Quem foi o relator do acórdão 0415/14?

O relator foi Ana Paula da Fonseca Lobo, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0415/14?

O acórdão foi proferido em 29 de outubro de 2014.

0415/14 - STA

Sumário

Depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, a EP - ESTRADAS DE PORTUGAL, S.A deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, obrigatório e não vinculativo, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88.

Texto

Recurso Jurisdicional Decisão recorrida – Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja . 27 de Novembro de 2013 Julgou a impugnação procedente, declarando a nulidade da liquidação impugnada nos seus precisos termos. Acordam nesta Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: EP – ESTRADAS DE PORTUGAL, S.A., veio interpor o presente recurso da sentença supra mencionada, proferida no âmbito do processo de impugnação n.° 106/12.3 BEBJA, tendo, para esse efeito formulado, a final da sua alegação, as seguintes conclusões: 1 - O presente recurso de revista justifica-se na exacta medida em que, conforme previsto nos Artigos 280º n°s 1 e 5, 282° e segts. do CPPT, existe necessidade da mais correcta aplicação do direito perante uma sucessão de regimes legais e institutos jurídicos, nunca olvidando que o Decreto-Lei n 13/71 de 23 de Janeiro é a lei especial - A lei fundamental do Estatuto das Estradas Nacionais; 2- A maioria das decisões jurisdicionais das primeiras instâncias administrativas e fiscais, do TCAS, do STA, com a exceção da presente sentença recorrida e do Acórdão do STA, do recurso n° 232/13 de 26 de junho (não transitado em julgado) têm considerado ser a EP - Estradas de Portugal, SA competente para o licenciamento da publicidade à margem e visível das estradas do PRN2000; 3- O STA já tem acolhido para exame, ainda pendente, outros recursos, da espécie de revista, considerando a importância e relevância social da temática em litígio: 4- A utilização da propriedade privada, em termos de publicidade, está sujeita a licenciamento, e no que respeita às estradas nacionais, vigorando ainda na ordem jurídica portuguesa o Decreto-Lei n.° 13/71 de 23 de Janeiro, a administração exclusiva exercida pela EP - Estradas de Portugal. SA: 5- O DL 13/71 é uma legislação considerada especial, de proteção à estrada, e submete aprovação e licenciamento da EP a implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respetiva: 6 - Os poderes da EP, SA respeitam à aprovação e licenciamento da implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva, contando que não ofendam a moral pública e não se confundam com sinalização da estrada, bem como ao estabelecimento de postos de abastecimento de combustíveis ou as obras neles a realizar (cfr. o artigo 10° do Decreto- Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro). 7 - Já definiu o Supremo Tribunal Administrativo que as normas legais do DL 13/71, de 23/01 (art.°s 10°, 12°. 13°, 15° e 17°) são complementares da Lei n.° 97/88 de 17/08, não se encontrando tacitamente revogadas com entrada em vigor dessa lei. 8- O licenciamento da EP - Estradas de Portugal, SA é diferente do dos municípios, a realidade fáctica é diferente porquanto, enquanto a EP tem por escopo na sua atuação a segurança rodoviária, os municípios têm por objetivo simplesmente o aspeto arquitectónico e ambiental; 9- São duas as realidades e o próprio Tribunal Constitucional tem julgado não existir duplicação de taxas quando considerada a taxa de publicidade cobrada pela EP e a taxa de regulamento municipal. 10- Os atos relativos ao licenciamento de implantação dos suportes de publicidade neles devem ser praticados pela recorrente EP — Estradas de Portugal, SA, estando as competências de fiscalização da EP salvaguardadas pela parte final do artigo 25° do Decreto-Lei n.° 48/2011, de 1 de Abril. 11- As atividades e gestão e exploração das infra-estruturas rodoviárias, tais como as de execução e conservação, estão a cargo dos concessionários, e da alínea c) do n.° 1 do artigo 13° do Decreto-Lei n.° 374/2007 “constitui receita da EP o produto das taxas, emolumentos e outras receitas cobradas por licenciamentos, aprovações e atos similares por serviços prestados no âmbito da sua actividade”. 12- No objeto da EP, SA integra-se a “exploração” da rede rodoviária nacional, na qual se incluem os actos de licenciamento, nomeadamente de suportes publicitários (cfr: n.° 1, do artigo 4.° do DL 374/2007). 