupostos de facto e de direito, bem assim como lavrou em erro grosseiro quanto à escolha da medida da pena disciplinar.

XXVI- Em qualquer das vertentes: (i) pressupostos de facto e de direito; (ii) escolha da medida da pena disciplinar; foi grosseiro e manifesto o erro em que a decisão da Administração incorreu, pelo que ao Acórdão recorrido apenas restava reconhecer que esse erro manifesto e grosseiro confere ao Recorrente um elevado grau de certeza na pretensão anulatória da decisão da Administração, pelo que, inelutavelmente, em sede de tutela cautelar, não se pode deixar de reconhecer como preenchido o requisito do fumus boni iuris, tal como decidiram todas as instâncias, incluindo este Supremo Tribunal Administrativo, em acórdão de 21.2.2024, no processo n.º 368/21.5BESNT, onde estava em causa a anulação de uma pena expulsiva aplicada num processo disciplinar, inquinado do mesmo vício que está em crise nos presentes autos.

XXVII- O Tribunal a quo, ao invés de perscrutar sobre se um dos pressupostos para a aplicação de uma pena expulsiva estava verificado aquando da prolação do ato administrativo (in casu, a inviabilidade da manutenção da relação), deu o mesmo como verificado, quando a factualidade provada evidencia o contrário, pelo que incorreu em grosseiro e clamoroso erro de julgamento que inquina inelutavelmente todo o expendido no Acórdão e a decisão nele vertida, não podendo o mesmo manter-se na ordem jurídica sob pena de total incoerência do sistema.

XXVIII- O Tribunal a quo, atenta a factualidade dada como provada no âmbito do processo disciplinar, não podia ter ignorado que a aplicação de penas expulsivas pela Administração, exige que esta demonstre que dos factos concretos provados no processo resulta a inviabilidade da manutenção da relação funcional, o que, nos presentes autos, nunca foi feito pela Administração, pois se o Tribunal a quo o tivesse feito chegaria à mesma conclusão que este Supremo Tribunal chegou: a de que “o tempo decorrido desde a prática dos factos de que o Recorrido foi sancionado, que já atinge 13 anos, mantendo-se durante todo esse tempo no respetivo exercício de funções, sem que a Administração tivesse oportunamente atuado, é absolutamente contrário ao juízo de inviabilidade da manutenção do vínculo funcional” (Acórdão do STA, de 21.2.2024, processo n.º 368/21.5BESNT).

XXIX- Tal como o Acórdão do STA de 21.2.2024, no processo n.º 368/21.5BESNT, sobre a mesma questão decidenda (verificação ou ausência do preenchimento factual, em concreto, do conceito indeterminado de inviabilidade da manutenção da relação funcional), deixou de forma lapidar e cristalina explicado “não se põe em crise que a factualidade de que o ora Recorrido foi punido em sede criminal e sancionado disciplinarmente, integre a previsão das normas jurídicas previstas e invocadas pela Entidade Demandada, consubstanciando a prática de infrações disciplinares muito graves, que abstratamente fundamentam o juízo de inviabilização da manutenção da relação funcional, nos termos do n.º 1, do artigo 23.° do Estatuto Disciplinar da PSP”, mas evidencia, “no entanto, a demais factualidade apurada, concretamente respeitante à situação funcional do Recorrido, durante mais de dez anos, desde a prática dos factos ilícitos, em janeiro de 2011, até à data em que foi praticado o ato impugnado, em março de 2021 além do que decorre até à atualidade, por o agente, durante mais de uma década nunca ter sido suspenso do exercício das suas funções —, é reveladora de um juízo inverso, de que não se mostram verificados os factos de onde se possa inferir o juízo afirmado pela Administração, relativo à inviabilização da manutenção da situação funcional, incorrendo em erro nos pressupostos de facto e de direito, assim como, em erro grosseiro quanto à escolha da medida da pena disciplinar aplicada ao arguido” (parágrafos 47 e 49 do Acórdão do STA, de 21.2.2024).

XXX- Não só o tempo decorrido desde a prática dos factos ilícitos até à conclusão do processo disciplinar é, em concreto, absolutamente contrário a qualquer juízo de inviabilidade da manutenção do vínculo funcional, como toda a restante factualidade dada como provada pela instrução-decisão da PSP no processo disciplinar, é, em si, indiciadora de juízo de sentido contrário.

