020327/25.8BELSB - Supremo Tribunal Administrativo

I- O plano de trabalhos, previsto no artigo 361.º, n.º 1, do CCP, é um elemento essencial da proposta e instrumento fundamental para o controlo da execução contratual pelo dono da obra. Não se exige um nível de detalhe excessivo ou uniformizado, salvo previsão expressa nos documentos do procedimento. Antes, o grau de pormenorização deve ser proporcional à complexidade da empreitada, assegurando a função de permitir o controlo eficaz da execução, quanto ao ritmo e sequência dos trabalhos, e o respeito pelos princípios da legalidade, proporcionalidade e concorrência.

(sumário elaborado pela relatora – art.º 663º, n.º 7 do Cód. Proc. Civil)

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I- RELATÓRIO

1. A... S.A., com os sinais dos autos (doravante Autora), intentou a presente ação administrativa de contencioso pré-contratual no TAC de Lisboa, contra o INSTITUTO DE GESTÃO DA SEGURANÇA SOCIAL IP, (doravante Entidade Demandada ou ED) em que são contrainteressadas (CI) B... SA, e C... Lda e D... Lda.(consórcio), formulando o seguinte pedido:

“Termos em que deve a presente ação ser recebida, distribuída, ordenando-se à entidade demandada a suspensão imediata dos atos decorrentes do procedimento concursal designado por Empreitada de Obras Públicas consubstanciada em Obras de Reabilitação Integral do Interior do Edifício sito na Avenida ..., ..., em Lisboa Concurso Público Internacional n.º ...58, cujo programa de concurso consta do documento nº 1 e cuja caderno de encargos consta do documento nº2 ora junto, atribuindo a esta ação o efeito previsto no artigo 103.ºA do C.P.T.A., devendo igualmente serem citados quer a entidade demandada, quer a 1ª Contrainteressada quer a 2ª contra interessada para, querendo, pronunciar-se conhecendo-se os vícios do acto administrativo contante do documento nº 5 e proferindo-se decisão conforme a lei em que se ordena a exclusão quer da 1.ª Contrainteressada quer da 2ª Contrainteressada, por ambas, não terem apresentado os documentos exigidos no programa de concurso designado por “programa de trabalhos” em observância com o disposto no programa de concurso, quer no artigo 29º do Caderno de Encargos elaborado pela Entidade demandada, devendo ser apenas admitida a ora Autora e em consequência procedendo-se à adjudicação da Empreitada à Autora em cumprimento do Programa de concurso do caderno de encargos e o disposto nos artigos 361º e 43º ambos do C.C.P., devendo ser a Autora a adjudicatária da empreitada denominada por Empreitada de Obras Públicas consubstanciada em Obras de Reabilitação Integral do Interior do Edifício sito na Avenida ..., ..., em Lisboa Concurso Público Internacional n.º ...58, atenta a exclusão dos demais concorrentes por falta de apresentação de documentos contratuais essenciais, ou seja a sua apresentação com a omissão de elementos exigidos pela lei”.

Para sustentar a sua pretensão, alegou, em síntese, que "era exigido aos concorrentes que no seu plano de trabalhos constasse uma lista completa de todas as espécies de trabalhos e da sua realização temporal" (art.° 24.° da PI), mas que as CI "apresentaram apenas os capítulos dos trabalhos e não as espécies dos trabalhos" (art.° 25.° da PI). Acrescentou, ainda, que a referida omissão abrange não só os Planos de Trabalho (PT), mas também os Planos de Equipamentos (PE) e os Planos de Mão-de-Obra (PMO).

Em 21/04/25, foi proferido despacho de admissão liminar da p.i.- depois do cumprimento de despacho de convite à sua correção- e ordenou-se a citação da Entidade Demandada e das Contrainteressadas para contestarem, querendo, com advertência do efeito suspensivo automático que dimana da propositura da ação (cf. artigo 103.º-A, n.º 1, do CPTA).

Citada, a ED contestou a ação, defendendo-se por impugnação, alegando, em síntese, não assistir qualquer razão à Autora, aduzindo para o efeito que os PT apresentados pelas CI cumprem a exigência de apresentação de "Plano de Trabalhos Macro (resumo por capítulos ou atividades principais)" previsto no ponto 1.1 da cláusula 29.° do CE, tal como cumprem o que era exigido os PMO e os PE apresentados.

No que tange ao efeito suspensivo automático, e não obstante a natureza urgente dos autos, requereu o seu levantamento.

Citada, a CI "B...", contestou a ação, alegando, em síntese, que não estava obrigada a apresentar um PT que diferenciasse todas e cada uma das linhas do mapa de quantidades.

Adiantou que a exigência legal decorrente dos artigos 57.°, n.° 2, alínea b), e 361.°, n.° 1, do CCP, ter-se-á de se considerar cumprida sempre que, no caso concreto em questão, o plano de trabalhos permita, adequadamente, "habilitar o dono da obra a controlar o ritmo e sequência da obra concretamente em causa".

Em 01/07/2025, a 1.ª Instância proferiu decisão em que julgou improcedente o incidente de levantamento do suspensivo automático.

Após, a 1.ª Instância proferiu o saneador-sentença ora recorrido em que julgou a presente ação improcedente, manteve o ato de adjudicação e absolveu a Entidade Demandada e as Contrainteressadas dos pedidos formulados.

2. Inconformada com o saneador-sentença proferido, a Autora/Recorrente apelou para o TCA Sul, para o que apresentou alegações, que culminou com a formulação das seguintes conclusões:

«I. A decisão ora recorrida é violadora de lei e das seguintes normas, ato constante do nº 1 do artigo 29º do caderno de encargos, que regula o procedimento concursal designado por respeitante a empreitada de Obras Públicas consubstanciada em Obras de Reabilitação integral do interior do Edifício sito na Avenida ..., ..., em Lisboa, Concurso Publico Internacional nº ...58;

II. Bem como a norma constante da alínea b) do nº 2 do artigo 57º do CCP, a norma do artigo 361º do mesmo código, e do nº 4 do artigo 43º do CCP;

III. Com efeito, a alínea b) do nº 2 do artigo 57º do CCP exige que o documento a apresentar pelos concorrentes na proposta de uma empreitada de obras públicas, seja apresentado nos exatos termos constantes do artigo 361º do C.C.P.

IV. O artigo 361º do CCP exige que o plano de trabalhos contenha a fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstos.

V. O nº 4 do artigo 43º do CCP exige a apresentação pelos concorrentes de uma lista completa de todas as espécies de trabalhos necessárias à execução da obra a realizar.

VI. Ora, a tese sufragada pela decisão ora recorrida segundo a qual a completa ausência de referência às espécies de trabalhos por parte dos concorrentes, apenas será exigível após a outorga do contrato, como consta da fundamentação desta, é completamente ilegal, bastando para tal a leitura do nº 2 do artigo 57º do CCP.

VII. A lei não prevê ou permite a apresentação de planos de trabalho micro e macro, mas apenas de um documento designado por plano de trabalhos, o qual deve conter os elementos constantes da lei, seja ele micro ou macro, pois estes conceitos são inexistentes na lei e como tal ilegais atento o princípio da legalidade.

VIII. A Decisão ora Recorrida na sua fundamentação omite a exigência constante da alínea b) do nº1 do artigo 57º do CCP.

IX. A lei exige que no documento denominado plano de trabalhos constem todas as espécies de trabalhos como decorre das normas anteriormente citadas, as quais tem natureza imperativa, não podendo este documento ser apresentado sem conter nenhuma das espécies de trabalhos, conforma consta dos presentes autos.

X. As Recorridas B... e C... nos documentos por si designados Programa de Trabalhos, não indicam uma única espécie de trabalhos não dando mínimo cumprimento às disposições dos artigos 57º, 361º e nº 4 do artigo, 43º do CCP, disposições estas de natureza imperativa, e exigíveis nos termos do disposto no nº 1 do Caderno de Encargos.

XI. A decisão ora recorrida não cumpriu a lei, nem o caderno de encargos constante deste procedimento concursal, omitindo a aplicação da disposição da alínea b) do nº1 do artigo 57º, a disposição do artigo 361º e do nº 4 do artigo 43º do CCP, que exigem sem qualquer margem para duvidas que o plano de trabalhos a apresentar em sede de proposta contenham todas as espécies de trabalhos.

XII. Sucede que os planos de trabalhos dos demais concorrentes não apresentam uma única espécie de trabalhos, repetimos, uma única espécie de trabalhos.

XIII. Sucede que no caso concreto, não tendo as Recorridas elaborado o plano de trabalhos nos termos da lei, não poderiam ser admitidas a concurso nos termos da alínea a) do nº 2 do artigo 70º do CCP, a qual refere o seguinte;

Artigo 70.º

Análise das propostas

1- As propostas são analisadas em todos os seus atributos, representados pelos fatores e subfatores que densificam o critério de adjudicação, e termos ou condições.

2- São excluídas as propostas cuja análise revele:

a) Que desrespeitam manifestamente o objeto do contrato a celebrar, ou que não apresentam algum dos atributos ou algum dos termos ou condições, nos termos, respetivamente, do disposto nas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 57.º;

XIV. Ou seja, bastará o confronto entre as referidas normas

Artigo 57.º

Documentos da proposta

1- A proposta é constituída pelos seguintes documentos:

d) (Revogada.)

2- No caso de se tratar de procedimento de formação de contrato de empreitada ou de concessão de obras públicas, a proposta deve ainda ser constituída por:

a) Uma lista dos preços unitários de todas as espécies de trabalho previstas no projeto de execução;

b) Um plano de trabalhos, tal como definido no artigo 361.º, quando o caderno de encargos seja integrado por um projeto de execução;

XV. Assim, resulta sem margem para duvida, que caberia ao concorrente, nos termos da alínea b) do nº 1 do artigo 57º do CCP, apresentar um plano de trabalhos tal como definido no artigo 361º do mesmo código.

