ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 1º JUÍZO LIQUIDATÁRIO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
Delfim ..., Intendente do quadro de pessoal técnico policial da PSP, veio recorrer contenciosamente do despacho do Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna, datado de 16-5-2002, que, confirmando anterior despacho do Director Nacional da PSP, indeferiu o seu pedido de promoção, por antiguidade, ao posto de superintendente, imputando-lhe os vícios de falta de fundamentação e de violação dos princípios da igualdade [artigos 13º da CRP e 5º do CPA], da legalidade, proporcionalidade, justiça e boa-fé [artigos 266º da CRP e 2º, 3º, 5º e 6º do CPA], e da confiança e respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos do recorrente [artigos 266º da CRP e 3º e 4º do CPA].
Na sua resposta, a entidade recorrida veio requerer a suspensão da presente instância, ao abrigo do disposto no artigo 279º, nº 1 do CPCivil, aplicável "ex vi" artigo 1º da LPTA, uma vez que o recorrente interpôs recurso contencioso para este TCA Sul, que corre termos nesta Secção e Subsecção, com o nº 5831/01, do despacho de 9-7-2001, que negou provimento ao recurso hierárquico por si interposto, do despacho de 16-1-2001, do Senhor Director Nacional da PSP que indeferiu idêntico pedido, ou seja, a sua promoção ao posto de superintendente, entretanto revogado pela entidade recorrida, mas sem que o TCA Sul tenha decretado a inutilidade superveniente do mesmo, que se encontra a aguardar decisão, para além de ter, ainda, interposto recurso contencioso para o TAC do Porto, 5º Juízo, Processo nº 316/02, do despacho do Senhor Director Nacional da PSP, apreciado, em recurso hierárquico, através do acto ora impugnado, o qual ainda corre os seus termos.
Por outro lado, sustenta também a entidade recorrida a ilegitimidade activa superveniente, conducente à extinção da instância, por inutilidade superveniente, uma vez que já depois da interposição da presente impugnação contenciosa, o recorrente passou à situação de pré-aposentação, a seu pedido, com efeitos a partir de 23-9-2002, pelo que, por força do artigo 17º, nº 3, alíneas a) e b), do DL nº 511/99, de 24/11, que "aprova o Estatuto do pessoal da Polícia de Segurança Pública", o pessoal em situação de pré-aposentação não tem direito de ocupação de lugar no quadro de pessoal nem os direitos de acesso e de progressão na carreira, pelo que a sobredita situação obsta a qualquer promoção, não sendo já possível promover o recorrente ao posto de superintendente, pelo que este já não retiraria qualquer proveito de um eventual provimento do presente recurso.
No tocante ao mérito do recurso, sustenta a entidade recorrida o respectivo improvimento.
O recorrente pronunciou-se sobre as questões prévias suscitadas pela entidade recorrida, nos termos constantes de fls. 61/65 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, defendendo a respectiva improcedência.
A requerida suspensão da instância obteve parecer favorável do Digno Magistrado do Ministério Público [cfr. fls. 99 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
Através do despacho do então Relator – cfr. fls. 99 vº –, foi relegado para final o conhecimento das questões prévias suscitadas e ordenado o cumprimento do disposto no artigo 67º do RSTA.
Nas suas alegações, veio o recorrente apresentar as seguintes conclusões:
“1ª O DL nº 511/99, de 24 de Novembro, que aprovou o Estatuto da PSP, revogou integralmente o DL nº 44/88, de 8 de Fevereiro, pois regulou inovatoriamente o estatuto, o regime de carreiras e o sistema retributivo do pessoal da PSP [vd. artigo 7º do Cód. Civil];
2ª As normas do Estatuto da PSP, aprovadas pelo DL nº 511/99, de 24 de Novembro, são incompatíveis com a manutenção em vigor das restrições constantes do DL nº 44/88, de 8 de Fevereiro, pois, além deste normativo ser inconstitucional [vd. artigos 13º e 204º da CRP], os requisitos para a promoção ao posto de Superintendente constam agora do artigo 30º do novo Estatuto [cfr. artigo 7º do Cód. Civil];
3ª O novo Estatuto da PSP não consagra qualquer distinção referente à proveniência profissional dos oficiais da PSP, susceptível de condicionar a sua progressão na respectiva carreira, “maxime” nas suas disposições transitórias [vd. artigos 2º a 9º do DL nº 511/99, de 24 de Novembro], não sendo o DL nº 44/88, de 8 de Fevereiro – que foi integralmente revogado – aplicável ao caso em análise;
4ª O DL nº 44/88, de 8 de Fevereiro, sempre seria inaplicável ao ora recorrente, pois este normativo vedava o acesso a categorias superiores à de Subintendente e o ora recorrente foi promovido por distinção, em 28-9-1995 ao posto de Intendente;
5ª Contrariamente ao pretendido pela entidade recorrida, não existe qualquer requisito legalmente estabelecido que preveja a exigência de licenciatura para efeitos de promoção ao posto de Superintendente, pelo que o despacho em análise violou frontalmente o disposto nos artigos 29º e 30º do DL nº 511/99, de 24 de Novembro [vd. artigos 2º e 266º da CRP; cfr. artigo 3º do CPA];
6ª O despacho “sub iudice” violou frontalmente o princípio da igualdade constitucionalmente consagrado no artigo 13º da CRP, tendo originado uma situação de discriminação do ora recorrente em razão da sua proveniência dos quadros do Exército [vd. artigos 13º e 266º da CRP];
7ª O indeferimento da pretensão apresentada pelo ora recorrente violou ainda os princípios da justiça, do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, da confiança e da boa-fé [vd. artigos 1º, 2º, 9º, alínea b), 18º, 61º, 62º, 266º, 268º, nº 4 da CRP; cfr. artigos 3º, 4º, 5º, 6º e 6º-A do CPA];
8ª O acto em análise não indica quaisquer razões de facto ou de direito que pudessem justificar o indeferimento da pretensão do ora recorrente;
9ª O acto recorrido enferma assim de manifesta falta de fundamentação de facto e de direito, ou, pelo menos, esta é obscura, insuficiente e incongruente, pelo que foram frontalmente violados o artigo 268º, nº 3 da CRP e os artigos 124º e 125º do CPA”.