XXXI- A Administração, pela sua atuação ao longo dos anos, tendo permitido e consentido o normal exercício de funções por parte do Recorrente durante quase uma década, tendo-lhe atribuído classificações de serviço meritórias, confiando-lhe o desempenho de funções que traduzem elevada responsabilidade funcional, mormente as desempenhadas na Divisão de Investigação Criminal, jamais entendeu que a relação funcional entre o Recorrente e a PSP estivesse irremediavelmente inviabilizada.

XXXII- Os factos provados no processo disciplinar, relativos ao exercício das funções do Recorrente, enquanto agente da PSP, designadamente, no tocante ao modo e ao tempo desse exercício funcional, são absolutamente contrários à demonstração do conceito indeterminado de inviabilidade da manutenção da relação funcional, pois, ao invés de comprovarem essa inviabilidade, comprovam o facto contrário, de que a manutenção da relação funcional é possível, conforme tem ocorrido há cerca de 10 anos, desde a prática dos factos ilícitos ocorridos em março de 2014, pelo que o Tribunal a quo, ao não reconhecer que a decisão de aplicação de pena expulsiva ao Recorrente havia sido feita em violação de um pressuposto essencial — donde, e sem necessidade de grande argumentação, resultava claramente preenchido o requisito do fumus boni iuris —, incorreu em erro de julgamento que obriga à revogação do Acórdão recorrido.

XXXIII- É jurisprudência consensual que “pertence à Administração justificar e demonstrar, como é seu ónus, atenta a natureza sancionatória do processo disciplinar, que as infrações cometidas inviabilizam a manutenção da relação funcional, tendo essa demonstração de ser realizada em concreto, que o comportamento do arguido é suscetível de comprometer a continuidade do vínculo e daí justificar a escolha daquela pena disciplinar”, Acórdão de 21.2.2024 do STA no processo n.º 368/21.5BESNT, e jurisprudência aí citada.

XXXIV- É também jurisprudencialmente pacífico que “qualquer decisão administrativa pode ser controlada judicialmente quanto aos seus respetivos pressupostos de facto e de direito, por nessa parte, consistir em aspetos vinculados do ato, assim como, quanto à densificação do preenchimento do conceito indeterminado de inviabilidade da manutenção da relação funcional, necessário e instrumental à aplicação da pena disciplinar mais gravosa de demissão” (passagem do Acórdão do STA de 21.2.2024, no processo n.º 368/21.5BESNT), pelo que, ao não conseguir constatar que a Administração, na aplicação da pena expulsiva ao Recorrente, o tinha feito com preterição de um pressuposto essencial, o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao não considerar verificado o requisito do fumus boni iuris para decretamento da providência cautelar requerida, o que inquina o seu Acórdão, cuja revogação se torna incontornável.

XXXV- Ao decidir como decidiu, nomeadamente, ao entender não verificado o requisito do fumus boni iuris por referência à invalidade do ato administrativo por violação do princípio da proporcionalidade e falta de fundamentação e densificação, em concreto, do conceito indeterminado de inviabilidade da manutenção da relação funcional, o douto Acórdão recorrido incorreu em ostensivo e grosseiro erro de direito, devendo, em consequência, ser anulado.»

3. O Recorrido contra-alegou, defendendo a improcedência do presente recurso, sem formular conclusões

4. O recurso de revista não foi admitido por Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, em formação de apreciação preliminar, de 12 de setembro de 2024, nomeadamente por se tratar da revista de uma decisão cautelar.

No entanto,

5. O Recorrente requereu a reforma do referido acórdão, alegando, nomeadamente, «que a sua pretensão de revista não foi admitida por manifesto lapso cio julgador na qualificação jurídica dos factos, pois que não atentou em jurisprudência (...) sobre idêntica questão jurídica», nomeadamente o Acórdão de 6 de junho de 2024, proferido no processo n°1049/23.0BEPRT.

6. Por Acórdão de 24 de outubro de 2024 procedeu-se à reforma do referido Acórdão de 12 de setembro, admitindo-se, em consequência, a presente revista, entendendo-se então que «está em causa no presente recurso de revista, pois, e fundamentalmente, a questão do preenchimento da cláusula geral da inviabilidade da manutenção da relação funcional, que se afere pelas circunstâncias concretas do caso, e que implica que, face à natureza do processo cautelar se averigue numa apreciação meramente sumária e perfunctória, se é de concluir pela probabilidade de procedência da acção principal por o MAl não ter demonstrado que o comportamento do requerente era susceptível de comprometer a continuidade do vínculo que o ligava à PSP».