XVI. Cabendo a Entidade Adjudicante, no cumprimento do princípio da legalidade, exigir e velar pelo cumprimento da lei, bem como à decisão ora Recorrida.

XVII. Como resulta inequívoco, aliás pelo teor da fundamentação do ato impugnado e das contestações das Recorridas e da Entidade Demandada, que os documentos por estas designado “plano de trabalhos” não contém ou reúnem os requisitos do artigo 361º do CCP, deveria a falta do requisito previsto na alínea b) do nº 1 do artigo 57º do CCP, conduzir sem mais a sua exclusão nos termos da alínea a) do nº 2 do artigo 70º do CCP.

XVIII. Tendo estas normas natureza imperativa, não restará outra alternativa senão a anulação do ato impugnado, por ser manifestamente ilegal e que a Entidade Demandada seja condenada a adjudicar a empreitada a ora Autora, uma vez que, conforme decorre do pedido, foi a única concorrente cuja proposta se encontra conforme a lei.

XIX. Não existe na lei o conceito de Plano de trabalhos Macro ou Micro, são inexistentes, não podendo ser criados tipos de Planos de Trabalhos pela via interpretativa,

XX. Cabe ao legislador e apenas ao legislador, fixar o conteúdo dos documentos que instruem uma proposta em sede de contratação publica, não podendo os requisitos constantes da lei serem completamente suprimidos por via interpretativa.

XXI. Não cabe ao poder judicial ao interpretar uma norma, remover o seu conteúdo, como decorre da Decisão ao recorrida,

XXII. Porquanto, as normas invocadas, ou seja, os artigos 57º, 361º e nº 4, 43º do CCP, são inequívocos.

XXIII. O plano de Trabalhos deve conter “todas as espécies de trabalhos” é o que a lei determina, não sendo sequer possível admitir ou permitir sob pena de arbítrio ou absoluta violação de lei, que existam Planos de Trabalhos em sede de contratação com a ausência de todas as “espécies de trabalhos”

XXIV. Os planos de Trabalhos das Recorridas não contêm nenhuma espécie de trabalhos, sendo os conceitos de Plano Trabalhos Macro e Micro ilegais por não serem permitidos pela lei.»

3. A Entidade Demandada- INSTITUTO DE GESTÃO FINANCEIRA DA SEGURANÇA SOCIAL, I.P. -apresentou contra-alegações, que rematou com as seguintes conclusões:

«I. Não obstante o teor das extensas alegações de recurso apresentadas, o facto é que a recorrente, agora em sede de recurso, nada mais faz do que insistir no que disse em sede de p.i., nada trazendo de novo aos autos.

II. O Mmo. Juiz a quo apreciou criteriosamente, de facto e de direito, todas as questões colocadas ao Tribunal e aplicou de forma correcta o direito, não merecendo qualquer censura a douta sentença ora recorrida.

III. Não podem, pois, proceder as alegações da recorrente.

Nestes termos e demais de direito, que V. Exas. doutamente suprirão, deve ser negado provimento ao recurso interposto pela recorrente e, consequentemente, deve ser confirmada a douta sentença recorrida.

No entanto, V. Exas. apreciando e decidindo farão a costumada JUSTIÇA.»

9- A Contrainteressada B..., S.A. veio, por seu turno, produzir contra-alegações, que finalizou com as seguintes conclusões:

«I. Decorre do relatório final de análise de propostas, elaborado pelo júri do concurso que “pelos concorrentes B..., S.A. e C... (...) e D..., Lda., conclui-se que foram apresentados os elementos solicitados no artigo 10.º do programa de concurso, em conjugação com as cláusulas 15.º, 29.º, ambas do caderno de encargos, com o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 57.º e com o n.º 4 do artigo 60.º ambos do Código dos Contratos Públicos.” (sublinhado nosso);

II. Acrescentando que, “no que se refere à invocada ausência da apresentação do pleno de trabalhos com referência às espécies de trabalhos (sublinhado nosso) por parte dos concorrentes B..., S.A. e C... (...) e D..., Lda., a apresentação do referido plano é solicitado após outorga de contrato, pelo que, tal como definido no n.º 2.2 da cláusula 229.º do caderno de encargos, na atual fase do procedimento em curso (análise de propostas) e não se aplica tal exigência.” (sublinhado nosso);

III. Estabelece, desde logo, o artigo 10.º - Documentos que acompanham a proposta que “para apresentação da proposta é necessário preencher e gerar o Formulário Principal, bem como proceder à anexação dos seguintes documentos, todos assinados por representante que tenha poderes para obrigar o concorrente, em cumprimento do disposto no n.º 4 do artigo 57.º do Código dos Contratos Públicos:

1.2.7. Plano de Trabalhos, Plano de Mão-de-obra e Plano de Equipamento, que deverão ser apresentados de acordo com o estipulado na cláusula 29.ª do caderno de encargos;

IV. Dispondo a Cláusula 29.ª do Caderno de Encargos que,

“2.1. Os concorrentes deverão apresentar com a sua proposta os seguintes planos:

2.1.1. Plano de Trabalhos Macro deverá:

2.1.1. 1. Considerar o Faseamento Construtivo da empreitada incluído no Projeto de Execução, respeitando os prazos globais e parciais vinculativos ali estabelecidos;

2.1.1. 2. Indicar as datas previsíveis de início e fim de cada Fase incluída no Faseamento Construtivo, sua duração (em dias de calendário) e precedências entre fases;

2.1.2. Plano de Mão-de-Obra Geral deverá:

2.1.2. 1. Considerar todas as categorias profissionais de meios humanos afetas à execução da obra;

2.1.2. 2. Considerar as respetivas quantidades por unidade de tempo (semana) ao longo do prazo de execução da obra.

2.1.3. Plano de Equipamentos Geral deverá prever todos os tipos de meios técnicos afetos à execução da obra e as respetivas quantidades por unidade de tempo (semana) ao longo do prazo de execução da obra;”

V. Sendo exigida pela entidade adjudicante, a referenciação de “todas as espécies de trabalhos (ou seja, cada um dos artigos da matriz de quantidades)…” apenas no “Plano de Trabalhos Detalhado com a indicação do caminho crítico” a apresentar pelo Empreiteiro.

VI. Exigência que também estende ao “Plano de Mão-de-Obra por espécie de trabalhos” e, bem assim, ao “Plano de Equipamentos por espécie de trabalhos”.

VII. Efetivamente, dispõe o n.º 2.2 da Cláusula 29.ª do Caderno de Encargos que:

“2.2. O Empreiteiro deverá apresentar 15 dias úteis após a outorga do contrato, os seguintes planos:

2.2.1. Plano de Trabalhos Macro revisto;

2.2.2. Plano de Trabalhos Detalhado com a indicação do caminho crítico: Neste plano de trabalhos deverão ser incluídas todas as espécies de trabalhos (ou seja, cada um dos artigos da matriz de quantidades ), com a fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada umas das espécies de trabalhos, demonstrando, de acordo com o planeamento efetuado por cada concorrente, que é cumprido o processo construtivo definido nas soluções de Obra, e com representação inequívoca do caminho critico da obra. Este plano, para cada espécie de trabalhos, deve ser indicado, tal como consta do mapa de quantidade, o seguinte:

2.2.2. 1. A sua designação;

2.2.2. 2. A duração (em dias de calendário);

2.2.2. 3. Datas previstas de início e de conclusão da espécie de trabalho;

2.2.2. 4. As quantidades previstas para cada espécie de trabalhos (para cada artigo), em conformidade com as unidades de medida indicados no mapa de quantidades de trabalho e caso seja aplicável, de acordo com o faseamento da empreitada previsto no caderno de encargos;

2.2.2. 5. Outros recursos relevantes a afetar à atividade (incluindo as quantidades previstas), independentemente de serem previstos ou não no caderno de encargos.”

VIII. Este documento detalhado, nos termos da disposição em questão, apenas seria apresentado pelo Empreiteiro (qualidade que o adjudicatário assume após a celebração do contrato de empreitada de obras públicas), 15 dias após a sua celebração, razão pela qual, a ora Recorrida deu integral cumprimento ao estabelecido quer no Programa de Procedimento, quer no Caderno de Encargos.

IX. Sobretudo porque, na fase de concurso (e de acordo com os elementos concursais) apenas era exigido que o concorrente respeitasse as fases da empreitada, os prazos parciais e globais da empreitada, sendo nesta medida de referir que inexistiam nos elementos concursais e no projeto de execução a definição da execução da empreitada por fases, bem como inexistia a definição de prazos parciais vinculativos por parte da entidade adjudicante.

X. Tendo o Júri do Concurso andado bem ao plasmar, no seu Relatório Final, tal como suprarreferido que, “…o júri ponderou e analisou as observações apresentadas em sede audiência prévia tal como submetida pelo concorrente acima identificado, e documentação respetiva, e sobre a mesma deliberou responder nos seguintes termos:

• A clausula 29.ª do caderno de encargos define a constituição de Planos de Trabalhos, que deverão ser apresentados pelos concorrentes, reportando aos termos do artigo 361.º, conjugado com o n.º 4 do artigo 43.º, ambos do Código dos Contratos Públicos;

• O n.º 2 da referida clausula, define que: 2.1 - Os concorrentes deverão apresentar com a sua proposta os seguintes planos: um “Plano de Trabalhos Macro”, um “Plano de Mão-de-Obra Geral” e um “Plano de Equipamentos Geral” (2.1.1., 2.1.2. e 2.1.3);

• Ainda no n.º 2 da referida clausula, omissos nas observações apresentadas pelo concorrente A..., S.A., constam os seguintes pontos: O 2.2. - O Empreiteiro deverá apresentar 15 dias úteis após outorga de contrato, o “Plano de Trabalhos Macro revisto”, um “Plano de Trabalhos Detalhado com a indicação do caminho crítico: Neste plano de trabalhos deverão ser incluídas todas as espécies de trabalhos (ou seja, cada um dos artigos da matriz de quantidades), com a fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada umas das espécies de trabalhos, demonstrando, de acordo com o planeamento efetuado por cada concorrente, que é cumprido o processo construtivo definido nas soluções de Obra, e com representação inequívoca do caminho critico da obra. Este plano, para cada espécie de trabalhos, deve ser indicado, tal como consta do mapa de quantidade (…)”, “O Plano de Mão-de-Obra por espécie de trabalhos” e o “Plano de Equipamentos por espécie de trabalhos” (2.2.1., 2.2.2., 2.2.3., 2.2.4.)