Por seu turno, também a entidade recorrida alegou, tendo formulado as seguintes conclusões:
“l. O despacho impugnado contenciosamente não padece do vício de violação de lei, por ofensa dos artigos 29º e 30º do Decreto-Lei nº 511/99. Com efeito,
II. O Estatuto da Polícia de Segurança Pública, aprovado pelo Decreto-Lei nº 511/99, de 24 de Novembro, não revogou, nem expressa nem tacitamente, o artigo 2º do Decreto-Lei nº 44/88, de 8 de Fevereiro, que condiciona a progressão na carreira, aos oficiais do Exército, oriundos do quadro especial, integrados na PSP, salvo por distinção, a posto superior ao de Subintendente.
III. Este diploma, como lei especial que é, mantém-se em vigor, por forca do disposto no artigo 7º, nº 3 do Código Civil, uma vez que, sempre que não haja uma interpretação segura no sentido da revogação ou se a conclusão nesse sentido não for isenta de dúvidas, intervém a presunção consagrada neste preceito e a lei especial não pode considerar-se revogada.
IV. Aplicando ao caso concreto em apreço os princípios e os elementos da hermenêutica jurídica – histórico, sistemático, racional e teleológico –, somos levados a concluir que o legislador não pretendeu revogar a limitação consagrada no artigo 2º do Decreto-Lei nº 44/88, mantida em vigor pelo artigo 138º, nº 9 da anterior Lei Orgânica da Polícia de Segurança Pública, aprovada pelo Decreto-Lei nº 321/94.
V. O facto de o recorrente ter ascendido ao posto de Intendente, por distinção, não lhe conferiu as habilitações literárias [licenciatura] para uma progressão normal na carreira nem o direito a essa progressão.
VI. O legislador [a "mens legis"] partiu do princípio de que as situações especiais ainda existentes na PSP continuariam a ter o mesmo tratamento, tendo-se limitado a regular as situações normais de desenvolvimento e progressão das carreiras, no EPPSP.
VII. Mesmo que se concluísse que estávamos perante uma lacuna, esta teria de ser integrada nos termos do artigo 10º do Código Civil [cfr. o artigo 7º do Decreto-Lei nº 511/99], apontando o sistema para a limitação da progressão normal, na carreira de oficial de polícia [salvo promoção por distinção a um posto ou recrutamento excepcional], aos postos superiores ao de subintendente para todos os que não sejam possuidores das habilitações literárias adequadas, como é o caso do recorrente.
VIII. O despacho impugnado contenciosamente não violou o princípio da igualdade, consagrado constitucionalmente no artigo 13º, tendo-se limitado a aplicar a lei vigente sobre a matéria.
IX. O tratamento dado ao caso do recorrente tem o seu fundamento na existência de condições objectivamente diferentes, resultando a diferença de tratamento de opções de política legislativa e baseadas na falta de habilitações literárias.
X. O despacho recorrido não ofende os princípios da justiça, do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, da confiança e da boa fé, tendo sido praticado de acordo com a lei.
XI. O acto recorrido está suficientemente fundamentado, em matéria de facto e de direito, de modo a permitir a um destinatário normal conhecer o itinerário cognoscitivo e valorativo do seu autor, tendo o recorrente entendido perfeitamente o seu conteúdo e alcance, pelo que não ofende os artigos 124º e 125º do Código do Procedimento Administrativo, ou o artigo 268º, nº 3 da Constituição da República Portuguesa.
XII. A fundamentação tem um carácter instrumental e a que foi utilizada no despacho impugnado contenciosamente contém uma referência clara e inequívoca a um quadro jurídico-normativo bem determinado, tendo permitido, ao recorrente, o conhecimento inequívoco do quadro legal em que assenta, permitindo-lhe aceitar ou recorrer do acto.
XIII. A fundamentação do acto recorrido contenciosamente é clara, suficiente, não contraditória e congruente”.
Finalmente, o Digno Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer final, onde conclui nos seguintes termos:
“[…]
O recorrente impugna o despacho que, em recurso hierárquico por si interposto, manteve a decisão de indeferimento do seu pedido de promoção ao posto de superintendente.
Imputa-lhe os vícios de violação de lei – violação dos artigos 29º e 30º do DL nº 511/99, de 24/11, e dos princípios da igualdade, da justiça, do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, da confiança e da boa fé, e de forma por falta de fundamentação.