7. Notificado para o efeito, o Ministério Público não se pronunciou – artigo 146.º/1 do CPTA.

8. Sem vistos, dada a natureza urgente do processo - artigo 36.º/1/c e 2 do CPTA.

II. Matéria de facto

9. As instâncias deram como provados os seguintes factos:

«1. Os factos resultantes do procedimento disciplinar nos presentes autos, reportam-se a 28/03/2014, pela prática de um crime de coação;

2. Em 30/08/2016, foi instaurado ao Requerente o processo disciplinar;

3. Em 27/02/2019, o Requerente foi notificado do Despacho, de .../.../2019, do Comandante do ..., da suspensão do procedimento disciplinar, até decisão judicial do processo-crime n.º ...40/16.09.., com trânsito em julgado;

4. Em 17/09/2021, o Requerente foi condenado, pelo Tribunal Judicial da Comarca Lisboa Norte – Juízo Local Criminal ... – Juiz ..., pela prática e autoria material de um crime de coação agravada, na pena de 3 anos de prisão, suspensa na sua execução por igual período, condicionada ao pagamento, no prazo de 6 meses, da indemnização devida ao lesado, no valor de € 1.500,00;

5. Em 10/03/2022, foi proferido Acórdão pelo Tribunal da Relação de Lisboa, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, e nos termos do qual decidiu, entre o mais, negar provimento ao recurso interposto pelo Requerente, confirmando-se a decisão referida no ponto anterior;

6. Em 14/09/2022, foi determinado o levantamento da suspensão do processo disciplinar;

7. Em 22/09/2022, o Requerente foi notificado do levantamento da suspensão do procedimento disciplinar;

8. Em 19/10/2022, o instrutor do processo disciplinar lavrou despacho, para nele fazer consignar, que naquela data encerrou a fase de instrução;

9. Em 19/10/2022, o instrutor do processo disciplinar deduziu acusação, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzida, e nos termos da qual foi proposta a pena disciplinar de aposentação compulsiva ou demissão;

10. Em 03/11/2022, o Requerente foi notificado da acusação;

11. Em 21/11/202, o Requerente apresentou defesa;

12. Em 13/01/2023, 17/01/2023 e 20/04/2023, foram ouvidas as testemunhas apresentadas pelo Requerente;

13. Em 21/04/2023, o instrutor do processo disciplinar deu por encerrada a fase de defesa;

14. Em 22/04/2023, foi proferido um relatório, pelo instrutor do processo disciplinar, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, e nos termos do qual foi proposta a aplicação de uma pena disciplinar de aposentação compulsiva ou demissão;

15. Em 20/06/2023, o Conselho de Deontologia e Disciplina (CDD/PSP) pronunciou-se por unanimidade a favor da pena de demissão;

16. Em .../.../2023, foi proferido despacho pelo Ministro da Administração Interna, tendo sido aplicado ao Requerente a pena disciplinar de demissão;

17. Em 10/10/2023, a mandatária do Requerente foi notificada da existência e teor do Ato Administrativo praticado pelo Requerido, na pessoa do Ministro da Administração Interna, constante do Despacho de .../.../2023, onde foi aplicada ao Requerente a pena disciplinar de Demissão;

18. Em 13/10/2023, o Requerente foi notificado da existência e teor do Ato Administrativo praticado pelo Requerido, na pessoa do Ministro da Administração Interna, constante do Despacho de .../.../2023, onde foi aplicada ao Requerente a pena disciplinar de Demissão.

19. Do parecer do Conselho de Deontologia e Disciplina de 20.6.2023, referido em 15, consta, nomeadamente, o seguinte (fls. 579 a 587 do processo administrativo):

«(…)

A pena disciplinar de aposentação compulsiva não se afigura suficientemente penalizadora da conduta do arguido, uma vez que lhe permitia manter a qualidade de agente da autoridade na situação de aposentado, com os direitos inerentes a essa condição e com evidente desprestígio para a PSP, pelo que, a pena adequada à gravidade da infração praticada é a pena disciplinar de demissão, justificando-se, por isso, a rotura total do vínculo à PSP.

De acordo com o artigo 23.º, n.º 1 e n.º 2, alíneas e) e f), do Estatuto Disciplinar da Polícia de Segurança Pública, aprovado pela Lei n.º 37/2019, de 30 de maio (de ora em diante ED/PSP), são infrações muito graves os comportamentos dos polícias que violem um ou mais deveres a que se encontram sujeitos, cometidos com negligência grosseira ou dolo, quando deles resultem danos ou prejuízos elevados para o serviço ou para terceiros e que ponham gravemente em causa o prestígio e o bom nome da Instituição, inviabilizando, dessa forma, a manutenção da relação funcional.