13 - A atuação da EP Estradas de Portugal, SA, a Concessionária Nacional estatal, de licenciamento, em relação a publicidade visível das estradas nacionais do PRN2000 é própria, e não incidental ou subprocedimental, em face ao administrado, qualquer que seja a relação entre o mesmo e os Municípios; 14- A sentença recorrida, ao decidir como decidiu, fez errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 10º. Nº. 1, alínea h.) e do artigo 15º, nº 1 alínea j), ambos do DL n.° 13/71 de 23 de janeiro; do artigo 1.º e 2º, da Lei n.° 97/88, de 17 de Agosto, do artigo 6º do Decreto-Lei n. 105/98, de 24 de Abril, do Decreto-Lei n° 25/2004, de 24 de janeiro, do Decreto-Lei n.° 148/2007, de 27 de Abril, do Decreto-Lei n.° 374/2007, de 7 de Novembro: e das Base 2 e 33 do contrato de concessão publicado em anexo ao DL n.° 380/2007, de 13 de Novembro. 15- A atuação de fiscalização, aviso para a entrega de projeto de publicidade, taxas e, ou, a remoção de publicidade já instalada à revelia da EP — Estradas de Portugal, SA tem a natureza de processo administrativo próprio e não de subprocedimento camarário ou de índole meramente municipal e o licenciamento da publicidade carece do pagamento da taxa fixada legalmente, por unidade de metro quadrado; 16- Os serviços da EP - Estradas de Portugal, SA, têm a sua estrutura orgânica aprovada na qual existem serviços de Licenciamento que atuam, têm o poder/dever de o fazer, sobre a publicidade existente à margem das estradas nacionais do PN2000. 17- O Venerando Tribunal Central Administrativo Sul, na maioria, tem julgado como legal o ato administrativo da EP, SA do pedido de apresentação do projeto de publicidade a instalar ou instalada à margem, ou visível, das Estradas Nacionais. 18- O Supremo Tribunal Administrativo, com a referida exceção (Proc. 232/13) também julga legal a atuação da EP - Estradas de Portugal, SA reconhecendo nesta até o direito de liquidar taxas por publicidade pelos meios de execução coerciva fiscal. Requereu que seja anulada a sentença recorrida, julgando-se válida a liquidação de taxa, por exibição de publicidade à margem de estrada Regional por parte da EP - Estradas de Portugal, SA. Foi emitido parecer pelo Magistrado do Ministério Público no sentido da improcedência do recurso. Mostram-se provados os seguintes factos com interesse para a decisão da causa: 1 A impugnante foi notificada, pela comunicação de 17/02/2012 da Direcção Regional de Évora da então Estradas de Portugal SA, subscrita pelo respectivo director, nos seguintes termos: Assunto: ER 373/KM 59+900LD — Autorização de Publicidade Req. A………………, Lda (...) No âmbito da acção de fiscalização desta empresa foi verificado a existência de publicidade implantada junto A ER 373 ao cm 59+900 e visível da mesma estrada, projetando-se para o espaço público, sujeito a ser autorizada pela EP uma vez que a mesma não fere quaisquer dos critérios de licenciamento mencionados nos termos das alíneas c) a f) do art. 4° da Lei 97/88, de 17 de Agosto, sem prejuízo da necessidade de obtenção de licenciamento junto da Câmara Municipal territorialmente competente. Em face do exposto notifica-se para que seja efectuado o pagamento da taxa no valor de 567,90€ nos termos do disposto na alínea j) do art. 15° do Decreto-Lei n° 13/71, de 23 de Janeiro, actualizada pelo Decreto-Lei n°25/2004, de 24 de Janeiro, e de acordo com o seguinte cálculo (...)“. Questão objecto de recurso: 1- Admissibilidade do recurso 2- Liquidação da taxa de publicidade pela afixação de publicidade à margem da ER 373 Em causa, nestes autos está, num processo de impugnação do acto de liquidação, a declaração de anulabilidade da taxa de publicidade liquidada por um conjunto de diversos anúncios instalados num percurso lateral à estrada, do km 59+900 ao km 60+180 do lado direito da ER 373 pela Direcção Regional de Évora. No acórdão nº 0243/09, de 25-06-2009, em que foi relator o Sr. Conselheiro Jorge Lino, estava em causa a cobrança coerciva no processo de execução n° 1058200701056026, por dívida ao IEP - Instituto de Estradas de Portugal, devidos pelo não pagamento de taxas correspondentes à instalação de oito painéis publicitários junto à EN 125, aos Km 31,200 e 31,300, na quantia de € 10 906,68, questão que foi suscitada no âmbito de um processo de oposição deduzido contra a referida execução fiscal e tendente a obter a extinção desta. A divergência dos meios processuais em presença, num e noutro processo, não é, contudo, suficiente para podermos afastar