O recorrente foi integrado nos quadros da PSP ao abrigo do artigo 2º do DL nº 44/88, de 8/2, segundo o qual "Os oficiais do Exército do quadro especial de oficiais que à data da publicação do presente diploma se encontrem a prestar serviço na PSP poderão ser integrados, ao abrigo do artigo 114º do respectivo Estatuto, na categoria de subintendente, sendo-lhes vedado o acesso às categorias superiores."
Esta situação foi mantida expressamente pelo nº 9 do artigo 138º do DL nº 321/94, de 29/12, do seguinte teor: "Os oficiais integrados ao abrigo do artigo 2º do Decreto-Lei nº 44/88, de 8 de Fevereiro, mantêm a sua actual situação"; o qual, por sua vez, na medida em que contém norma estatutária do pessoal, foi ressalvado pela Lei nº 5/99, de 27/1 [Lei de Organização e Funcionamento da PSP].
Na sequência daquela Lei nº 5/99, foi aprovado novo estatuto do pessoal da PSP pelo DL nº 511/99, de 24/11, no qual nada se refere expressamente quanto à especial situação daquele pessoal oriundo do Exército.
Sustenta o recorrente que este novo diploma legal operou a revogação sistemática de todas as normas estatutárias anteriores, incluindo aquela norma do artigo 2º do DL nº 48/88, ao contrário do que defende a autoridade recorrida, que, considerando esta uma norma especial, só se poderia considerar revogada pelo estatuto geral, se essa fosse a intenção inequívoca do legislador, como dispõe a regra do nº 3 do artigo 7º do Código Civil, o que não resulta demonstrado. E, de qualquer modo, sempre seria exigível, de acordo com o novo estatuto, habilitação literária, que o recorrente não tem, para aceder ao posto pretendido.
Parece-me que a razão está do lado da autoridade recorrida. As regras de promoção do novo estatuto devem ser interpretadas considerando o sistema coerente e completo em que se estabelecem regras de ingresso e de acesso para o futuro, onde não cabe a via especial pela qual foi o recorrente integrado nos quadros da PSP, nos quais, porém, se mantém apenas por efeito de regras especiais cuja eficácia não pode deixar, naturalmente, de se reflectir no seu estatuto actual.
A regra geral do novo estatuto da PSP é de que só pode aceder ao posto de intendente quem, além do mais, for titular da licenciatura que o artigo 31º exige. E são estes intendentes, titulares de licenciatura, que, na coerência intrasistemática do novo estatuto podem aceder ao posto de superintendente, de acordo com o artigo 30º, tal como serão os superintendentes, titulares de licenciatura, os candidatos ao posto de superintendente-chefe [artigo 29º, nº 1]. Seria, de facto, incoerente exigir a licenciatura para o cargo inferior de intendente e dispensá-la para os cargos superiores de superintendente e superintendente-chefe.
E incoerente seria também supor a intenção legislativa de dispensar aquele título a fim salvaguardar a situação dos militares integrados nos quadros da PSP, pois o próprio diploma aponta no seu preâmbulo em sentido contrário, ao afirmar o sentido civilista do novo estatuto. Aí se diz, com efeito:
"A organização policial foi objecto, através da Lei de Organização e Funcionamento da Polícia de Segurança Pública, aprovada pela Lei nº 5/99, de 27 de Janeiro, de uma profunda alteração de filosofia, designadamente através da sua caracterização como força policial civil, na esteira, aliás, da previsão constante do artigo 272º da Constituição da República Portuguesa.
É, portanto, considerando o quadro constitucional e legal vigente e no cumprimento do Programa do XIII Governo Constitucional – onde, no que releva para este efeito, consta a prossecução do objectivo de modernização dos estatutos das forças de segurança, como forma de prosseguir a melhoria dos serviços de segurança a proporcionar aos cidadãos –, que se dá, agora, outro importante impulso na modernização da Polícia de Segurança Pública, através do presente diploma, que vem aprovar, para o pessoal com funções policiais, um novo estatuto, regime de carreiras e sistema retributivo. Efectivamente, o esforço de modernização ora concretizado representa, deforma lógica e coerente, o desenvolvimento de um processo de modernização sustentado que dá continuidade à estratégia de restituição da natureza civil à Polícia de Segurança Pública.
[...]
Com este Estatuto do Pessoal da Polícia de Segurança Pública, reitera-se uma perspectiva de polícia moderna, em que os desafios de segurança interna são assumidos por civis, numa clara separação entre as áreas da segurança interna e da defesa nacional".
Parece-me, assim, que não foram violados os artigos 29º e 30º do novo estatuto. E uma vez que o recorrente não satisfaz os requisitos legais, não haverá que chamar à colação os princípios a que apela, visto que o princípio da legalidade já os acolhe, como, aliás, parece também entender o recorrente quando refere que "Os referidos direitos e princípios fundamentais constituem corolários e concretizações do princípio da legalidade" [fls. 105]; e assim, cumprida a lei constitucionalmente válida – validade que não é posta em causa –, estão salvaguardados os demais princípios que lhe subjazem.