• Da reanálise efetuada aos documentos apresentados pelos concorrentes B..., S.A. e C... (...) e D..., Lda, conclui-se que foram apresentados os elementos solicitados no artigo 10.º do programa de concurso, em conjugação com as clausulas 15.ª, 29.ª ambas do caderno de encargos, com o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 57.º e com o n.º 4 do artigo 60.º ambos do Código dos Contratos Públicos;

• No que se refere à invocada ausência da apresentação do plano de trabalhos com referência às espécies de trabalhos (sublinhado nosso), por parte dos concorrentes B..., S.A. e C... (...) e D..., Lda, a apresentação do referido plano é solicitado após outorga de contrato, pelo que, tal como definido no n.º 2.2. da clausula 29.ª do caderno de encargos, na atual fase do procedimento em curso (análise de propostas) e não se aplica tal exigência.

• No mais, a definição dada pelo artigo 361.º do CCP, inserida na Parte III do referido código, consigna a figura de “Empreiteiro” após outorga de contrato, pelo que, o Plano de Trabalhos Detalhado com a indicação do caminho crítico, deverá ser elaborado em sede de execução contratual, que garantirá ao Dono de Obra (IGFSS) um maior detalhe da execução contratual e dos trabalhos da empreitada, e também o cumprimento da lei a que se encontra sujeito.”

Razão pela qual surge claro o cumprimento integral do Programa de Procedimento e do Caderno de Encargos por parte da ora Recorrida, E, bem assim, do Código dos Contratos Públicos, designadamente do seu art.º 361.º, inexistindo qualquer motivo para a exclusão da ora Recorrida.

XI. Com efeito, outra consequência não poderá ser senão manter-se a adjudicação a si efetuada por parte da Entidade Demandada, em momento algum a Recorrida esteve obrigada, na fase do concurso, a apresentar um Plano de Trabalhos que diferenciasse todas e cada uma das linhas do mapa de quantidades.

XII. Vejamos, sustenta JORGE ANDRADE SILVA, “Código de Contratos Públicos Anotado e Comentado”, 8ª edição, Coimbra, Almedina, 2019, p. 784 que “o plano de trabalhos constitui um documento elaborado pelo empreiteiro em que este descreve o ritmo que se compromete a imprimir na execução da obra, os meios a executar e como deverá proceder-se aos pagamentos”.

XIII. Acrescentando o Autor, que o plano de trabalhos é o documento que habilita o dono da obra a fiscalizar a construção e a controlar o ritmo de execução, por forma a evitar atrasos recuperáveis.

XIV. Sendo certo que, sem um plano de trabalhos não pode haver fiscalização eficaz. Nas palavras de Gonçalo Guerra Tavares, em Comentário do Código dos Contratos Públicos, 2.ª edição, pág. 871:«…, o plano de trabalhos é o documento apresentado com a proposta (nos termos do disposto na mencionada alínea b) do n.º 2 do artigo 57.º do Código), no qual o empreiteiro descreve a sequência e o prazo de execução de cada uma das espécies de trabalhos que fazem parte da empreitada, bem como os meios com que se propõe executá-los.

Este documento habilita o dono da obra a fiscalizar e a controlar o ritmo da execução da obra, no sentido de evitar atrasos que se possam revelar irrecuperáveis.».

XV. Ora, ante o exposto, nunca foi exigido nem pelas entidades adjudicantes, nem pelos tribunais, que o plano de trabalhos contivesse todas as espécies de atividades previstas no Mapa de Quantidades.

Tarefa que, aliás, até poderia ser exequível em empreitadas de menores dimensões, mas que se revelaria, por outro lado, uma tarefa Hercúlea e quase diabólica, sem quaisquer vantagens práticas, em projetos de elevada complexidade técnica, com vários milhares de atividades e preços unitários, até porque o plano de trabalhos não constitui o único documento contratualmente exigido, onde a fiscalização e o dono da obra podem encontrar as informações necessárias à realização das suas tarefas de fiscalização e controlo da empreitada, existindo complementarmente um conjunto de informações que o Dono da Obra e a Fiscalização podem encontrar, nomeadamente na Memória Justificativa e Descritiva do modo de execução dos trabalhos, e noutros documentos contratuais, que lhe fornecem todo o manancial de informação necessário à realização do controlo e fiscalização de uma obra.

XVI. O Plano de Trabalhos (em sentido amplo), deve evidenciar a organização, sequencialidade e duração da construção, identificando as atividades necessárias e sequências para o cumprimento dos prazos parcelares e prazo global da empreitada, de forma a permitir o acompanhamento da mesma durante o período de construção, e não tanto a sua distribuição unitária em função do mapa de quantidades.

XVII. Todavia, estes itens encontram-se integrados em capítulos (que correspondem a “espécies” de atividades) que foram inseridos no plano de trabalhos.

XVIII. Como refere, em anotação a este Acórdão, Pedro Matias Pereira (“Revista de Contratos Públicos”, nº 19, pág. 139: «(…) Em linha com a “ratio decidendi” subjacente ao Acórdão, deve ressalvar-se que a necessidade de uma leitura conjugada das exigências do “Projeto de Execução” e do “Plano de Trabalhos” significa, também, que o nível de detalhe exigido tem que ser adequado, não se exigindo um detalhe irrealista (e desnecessário) que vá ao nível mais básico da desagregação necessário para não colocar em causa os objectivos que presidem à exigência desse documento (designadamente, o de dar cumprimento ao regime substantivo do contrato de empreitada, com o regime das prorrogações de prazo à cabeça (…)».

XIX. Em suma, a exigência legal dos artigos 57.º, n.º 2, b) e 361.º, n.º 1 do CCP ter-se-á que considerar cumprida sempre que, para o caso concreto em questão, o plano de trabalhos permita, adequadamente, “habilitar o dono da obra a controlar o ritmo e sequência da obra concretamente em causa”.

XX. Sendo, porém, as empreitadas de obras públicas, muito diferenciadas entre si, designadamente quanto à sua espécie, dimensão e/ou complexidade, e com projetos de execução sempre distintos (cfr. artigo 43º do CCP), os planos de trabalhos não podem ser iguais em todos os casos, para a prossecução do objetivo de “habilitar o dono da obra a controlar o ritmo e sequência da sua execução”, impondo-se que cada caso requeira um plano adequado às suas características, não necessariamente igual ao de outra empreitada bastante distinta.

XXI. Por isso se sublinhou no Ac. STA de 14/6/2018 (0395/18) que «No procedimento de formação de um contrato de empreitada, as exigências do artigo 361º do CCP (plano de trabalhos) devem ser lidas em conjugação com o disposto no artigo 43º do CCP (caderno de encargos do procedimento de formação de contratos de empreitada)».

XXII. Ademais, veio defender o Ac. do STA de 14.07.2022, processo n.º 0627/20.4BEAVR: “I – Da conjugação dos arts. 43º nº 4 b), 57º nº 2 b) e 361º nº 1 do Código dos Contratos Públicos não resulta a imposição, para todos os casos, de um nível único de detalhe do “plano de trabalhos” (e de pagamentos, de equipamentos e de mão-de-obra), a apresentar com as propostas em procedimentos de formação de contratos de empreitada de obras públicas, designadamente que exceda o necessário para assegurar o objetivo legal (“ratio legis”) de permitir um adequado controlo, por parte do dono da obra, da execução da empreitada concretamente em causa, tal como fixado quanto ao seu ritmo e sequência e meios utilizados. II – Não se destinando o “plano de trabalhos” a garantir o compromisso da efetiva realização, por parte do empreiteiro, de todas as espécies de trabalho previstas, necessárias para a realização da obra – objetivo atingido através da declaração de aceitação, pelo empreiteiro, do conteúdo do Caderno de Encargos (e, portanto, da realização de todas as espécies de trabalho discriminadas, pelo dono da obra, no “projeto de execução” e no respetivo “mapa de quantidades”) -, nada impede que o “plano de trabalhos” possa agregar ou agrupar diversas espécies de trabalho, desde que permita, em concreto, controlar adequadamente o ritmo e a sequência da execução da empreitada, e os meios nela utilizados, e respeite as eventuais exigências do Caderno de Encargos (nomeadamente, quanto à unidade de tempo e periodicidade aí definidas pelo dono da obra).”];

XXIII. Atente-se que, para efeitos de apresentação de proposta, no mapa de quantidades são previstas mais de 508 tarefas, muitas das quais sem qualquer relevância temporal na execução, já que a única diferença entre elas é a dimensão, cor, referência técnica, para o que para a fase em questão (de apresentação da proposta por parte de todos os concorrentes) resultaria numa opção totalmente inócua, desproporcional e totalmente contraproducente.

XXIV. Que em nada influencia a execução e o modo de execução do contrato de empreitada de obras públicas, vejam-se, exemplificadamente, os itens do mapa de quantidades supra indicados.