É o caso presente, uma vez que o arguido violou cinco deveres disciplinares, agiu com dolo, da sua atuação resultou prejuízo elevado para o ofendido, bem como para a Polícia de Segurança Pública, colocando em causa o prestígio e o bom nome da Instituição, contribuindo para a quebra da relação de confiança entre a instituição e os seus agentes, não havendo condições para a manutenção da relação funcional, ainda para mais, porque, as infrações foram cometidas em serviço e, algumas, dentro das instalações policiais.

Assim, por unanimidade, o CDD emitiu parecer de que deve ser aplicada ao Agente Principal ...95, AA, a pena disciplinar de DEMISSÃO, de acordo com o previsto nos artigos 30.º n.º 1 alínea f) e 36.º, do ED/PSP (…)».

20. Do despacho punitivo de 14.9.2023, referido em 16, consta, nomeadamente, o seguinte (fls. 591 do processo administrativo):

«(…)

2. Instaurado o competente processo disciplinar, corridos seus termos até final, e considerando o relatório do instrutor do processo, o parecer do Conselho de Deontologia e Disciplina da PSP, o despacho do Senhor Diretor Nacional da PSP de 27/06/2023, e bem assim o parecer n° ...0-D/2023 da Direção Serviços de Assessoria Jurídica, Contencioso e Política Legislativa, seus termos e fundamentos, com os quais concordo, decido:

a) Aplicar ao Agente Principal da PSP ...95: AA, a pena disciplinar de DEMISSÃO, por violação dos deveres a que estava adstrito, nos termos identificados no relatório final do processo, e que aqui se dão por integralmente reproduzidos, para os devidos e legais efeitos.»

III. Matéria de direito

10. São duas as questões de direito que se discutem no presente recurso:

a) a questão de saber se o número 2 do artigo 120.º do Código Penal (CP) é subsidiariamente aplicável ao disposto na alínea b) do número 5 do artigo 48.º do Estatuto Disciplinar da Polícia de Segurança Pública, ex-vi do artigo 7.º do mesmo Estatuto;

b) a questão de saber se a integração do conceito vago e indeterminado de «inviabilidade da relação funcional» basta-se com a ponderação da gravidade da sanção disciplinar aplicada, ou se exige a ponderação de outros factos relativos ao comportamento do agente punido no exercício regular das suas funções.

O acórdão recorrido entendeu, quanto à primeira questão, que não se pode «aplicar limites construídos para causas de suspensão do procedimento criminal que não existem no procedimento disciplinar» e, quanto à segunda, que não se deva dar relevância aos factos posteriores à prática da infração «fora dos casos excecionais em que tal se possa justificar», por considerar que isso abriria um «caminho para um fácil afastamento do preenchimento daquela condição».

O Recorrente não se conforma com o referido entendimento, contrapondo que a «existência de processos disciplinares imprescritíveis (por ausência de norma disciplinar que fixa limites à suspensão da prescrição), gera inaceitáveis desequilíbrios no sistema jurídico-sancionatório português, que constituem o intérprete aplicador do Direito na obrigação de encontrar, de entre as normas e os princípios que enformam o sistema jurídico, a solução legal mais adequada.», alegando, por outro lado, que «na aplicação de penas de natureza expulsiva cabe à Administração carrear factos para o processo que lhe permitam demonstrar que a relação funcional entre a PSP e o agente policial se encontra, em função dessa factualidade e da gravidade da infração cometida, irremediavelmente comprometida».

Vejamos

11. Embora não tenha sido a questão determinante da admissão da presente revista, a questão da prescrição precede o conhecimento da questão do preenchimento do conceito de «inviabilidade da relação funcional», dado que a sua eventual procedência prejudicará o conhecimento desta última.

Em causa, concretamente, está a aplicabilidade de um limite à suspensão do prazo de prescrição determinada pela alínea b) do número 5 do artigo 48.º do Estatuto Disciplinar da PSP.

Na verdade, apesar de permitir a suspensão da prescrição da infração disciplinar e do procedimento disciplinar «até que se conclua o processo criminal pendente pelos mesmos factos», aquela disposição legal não estabelece um período máximo de suspensão, findo o qual a mesma cessa ainda que o processo criminal não esteja concluído.

Discute-se, por isso, se não se deverá aplicar à suspensão da prescrição o limite de três anos que o Código Penal estabelece no número 2 do artigo 120.º para a suspensão da prescrição do crime na pendência do processo criminal.