liminarmente a invocada oposição entre o que foi decidido em 2009 e aquilo que foi decidido em primeira instância e, sob recurso, na perspectiva de garantir a recorribilidade desta decisão, ao abrigo do disposto no artº 280º do Código de Procedimento e Processo Tributário, posto que o valor da causa afasta a possibilidade de recurso ordinário. No recurso 243/09 estava em causa a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, que julgou improcedente a presente oposição à execução fiscal. Alegava aí a recorrente/executada que: «1. Com a entrada em vigor da Lei 97/88, de 17 de Agosto, passou a ser das câmaras municipais a competência para “licenciar”, ou “autorizar”, ou “aprovar” a afixação de publicidade, em locais sob jurisdição de outras entidades, como a E.P, Estradas de Portugal, E. P. E. (outrora Junta Autónoma de Estradas); 2. Com a entrada em vigor daquela lei, a competência destas entidades ficou reduzida à mera emissão de parecer, com vista à formação do acto administrativo decisório a praticar por aquelas autarquias locais; 3. A referida Lei 97/88 revogou tacitamente os art°s. 10º., nº. 1, al. b), 12°., aqui no que à fixação de publicidade concerne, e 15°., nº. 1, al. j), do Dec. Lei n°. 13/71, de 23 de Janeiro, pelo que, a partir da entrada em vigor daquela lei, é ilegal a cobrança da taxa referida no mencionado art°. 15°., n°. 1, al. j).» Definiu-se no referido acórdão que: «a única questão que (...) se coloca é a de saber da legalidade (abstracta) da taxa exequenda». Para além disso, percorreu-se um percurso de análise dos fundamentos do processo de oposição à execução fiscal e do processo de impugnação do acto de liquidação elucidativo da possibilidade de no processo de oposição de poder discutir a legalidade do acto de liquidação, questão largamente definida na doutrina e na jurisprudência, para se concluir que: «Nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 204.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário, a oposição à execução fiscal poderá ter por fundamento a «Inexistência do imposto, taxa ou contribuição nas leis em vigor à data dos factos a que respeita a obrigação ou, se for o caso, não estar autorizada a sua cobrança à data em que tiver ocorrido a respectiva liquidação». O fundamento da alínea a) reporta-se apenas à «ilegalidade absoluta ou abstracta» da dívida exequenda (imposto, taxa ou contribuição) decorrente da inexistência de lei em vigor à data dos factos a que respeita a obrigação que a sua liquidação ou da não autorização da sua cobrança à data em que tiver ocorrido a respectiva liquidação. É o corolário do artigo 103.º, n.ºs 2 e 3, referido aos artigos 105.º, n.ºs 1, 2 e 4, 165.º, alínea i), e 199.º, alínea b), todos da Constituição da República – cf. nota 5. ao artigo 204.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário Comentado e Anotado, de Alfredo José de Sousa, e José da Silva Paixão. Está-se, aqui, perante aquilo que doutrinal e jurisprudencialmente se designa por ilegalidade abstracta ou absoluta da liquidação, que se distingue da «ilegalidade em concreto» por na primeira estar em causa a ilegalidade do tributo e não a mera ilegalidade do acto tributário ou da liquidação; isto é, na ilegalidade abstracta a ilegalidade não reside directamente no acto que faz aplicação da lei ao caso concreto, mas na própria lei cuja aplicação é feita, não sendo, por isso, a existência de vício dependente da situação real a que a lei foi aplicada nem do circunstancialismo em que o acto foi praticado – cf. Jorge Lopes de Sousa, em anotação ao artigo 204.º do seu Código de Procedimento e de Processo Tributário anotado e comentado.» Ora, nesse acórdão procurou-se verificar da existência da ilegalidade abstracta, de vício da própria lei cuja aplicação é feita, e não, por se tratar de processo de oposição à execução fiscal de qualquer vício – neste caso ilegalidade - do acto que fez aplicação dessa lei ao caso concreto pelo que foi imprestável para a decisão quer a situação real a que a lei foi aplicada quer o circunstancialismo em que o acto foi praticado. Sobre a invocada ilegalidade abstracta decidiu-se que a mesma se não verificava, assente nos seguintes fundamentos: «Em 1927 foi criada a Junta Autónoma de Estradas, sendo a primeira instituição pública com funções de coordenação e integração da administração rodoviária. A Junta Autónoma de Estradas viria, em 1999, a evoluir para um modelo de organização assente na existência de três institutos, o Instituto das Estradas de Portugal, I.P. (IEP), o Instituto para a Construção Rodoviária, I.P. (ICOR), e o Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária, I.P. (ICERR). Já em 2002, as atribuições destes dois últimos institutos vieram a ser transferidas e consolidadas no IEP, modelo que se manteve estável até ao final de 2004. Com a publicação do Decreto -Lei n.