XXV. Por conseguinte, não se poderá – nem os princípios da legalidade, da proporcionalidade ou da concorrência o permitem – excluir uma proposta que apresente um plano de trabalhos que, no caso concreto, permita ao “dono da obra controlar o ritmo e sequência da obra em causa”, ainda que, porventura não inclua um nível de detalhe, ou detalhes, que seriam “in casu” inúteis e desproporcionados (e, até, perturbadores) para o controlo daquela obra concretamente em causa (ainda que, acaso, necessários para outra obra de diferentes características).

XXVI. Entende-se que o plano de trabalhos deve ser apto ao cumprimento das suas finalidades, qual seja o adequado controlo e fiscalização da execução dos trabalhos da empreitada.

XXVII. E se para esse juízo releva a sua correspondência ao mapa de quantidades que integra o projeto de execução, todavia não se poderá exigir um nível de desagregação de tal forma elevado que ao invés de “espécies de trabalhos”, se passem a considerar artigos e/ou subartigos que, na realidade, não constituem uma tarefa/espécie de trabalho, mas sim um bem ou material a integrar na obra.

XXVIII. Ou seja, não é exigível que o plano de trabalhos a apresentar em sede de proposta tenha um nível de detalhe que compreenda o planeamento da execução da obra ao nível máximo de decomposição do artigo e subartigo de trabalhos, designadamente numa total correspondência com o mapa de quantidade.

XXIX. Assim o plano de trabalhos apresentado, “contempla todas as espécies de trabalhos previstas com um nível de detalhe e desagregação suficiente e adequado para permitir o controlo e a fiscalização, por parte do dono da obra, da execução dos trabalhos em causa”, naturalmente que não se pode aceitar que o mesmo não cumpra as exigências que emergem seja do art. 361.º do CCP.

XXX. Por outro lado, como é afirmado pelo Colendo STA, no processo n.º 0627/20.4BEAVR, de 14.07.2022: “o “plano de trabalhos” não visa assegurar o comprometimento dos concorrentes à realização de todas as espécies de trabalho tidas como necessárias para a execução da obra. Se assim fosse, a sua especificação teria aí, obviamente, que ser “completa” e “detalhada”. Mas este é o objetivo do “projeto de execução” a que os concorrentes têm que aderir através da “declaração de aceitação do conteúdo do Caderno de Encargos”. Daqui que, nos termos do nº 1 do art. 43º, «o caderno de encargos do procedimento de formação de contratos de empreitada de obras públicas deve incluir um projeto de execução» e que, nos termos do nº 4, o projeto de execução deve ser acompanhado, para além de «uma descrição dos trabalhos preparatórios ou acessórios», de «uma lista completa de todas as espécies de trabalhos necessárias à execução da obra a realizar».”.

XXXI. Aliás, conforme estabelece o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, Processo nº0196/22.0BELRA, de 23-05-2024, in dgsi.pt:

I- No âmbito da admissão da proposta apenas compete à entidade adjudicante controlar que o plano de trabalho respeita os requisitos mínimos estabelecidos na lei, e aqueles que eventualmente sejam impostos pelos documentos patenteados a concurso.

II- Saber se o nível de detalhe do plano de trabalhos apresentado com a proposta é ou não o nível adequado para assegurar a boa execução da obra, e ao cumprimento dos seus prazos contratuais, é matéria que envolve a formulação de juízos valorativos de natureza administrativa, sobre a qual, em rigor, não cabe aos tribunais pronunciarem-se, mesmo que o plano de trabalhos não constitua um aspeto da execução do contrato sujeito à concorrência.

XXXII. Em suma, o plano de trabalhos apresentado pela ora Recorrida respeitou todas as exigências previstas quer no Programa de Procedimento quer no Caderno de Encargos, quer na lei.

XXXIII. Não havendo lugar a qualquer exclusão da ora Recorrida, pelo que deverá ser mantida a decisão recorrida e o presente Recurso de Revista ser julgado totalmente improcedente, em função de tudo o que acima fica exposto. »

4. O TCA Sul declarou-se incompetente, em razão da hierarquia, para conhecer do presente recurso jurisdicional, e declarou competente para o efeito o Supremo Tribunal Administrativo.

O presente recurso de revista “per saltum” foi admitido por despacho da relatora (n.º 5 do artigo 151.º do CPTA)

5. Notificado nos termos e para efeitos do disposto nos artigos 146.º, n.º 1 e 147.º, n.º2 do CPTA, o Magistrado do Ministério Público não emitiu parecer.

6. Sem vistos, nos termos do disposto no artigo 36.º, n.ºs 1, alínea c), e 2, do CPTA, mas com entrega do projeto de acórdão aos Exmos. Senhores Conselheiros Adjuntos, vão os autos à conferência para julgamento.

II- QUESTÕES A DECIDIR

7. Tendo em conta as conclusões das alegações apresentadas pela Recorrente - as quais delimitam o objeto do recurso, nos termos dos artigos 635.º, nº 4 e 639.º, n.º 1 do CPC, ex vi, artigos 1.º e 140.º n.º 3 do CPTA (sem prejuízo de eventual matéria de conhecimento oficioso) - constitui objeto do presente recurso saber se o saneador-sentença recorrido enferma de erro de julgamento em matéria de direito por decidir não excluir as propostas apresentadas pelas CI, considerando que as mesmas deram cumprimento à exigência de apresentação do Plano de Trabalhos, o que, no entender da Recorrente viola o disposto no n.º1 do artigo 29º do caderno de encargos, assim como os artigos 361º e nº 4 do artigo 43º do CCP e, ainda, a alínea b) do nº 2 do artigo 57º também do CCP.

III. FUNDAMENTAÇÃO

A. DE FACTO

8. Com relevância para a decisão a proferir, as instâncias deram como provada a seguinte matéria de facto:

«1. Em 02.12.2024, foi publicado em Diário da República, n.º 233, Parte L – Contratos Públicos, o anúncio de procedimento n.º ...24, relativo ao concurso público lançado pelo Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP tendente à adjudicação da “Empreitada de reabilitação integral do interior do edifício sito na Avenida ..., ..., em Lisboa”. – cf. aviso que consta no Procedimento Administrativo apenso (PA);

2. O projeto de execução a considerar para a realização da empreitada objeto do procedimento era o patenteado em anexo ao Caderno de Encargos. - facto que se extrai da Cláusula 14.ª do CE que consta no PA;

3. O prazo de execução da empreitada era de 540 dias. - facto que se extrai da Cláusula 4.ª do CE que consta no PA;

4. O critério de adjudicação adotado era o da proposta economicamente mais vantajosa “de acordo com a modalidade “Monofator” – Preço global, enquanto único aspeto da execução do contrato a celebrar”. - facto que se extrai do artigo 12.º do PP que consta do PA;

5. O ponto 1.2.7. do artigo 10.º do PP estabelecia o seguinte:

“1. Para apresentação da proposta é necessário preencher e gerar o Formulário Principal, bem como proceder à anexação dos seguintes documentos, todos assinados por representante que tenha poderes para obrigar o concorrente, em cumprimento do disposto no n.º 4 do artigo 57.º do Código dos Contratos Públicos:

(…)

1.2. Documentos que contenham os atributos da proposta de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar, identificando designadamente:

(…)

1.2.7. Plano de Trabalhos, Plano de Mão-de-Obra e Plano de Equipamento, que deverão ser apresentados de acordo com o estipulado na cláusula 29.ª do caderno de encargos;

(…)” - facto que se extrai do artigo 10.º do PP que consta do PA;

6. A cláusula 29.º do Caderno de Encargos estabelecia o seguinte:

“1. O Plano de Trabalhos, elaborado nos termos do artigo 361.º, conjugado com o n.º 4 do artigo 43.º, ambos do Código dos Contratos Públicos, é constituído pelos seguintes elementos:

1.1. Plano de Trabalhos macro (resumo por capítulos ou atividades principais);

1.2. Plano de Trabalhos detalhado com a indicação do caminho crítico;

1.3. Plano de mão-de-obra;

1.4. Plano de equipamentos;

2. Plano de Trabalhos:

2.1. Os concorrentes deverão apresentar com a sua proposta os seguintes planos:

2.1.1. Plano de Trabalhos Macro deverá:

2.1.1. 1. Considerar o Faseamento Construtivo da empreitada incluído no Projeto de Execução, respeitando os prazos globais e parciais vinculativos ali estabelecidos;

2.1.1. 2. Indicar as datas previsíveis de início e fim de cada Fase incluída no Faseamento Construtivo, sua duração (em dias de calendário) e precedências entre fases;

2.1.2. Plano de Mão-de-Obra Geral deverá:

2.1.2. 1. Considerar todas as categorias profissionais de meios humanos afetas à execução da obra;

2.1.2. 2. Considerar as respetivas quantidades por unidades de tempo (semana) ao longo do prazo de execução da obra.

2.1.3. Plano de Equipamento Geral deverá prever todos os tipos de meios técnicos afetos à execução da obra e as respetivas quantidades por unidade de tempo (semana) ao longo do prazo de execução da obra;

2.2. O empreiteiro deverá apresentar 15 dias úteis após a outorga do contrato, os seguintes planos:

2.2.1. Plano de Trabalhos Macro revisto;

2.2.2. Plano de Trabalhos Detalhado com a indicação do caminho crítico: Neste plano deverão ser incluídas todas as espécies de trabalhos (ou seja, cada um dos artigos da matriz de quantidades), com a fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada umas das espécies de trabalhos, demonstrando, de acordo com o planeamento efetuado por cada concorrente, que é cumprido o processo construtivo definido nas soluções da Obra, e com representação inequívoca do caminho crítico da obra. Este plano, para cada espécie de trabalhos, deve ser indicado, tal como consta do mapa de quantidade, o seguinte:

2.2.2. 1. A sua designação;

2.2.2. 2. A duração (em dias de calendário);

2.2.2. 3. Data previstas de início e de conclusão da espécie de trabalho;

2.2.2. 4. As quantidades previstas para cada espécie de trabalhos (para cada artigo), em conformidade com as unidades de medida indicados no mapa de quantidades de trabalho e caso seja aplicável, de acordo com o faseamento da empreitada previsto no caderno de encargos;

2.2.2. 5. Outros recursos relevantes a afetar à atividade (incluindo as quantidades previstas), independentemente de serem previstos ou não no caderno de encargos.