12. A questão suscitada pelo Recorrente é pertinente, na medida em que o tempo de suspensão não é contabilizado para o cálculo do prazo de prescrição, não relevando, nomeadamente, para a determinação do prazo máximo de prescrição estabelecido no número 6 do artigo 48.º do Estatuto Disciplinar da PSP, i.e., o prazo normal de prescrição acrescido de metade daquele prazo.

Significa isso que, se o processo criminal se prolongar indefinidamente no tempo, o prazo prescricional se prolongará na mesma medida, frustrando a ratio legis daquela disposição, que visa, claramente, acelerar o tempo de decisão do procedimento disciplinar e libertar o agente policial da respetiva responsabilidade, para além de um determinado limite.

Daí que, realmente, exista um risco de que a suspensão do prazo resulte numa tendencial imprescritibilidade da infração e do procedimento disciplinar, como sugere o Recorrente.

13. Este Supremo Tribunal Administrativo, aliás, já se pronunciou de forma categórica sobre a necessidade de impor à prescrição da infração e do procedimento disciplinar um prazo limite que seja certo e previsível.

No seu Acórdão de 16 de maio de 2024, proferido nesta mesma Secção do Contencioso Administrativo, afirmou-se então que «46.A prescrição pode definir-se como um instituto jurídico assente num facto jurídico involuntário, decorrente do decurso do tempo, e consiste na paralisação de direitos que não foram exercidos dentro do lapso temporal legalmente fixado, sem que exista uma justificação legítima para essa inação.

47. Como se expendeu no Acórdão do STJ, de 19/09/2013, proferido no processo nº 16/13.7YFSLB.S1, o instituto da prescrição dos direitos sancionatórios penal e disciplinar, visa “acelerar a atividade do Estado no exercício da ação penal ou disciplinar e, ao mesmo tempo, assegurar aos arguidos um tempo certo durante o qual podem ser sujeitos a sanção pelos ilícitos cometidos, a partir do qual ficarão libertos da respetiva responsabilidade”.

48. Uma vez verificada a prescrição do procedimento disciplinar, extingue-se o ius puniendi do Estado. Trata-se de impedir que o procedimento disciplinar se arraste indefinidamente em consequência da falta de diligência dos órgãos com competências disciplinares para tramitarem em tempo o procedimento que lhes incumbe levar a cabo.

49. Como bem sintetiza LOPES DIAS «A prescrição funda-se no efeito que o tempo produz em todas as coisas e relações humanas. E tem a sua justificação na diminuição do abalo que a infração produziu nos serviços e no ambiente, sabendo como o tempo vai reduzindo ou apagando suavemente os efeitos inicialmente verificados. Por outro lado, não é justo que o funcionário permaneça indefinidamente submetido à ameaça do procedimento ou da pena disciplinar. Acresce ainda a circunstância de, na grande maioria dos casos, as provas desaparecerem e nas próprias testemunhas se operar uma diminuição no rigor dos factos ou o completo esquecimento destes» - cfr. LOPES DIAS, Regime Disciplinar do Funcionário Civis e Administrativo, pág.14.

50. Na prescrição do direito de instaurar o procedimento disciplinar está em causa o lapso temporal decorrido entre o conhecimento da infração com relevo jurídico e a instauração do procedimento disciplinar. A prescrição do procedimento disciplinar, por regra, incide sobre o período temporal decorrido entre o momento da sua instauração e a notificação da decisão final ao trabalhador. Por sua vez, a prescrição da sanção disciplinar dirige-se ao lapso temporal compreendido entre o momento em que a decisão se consolidou na ordem jurídica, não sendo possível impugná-la, e o momento da conclusão da execução da sanção em apreço.

51. Como é consabido, podem ocorrer causas de suspensão ou interrupção da prescrição em situações em que o empregador se veja impossibilitado de dar continuidade ao percurso adjacente ao exercício do poder disciplinar, sendo que essas causas estão relacionadas com acontecimentos que obstam à continuidade do procedimento disciplinar e são alheias à inércia do empregador.

52. De qualquer forma, mesmo considerando que pode ocorrer a suspensão ou interrupção do prazo prescricional, não é concebível que tais ocorrências possam levar a uma duração perpétua do procedimento disciplinar, uma vez que tem de existir um prazo limite que, ao ser atingido, provoca a prescrição, independentemente das causas de interrupção que possam ter surgido.