º 239/2004, de 21 de Dezembro, deu-se um primeiro passo para conferir uma nova operacionalidade à administração rodoviária em Portugal. Com a conversão da administração rodoviária numa entidade de natureza empresarial, a EP - Estradas de Portugal, E. P. E. (EP, E. P. E.), visou-se o relançamento das suas actividades num novo quadro operacional que permitisse garantir melhores resultados e maior estabilidade dos seus recursos. As acentuadas transformações no âmbito do sector das infra-estruturas rodoviárias, registadas na última década, operaram quer ao nível da organização do Estado e do tipo de relacionamento contratual entre o Estado e os privados quer no plano da própria relação entre os utilizadores e a rede rodoviária. Impõe-se, agora, dar um novo impulso a este movimento de redefinição da intervenção do papel do Estado no sector das infra-estruturas rodoviárias, através da implementação de um novo modelo gestão que promova uma maior eficiência na afectação dos recursos e uma maior aproximação ao mercado por parte dos seus operadores. Com este novo modelo de gestão e financiamento do sector das infra-estruturas rodoviárias, cujos princípios gerais se encontram plasmados na Resolução do Conselho de Ministros n.º 89/2007, de 11 de Julho, pretende-se reforçar e consolidar os conceitos base da solidariedade intergeracional, da coesão territorial e, sobretudo, da transparência dos custos das funções do Estado e da auto-sustentabilidade do sector. Grande parte do sucesso da implementação do novo modelo encontra-se, assim, dependente da atribuição à EP, E. P. E., de uma maior agilidade e autonomia empresarial, sendo por isso necessária a sua transformação em sociedade anónima, com atribuição de objectivos de gestão mais amplos e operacionais. A EP - Estradas de Portugal, S.A. será, assim, dotada de uma estrutura societária mais compreensível pelo mercado financeiro nacional e internacional, vendo reforçado o princípio de que o Estado não garante ou avaliza, directa ou indirectamente, qualquer dívida ou obrigação desta sociedade, nem assume qualquer responsabilidade pelos seus passivos, seja qual for a sua natureza – cf. o preâmbulo do Decreto-Lei n.º 374/2007 de 7 de Novembro. Pelo Decreto-Lei nº 374/2007, de 7 de Novembro, a EP-Estradas de Portugal, E.P.E. foi transformada em sociedade anónima de capitais públicos, com a denominação de EP-Estradas de Portugal, S.A.. Como previsto nesse diploma, foi assinado, em 23 de Novembro de 2007, o contrato de concessão entre o Estado Português e a EP-Estradas de Portugal, S.A., cujas bases foram aprovadas pelo Decreto-Lei nº 380/2007, de 13 de Novembro, verificando-se, assim, uma alteração profunda na relação do Estado com a Administração Rodoviária, consubstanciada na atribuição à EP, S.A. da concessão do financiamento, concepção, projecto, construção, conservação, exploração, requalificação e alargamento da Rede Rodoviária Nacional (RRN) por 75 anos. Em 2002, através do Decreto-Lei n.º 227/2002, de 30 de Outubro, o Instituto das Estradas de Portugal (IEP) integra, por fusão, o Instituto para a Construção Rodoviária (ICOR), e o Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária (ICERR), extinguindo-se estes dois últimos. Na base desta medida, está a constatação de que "as atribuições daqueles institutos se entrecruzam de forma muito directa, pelo que só uma acção concertada e única permitirá potenciar e dinamizar toda a sua actividade e conduzir a uma racionalização de meios e estruturas básicas", passando as competências dos organismos extintos para o novo Instituto das Estradas de Portugal. O IEP mantém a natureza e regime de instituto público, dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio, e está sujeito à tutela e superintendência do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Habitação. Segundo o n.º 1 do artigo 4.º (“Património”) do Decreto-Lei n.º 227/2002, de 30 de Outubro, «O património autónomo do IEP é constituído pela universalidade de bens e direitos que integravam o património privativo da Junta Autónoma de Estradas à data da sua extinção». Sob a epígrafe “Equiparação ao Estado”, o artigo 6.