2.2. 3 O Plano de Mão-de-Obra por espécie de trabalhos deverá prever os meios humanos a afetar a cada espécie de trabalhos (a cada artigo do mapa de quantidades e tendo em consideração o plano de trabalhos detalhado), incluindo as quantidades previstas em conformidade com as categorias profissionais de mão-de-obra identificadas.

2.2.4. Plano de Equipamentos por espécie de trabalhos (por cada artigo de quantidades de trabalho e tendo em consideração o plano de trabalhos detalhado) deverá prever os meios técnicos a afetar a cada espécie de trabalhos, incluindo as quantidades previstas e demonstrando o processo construtivo definido na Soluções da Obra.

2.3. Em qualquer dos casos, na elaboração e apresentação dos planos de trabalhos os concorrentes e/ou empreiteiro deverão seguir as seguintes regras:

2.3.1. Os planos de trabalhos serão apresentados por ordem cronológica;

2.3.2. Os planos de trabalhos evidenciarão as datas chave e o processo construtivo dos trabalhos quando estes estejam previstos no caderno de encargos da empreitada.

2.3.3. Caso estes últimos dados não sejam definidos no caderno de encargos, os planos de trabalhos dos concorrentes, indicarão clara e inequivocamente, quais as datas chave que resultaram do seu planeamento da empreitada;

2.3.4. Os planos de trabalho terão como unidade de tempo a semana”. - cf. cláusula 29.ª do CE que consta do PA;

7. O mapa de quantidades da empreitada objeto do procedimento, após apreciação dos pedidos de esclarecimento e das listas de erros e omissões, era o seguinte:

(ver imagem que consta da fundamentação de facto do saneador-sentença recorrido)

- facto que se retira da ata n.º ... do júri, datada de 06.01.2025, e respetivos anexos, que consta no PA;

8. Apresentaram propostas no âmbito do procedimento sob escrutínio as seguintes entidades:

E. .. SA;

F. .. SA;

B. .. SA;

A. .. SA

G. .. Lda.;

H. .. SA;

C. .. Lda. e D... Lda.. - cf. se retira do Relatório Preliminar de análise de propostas que consta no PA;

9. A proposta da “B...” foi instruída, designadamente, com Plano de Trabalhos, Plano de Mão de Obra e Plano de Equipamento, cujos teores se dão aqui por integralmente reproduzidos. - cf. proposta da “B...” que consta no PA (fls. 214 a 217);

10. A proposta do Consórcio constituído pela “C...” e “D...” foi instruída, designadamente, com Plano de Trabalhos, Plano de Mão de Obra e Plano de Equipamento, cujos teores se dão aqui por integralmente reproduzidos. - cf. proposta do consórcio “C...” e “D...” que consta no PA (fls. 445 a 448);

11. Em 25.02.2025, o júri do concurso emitiu o Relatório Preliminar de análise de propostas, no qual propôs, além do mais, a admissão das propostas apresentadas pelos concorrentes B... SA, A... SA e consórcio constituído pela “C...” e “D...”, bem como, ainda, que a adjudicação recaísse sobre a proposta apresentada pelo concorrente B..., S.A., pelo valor de 3.680.353,25€. - cf. Relatório Preliminar anexado à petição inicial;

12. A aqui Autora pronunciou-se sobre o Relatório Preliminar referido no ponto precedente, pugnando pela exclusão das propostas apresentadas pelos concorrentes B... SA e pelo consórcio constituído pela “C...” e “D...”, alegando, em suma, que os planos de trabalho, mapas de mão de obra e mapas de equipamentos apresentados por estes concorrentes não cumpriam as disposições legais. - cf. pronúncia da Autora constante no PA;

13. Em 14.03.2025, o júri do concurso emitiu o Relatório Final de análise de propostas no qual consta, além do mais, o seguinte teor:

“(…)

I. AUDIÊNCIA PRÉVIA

(…) Durante a fase de audiência prévia foi submetida, em 03/03/2025, na plataforma acingov, pronúncia pelo concorrente A..., S.A., cujo teor se dá aqui por reproduzido:

(…)

Em conformidade com o n.º 1 do artigo 148.º do CCP, o júri ponderou e analisou as observações apresentadas em sede audiência prévia tal como submetida pelo concorrente acima identificado, e documentação respectiva, e sobre a mesma deliberou responder nos seguintes termos:

A clausula 29.ª do caderno de encargos define a constituição de Planos de Trabalhos, que deverão ser apresentados pelos concorrentes, reportando aos termos do artigo 361.º, conjugado com o n.º 4 do artigo 43.º, ambos do Código dos Contratos Públicos.

O n.º 2 da referida clausula, define que:

o 2.1 – Os concorrentes deverão apresentar com a sua resposta os seguintes planos: um “Plano de Trabalhos Macro” um “Plano de Mão-de-Obra Geral” e um “Plano de Equipamentos Geral” (2.1.1., 2.1.2. e 2.1.3);

Ainda no n.º 2 da referida clausula, omissos nas observações apresentadas pelo concorrente A..., S.A., constam os seguintes pontos:

o 2.2. – O Empreiteiro deverá apresentar 15 dias úteis após outorga de contrato, o “Plano de Trabalhos Macro revisto”, um “Plano de Trabalhos Detalhado com a indicação do caminho crítico: Neste plano de trabalhos deverão ser incluídas todas as espécies de trabalhos (ou seja, cada um dos artigos da matriz de quantidades), com a fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos, demonstrando, de acordo com o planeamento efetuado por cada concorrente, que é cumprido o processo construtivo definido nas solução de Obra, e com representação inequívoca do caminho crítico da obra. Este plano, para cada espécie de trabalhos, deve ser indicado, tal como consta do mapa de quantidade (…)”, “O Plano de Mão-de-Obra por espécie de trabalhos” e o “Plano de Equipamentos por espécie de trabalhos” (2.2.1., 2.2.2., 2.2.3., 2.2.4.)

Da reanálise efetuada aos documentos apresentados pelos concorrentes B..., S.A. e C... (...) e D..., Lda., conclui-se que foram apresentados os elementos solicitados no artigo 10.º do programa de concurso, em conjugação com as clausulas 15.ª, 29.ª, ambas do caderno de encargos, com o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 57.º e com o n.º 4 do artigo 60.º ambos do Código dos Contratos Pùblicos;

No que se refere à invocada ausência da apresentação do plano de trabalhos com referência às espécies de trabalhos (sublinhado nosso), por parte dos concorrentes B..., S.A. e C... (...) e D..., Lda., a apresentação do referido plano é solicitado após outorga de contrato, pelo que, tal como definido no n.º 2.2. da clausula 229.ª do caderno de encargos, na atual fase do procedimento em curso (análise de propostas) e não se aplica tal exigência.

No mais, a definição dada pelo artigo 361.º do CCP, inserida na Parte III do referido código, consigna a figura do “Empreiteiro” após outorga de contrato, pelo que, o Plano de Trabalhos Detalhado com a indicação do caminho crítico, deverá ser elaborado em sede de execução contratual, que garantirá ao Dono de Obra (IGFSS) um maior detalhe da execução contratual e dos trabalhos da empreitada, e também o cumprimento da lei a que se encontra sujeito.

Nestes termos e pelos fundamentos expostos, o júri considera que não assiste razão ao expoente nos argumentos aduzidos em sede de pronúncia na fase de audiência prévia e delibera indeferir as observações apresentadas.

Face ao que antecede, o júri deliberou:

a. Não dar provimento as observações apresentadas pelo concorrente A..., S.A., como justificado;

b. Manter o teor e as conclusões do relatório preliminar;

i. Excluir as propostas apresentadas pelos concorrentes E..., S.A., e F..., S.A., para a empreitada de obras públicas consubstanciada em obras de reabilitação integral do edifício sito na Avenida ..., ..., em ..., nos termos das alíneas d) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP, com fundamento em que o preço contratual seria superior ao preço base definido para o procedimento;

ii. Ordenar as propostas apresentadas conforme tabela 1, de acordo com o critério de adjudicação definido no artigo 12.º do programa de concurso, o da “Proposta economicamente mais vantajosa de acordo com a modalidade “Monofator” – preço global”, enquanto único aspeto da execução do contrato a celebrar, nos termos do disposto na alínea b) do n.º 1, do artigo 74.º do CCP:

[IMAGEM]

II. PROPOSTA

Face ao que antecede, o júri deliberou propor:

1. A exclusão das apresentadas pelos concorrentes E..., S.A., e F..., S.A., para a empreitada de obras públicas consubstanciada em obras de reabilitação integral do edifício sito na Avenida ..., ..., em Lisboa, nos termos das alíneas d) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP;

2. A adjudicação da proposta apresentada pelo concorrente B..., S.A., para a empreitada de obras públicas consubstanciada em obras de reabilitação integral do edifício sito na Avenida ..., ..., em Lisboa, pelo valor global de 3.680.353,25 EUR (três milhões, seiscentos e oitenta mil, trezentos e cinquenta e três euros e vinte e cinco cêntimos), a que acresce IVA à taxa legal em vigor, com um prazo de execução de 540 (quinhentos e quarenta) dias.