53. Conforme escreve Jorge Figueiredo Dias, “Sendo, como são, vários os concretos atos processuais aos quais cabe a virtualidade de interromperem a prescrição, pode dizer-se que, em função do disposto no art. 120.º-1 e 2, na prática, ela ou só raramente se verificaria, ou acabaria por verificar-se apenas decorridos os prazos que excederiam notoriamente os que são, em princípio, fixados pela lei; e tanto mais raramente quanto se tenha ainda em conta a conexão entre o instituto da interrupção e o da suspensão da prescrição. Este resultado contrariaria os fundamentos político-criminais em que vimos que o instituto repousa.

A pretensão de evitar um efeito político-criminalmente tão indesejado constitui, pois, a teleologia que preside à norma do art. 120.º-3, segundo a qual «a prescrição do procedimento criminal terá sempre lugar quando, desde o seu início e ressalvado o tempo de suspensão, tiver decorrido o prazo normal de prescrição acrescido de metade.

(…) Deste modo, como se vê, a lei marca um prazo-limite, findo o qual o procedimento prescreverá independentemente de todas as interrupções que possam ter tido lugar» - in Direito Penal Português, As Consequências Jurídicas do Crime, Editorial Notícias, 1993, pág. 711».

14. A questão suscitada é tanto mais pertinente, quando se verifica que é esse o regime previsto no Código Penal, que estabelece, na alínea b) do número 1 do seu artigo 120.º, um limite de três anos à suspensão da prescrição durante a pendência do processo.

E não há dúvidas de que esse limite é subsidiariamente aplicável à prescrição da infração e do procedimento disciplinar, por efeito da remissão operada pelo artigo 7.º do Estatuto Disciplinar da PSP.

O acórdão recorrido não tem razão quando refuta a analogia entre a previsão normativa das disposições legais da alínea b) do número 5 do artigo 48.º do Estatuto Disciplinar da PSP, e da alínea b) do número 1 do artigo 120.º do Código Penal. Ambas dispõem sobre a suspensão da prescrição durante a pendência do procedimento criminal, pelo que visam alcançar um efeito análogo.

A tanto não obsta que a determinação do termo inicial e do termo final do período de suspensão se faça de modo distinto no procedimento disciplinar e no processo-crime; por decisão da entidade com competência disciplinar, no primeiro caso, e por referência a determinados atos e formalidades do processo, no segundo.

O Código Penal apenas se aplica subsidiriamente, ou seja, na medida em que se verifique uma lacuna na previsão do Estatuto Disciplinar da PSP, pelo que, nessa parte, respeitante ao modo de contagem do prazo de suspensão, aquela disposição não se aplica, aplicando-se apenas na parte em estabelece o limite de três anos imposto ao mesmo prazo.

A que acresce que, nos termos do artigo 7.º do referido Estatuto, a disposição do Código Penal em questão sempre se aplicaria com as necessárias adaptações, pelo que nunca teria de se aplicar in totum.

15. Nem faria sentido que, pela prática dos mesmos factos, o arguido pudesse ver prescrita a sua responsabilidade criminal, mas não a sua responsabilidade disciplinar, sobretudo numa situação em que o próprio prazo prescricional da infração disciplinar é agravado pela relevância criminal da conduta do agente policial.

Com efeito, nos termos do número 2 do mesmo artigo 48.º do Estatuto Disciplinar da PSP, o prazo de prescrição da infração disciplinar cometida pelo Recorrente nos presentes autos é de cinco, e não de três anos, porque a mesma constituiu, simultaneamente, um ilícito criminal.

Ou seja, aquela infração há muito que já teria prescrito se o seu regime de prescrição não estivesse indissociavelmente ligado ao regime de prescrição do correspondente tipo penal.

De onde se retira que faz todo o sentido, também, que a respetiva suspensão esteja sujeita ao mesmo limite de três anos a que está sujeita a prescrição daquele tipo penal.

16. A aplicação do número 2 do artigo 120.º do Código Penal ao caso dos autos conduz inevitavelmente à prescrição da infração disciplinar cometida pelo Recorrente, e ao arquivamento do respetivo procedimento disciplinar.

Conforme se deixou claro no acórdão recorrido, o prazo de prescrição aplicável, neste caso, é de cinco anos, por força do número 2 do mesmo artigo 48.º do Estatuto Disciplinar da PSP.

Da matéria de facto dada como provada pelas instâncias resulta que, no procedimento disciplinar, o Recorrente foi notificado da acusação no dia 3 de novembro de 2022, ou seja, 8 (oito) anos, 7 (sete) meses e 7 (sete) dias depois da data da prática dos factos pelos quais foi acusado.