Quanto à motivação, o despacho recorrido adopta expressamente os fundamentos contidos no parecer da Auditoria Jurídica, os quais se apresentam inteligíveis [nem o recorrente mostra qualquer dificuldade em entendê-los] e explicitam suficientemente e sem contradições entre si ou com a conclusão extraída, o raciocínio neles prosseguido, pelo que, a meu ver, também não ocorre o vício de forma por falta de fundamentação.
Em face do exposto, o recurso deverá improceder, segundo me parece”.
Colhidos os vistos legais, vem o processo à Conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
Com interesse para a decisão, consideram-se assentes os seguintes factos:
i. O recorrente ingressou na Polícia de Segurança Pública em 1980, com o posto de Capitão do Quadro Especial de Oficiais.
ii. Em 18-7-88 o recorrente foi integrado no Quadro do Pessoal Técnico Policial da PSP, ao abrigo do disposto no artigo 114º do DL nº 151/85, de 9 de Maio.
iii. Em 28-9-95 o recorrente foi promovido, por distinção, ao posto de Intendente.
iv. Em 2-10-2000 o recorrente requereu ao Senhor Director Nacional da PSP que, ao abrigo do disposto no artigo 30º do Estatuto do Pessoal da PSP, aprovado pelo DL nº 511/99, de 24/11, e no artigo 1º do DL nº 173/2000, de 9/8, ordenasse a sua promoção ao posto de Superintendente [cfr. fls. 17 do processo administrativo apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
v. Em 24-1-2001 o recorrente foi notificado do despacho do Senhor Director Nacional da PSP, datado de 16-1-2001, que, remetendo para uma informação do Departamento de Recursos Humanos, de 5-1-2001, indeferiu a sua pretensão [cfr. fls. 43 a 46 do processo administrativo apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
vi. Desse despacho recorreu hierarquicamente o recorrente para o Senhor Secretário de Estado da Administração Interna, o qual, por despacho datado de 19-7-2001, negou provimento a tal recurso hierárquico.
vii. Novamente inconformado com o improvimento do recurso hierárquico, o recorrente recorreu contenciosamente daquele despacho de 19-7-2001 para este TCA Sul, ao qual veio a caber o nº 5831/2001, do 1º Juízo Liquidatário, ainda pendente [cfr. fls. 68/72 e 146 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
viii. Porém, por despacho de 7-12-2001, o Senhor Director Nacional da PSP revogou o despacho referido em v., com fundamento, além do mais, em ilegalidade por falta de audiência prévia do recorrente, determinando que todo o procedimento fosse reiniciado [cfr. fls. 102 e 103 do processo administrativo apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido]
ix. Assim, em 20-12-2001, o recorrente foi notificado para se pronunciar, em sede de audiência prévia, sobre a intenção do Director Nacional da PSP de indeferir o seu pedido de promoção, tendo apresentado, em 14-1-2002, nos termos do artigo 100º do CPA, resposta escrita onde concluiu no sentido do deferimento da sua pretensão [cfr. fls. 108/112 e 128/130 do processo administrativo apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
x. Em 11-3-2002 o recorrente foi notificado do despacho do Senhor Director Nacional da PSP, datado de 26-2-2002, que, remetendo para uma informação do Departamento de Recursos Humanos, de 6-2-2002, indeferiu a sua pretensão [cfr. fls. 131 a 134 e 145/146 do processo administrativo apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
xi. Deste despacho interpôs o recorrente em 27-3-2002 recurso hierárquico para o Senhor Secretário de Estado da Administração Interna, nos termos e pelos fundamentos vertidos a fls. 136 a 139 do processo administrativo apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
xii. Sobre tal recurso recaiu parecer da Auditoria do Ministério da Administração Interna, de 9-5-2002, no sentido do indeferimento do mesmo, e despacho concordante do Senhor Secretário de Estado da Administração Interna, datado de 16-5-2002 [cfr. fls. 147 a 169 do processo administrativo apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
xiii. O recorrente, na sequência de requerimento nesse sentido apresentado, foi autorizado, por despacho datado de 19-9-2002, a passar à situação de pré-aposentação, tendo sido desligado do serviço com efeitos desde 23-9-2002 [cfr. fls. 55/57 dos presentes autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
xiv. O despacho recorrido é o identificado em xii
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Antes de entrarmos na análise do mérito do presente recurso contencioso, importa analisar e decidir se procede a requerida suspensão da instância, por prejudicialidade, bem como a questão prévia suscitada pela entidade recorrida, a saber, a inutilidade superveniente da lide ou a ilegitimidade activa superveniente, por efeito da pré-aposentação do recorrente.
Vejamo-las detalhadamente.
* * * * * *
a) a suspensão da instância, por prejudicialidade
No entender da entidade recorrida, a presente instância devia ser suspensa, ao abrigo do disposto no artigo 279º, nº 1 do CPCivil, aplicável "ex vi" artigo 1º da LPTA, uma vez que o recorrente interpôs recurso contencioso para o TCA Sul, do despacho de 19-7-2001, que negou provimento ao recurso hierárquico por si interposto, do despacho de 16-1-2001, do Senhor Director Nacional da PSP, que indeferiu idêntico pedido, ou seja, a sua promoção ao posto de superintendente, entretanto revogado pela entidade recorrida, o qual ainda corre termos neste TCA Sul, com o nº 05831/01, encontrando-se a aguardar decisão.