(…)” - cf. Relatório Final que consta no PA;

14. Em 27.03.2025, o Conselho Diretivo da ED aprovou o Relatório Final referido no ponto precedente e adjudicou a empreitada ao concorrente “B... SA”, pelo valor de 3.680.353,25€. - cf. consta no PA; »

III. B.DE DIREITO

9. O presente recurso de revista per saltum vem interposto do saneador-sentença proferido pela 1.ª Instância, que no âmbito do concurso público internacional de empreitada de obras públicas lançado pelo Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP tendente à adjudicação da “Empreitada de reabilitação integral do interior do edifício sito na Avenida ..., ..., em Lisboa”, julgou improcedente a ação de contencioso pré-contratual proposta pela Autora.

10. Na ação intentada, a Autora pediu a anulação do ato praticado pela ED, pugnando pela exclusão das propostas apresentadas pelas 1.ª e 2.ª CI, alegando que aquelas não procederam à indicação, no Plano de Trabalhos que juntaram, de uma única espécie de trabalhos, incumprindo o artigo 29.º, n.º1 do CE e os artigos 57º, 361º e nº 4 do artigo, 43º do CCP, quando é certo que a lei não admite que existam Planos de Trabalhos, em sede de contratação, com a ausência de todas as espécies de trabalhos. Não aceita que no caso se possa dar como cumprida a exigência do artigo 361.º do CCP, ou seja, que foi apresentado um Plano de Trabalhos, quando das propostas apresentadas pelas CI não consta uma única espécie de trabalhos a executar pelo empreiteiro.

Sustenta, para o efeito, que o n.º 1 do artigo 29.º do CE é expresso ao referir que “O programa de trabalhos deverá ser elaborado nos termos do artigo 361.º do CCP conjugado com o n.º 4 do art.º 43.º do mesmo Código”. Como tal, caberia aos concorrentes instruírem as suas propostas nos exatos termos constantes da Lei, no caso, dos artigos 361.º, n.º4 e 43.º, ambos do CCP, o que não fizeram.

Refere que a norma do artigo 29.º, n.º1 do CE remete expressamente para os artigos 361.º e 43.º do CCP e a remissão para estas normas do CCP não permite outra interpretação quanto ao modo de elaboração do documento designado como Programa de Trabalhos. Contudo, a decisão recorrida omite o facto de o documento Plano de Trabalhos ter de ser elaborado nos termos do artigo 361.º e 43.º do CCP, e, como tal, não puder omitir totalmente a indicação de qualquer espécie de trabalhos, como sucede no caso.

Adianta que o Tribunal a quo não se apercebeu que é o próprio Programa de Concurso que exige a apresentação de um Mapa de Trabalhos elaborado nos termos dos artigos 361.º do CCP conjugado com o n.º4 do art.º 43.º do mesmo Código.

Ademais, realça ser inexistente na lei o conceito de Plano de Trabalhos Macro, sendo clara a exigência que é feita na al.b), n.º2 do art.º 57.º do CCP, da apresentação de um Plano de Trabalhos.

E como a lei não permite nem prevê a apresentação de um Plano de Trabalhos com a completa e absoluta omissão da sequência temporal de todas as espécies de trabalhos, conclui que a decisão recorrida é manifestamente ilegal, devendo ser revogada.

Será assim?

11. A Recorrente pretende que as propostas das contrainteressadas deveriam ter sido excluídas por não incluírem, no Plano de Trabalhos (PT), a indicação de nenhuma espécie de trabalhos, alegando violação dos artigos 43.º, n.º 4, alínea b), 57.º, n.º 2, alínea b), e 361.º do CCP, bem como da cláusula 29.º, n.º 1 do Caderno de Encargos (CE)

12. Nos termos do ponto 1.2.7 do Programa do Procedimento (PP), determinou-se que as propostas deveriam ser instruídas com o Plano de Trabalhos, o Plano de Mão-de-Obra e o Plano de Equipamentos, os quais deveriam ser apresentados em conformidade com o estipulado na cláusula 29.ª do Caderno de Encargos (cf. ponto 5 dos factos provados).

13. O n.º 1 da cláusula 29.ª do CE exigia que o Plano de Trabalhos fosse elaborado nos termos do artigo 361.º, conjugado com o n.º 4 do artigo 43.º do CCP, devendo incluir os seguintes elementos: Plano de Trabalhos macro (resumo por capítulos ou atividades principais), Plano de Trabalhos detalhado com indicação do caminho crítico, Plano de Mão-de-Obra e Plano de Equipamentos.

14. O ponto 2.1 da mesma cláusula especificava que o Plano de Trabalhos Macro deveria considerar o faseamento construtivo da empreitada, respeitando os prazos globais e parciais vinculativos, e indicar as datas previsíveis de início e fim de cada fase, bem como a sua duração e precedências. O Plano de Mão-de-Obra Geral deveria contemplar todas as categorias profissionais envolvidas, com indicação das quantidades por unidade de tempo (semana), e o Plano de Equipamentos Geral deveria prever os meios técnicos afetos à execução da obra, com respetivas quantidades por unidade de tempo.

15. Adicionalmente, o ponto 2.3 da cláusula 29.ª estabelecia regras formais para a apresentação dos planos, nomeadamente a sua organização cronológica, a evidência das datas-chave e do processo construtivo, e a adoção da semana como unidade de tempo.

16. De acordo com as peças do procedimento- máxime, artigo 29.º do CE- não se exigia, na fase correspondente à apresentação das propostas, que os concorrentes procedessem à identificação exaustiva de todas as espécies de trabalhos por referência a cada linha do mapa de quantidades. Essa exigência apenas se encontra prevista para a fase subsequente, ou seja, após a adjudicação, conforme resulta do teor do ponto 2.2 da cláusula 29.ª do CE, relativo à obrigação do empreiteiro de apresentar os planos revistos.

17. Nesse ponto 2.2 da cláusula 29.ª do CE, estabelece-se que o adjudicatário - isto é, o empreiteiro - deverá apresentar, no prazo de quinze dias úteis após a outorga do contrato, os seguintes documentos técnicos: (i) Plano de Trabalhos Macro revisto; (ii)Plano de Trabalhos Detalhado com indicação do caminho crítico, o qual deverá incluir todas as espécies de trabalhos previstas - ou seja, cada um dos artigos constantes da matriz de quantidades - com a fixação da respetiva sequência e dos prazos parciais de execução. Este plano deverá demonstrar, com base no planeamento efetuado pelo adjudicatário, que se cumpre o processo construtivo definido nas soluções técnicas da obra, evidenciando de forma inequívoca o caminho crítico da empreitada.

18. Para cada espécie de trabalho, o Plano Detalhado deverá indicar: (i) A designação da atividade;(ii) A duração, expressa em dias de calendário; (iii)As datas previstas de início e de conclusão;(iv) As quantidades previstas, em conformidade com as unidades de medida constantes do mapa de quantidades e, quando aplicável, de acordo com o faseamento da empreitada; (v)Os recursos relevantes a afetar à atividade, incluindo as quantidades previstas, independentemente de estarem ou não expressamente previstas no caderno de encargos.

19. Adicionalmente, o adjudicatário deverá apresentar:

(i) Plano de Mão-de-Obra por espécie de trabalhos, prevendo os meios humanos a afetar a cada artigo do mapa de quantidades, em conformidade com o plano de trabalhos detalhado e com as categorias profissionais identificadas;

(ii) Plano de Equipamentos por espécie de trabalhos, prevendo os meios técnicos a afetar a cada artigo da matriz de quantidades, demonstrando o processo construtivo definido nas soluções da obra.

20. Considerando as peças do procedimento, é inequívoco que a obrigação de referenciação exaustiva de todas as espécies de trabalhos, ou seja, por artigo do mapa de quantidades, apenas se impunha na fase subsequente à adjudicação. Essa exigência não se aplicava à fase de apresentação das propostas, na qual os concorrentes não estavam vinculados à inclusão de uma listagem detalhada e individualizada de todos os artigos da matriz de quantidades nos planos que instruem a proposta (PT, PMO e PE). Esta é a interpretação correta a extrair do disposto nas peças do procedimento concursal em causa.

21. A Recorrente sustenta que o Tribunal a quo ignorou a remissão que no artigo 29.º do CE é feita para os artigos 361.º, n.º1 e 43.º, n.º4 do CCP, que não admitem a possibilidade de apresentação de um Plano de Trabalhos que não contenha a indicação de qualquer espécie de trabalhos.

22. Em primeiro lugar, não é rigorosa a afirmação de que nos Planos de Trabalho apresentados pelas CI não tenham sido indicadas nenhumas espécies de trabalho. O que acontece é que as CI, na fase de apresentação das propostas, juntaram os respetivos Mapas de Trabalho, mas organizados por agrupamento de espécies de trabalhos (um “Plano de Trabalhos Macro”), o que é bem diferente de terem apresentado esses documentos sem nenhuma referência a qualquer espécie de trabalhos, como a Recorrente afirma.

23. Efetuada esta precisão, e avançando, não é a primeira vez que o Supremo Tribunal Administrativo é chamado a pronunciar-se sobre questões relacionadas com a exigência da apresentação do Plano de Trabalhos em concursos de empreitada de obras públicas- designadamente, sobre a finalidade dessa exigência, se existe ou não um Plano de Trabalho tipo para toda e qualquer empreitada de obras públicas, se eventuais deficiências nesse documento determinam a exclusão da proposta- de que a seu tempo daremos nota.

24. Agora impõe-se, antes de mais, analisar o enquadramento normativo que o CCP prevê. O artigo 57.º, n.º2, al.b) do CCP dispõe que, no âmbito dos procedimentos de formação de contratos de empreitada ou de concessão de obras públicas, a proposta deve incluir, entre outros elementos, um plano de trabalhos, conforme definido no artigo 361.º, sempre que o caderno de encargos contenha um projeto de execução.