O acórdão recorrido, que não considerou o referido limite legal de três anos, considerou um período de suspensão da prescrição de 4 (quatro) anos, 1 (um) mês e 2 (dois) dias, que incluía um período de 3 (três) anos, 7 (sete) meses e 2 (dois) dias por efeito da aplicação da alínea b) do número 5 do artigo 48.º do Estatuto Disciplinar da PSP.

Pelo que, retirando-se sete meses e dois dias ao prazo de suspensão considerado, por força do limite de três anos imposto à aplicação da alínea b) do número 5 do artigo 48.º do Estatuto Disciplinar da PSP pelo Código Penal, temos que entre a data da prática dos factos disciplinarmente puníveis e a respetiva acusação decorreram 5 (cinco) anos, 1 (um) mês e 5 (cinco) dias.

17. A conclusão a que se chegou basta para que, no presente processo, se dê como verificado o requisito do fumus boni iuris exigido pelo número 1 do artigo 120.º do CPTA para que a providência ou providências requeridas possam ser concedidas, e dispensa, como se afirmou anteriormente, o conhecimento da questão do preenchimento do conceito legal de «inviabilidade da relação funcional», não obstante evidente que a interpretação feita pelo acórdão recorrido se afasta da mais recente jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo – cfr. Acórdão de 26 de setembro de 2024, proferido no Processo n.º 1049/23.0BEPRT.

A revogação do acórdão recorrido, com fundamento na errada interpretação e aplicação da alínea b) do número 5 do artigo 48.º do Estatuto Disciplinar da PSP impõe, no entanto, por força do disposto no número 5 do artigo 150.º do CPTA, que se substitua o mesmo por uma decisão que julgue o mérito do presente pedido cautelar, «aplicando os critérios de atribuição das providências cautelares por referência à matéria de facto fixada nas instâncias».

Ora

18. Nos termos dos n.ºs 1 e 2 artigo 120º do CPTA, a procedência dos pedidos formulados no presente processo cautelar depende da verificação de três requisitos:

- Haver fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que ela visa assegurar no processo principal - periculum in mora;

- Ser provável que a pretensão formulada, ou a formular nesse processo principal, venha a ser julgada procedente - fumus boni juris;

- Não serem os danos que resultariam para os interesses públicos da sua concessão superiores àqueles que podem resultar da sua recusa para os interesses particulares, sem que aqueles danos possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências».

Estes três requisitos - 2 positivos e 1 negativo - são cumulativos e, portanto, indispensáveis para a concessão da providência ou providências cautelares requeridas, pelo que, verificado que está o requisito positivo do fumus boni iuris, se impõe verificar, por um lado, se se verifica o requisito positivo do periculum in mora e, por outro, se não se verifica o requisito negativo da grave lesão do interesse público.

Essa verificação, no entanto, será feita exclusivamente por referência ao pedido de suspensão da eficácia do despacho punitivo, dado que o pedido de arquivamento do procedimento disciplinar, pelo seu carácter definitivo, apenas pode ser apreciado e julgado na ação principal.

19. Como se afirmou no citado Acórdão de 26 de setembro de 2024, proferido numa situação análoga ao caso dos autos, não existem dúvidas de que a aplicação de uma pena expulsiva cria uma situação de facto consumado que compromete a execução da sentença que vier a ser proferida no processo principal.

Afirmou-se ali que «efetuado um juízo de prognose, vislumbra-se que a execução imediata da pena de aposentação compulsiva causará uma situação de facto consumado, uma vez que o Recorrente, durante o tempo em que aquela sanção estiver a ser executada, não poderá exercer a sua atividade profissional, pelo que, ver-se-á afastado do serviço, situação em que se manterá até ao trânsito em julgado da decisão que venha a ser proferida na ação principal, em regra, morosa, com todas as consequências que daí decorrem para a sua esfera jurídica.

Ora, porque assim é, forçoso é concluir que uma situação desta jaez se mostra irreversível no plano dos factos, na medida em que, até que seja proferida decisão na ação principal, não poderá exercer o seu direito ao trabalho, vendo-se impedido, durante esse período, de prestar a sua atividade profissional e essa privação do direito ao trabalho durante esse lapso de tempo, é um facto que se consuma após cada dia de trabalho em que se fique impedido de estar ao serviço».