Vejamos.
O acto objecto do recurso contencioso que pende neste 1º Juízo Liquidatário, sob o nº 05831/01, é o despacho de 19-7-2001, da autoria do Senhor Secretário de Estado da Administração Interna, que negou provimento ao recurso hierárquico que o recorrente havia interposto do despacho do Senhor Director Nacional da PSP, datado de 16-1-2001, que, por sua vez, indeferira a sua pretensão de ser promovido ao posto de superintendente [cfr. pontos v., vi. e vii. do probatório].
Contudo, como também resulta provado, o Director Nacional da PSP, por despacho datado de 7-12-2001, revogou o seu despacho de 16-1-2001, com fundamento, além do mais, em ilegalidade, por falta de audiência prévia do recorrente, determinando que todo o procedimento fosse reiniciado [cfr. ponto viii. do probatório], o que veio efectivamente a acontecer, com a notificação do recorrente para os termos e efeitos do artigo 100º do CPA, e com a prolação de nova decisão, datada de 26-2-2002, a indeferir de novo a pretensão por aquele formulada [cfr. pontos ix. e x. do probatório].
Ora, perante tal quadro fáctico, parece-nos evidente que o recurso hierárquico cuja decisão veio a constituir o objecto do recurso contencioso nº 05831/01, pendente no 1º Juízo Liquidatário deste TCA Sul, só manteria a sua utilidade enquanto houvesse objecto a merecer decisão de confirmação ou revogação, já que é essa a finalidade do recurso hierárquico, como decorre do disposto no artigo 174º do CPA.
Com efeito, aí se dispõe que “o órgão competente para conhecer do recurso pode, sem sujeição ao pedido do recorrente, salvas as excepções previstas na lei, confirmar ou revogar o acto recorrido; se a competência do autor do acto recorrido não for exclusiva, pode também modificá-lo ou substituí-lo”, querendo com isto significar-se que, além do mais, o recurso hierárquico visa uma decisão de 2º grau ou secundária, o que pressupõe que a de 1º grau ou primária ainda se mantenha na ordem jurídica.
Contudo, desaparecendo da ordem jurídica a decisão primária, como é manifestamente o caso – o despacho de 16-1-2001 [decisão primária] foi revogado pelo seu autor –, a secundária, entretanto tomada, veio a perder toda e qualquer utilidade, porque recaiu sobre um nada jurídico.
Isto é, o despacho primário, o de 16-1-2001, foi revogado e, ao sê-lo, determinou a perda de objecto do subsequente recurso hierárquico, assim como o recurso contencioso interposto do acto que sobre ele recaiu, que é o acto impugnado no recurso contencioso nº 05831/01.
Daí que se imponha concluir que aquele recurso contencioso ficou sem objecto, por impossibilidade superveniente da lide [Neste sentido, cfr. o Acórdão deste TCA Sul, de 20-10-2005, do 1º Juízo Liquidatário, proferido no âmbito do recurso nº 10912/01, em que figurava como recorrente, além doutro, o aqui recorrente].
E, se assim é, como nos parece evidente, nunca existiria uma relação de prejudicialidade entre a decisão a proferir naqueles autos e a decisão a proferir no presente recurso contencioso, pelo que se impõe desatender a suspensão da instância requerida pela entidade recorrida.
* * * * * *
b) a inutilidade superveniente da lide
Por outro lado, no entender da entidade recorrida, a passagem do recorrente à situação de pré-aposentação constitui fundamento que obsta ao prosseguimento do presente recurso, entendimento relativamente ao qual o recorrente discorda vivamente.
Vejamos.
Como resulta do disposto no artigo 48º da LPTA, "o acto ou facto que apenas faça cessar para futuro os efeitos de acto anterior não obsta à interposição ou ao prosseguimento de recurso, para sentença anulatória, em relação aos efeitos produzidos".
Assim, mostrando-se provado que o recorrente requereu a passagem à pré-aposentação, o que veio a ser-lhe deferido, a sua nova situação funcional de pré-aposentado só visou produzir efeitos para o futuro, pelo que o prosseguimento do presente recurso sempre se justificaria, quanto mais não fosse pela eliminação dos efeitos entretanto produzidos no período temporal decorrido entre a respectiva prolação e a passagem do ora recorrente à situação de pré-aposentação [cfr. artigo 128º, nº 1, alínea b) do CPA].
Na verdade, o prosseguimento do recurso contencioso de acto administrativo cujos efeitos cessaram, justifica-se quando persistam efeitos típicos do acto a ele inerentes, lesivos da esfera jurídica do administrado e que sejam susceptíveis de cessar como consequência da anulação contenciosa desse acto, por via da reposição natural da situação actual hipotética, como se verifica no caso em análise.
E, por outro lado, em caso de provimento do presente recurso, com a declaração de nulidade ou a anulação do despacho objecto do mesmo, a Administração tem o dever de, em sede de execução de sentença, retirar todas as consequências da anulação e executar espontaneamente a sentença anulatória, praticando os actos e operações materiais necessárias à reintegração da ordem jurídica violada, de modo a restabelecer a situação que o recorrente teria se o acto ilegal não tivesse sido praticado [cfr. artigo 205º, nº 3 da CRP, e artigos 5º e segs. do DL 256-A/77, de 17 de Junho; cfr. ainda, Santos Botelho, Contencioso Administrativo, 1999, págs. 610 e segs.].