º do mesmo Decreto-Lei n.º 227/2002, de 30 de Outubro, preceitua que «O IEP representa o Estado como autoridade nacional de estradas em relação às infra-estruturas rodoviárias concessionadas e não concessionadas» [n.º 1]; que «Relativamente às infra-estruturas rodoviárias nacionais não concessionadas, compete ao IEP zelar pela manutenção permanente de condições de infra-estruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto da estrada que permitam a livre e segura circulação» [n.º 2]. E, para o exercício das suas atribuições – diz o n.º 3 do mesmo artigo 6.º – o IEP detém poderes, prerrogativas e obrigações conferidos ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis quanto, nomeadamente, «À liquidação e cobrança, voluntária ou coerciva, de taxas e rendimentos provenientes das suas actividades» [alínea c)]; e «À execução coerciva das demais decisões de autoridade» [alínea d)]. Entre as atribuições fundamentais do IEP estão consagradas as de «salvaguarda de valores patrimoniais e ambientais» e as de «assegurar a protecção das infra-estruturas rodoviárias e a sua funcionalidade, nomeadamente no que se refere à ocupação das zonas envolventes»; e, para a prossecução das atribuições referidas, deve o IEP, além do mais, «promover a qualidade ambiental e a integração paisagística e territorial das estradas, nomeadamente o revestimento vegetal de taludes, a arborização e limpeza das bermas e o controlo do ruído» e «autorizar a ocupação das zonas de protecção da estrada, promovendo o seu ordenamento e regulamentação e concedendo, no âmbito da lei, as autorizações necessárias para a instalação de equipamentos e infra-estruturas» – cf. especialmente as alíneas b), j) e l) do n.º 1, e j) e n) do n.º 2 do artigo 4.º dos Estatutos do IEP, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 237/99, de 25 de Junho. Pelo Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, foi instituída a área de jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais. A área de jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais ficou a abranger, para além da zona da estrada (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada zona de protecção à estrada (abrangendo a faixa com servidão non aedificandi e a faixa de respeito) – artigos 1.º a 3.º. No tocante a obras ou implantações na faixa de respeito, nomeadamente a aposição de tabuletas ou objectos de publicidade, ficaram dependentes de aprovação ou licença da Junta Autónoma das Estradas – artigo 10.º do dito Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro. As taxas a pagar por cada autorização ou licença, assim como as obras delas isentas, encontram-se previstas no artigo 15.º do mesmo Decreto-Lei n.º 13/71. Tal preceito – sucessivamente alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 667/76, de 5 de Agosto; 235/82, de 19 de Junho; e 25/2004, de 24 de Janeiro – fixou, na alínea j) do seu n.º 1, «Pela implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, por cada metro quadrado ou fracção dos mesmos – (euro) 56,79». O IEP-Instituto de Estradas de Portugal, como se viu, veio a suceder imediatamente na jurisdição e atribuições da Junta Autónoma de Estradas, após sucessivas reestruturações decorrentes de múltiplos diplomas legais – cf. Decretos-Leis n.ºs 142/97, de 6 de Junho (alterado pelo Decreto-Lei n.º 282/98, de 17 de Setembro), 237/99, de 25 de Junho (alterado pelo Decreto-Lei n.º 563/99, de 21 de Dezembro), 227/2002, de 30 de Outubro, e 239/2004, de 21 de Dezembro. 2.4 No caso sub judicio, a oponente, ora recorrente, vem dizer, ipsis verbis, que «A referida Lei 97/88 revogou tacitamente os art°s. 10º., nº. 1, al. b), 12°., aqui no que à fixação de publicidade concerne, e 15°., nº. 1, al. j), do Dec. Lei n°. 13/71, de 23 de Janeiro, pelo que, a partir da entrada em vigor daquela lei, é ilegal a cobrança da taxa referida no mencionado art°. 15°., n°. 1, al. j)» – sua conclusão 3. consignada supra no ponto 1.2. A oponente, ora recorrente, vem, pois, alegar, no essencial – e fá-lo desde a petição inicial –, que «no que à fixação de publicidade concerne», «é ilegal a cobrança da taxa referida», pelo facto de as normas do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, terem sido revogadas pela Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto. Mas não tem razão a ora recorrente. Com efeito, o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, encontra-se em vigor, muito embora sucessivamente alterado pelos Decretos-lei n.