05/25.9BALSB - Supremo Tribunal Administrativo

O novo prazo de validade dos concursos de recrutamento para o STA, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 74-B/2023, não é aplicável aos concursos findos após a respectiva entrada em vigor, mesmo que nesse momento ainda estivesse a decorrer o prazo de validade da reserva de recrutamento estabelecido pela anterior redacção da norma.

Acordam na secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

1- AA, Juíza Desembargadora, com os sinais dos autos, propôs neste Supremo Tribunal Administrativo, contra o CONSELHO SUPERIOR DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS E FISCAIS, acção administrativa de impugnação das deliberações do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais de 11 de Dezembro de 2024 de 4 de Abril de 2024 (Deliberação n.º 615/2024).

2- O Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, citado, veio apresentar a sua defesa por impugnação, alegando, no essencial, inexistência de qualquer ilegalidade.

4- Por despacho de 24.02.2025, foi elaborado despacho saneador e julgada a inadmissibilidade do articulado superveniente com pedido de ampliação da instância, que a A. tinha apresentado em 16.01.2025.

Cumpridas todas as diligências deste processo, cumpre decidir.

II- FUNDAMENTAÇÃO

II.1. De facto

Resultam provados nos autos, com relevância para a questão em litígio, os seguintes factos:

1. Conforme aviso n.º 2695/2022, publicado no D.R. 2.ª Série de 09.02.2022, o CSTAF deliberou abrir concurso curricular para o provimento das vagas existentes de Juiz Conselheiro da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, bem como das vagas que entretanto ocorressem e das que, no período de validade do concurso, viessem a ocorrer e cujo preenchimento fosse ajuizado pelo Conselho em função das necessidades de serviço – Cfr. Doc. 1 junto com a p.i.

2. Conforme aviso n.º 2696/2022, publicado no D.R. 2.ª Série de 09.02.2022, o CSTAF deliberou abrir concurso curricular para o provimento das vagas existentes de Juiz Conselheiro da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, bem como das vagas que entretanto ocorressem e das que, no período de validade do concurso, viessem a ocorrer e cujo preenchimento fosse ajuizado pelo Conselho em função das necessidades de serviço – Cfr. Doc. 2 junto com a p.i.

3. A A. apresentou candidatura a ambos os procedimentos concursais – Cfr. Processo administrativo junto com aos autos.

4. Nas listas de ordenação final, a A. ficou graduada em 12.º lugar no concurso para a Secção do Contencioso Administrativo e na 6.ª posição no concurso para a Secção do Contencioso Tributário – Cfr. Doc. 7 e 9 juntos com a p.i.

5. As listas de ordenação final foram homologadas e publicadas na 2.ª série do DR de ... ... 2023 e ... ... 2023 – Cfr. Docs. 7 e 9 junto com a p.i.

6. Conforme deliberação do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais n.º 615/2024, de 04.04.2024, cujo extracto foi publicado em Diário da República n.º 87, 2.ª série, de 06.05.2024: ““por avisos n.º 2695/2022 e n.º 2969/2022, publicados no Diário da República, 2.ª série, n.º 28, de 9 de fevereiro de 2022, foram abertos concursos curriculares (...) nos termos do ponto 3 dos referidos Avisos o prazo de validade dos indicados concursos «é de um ano, prorrogável até seis meses, conforme previsto no artigo 66.º, n.º 7, do ETAF» (...) atendendo à proximidade do termo do prazo de validade dos referidos concursos e considerando que importa assegurar o preenchimento imediato de eventuais vagas naquelas secções, o Conselho delibera prorrogar por seis meses o prazo de validade dos referidos concursos (...)” – Cfr. Doc. 5 junto com a p.i.

7. A A. impugnou aquela decisão junto do CSTAF – Cfr. Doc. 10 junto com a p.i.

8. Por deliberação de 11.12.2024, o CSTAF negou provimento à impugnação apresentada pela A. – Cfr. Docs. 3 e 4 juntos com a p.i.

9. O CSTAF dispunha de um estudo/parecer interno sobre “Provimento de vagas nas Secções de Contencioso Administrativo e de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo após a entrada em vigor da Lei n.° 114/2019, de 12 de Setembro” [Novo ETAF] – Doc. 1 junto com a contestação.

10. Em 17.01.2025, deu entrada neste STA a presente acção administrativa de impugnação judicial da Deliberação do CSTAF n.º 615/2024.