Por isso, em caso de provimento do presente recurso contencioso, o pedido de promoção formulado pelo recorrente em 2-10-2000 teria que ser objecto de deferimento, reportando-se os efeitos daquela à data da prática do acto anulado.
Considerando, assim, que a anulação contenciosa tem efeitos retroactivos, parece-nos evidente que, em tal caso, o recorrente sempre teria direito ao vencimento e demais regalias correspondentes ao posto de Superintendente, relativos ao período de tempo decorrido entre a prolação do acto ilegal e a passagem à situação de pré-aposentacão, para além de que a sua aposentação, a ocorrer no momento próprio, teria de ter em conta o posto e o vencimento de Superintendente [cfr. o disposto no artigo 16º do DL nº 511/99, de 24/11].
Consequentemente, a presente lide mantém todo o seu interesse, não se verificando “in casu” qualquer fundamento susceptível de conduzir à extinção da instância, por inutilidade superveniente.
* * * * * *
Afastados que foram os obstáculos levantados pela entidade recorrida à apreciação do mérito do presente recurso, resta agora apreciar se o despacho recorrido padece dos vícios que lhe assaca o recorrente.
E estes são os seguintes:
- Violação do disposto nos artigos 29º e 30º do DL nº 511/99, de 24/11, uma vez que não existe qualquer requisito legalmente estabelecido que preveja a exigência de licenciatura para efeitos de promoção ao posto de Superintendente;
- Violação do princípio da igualdade constitucionalmente consagrado no artigo 13º da CRP, por discriminar o recorrente em razão da sua proveniência dos quadros do Exército;
- Violação dos princípios da justiça, do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, da confiança e da boa-fé, previstos nos artigos 3º, 4º, 5º, 6º e 6º-A do CPA;
- Violação do disposto nos artigos 268º, nº 3 da CRP, e nos artigos 124º e 125º do CPA, uma vez que o acto em análise não indica quaisquer razões de facto ou de direito que pudessem justificar o indeferimento da pretensão do ora recorrente, carecendo de manifesta falta de fundamentação de facto e de direito, ou, pelo menos, esta é obscura, insuficiente e incongruente.
* * * * * *
Analisemos detalhadamente cada um dos vícios assacados ao despacho recorrido.
a) A violação do disposto nos artigos 29º e 30º do DL nº 511/99, de 24/11
Conforme resulta dos pontos i. e ii. do probatório, o recorrente, oriundo do Exército e detentor do posto de capitão, ingressou na PSP em 1980, tendo sido colocado no Quadro Especial de Oficiais, com o posto de capitão e, posteriormente, em 18-7-88, ao abrigo do disposto no artigo 114º do DL nº 151/85, de 9/5, foi integrado no Quadro de Pessoal Técnico Policial da PSP.
Este artigo, integrado no Título V, Disposições transitórias, tinha a seguinte redacção:
“Artigo 114º
[Integração de oficiais do Exército]
1- Por despacho conjunto dos Ministros da Defesa Nacional e da Administração Interna, os oficiais do Exército do quadro permanente das armas e dos serviços com as patentes de coronel, tenente-coronel ou major que nos últimos 3 anos se encontrem a prestar serviço na PSP poderão ser abatidos aos quadros permanentes do Exército e integrados no quadro de pessoal técnico policial nas categorias de superintendente, intendente e subintendente, desde que o requeiram e obtenham parecer favorável do Conselho Superior de Polícia e autorização do Chefe do Estado-Maior do Exército.
2- Decorridos 2 anos após a entrada em vigor do presente Estatuto, os lugares não providos nos termos do número anterior poderão ser preenchidos, nas mesmas condições, por integração de oficiais do Exército do quadro permanente das armas no activo que tenham servido 6 anos na PSP.
3- As condições de integração serão fixadas por portaria conjunta dos Ministros da Defesa Nacional e da Administração Interna, devendo aos oficiais do Exército que venham a ser integrados ser salvaguardada pela PSP a sua situação, por forma a não perderem direitos e regalias adquiridos, em termos de vencimento, remunerações, subsídios e pensões de reforma”.
O nº 1 do citado artigo previa a integração no quadro de pessoal técnico policial da PSP dos oficiais do Exército com as patentes de coronel, tenente-coronel e major, nas categorias de superintendente, intendente e subintendente, respectivamente, embora admitindo que, se no prazo de 2 anos contados da entrada em vigor do Estatuto, não fosse possível o provimento nos termos daquele nº 1, os lugares não providos poderiam vir a ser preenchidos, nas mesmas condições, por integração de oficiais do Exército do quadro permanente, com 6 anos de serviço na PSP [cfr. artigo 114º, nº 2 do DL nº 151/85, de 9/5], daqui resultando a conclusão de que os oficiais do Exército referidos naquele nº 2 teriam de possuir patente inferior a major, ou seja, teriam de possuir a patente de capitão ou tenente.