25. O artigo 361.º, n.º 1, do CCP, define o plano de trabalhos como o instrumento destinado a estabelecer, em conformidade com o prazo global de execução da obra, a sequência e os prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas, bem como a especificação dos meios que o empreiteiro se propõe utilizar.

26. Por sua vez, o artigo 43.º do CCP, estabelece que:

«1. Sem prejuízo do disposto no n.º 2 do artigo antecedente, o caderno de encargos relativo ao procedimento de formação de contratos de empreitada de obras públicas deve contemplar, obrigatoriamente, um projeto de execução.

2. Sempre que a obra seja enquadrada, nos termos da portaria prevista no n.º 7, na categoria III ou superior, ou quando o preço base estipulado no caderno de encargos se insira na classe 3 de alvará ou em classe superior, o projeto de execução deverá ser previamente revisto por entidade competente e habilitada para a sua elaboração, distinta do seu autor.

3. Em situações excecionais, devidamente justificadas, nas quais o adjudicatário assuma obrigações de resultado relativas à utilização da obra, ou quando a complexidade técnica do processo construtivo exija uma ligação especializada entre os concorrentes e a conceção da obra, poderá a entidade adjudicante prever que a elaboração do projeto de execução constitua parte integrante da execução contratual, sendo, nesse caso, o caderno de encargos composto apenas por um programa preliminar.

4. Em qualquer das hipóteses acima referidas, o projeto de execução deverá ser acompanhado por:

a) Uma descrição dos trabalhos preparatórios ou acessórios, conforme previsto no artigo 350.º;

b) Uma listagem exaustiva das espécies de trabalhos necessários à execução da obra, bem como o respetivo mapa de quantidades.»

27. Por fim, importa ainda atentarmos no disposto no artigo 146.º, n.º 2, alínea d), do CCP, que exige ao júri do procedimento, em sede de relatório preliminar, a elaboração de uma proposta fundamentada de exclusão das candidaturas que não estejam instruídas com todos os documentos exigidos pelos n.ºs 1 e 2 do artigo 57.º e pelo n.º 1 do artigo 57.º-A do mesmo diploma. Este normativo reforça a imperatividade da conformidade documental, estabelecendo uma relação normativa entre os elementos exigidos e a admissibilidade das propostas no âmbito do concurso.

28. Aqui chegados, pode concluir-se que nos termos do artigo 361.º, n.º 1, do CCP, o plano de trabalhos constitui um elemento essencial da proposta, cuja função primordial é permitir ao dono da obra o controlo eficaz da execução contratual, nomeadamente quanto ao ritmo e à sequência dos trabalhos. Como sublinha Gonçalo Guerra Tavares, trata-se de um documento que descreve a cadência e os prazos de execução das diversas espécies de trabalhos, bem como os meios e recursos afetos à empreitada, incluindo o plano de pagamentos (Comentário ao CCP, Almedina, 2019, pp. 843-844 e 272).

29. A doutrina é unânime em reconhecer que o plano de trabalhos não é apenas uma formalidade, mas uma obrigação contratual do empreiteiro, cuja inobservância pode justificar sanções ou mesmo a resolução do contrato. Licínio Lopes Martins destaca que este instrumento é a base do poder de fiscalização do dono da obra, sendo incorporado no contrato e, por isso, apenas modificável nos termos previstos para alterações contratuais (Estudos de Contratação Pública, II, p. 383), posição corroborada por Pedro Fernandez Sánchez (Direito da Contratação Pública, II, AAFDL, pp. 77-78).

30. Contudo, essa exigência legal deve ser interpretada à luz das especificidades da empreitada em causa. Como bem assinala o Acórdão do STA de 14/06/2018 (proc. 0395/18), o plano de trabalhos deve ser lido em articulação com o projeto de execução previsto no artigo 43.º do CCP. Pedro Matias Pereira reforça que o nível de detalhe exigido deve ser proporcional e adequado à complexidade da obra, evitando-se exigências desnecessárias que comprometam a racionalidade e os princípios da legalidade, proporcionalidade e concorrência (Revista de Contratos Públicos, n.º 19, p. 139).

31. Em suma, o cumprimento das exigências dos artigos 57.º, n.º 2, alínea b), e 361.º, n.º 1, do CCP verifica-se sempre que o plano de trabalhos, ajustado às características da empreitada concreta, permita ao dono da obra exercer eficazmente o controlo da execução, sem que se imponha um nível de detalhe desproporcionado ou irrelevante para esse fim.

32. Voltando ao caso sob sindicância, foi adotado como critério de adjudicação o da proposta economicamente mais vantajosa, aferida segundo a modalidade monofator, sendo o preço o único parâmetro submetido à concorrência, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 74.º do CCP.

33. Essa opção circunscreve a atuação do júri à apreciação do valor proposto, relegando os demais documentos exigidos, designadamente, o Plano de Trabalhos (PT), o Plano de Mão-de-Obra (PMO) e o Plano de Equipamentos (PE), para o domínio da execução contratual. Tais documentos, embora de apresentação obrigatória, não visam densificar o critério de adjudicação, nem constituem parâmetros de comparação entre propostas. São, antes, elementos integrantes da execução do contrato, alheios à lógica concorrencial.

34. Como vimos, nos termos do artigo 57.º, n.º 2, alínea b), do CCP, sempre que o caderno de encargos integre um projeto de execução - como sucede no presente procedimento- a proposta deve conter, obrigatoriamente, um Plano de Trabalhos, elaborado conforme o artigo 361.º do mesmo diploma. Este documento, nos termos do n.º 1 do referido artigo, constitui instrumento essencial para o acompanhamento e fiscalização da obra pela entidade adjudicante, permitindo-lhe aferir a sequência, os prazos parciais e os meios mobilizados pelo empreiteiro para a realização das diversas tarefas que compõem a empreitada.

35. Assim, a omissão de qualquer dos documentos exigidos- nomeadamente PT, PMO ou PE- configura uma irregularidade que, à luz do artigo 146.º, n.º 2, alínea d), impõe ao júri a exclusão da candidatura, por incumprimento dos requisitos legais e procedimentais.

36. Tal como assinalado pelo Senhor juiz a quo no saneador- sentença recorrido, a relevância e os requisitos formais deste documento têm sido amplamente discutidos, destacando-se, entre outros, os Acórdãos de 14.06.2018 (Proc. 0395/18), 03.12.2020 (Proc. 02189/19.6BEPRT), 27.01.2022 (Proc. 0917/21.9BEPRT), 07.04.2022 (Proc. 01513/20.3BELSB), 14.07.2022 (Proc. 02515/21.8BEPRT e Proc. 0627/20.4BEAVR), 08.09.2022 (Proc. 0399/21.5BEAVR), 23.05.2024 (Proc. 0196/22.0BELRA), 24.10.2024 (Proc. 0742/23.8BEPRT) e 13.02.2025 (Proc. 02401/23.7BEPRT), todos disponíveis em www.dgsi.pt.

37. Dessa jurisprudência, extrai-se que nos casos em que o Plano de Trabalhos constitui um aspeto do contrato submetido à concorrência - o que não é o caso-, a mesma tem sido uniforme em considerar que a sua insuficiência não determina, por si só, a exclusão da proposta, considerando-se que essa exclusão apenas se justifica quando a deficiência detetada compromete a respetiva avaliação ou quando o caderno de encargos lhe confere natureza essencial. Este entendimento encontra expressão, entre outros, no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 03.12.2020 (Proc. 02189/19.6BEPRT).

38. Diversamente, quando o Plano de Trabalhos não integra os elementos sujeitos à concorrência - como sucede no presente procedimento - a jurisprudência revela menor uniformidade. Esta constatação é reconhecida no Acórdão do STA de 23.05.2024 (Proc. 0196/22.0BELRA), onde se afirma que “não se identifica [...] a mesma clareza jurisprudencial nos casos em que o plano de trabalhos não corresponda a um aspeto do contrato submetido a concorrência”. (negrito da nossa autoria)

39. Não obstante essa aparente dispersão interpretativa, a jurisprudência mais recente tem vindo a consolidar o entendimento de que, da conjugação dos artigos 361.º, n.º 1, e 43.º, n.º 4, alínea b), do CCP, não decorre a exigência de um nível único ou padronizado de detalhe para o Plano de Trabalhos. O que se impõe é que o documento contenha, de forma clara, a enumeração das espécies de trabalhos necessárias à execução da obra, com indicação dos prazos - globais e parciais - e a especificação dos meios que o empreiteiro se propõe mobilizar, conforme sumariado no Acórdão do STA de 23.05.2024 (Proc. 0196/22.0BELRA).

40. Esta orientação já se encontrava delineada no Acórdão de 14.07.2022 (Proc. 0627/20.4BEAVR), onde se esclarece que o Plano de Trabalhos não visa assegurar o compromisso da realização de todas as espécies de trabalho previstas - objetivo que decorre da aceitação do caderno de encargos - mas sim permitir um controlo eficaz da execução da empreitada, respeitando o ritmo, a sequência e os meios utilizados. Admite-se, inclusive, a agregação ou agrupamento de espécies de trabalho, desde que tal não comprometa a clareza e a funcionalidade do plano.

40.1. Sumariou-se nesse Acórdão do STA, de 14/07/2022, que:

«I- Da conjugação dos arts. 43º nº 4 b), 57º nº 2 b) e 361º nº 1 do Código dos Contratos Públicos não resulta a imposição, para todos os casos, de um nível único de detalhe do “plano de trabalhos” (e de pagamentos, de equipamentos e de mão-de-obra), a apresentar com as propostas em procedimentos de formação de contratos de empreitada de obras públicas, designadamente que exceda o necessário para assegurar o objetivo legal (“ratio legis”) de permitir um adequado controlo, por parte do dono da obra, da execução da empreitada concretamente em causa, tal como fixado quanto ao seu ritmo e sequência e meios utilizados.