Não resultou provada outra factualidade relevante.

II.2. DE DIREITO

A presente acção administrativa visa apenas determinar se a alteração às normas do ETAF (mais concretamente ao prazo de validade dos concursos para provimento de vagas no STA, estipulado no artigo 66.º, n.º 7 do ETAF), aprovada pelo Decreto-Lei n.º 74-B/2023, de 28 de Agosto, que modificou (ampliando) o prazo de validade dos concursos de um para dois anos, se tinha de aplicar aos concursos abertos pelo CSTAF em 2022, como defende a A., ou se não era aplicável a estes concursos, mas apenas a concursos futuros, como defende o CSTAF.

Lembremos que à data em que os concursos foram abertos, 09.02.2022, o artigo 66.º, n.º 7 do ETAF dispunha o seguinte:

O concurso é aberto para cada uma das secções e tem a validade de um ano, prorrogável até seis meses.

Com a alteração legislativa aprovada pelo artigo 2.º do referido Decreto-Lei n.º 74-B/2023, a redacção do mesmo artigo 66.º, n.º 7 do TEAF passou a ser a seguinte:

O concurso é aberto para cada uma das secções e tem a validade de dois anos, prorrogável até seis meses.

Segundo A A., rege na dilucidação desta questão o disposto no artigo 297.º do Código Civil, onde de pode ler o seguinte:

Artigo 297.º

(Alteração de prazos)

1. A lei que estabelecer, para qualquer efeito, um prazo mais curto do que o fixado na lei anterior é também aplicável aos prazos que já estiverem em curso, mas o prazo só se conta a partir da entrada em vigor da nova lei, a não ser que, segundo a lei antiga, falte menos tempo para o prazo se completar.

2. A lei que fixar um prazo mais longo é igualmente aplicável aos prazos que já estejam em curso, mas computar-se-á neles todo o tempo decorrido desde o seu momento inicial.

3. A doutrina dos números anteriores é extensiva, na parte aplicável, aos prazos fixados pelos tribunais ou por qualquer autoridade“.

Já segundo a Entidade Demandada nesta questão rege apenas o disposto no artigo 12.º do Código Civil, segundo o qual

Artigo 12.º

(Aplicação das leis no tempo. Princípio geral)

1. A lei só dispõe para o futuro; ainda que lhe seja atribuída eficácia retroactiva, presume-se que ficam ressalvados os efeitos já produzidos pelos factos que a lei se destina a regular.

2. Quando a lei dispõe sobre as condições de validade substancial ou formal de quaisquer factos ou sobre os seus efeitos, entende-se, em caso de dúvida, que só visa os factos novos; mas, quando dispuser directamente sobre o conteúdo de certas relações jurídicas, abstraindo dos factos que lhes deram origem, entender-se-á que a lei abrange as próprias relações já constituídas, que subsistam à data da sua entrada em vigor.

Importa também destacar que esta não foi primeira vez que o CSTAF se confrontou com a questão da modificação das regras legais disciplinadoras do concurso para o Supremo Tribunal Administrativo no prazo de vigência do mesmo. Ela surgiu, de modo idêntico, na vigência dos concursos abertos pelos avisos n.°s 373/2018 e 374/2018, publicados no Diário da República, 2.ª Série, de 08.01.2018, cujas regras (artigos 66.º e 67,º do ETAF) foram depois modificadas pela Lei n.º 114/2019, de 12 de Setembro.

Neste anterior concurso, a questão da determinação da lei aplicável tinha surgido por via da modificação do artigo 67.º do ETAF a respeito das “quotas para provimento”. À data da abertura dos concursos estava em vigor a alínea a) do referido artigo 67.º, em que se dispunha que uma das seis vagas de cada secção era preenchida com “um juiz, de entre os referidos na alínea b) do artigo 65.º [juízes do Supremo Tribunal de Justiça, a título definitivo ou em comissão permanente de serviço] e na alínea b) do n.º 1 do artigo 66.º [juízes dos tribunais da Relação que tenham exercido funções na jurisdição administrativa e fiscal durante cinco anos], preferindo os primeiros aos segundos. Mas à data em que havia que preencher vagas surgidas no período de validade do concurso aquela alínea tinha sido revogada pela Lei n.º 114/2019, de 12 de Setembro, e não tinha sido aprovado qualquer norma transitória.