Assim, e na coerência do regime legal resultante do artigo 114º do DL nº 151/85, de 9/5, surgiu o DL nº 44/88, de 8/2, cujo artigo 2º veio expressamente admitir que “os oficiais do Exército do quadro especial de oficiais que à data da publicação do presente diploma se encontrem a prestar serviço na PSP poderão ser integrados, ao abrigo do artigo 114º do respectivo Estatuto, na categoria de subintendente, sendo-lhes vedado o acesso às categorias superiores”, limitando a todos quantos se encontrassem nas condições nele previstas – nos quais se incluía o recorrente – a promoção às categorias superiores à de subintendente, ou seja, às de intendente e de superintendente.
Posteriormente, com a aprovação da nova Lei Orgânica da Polícia de Segurança Pública, operada pelo DL nº 321/94, de 29/12, o legislador teve o cuidado de estabelecer expressamente no artigo 138º, nº 9, que os oficiais integrados ao abrigo do artigo 2º do Decreto-Lei nº 44/88, mantinham a sua actual situação.
Finalmente, com a publicação da Lei nº 5/99, de 27/1, que aprovou a lei de Organização e Funcionamento da Polícia de Segurança Pública, esse entendimento manteve-se em vigor, uma vez que o legislador, no artigo 107º da Lei nº 5/99, ao estabelecer a norma revogatória, expressamente previu que o DL nº 321/94, de 29/12, se mantinha em vigor em tudo o que não contrariasse o estatuto do respectivo pessoal, sendo esse claramente o caso do artigo 138º, nº 9 do anterior Lei Orgânica que, incluído nas disposições finais e transitórias, tinha o carácter de norma estatutária.
Do exposto, uma conclusão é desde já possível de extrair: até à entrada em vigor do Estatuto do Pessoal da Polícia de Segurança Pública, aprovado pelo DL nº 511/99, não se colocava qualquer dúvida sobre o impedimento de os oficiais da PSP, oriundos do quadro especial de oficiais do Exército, terem acesso às categorias superiores a subintendente.
Contudo, com a publicação do DL nº 511/99, de 24/11, que aprovou o Estatuto do Pessoal da Polícia de Segurança Pública [adiante abreviadamente designado por EPPSP], a questão da relevância do regime instituído pelo artigo 2º do DL nº 44/88, de 8/2, volta a colocar-se de novo, uma vez que o novo Estatuto não contém qualquer norma revogatória expressa nem trata a concreta questão de saber se o impedimento à promoção de oficiais oriundos do Exército a categorias superiores à de subintendente se mantém.
No entender da entidade recorrida, o artigo 2º do DL nº 44/88, de 8/2, não foi revogado, continuando a vedar o acesso aos postos superiores ao de subintendente aos oficiais do Exército do quadro especial de oficiais que foram integrados ao abrigo do artigo 114º do Estatuto da PSP, aprovado pelo DL nº 151/85, enquanto no entender do recorrente, perante a inexistência de norma revogatória no DL nº 511/99, quer o DL nº 44/88, quer o artigo 138º, nº 9 do DL nº 321/94, foram tacitamente revogados por aquele diploma.
Para determinar de que lado está a razão, há que proceder a uma rigorosa interpretação dos preceitos em questão.
Como vimos, o artigo 7º do Cód. Civil, ao regular a cessação da vigência das leis, dispõe que as normas que não se destinem a ter uma vigência temporária só deixam de vigorar se forem revogadas por outra lei [artigo 7º, nº 1 do Cód. Civil], podendo essa revogação resultar de declaração expressa, da incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes ou da circunstância da nova lei regular toda a matéria da lei anterior [artigo 7º, nº 2 do Cód. Civil].
Porém, o nº 3 do artigo 7º do Cód. Civil impõe uma presunção no sentido da subsistência da lei especial, ou seja, se não houver uma interpretação segura no sentido da revogação, ou se uma conclusão neste sentido não for isenta de dúvidas, intervém a presunção e a lei especial não pode considerar-se revogada.
Ora, face a tudo o que acima se deixou dito, e tendo nomeadamente em conta os elementos histórico, sistemático, racional ou teleológico, afigura-se-nos mais acertada a conclusão de que o legislador, ao aprovar o DL nº 511/99, de 24/11, não pretendeu revogar a limitação consagrada no artigo 2º do DL nº 44/88, mantida em vigor pelo artigo 138º, nº 9 da Lei Orgânica da Polícia de Segurança Pública, aprovada pelo citado DL nº 321/94.
Com efeito, esta intenção legislativa extrai-se de várias normas não só do diploma preambular como do próprio Estatuto da PSP, verificando-se que não existe qualquer contraditoriedade entre elas, que imponha a revogação tácita.
Em primeiro lugar, e ao contrário do que aduz o recorrente, o legislador não esqueceu a proveniência dos diversos oficiais da Polícia de Segurança Pública, bastando para tal atentar no nº 1 do artigo 75º do citado Estatuto, que prevê a passagem à situação de pré-aposentação dos oficiais integrados ao abrigo dos artigos 114º do Estatuto de 1985, e 138º do Estatuto de 1994.
Em segundo lugar, no desenvolvimento normal da carreira dos oficiais de polícia, foram estabelecidos dois momentos fundamentais daquela, nomeadamente o ingresso no posto de subcomissário [artigo 34º] e o acesso ao posto de intendente [artigo 31º], para exigir a posse da licenciatura ministrada pelo Instituto Superior de Ciências Policiais e Segurança Interna.