Acresce, ainda, que o afastamento do serviço priva o Recorrente de quaisquer rendimentos, tanto mais que, no caso dos autos, trata-se de uma pena de demissão, e não de aposentação compulsiva, como no caso do acórdão citado, o que o coloca a ele, e ao seu agregado familiar, numa situação de absoluta falta de proteção.

A esse respeito este Supremo Tribunal Administrativo também já afirmou, em Acórdão de 24 de maio de 2018, que «a privação do vencimento de um funcionário ou agente do Estado (...) em consequência da imediata execução do acto punitivo que o afaste de funções, causa prejuízos irreparáveis ou, pelo menos, de difícil reparação ao visado com esse acto, se tal privação diminuir drasticamente o seu nível de vida ou do seu agregado familiar, pondo em risco a satisfação das necessidades normais, correspondentes ao padrão de vida médio das famílias de idêntica condição social» - cfr. Processo 0371/18.

Pelo que, também se deve dar como verificado o requisito do periculum in mora exigido pelo número 1 do artigo 120.º do CPTA, para a providência cautelar de suspensão da eficácia requerida nos autos possa ser concedida.

20. Também não se vislumbra que os danos que poderão resultar para o interesse público da concessão da providência cautelar de suspensão requerida sejam superiores aos que resultariam para os interesses do Recorrente da sua recusa, nem o Recorrido fez qualquer alegação a esse respeito.

É certo que o Recorrente foi punido e condenado criminalmente pela prática e autoria material de um crime de coação agravada, na pena de 3 anos de prisão, suspensa na sua execução por igual período, condicionada ao pagamento, no prazo de 6 meses, da indemnização devida ao lesado, no valor de € 1.500,00.

Não se duvida, pois, da gravidade da conduta do Recorrente, passível, em abstrato, de uma punição disciplinar, mas não é isso que está em avaliação na verificação do requisito estabelecido pelo número 2 do artigo 120.º do CPTA.

Conforme tem sido reiterado pela jurisprudência, o interesse público lesado com a suspensão da eficácia do ato que releva no âmbito desta norma não é o interesse genérico da legalidade dos atos, mas o interesse público específico e concreto no imediato afastamento do Recorrente do serviço que as circunstâncias do caso revelarem.

E nada nos autos permite concluir que esse afastamento imediato se imponha sobre a sua permanência, pois como está evidenciado na matéria de facto provada nos autos, o Recorrido fundou o despacho punitivo, exclusivamente, na gravidade da conduta do Recorrente, à data da prática dos factos que consubstanciaram a respetiva infração, nunca tendo, no entanto, alegado quaisquer outros factos posteriores dos quais se posa retirar que o seu comportamento no exercício regular de funções é gravemente lesivo do interesse público.

O Recorrido não alegou outros factos no despacho punitivo, para efeitos da integração do conceito de «inviabilidade da relação funcional», e também não o fez na oposição ao presente processo cautelar, sendo certo que os factos pelos quais o Recorrente foi punido reportam-se à data de 28 de março de 2014 e não há notícia nos autos, passados mais de dez anos, de que o comportamento subsequente do Recorrente obste à sua manutenção em funções até que o processo principal seja julgado.

Quanto ao Recorrente, como supra se explicitou, a execução imediata da sanção de aposentação compulsiva até que seja proferida decisão no processo principal, impede-o de exercer a sua atividade profissional, e de prover ao seu sustento, e ao sustento do seu agregado familiar, criando uma situação que, no plano dos factos, é irreversível.

Deste modo, fazendo a necessária ponderação dos interesses em jogo, impõe-se concluir que são mais gravosos os danos decorrentes da não concessão da providência para o Recorrente, do que os danos decorrentes da sua concessão para os interesses do Recorrido, o que impõe o deferimento da providência e, logo, a procedência do recurso e a revogação do acórdão recorrido.

IV. Decisão

Em face do exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, reunidos em conferência, em conceder provimento ao recurso e, em consequência, em revogar o acórdão recorrido.

Mais acordam os referidos juízes, julgando em substituição, nos termos do número 5 do artigo 150.º do CPTA, em deferir a providência cautelar de suspensão da eficácia do despacho do Ministro da Administração Interna, de 14 de março de 2023, que puniu o Recorrente com a pena de demissão.

Custas do processo pelo Recorrido. Notifique-se

Lisboa, 13 de fevereiro de 2025. – Cláudio Ramos Monteiro (relator) – José Francisco Fonseca da Paz – Pedro José Marchão Marques.

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I. Relatório

IV. Decisão