Confrontado com os efeitos decorrentes do novo regime jurídico para os concursos ainda em vigor, o CSTAF socorreu-se de um parecer de um dos seus membros, o qual foi aprovado e adoptado por aquela Entidade como fundamento da deliberação que determinou o preenchimento da referida vaga ao abrigo da disposição legal entretanto revogada.

Para o efeito, sustentou o CSTAF a seguinte tese: “(…) embora (…) a nomeação seja o acto final do procedimento que investe o candidato na qualidade de juiz Conselheiro do STA e define a situação jurídica estatutária do Magistrado, a verdade é que o direito a essa situação jurídica se constituiu na sua esfera jurídica em momento anterior do procedimento, mais propriamente com a aprovação da lista definitiva de graduação dos candidatos (…) que corporiza um acto constitutivo de direitos. Na verdade, o acto de preenchimento de vagas e de nomeação, ainda que não constitua um simples acto declarativo, que se limite a formalizar um efeito que se constituiu em momento anterior, porquanto ainda está na margem de livre decisão deste Conselho Superior decidir sobre o preenchimento ou não da vaga, a partir do momento em que a decisão de preenchimento é adoptada não releva a data em que o acto de nomeação é praticado porque a decisão discricionária quanto à classificação e ordenação dos candidatos já se formou e consolidou em momento prévio ao da sua formalização, no decurso do preenchimento administrativo, razão pela qual a situação jurídica dos candidatos já não pode ser afectada pela superveniência, na pendência do procedimento, de disposições normativas não retroactivas”.

Em suma, quando é aprovada a modificação legislativa da redacção do artigo 66.º, n.º 7 do ETAF, o CSTAF já tinha definido – já se tinha auto-vinculado – à interpretação segundo a qual o concurso e a consequente posição jurídica dos candidatos nesse concurso ficava determinada pelo regime jurídico em vigor à data em que o concurso era aberto, salvo se sobreviessem modificações legislativas com expressos efeitos retroactivos.

E a posição jurídico-interpretativa então firmada pelo CSTAF não se nos afigura merecer qualquer censura jurídica.

No caso dos autos, estamos igualmente no domínio da regulação normativa procedimental, i. e. perante uma sucessão de regimes legais em que a regra que decorre do artigo 12.º do Código Civil a respeito da sucessão de lei no tempo é precisamente a de que no silêncio – ou seja, não havendo disposições legais expressas sobre a aplicação no tempo – a lei só dispõe para o futuro e só visa os factos novos.

O concurso procedimental para provimento de vagas no STA é, para este efeito, um facto. Trata-se de um procedimento que culmina no acto de ordenação dos candidatos segundo os pressupostos pré-determinados (pela lei e pelo aviso de abertura) e após a aplicação pelo júri dos respectivos parâmetros de avaliação. O preenchimento das vagas é, como se firmou no parecer do CSTAF antes mencionado, um acto consequente do primeiro acto, desprovido de conteúdo autónomo face a ele e que se limita a tornar operativo o estatuto em que o candidato passa a estar investido, mas que, para efeitos do procedimento concursal, é totalmente improdutivo no plano jurídico, uma vez que não é apto a poder introduzir qualquer modificação no conteúdo do acto final do procedimento. No momento do preenchimento das vagas não há qualquer valoração ou ponderação autónoma que possa impactar sobre o procedimento concursal.

Quer isto dizer que do acto de ordenação dos candidatos, que põe termo ao procedimento concursal, não resulta a constituição de qualquer relação jurídica entre o candidato ordenado na lista final e o CSTAF. O candidato depois de ordenado no concurso e depois de a lista que promoveu à sua ordenação formar caso decidido, fica apenas com uma expectativa a que seja praticado o acto de nomeação para uma vaga que possa surgir durante o prazo de validade do concurso e que o CSTAF, nos termos do exercício do poder discricionário que a lei lhe confere (de, por razões funcionais, prover ou não prover essas as vagas e escolher o momento do respectivo provimento), entenda vir a prover.

O prazo de validade do concurso é uma norma que disciplina ou provê exclusivamente a interesses institucionais – facultando à entidade que promoveu o concurso poder, durante aquele lapso de tempo, prover vagas que surjam sem necessidade de organizar um novo concurso – e não um qualquer instrumento de regulação de direitos ou interesses dos concorrentes. Aliás, a norma limita-se a fixar um prazo para a entidade utilizar validamente os resultados daquele concurso e não um prazo para que os opositores àquele concurso possam exigir o que quer que seja da entidade que promoveu o concurso. Assim, uma alteração da norma que fixa aquele prazo tem como destinatária a entidade que promoveu o concurso e não os opositores àquele concurso e nele graduados em lista final ordenada.