Trata-se de dois momento cruciais da carreira, que partem precisamente das situações já existentes como a do recorrente [oriundo do quadro especial de oficiais do Exército] e da norma transitória do artigo 7º, nºs 1 e 2, do diploma preambular, que veda o acesso a posto superior ao de subintendente para quem não tenha aquele requisito.
Por isso, não há qualquer incompatibilidade entre o actual Estatuto da PSP e o DL nº 44/88, uma vez que a situação dos oficiais oriundos do quadro especial do Exército não está expressamente contemplada naquele diploma, não resultando assim posta em causa a vigência desta lei especial.
Finalmente, acresce que uma limitação semelhante também decorre do artigo 7º, nº 3 do DL nº 511/99, ao estabelecer uma quota "para salvaguarda da normal progressão na carreira dos oficiais de polícia não possuidores da licenciatura ministrada pelo ISCPSI", reservando-lhes 1/3 das vagas do posto de subintendente, visto que não faria sentido estabelecer estas regras gerais para os oficiais da PSP oriundos da carreira policial de base e permitir que o recorrente, por progressão normal e sem habilitações superiores, ascendesse ao posto de Superintendente, quando existe uma lei especial que lhe veda o acesso ao posto superior ao de subintendente.
De resto, também a promoção do recorrente ao posto de Intendente não constitui fundamento válido em defesa da sua tese, já que tal promoção reveste carácter excepcional, como decorre do teor do artigo 40º do DL nº 511/99, além de não lhe conferir as habilitações literárias necessárias para uma progressão normal na carreira, nomeadamente ao posto de Superintendente, que lhe continua vedado pelo DL nº 44/88, que nessa parte se mantém em vigor.
Por conseguinte, entendemos que o despacho recorrido não violou qualquer norma, designadamente a do artigo 7º, nº 2 do Código Civil, e as dos artigos 29º e 30º do Estatuto aprovado pelo Decreto-Lei nº 511/99, de 24/11.
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b) A violação do princípio da igualdade constitucionalmente consagrado no artigo 13º da CRP
Sustenta também o recorrente que o despacho recorrido é injusto, violando o princípio da igualdade consagrado no artigo 13º da CRP.
Vejamos.
Quando o recorrente ingressou na PSP, sabia que lhe estava vedado o acesso aos postos superiores ao de Subintendente, por força do disposto no artigo 2º do DL nº 44/88.
Por outro lado, desde essa altura até ao presente, tem havido um afastamento da PSP relativamente à instituição militar, quer no que diz respeito às normas de organização e funcionamento, bem como, e sobretudo, às disposições estatutárias, como aliás, decorre, quanto a este último aspecto, do próprio preâmbulo do DL nº 511/99.
Não existe, assim, qualquer violação do artigo 13º da CRP, pelo facto de os militares do quadro de onde foi oriundo o recorrente poderem ascender ao posto de coronel e este não poder ser promovido ao posto de superintendente, uma vez que a instituição militar e a policial são naturalmente diferentes e estão sujeitas a regimes jurídicos diferentes, não podendo comparar-se o que não é passível de comparação.
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c) A violação dos princípios da justiça, do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, da confiança e da boa-fé, previstos nos artigos 3º, 4º, 5º, 6º e 6º-A do CPA
O recorrente não concretiza em que medida é que o despacho recorrido ofendeu os citados preceitos do CPA, limitando-se a dizer que sendo injusta a situação em que o recorrente se encontra, seria de esperar que a Administração lhe desse razão, deferindo a sua pretensão.
Ora, salvo o devido respeito, não pode sufragar-se este entendimento.
Com efeito, se a Administração circunscreve a sua actuação dentro do quadro normativo vigente e, sobretudo, se essa actuação se vier a verificar conforme à lei, então não pode concluir-se que os citados princípios foram postergados.
Donde, e em consequência, não se verifica a violação dos apontados princípios.
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d) A violação do disposto nos artigos 268º, nº 3 da CRP, e nos artigos 124º e 125º do CPA
Finalmente, importa, apenas, analisar se a fundamentação do despacho recorrido foi ou não deficiente.
Ao contrário do que defende o recorrente, o despacho impugnado está suficientemente fundamentado, quer em matéria de direito quer em matéria de facto, permitindo a um destinatário normal reconstituir o itinerário cognoscitivo e valorativo do seu autor, como determinam os artigos 124º e 125º do CPA e os artigos 266º e 268º da CRP.
Com efeito, aquele despacho apropriou-se da informação nº 10/DGRH, de 6 de Fevereiro de 2002, onde foi exarado o despacho recorrido, onde é possível reconstituir todo o itinerário cognoscitivo e valorativo do seu autor, o qual, aliás, foi entendido pelo recorrente.
Donde, e em conclusão, também não se verifica o apontado vício de falta de fundamentação.
IV. DECISÃO
Nestes termos e com tais fundamentos, acordam em negar provimento ao presente recurso contencioso.
Custas a cargo do recorrente, com taxa de justiça que se fixa em € 180,00 e procuradoria que se fixa em € 60,00.
Lisboa, 13 de Julho de 2006
[Rui Fernando Belfo Pereira]
[António Esteves Aguiar de Vasconcelos]
[Magda Espinho Geraldes]