II- Não se destinando o “plano de trabalhos” a garantir o compromisso da efetiva realização, por parte do empreiteiro, de todas as espécies de trabalho previstas, necessárias para a realização da obra – objetivo atingido através da declaração de aceitação, pelo empreiteiro, do conteúdo do Caderno de Encargos (e, portanto, da realização de todas as espécies de trabalho discriminadas, pelo dono da obra, no “projeto de execução” e no respetivo “mapa de quantidades”) -, nada impede que o “plano de trabalhos” possa agregar ou agrupar diversas espécies de trabalho, desde que permita, em concreto, controlar adequadamente o ritmo e a sequência da execução da empreitada, e os meios nela utilizados, e respeite as eventuais exigências do Caderno de Encargos (nomeadamente, quanto à unidade de tempo e periodicidade aí definidas pelo dono da obra).»

41. Em síntese, e em conformidade com a jurisprudência consolidada deste STA, é seguro afirmar-se que o Plano de Trabalhos deve apresentar-se com suficiente clareza e funcionalidade, de modo a permitir ao dono da obra o controlo da execução contratual. Não se exige, porém, um nível de detalhe excessivo ou uniformizado, salvo se tal exigência estiver expressamente prevista nos documentos do procedimento.

42. Ora, no presente procedimento, o mapa de quantidades que integrou o projeto de execução submetido a concurso organizava os diversos tipos de trabalhos em capítulos temáticos, tais como: “demolições/levantamentos”, “arquitetura”, “rede de abastecimento de água”, “rede de drenagem de águas residuais domésticas”, “sistemas de climatização”, “instalações de telecomunicações e informática” e “instalações elétricas”. Cada capítulo discriminava as tarefas específicas, com indicação da respetiva descrição, unidade de medida e quantidades necessárias (cf. ponto 7 dos factos provados).

43. O Plano de Trabalhos (PT) apresentado pela concorrente “B...” seguiu uma metodologia semelhante, agrupando os trabalhos por capítulos, entre os quais se incluem “trabalhos preparatórios/conclusão de estaleiro”, “demolições/levantamentos”, “arquitetura”, “rede de abastecimento de água”, “rede de drenagem de águas residuais”, “instalações mecânicas/climatização”, “instalações de telecomunicações e informática”, “instalações elétricas”, “instalações e equipamentos de segurança” e “certificação energética”. Para cada capítulo, foram indicadas as datas previsíveis de início e conclusão, bem como a duração dos trabalhos. Contudo, não se procedeu à identificação exaustiva de cada linha do mapa de quantidades.

44. A mesma abordagem foi adotada na elaboração do Plano de Mão-de-Obra (PMO) e do Plano de Equipamentos (PE), conforme resulta do ponto 9 dos factos provados.

45. Também o consórcio formado pelas entidades “C...” e “D...” apresentou um PT com uma estrutura análoga, agrupando os trabalhos em capítulos temáticos e indicando, para cada um, os prazos de execução, datas de início e fim. Tal como no caso anterior, não se procedeu à identificação individualizada de cada item do mapa de quantidades (cf. ponto 10 dos factos provados).

46. Aqui chegados, o que nos é dado verificar sem margem para qualquer dúvida é que os PT, PMO e PE apresentados pelas CI com as propostas identificaram, de forma agregada, as espécies de trabalhos necessárias à execução da obra, bem como os meios humanos e materiais afetos à sua realização.

47. Embora a especificação tenha sido feita por categorias de trabalhos e não por referência a cada artigo do mapa de quantidades, essa opção metodológica não contraria o regime legal aplicável. Nem contraria a jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Administrativo, a que supra tivemos ensejo de aludir, de acordo com a qual, em síntese, da conjugação dos artigos 361.º, n.º 1, e 43.º, n.º 4, alínea b), do CCP, não decorre a imposição de um nível de detalhe específico para o Plano de Trabalhos, nem se veda a possibilidade de agrupamento de espécies de trabalho, desde que o plano permita ao dono da obra exercer um controlo adequado sobre a execução da empreitada, nomeadamente quanto ao ritmo, à sequência e aos meios utilizados.

48. No caso, como resulta do que se expendeu, a exigência de referenciação exaustiva do Plano de Trabalhos a todas as espécies de trabalhos apenas se aplicava ao adjudicatário, na fase posterior à adjudicação, conforme previsto no ponto 2.2 da cláusula 29.ª do Caderno de Encargos (CE), e não aos concorrentes na fase de apresentação da proposta.

49. A entidade adjudicante estabeleceu exigências específicas quanto ao nível de detalhe dos planos a apresentar com a proposta e nada nos autos permite concluir que os planos apresentados pelas CI- nomeadamente o Plano de Trabalhos, o Plano de Mão-de-Obra e o Plano de Equipamentos - não permitam ao dono da obra exercer o controlo necessário sobre os tempos, a sequência e os meios utilizados na execução da empreitada.

50. Como tal, a decisão recorrida não violou a lei ao considerar que os Planos de Trabalhos apresentados pelas contrainteressadas, ainda que estruturados por capítulos e não por artigo do mapa de quantidades, cumpriam os requisitos legais e procedimentais essenciais.

51. A alegação da Recorrente, segundo a qual a omissão de indicação detalhada de todas as espécies de trabalho no Mapa de Trabalhos junto com a proposta impõe a exclusão das propostas assim apresentadas, não encontra respaldo legal nem jurisprudencial, revelando-se excessivamente formalista e desprovida de fundamento material.

52. Ante o exposto, impõe-se confirmar o saneador-sentença recorrido, por não se verificar fundamento bastante para determinar a exclusão das propostas apresentadas pelas contrainteressadas.

Da redução do pagamento do remanescente da taxa de justiça devida pela Recorrente

53. Nos termos do disposto no artigo 6.º, n.º 7, do Regulamento das Custas Processuais, na redação introduzida pela Lei n.º 7/2012, de 13 de fevereiro, estabelece-se que, nas causas cujo valor exceda €275.000,00, o montante remanescente da taxa de justiça será considerado na conta final, salvo se, por força da especificidade da situação, o juiz, mediante decisão devidamente fundamentada, e ponderando, designadamente, a complexidade da causa e a conduta processual das partes, determinar a dispensa do respetivo pagamento.

54. O referido normativo consagra um regime de natureza excecional, cuja aplicação exige uma análise casuística e rigorosa dos pressupostos legais, não se tratando de uma prerrogativa automática, mas antes de uma faculdade jurisdicional que deve ser exercida com parcimónia e em obediência ao princípio da proporcionalidade.

55. A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem reiteradamente afirmado que a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça apenas se justifica em situações em que a complexidade da causa seja manifestamente inferior à média dos litígios submetidos à jurisdição administrativa e fiscal, e em que a conduta processual das partes revele uma postura de colaboração efetiva com o tribunal, isenta de incidentes dilatórios ou comportamentos processualmente censuráveis. Neste sentido, veja-se o Acórdão do STA de 23.06.2022, proferido no processo n.º 2048/20.0BELSB, onde se afirma que “a dispensa (designadamente, total) só se justificará por forma excecional – não sendo, pois, a regra –, só uma complexidade claramente inferior à comum permitirá uma dispensa integral do pagamento do remanescente”.

56. A este propósito, importa ainda considerar o disposto na Tabela I anexa ao RCP, que prevê, para efeitos de apuramento do remanescente, a aplicação de unidades de conta adicionais por cada fração de €25.000,00 que exceda o valor de €275.000,00, variando consoante a coluna aplicável (A, B ou C), o que reforça a necessidade de uma apreciação criteriosa da proporcionalidade da taxa exigida face à realidade processual concreta. No caso em apreço o valor da ação foi fixado em €…

57. Como já se referiu, a jurisprudência consolidada deste Supremo Tribunal Administrativo tem afirmado que a dispensa total do pagamento do remanescente da taxa de justiça apenas se justifica em situações excecionais, quando a causa revele uma simplicidade assinalável e a conduta processual das partes seja irrepreensível (cfr. Acórdão do STA de 23.06.2022, proc. n.º 2048/20.0BELSB).

58. Ora, no caso vertente, embora a tramitação processual tenha decorrido com normalidade, sem incidentes dilatórios ou comportamento processualmente censurável, e todas as partes tenham mantido uma postura colaborativa e diligente, apresentando os seus articulados e requerimentos de forma objetiva e tempestiva, a complexidade jurídica e factual da causa é inegável. A causa envolve questões técnicas e jurídicas complexas e exige esforço jurisdicional significativo, pelo que não se justifica a isenção total da taxa de justiça.

59. Todavia, reconhecendo-se a conduta processual exemplar das partes e a tramitação regular dos autos, entende-se adequado conceder uma dispensa parcial, proporcional à atividade processual desenvolvida e à complexidade do litígio, devendo, assim, dispensar-se a Recorrente do pagamento de 80% do remanescente da taxa de justiça.

IV- DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar provimento ao recurso de revista per saltum interposto pela Recorrente e, em consequência, confirmam o saneador-sentença recorrido.

Mais decidem dispensar a Recorrente do pagamento de 80% do remanescente da taxa de justiça devida, nos termos do artigo 6.º, n.º 7, do Regulamento das Custas Processuais;

Custas pela Recorrente (artigo 527.º, n.ºs 1 e 2 do CPC), com isenção do pagamento do remanescente de 80% da taxa de justiça devida.

Notifique.

Lisboa, 05 de novembro de 2025. - Helena Maria Mesquita Ribeiro (relatora) - José Francisco Fonseca da Paz - Pedro José Marchão Marques.