Cabe agora determinar, se a alteração legislativa que determina a ampliação do prazo de validade do concurso, e que tem lugar quando ainda está vigente um concurso se deve ou não aplicar a esse prazo de validade em curso.

No caso, inexiste disposição expressa no Decreto-Lei n.º 74-B/2023 que determine que a ampliação do prazo de validade dos concursos se deve aplicar aos prazos de validade de concursos anteriores que ainda estejam em curso.

Por isso, tem razão a Entidade Demandada quando sustenta que, não tendo o diploma legal eficácia retroactiva – porque tal não consta expressamente do mesmo – o seu regime jurídico só pode valer para o futuro, leia-se, para concursos de provimento de vagas no STA que sejam abertos após a sua entrada em vigor e não pode, por conseguinte, abranger os concursos já findos, mas cujos prazos de validade ainda estejam a decorrer.

E são vários os argumentos interpretativos que permitem sustentar a tese do CSTAF:

i) o legislador sabia, quando provou a alteração legislativa em apreço, que estavam ainda em curso os prazos de validade dos concursos para provimento de vagas no STA e não podia ignorar que das regras legais (maxime do artigo 12.º do C.Civ.) resultaria que este alargamento do prazo de validade da reserva de recrutamento daqueles juízes não era aplicável a tais concursos a não ser que existisse norma expressa nesse sentido, pelo que podia ter contemplado essa solução e não o fez.

ii) Mas o legislador não só não consagrou norma expressa nesse sentido como do preâmbulo do diploma se retira que a intencionalidade do alargamento daquele prazo não poderia abranger estes concretos concursos já terminados e ainda em fase de reserva de recrutamento, pois ali afirma-se expressamente que se procedeu ao “(…) alargamento do prazo de validade dos concursos de acesso ao cargo de juiz do Supremo Tribunal Administrativo e dos Tribunais Centrais Administrativos, previstos nos artigos 66.º e 69.º do ETAF, de modo a permitir uma reflexão mais aprofundada no âmbito do processo de avaliação curricular dos candidatos a estes tribunais superiores (…)” [sublinhado nosso]. O alargamento do prazo de validade dos concursos determinado pelo Decreto-Lei n.º 74-B/2023 também pressupõe, necessariamente, na expressa intencionalidade do legislador, uma modificação ou pelo menos uma reflexão ponderada sobre o processo de avaliação curricular dos candidatos. Por outras palavras, o legislador insta os responsáveis pelos concursos de recrutamento a ajustarem os respectivos procedimentos a este prazo mais alargado de validade, ou seja, a ponderarem que critérios curriculares devem ser tidos em conta para recrutar juízes que podem estar em reserva de recrutamento até um máximo de dois anos e seis meses. No preâmbulo do diploma faz-se expressa alusão a que um tal período de reserva de recrutamento pressupõe exigências curriculares diferentes ou que têm uma diferente pertinência se o período de reserva de recrutamento for de apenas um ano e seis meses. E com razão, pois o alargamento do prazo da reserva de recrutamento de um concurso tem como correspectiva consequência a redução da possibilidade de quem, entretanto, reúne os requisitos temporais poder aceder por via de um concurso (pois a periodicidade destes concursos diminui) a uma nomeação para o Tribunal Superior. E isso tem de ser ponderado quando se fixam os critérios de graduação desses concursos. O que resulta expressamente do preâmbulo do diploma é que os critérios de avaliação não podem ser (ou, pelo menos, não tem lógica que sejam) os mesmos. Os concursos para os Tribunais Superiores visam recrutar pelo mérito mais elevado e não pela antiguidade, e o alargamento do período de reserva de recrutamento promove um recrutamento pela antiguidade em detrimento do mérito mais elevado, pois tenderá a que sejam nomeados candidatos graduados em lugares mais baixos na lista de ordenação. É isso que em concursos com prazo de validade mais prolongado tem de ser ponderado e é por isso que o legislador que promoveu o alargamento do prazo de validade destaca e sublinha ao destinatário da norma, instando-o a reconfigurar os pressupostos em que assenta a selecção dos candidatos para não comprometer os resultados globais.

iii) Por último, o “destinatário” do Decreto-Lei n.º 74-B/2023 é inquestionavelmente o CSTAF. E o interesse a que essa norma visa dar satisfação é o interesse institucional em assegurar a gestão no preenchimento das vagas nos Tribunais Superiores. A norma não tem como destinatários os opositores aos concursos já efectuados para aqueles tribunais. A posição jurídica destes só poderia, eventualmente, considerar-se regulada por este diploma legal se nele existisse uma disposição expressa sobre o regime transitório ou sobre os concursos pendentes. Ao não existir essa norma, só se pode inferir que os interesses de quem foi graduado nesses concursos não foram ponderados nem regulados por este diploma legal.

O argumento principal que a A. esgrime na acção, apelando a interpretações doutrinárias, é o de que a protecção da sua posição jurídica decorre do disposto no artigo 297.º do C. Civ. Mas sem razão.

O artigo 297.º do C. Civ. está integrado no TÍTULO II (Das relações jurídicas), do SUBTÍTULO III (Factos jurídicos), do CAPÍTULO III (Factos jurídicos), ou seja, trata-se de uma regra a respeito da forma como os factos, no caso o tempo, influem sobre uma relação jurídica. É isso que explica que esta norma seja por vezes aplicada em caso de sucessão de regimes jurídicos que regulam relações jurídico-administrativas e em que o legislador também não estabelece regimes transitórios. É o que sucede, por exemplo, com as situações de prescrição no âmbito das relações jurídicas tributárias.

Porém, a sua invocação não tem qualquer sentido neste caso, uma vez que, como já explicámos, não existe nenhuma relação jurídica em curso entre o opositor a um concurso e nele graduado e a entidade recrutante depois de findo o procedimento concursal e homologada a lista de ordenação final. Este opositor que se encontra em reserva de recrutamento tem apenas, como já dissemos, uma expectativa a vir a preencher uma vaga no tribunal a que concorreu, se ela surgir e se e quando a Entidade deliberar pela (atendendo a critérios gerais de organização do serviço em todas as instâncias) o seu preenchimento.

Neste ponto tem razão a Entidade Demandada quando afasta a possibilidade de aplicação desta disposição legal. É que o opositor graduado em lista homologada em concurso para o qual se prevê um período de reserva de recrutamento não tem qualquer feixe de direitos ou obrigações que o liguem à Entidade Demandada enquanto se encontra naquela situação e nem a A. consegue identificar qualquer dimensão de uma tal relação jurídica. Mesmo o acórdão de 05.02.1991 (proc. 027696) a que a A. faz referência – e que, dada a sua antiguidade, não tem relevância para a jurisprudência que aqui importa firmar – não reconhece nem consegue identificar qualquer regulação subjectiva quando convoca o artigo 297.º, n.º 2 do C. Civil. E sem relação jurídica subjacente, a invocação deste artigo é um non sense.

Como já resulta do que antes se expendeu, a relação jurídica entre o opositor ao concurso e a entidade que procede à abertura do concurso de recrutamento termina com o acto final daquele procedimento, o qual se materializa na graduação final dos candidatos após homologação pela entidade competente. Quer isto dizer, que a opositora ao concurso já não se encontra em nenhuma relação jurídica procedimental, terminado que está o concurso. E também já se disse que o candidato graduado e que está em reserva de recrutamento não tem um direito a ser nomeado, seja porque não venham a existir vagas no período de validade daquela reserva de recrutamento, seja porque a entidade entende que não se justifica preencher as vagas que possam surgir naquele período. A reserva de recrutamento materializada no prazo de validade de um concurso é uma faculdade, uma opção, um expediente da entidade que recruta e é criada no seu interesse institucional ou, se se preferir, no interesse público institucional de continuidade dos serviços, e não um direito ou sequer expectativa legítima de quem é opositor a um concurso e se venha a encontrar numa tal lista de graduação.

Nestes termos, não tem acolhimento jurídico a tese defendida pela A.

Em suma, a interpretação sufragada pelo CSTAF na Deliberação n.º 615/2024, aqui impugnada, não enferma de qualquer ilegalidade, pelo que a pretensão da A. tem de improceder.

III- Decisão

Pelo exposto, decide-se julgar totalmente improcedente a acção e absolver o CSTAF do pedido.

Custas pela Autora

Lisboa, 25 de Setembro de 2025. – Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva (relatora) – José Francisco Fonseca da Paz – Ana Celeste Catarilhas da Silva Evans de Carvalho.