ºs 667/76, de 5 de Agosto; 235/82, de 19 de Junho; e 25/2004, de 24 de Janeiro. De resto, a respeito de “Afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda”, a Lei n.º 97/88 de 17 de Agosto, invocada pela ora recorrente, reza, logo no seu artigo 1.º, sob a epígrafe “Mensagens publicitárias”, que «A afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial obedece às regras gerais sobre publicidade e depende do licenciamento prévio das autoridades competentes» [n.º 1]; e que «Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho» [n.º 2]. Não alega a ora recorrente que o caso esteja abrangido «na área do respectivo concelho», aonde, ademais, realizada «a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis», não poderia, nunca, ficar prejudicada a «intervenção necessária de outras entidades» com competência para o licenciamento prévio – segundo os termos do artigo 1.º da própria Lei n.º 97/88 de 17 de Agosto, invocada pela ora recorrente. Pelo que, assim sendo, como é, temos por excessiva e errónea a conclusão da ora recorrente, de que «Com a entrada em vigor da Lei 97/88, de 17 de Agosto, passou a ser das câmaras municipais a competência para “licenciar”, ou “autorizar”, ou “aprovar” a afixação de publicidade, em locais sob jurisdição de outras entidades, como a E P, Estradas de Portugal, E. P. E. (outrora Junta Autónoma de Estradas)». A ora recorrente não diz, aliás, qual o dispositivo da Lei n.º 97/88 de 17 de Agosto, que terá revogado mormente os artigos 10.º e 15.º, alínea j), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro. A ora recorrente não aponta, na verdade, qual o artigo da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, que terá revogado as normas que atribuem ao IEP, sucessor da JAE, a competência para o licenciamento de aposição de tabuletas ou objectos de publicidade, e a cobrança das respectivas taxas, na denominada zona de protecção à estrada – nos termos designadamente dos artigos 1.º, 2.º, 3.º, 10.º e 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro. A presente oposição à execução fiscal é por dívida ao IEP-Instituto de Estradas de Portugal pelo não pagamento de taxas correspondentes à instalação de painéis publicitários – cf. o ponto 1. do probatório. A respectiva certidão de dívida, passada aos 10 de Agosto de 2007, certifica que a oponente, ora recorrente, «não procedeu ao pagamento da importância de 10.906,68 €, referente às taxas devidas pela instalação de oito painéis publicitários que instalou, junto à N 125 aos kms 31,200 e 31,300»; e que «a presente certidão» é passada «nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 8.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 105/98 de 24 de Abril, e 8.º, n.º 3, alínea d) do Decreto-Lei n.º 239/2004 de 21 de Dezembro» – cf. fls. 16 dos autos. Ora, a entidade exequente, IEP-Instituto de Estradas de Portugal, tem competência atribuída por lei, nos sobreditos termos, para conceder autorização ou licença e cobrar através de execução fiscal as taxas devidas «pela implantação de tabuletas ou objectos de publicidade». Tanto basta para concluir – e ao contrário do que defende a ora recorrente – que é legal «a cobrança da taxa referida». E, assim, estamos a dizer, em resposta à questão decidenda, que a taxa exequenda goza de legalidade (abstracta).» Como uniformemente tem vindo a ser reiterado pela jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, verifica-se contradição se os acórdãos em confronto assentam em situações de facto idênticas nos seus contornos essenciais e está em causa o mesmo fundamento de direito, não tendo havido alteração substancial da regulamentação jurídica pertinente e tendo sido perfilhada solução oposta, por decisões expressas e antagónicas. No caso, a Recorrente indicou como jurisprudência contrária à decisão recorrida o acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo acabado de analisar. Impõe-se, pois, considerar que o recurso dada a oposição da solução perfilhada pelo Tribunal recorrido e a que foi perfilhada pelo acórdão do Supremo Tribunal Administrativo nº 243/09 é admissível ao abrigo do disposto nº artº 280º, nº 5 do Código de Procedimento e Processo Tributário. Passando à análise da legalidade do acto de liquidação e da verificação erro de julgamento, por errónea interpretação e aplicação do disposto nas disposições conjugadas dos artigos 3º, alínea b), 10º, nº1, alínea b), 12º, e 15º, nº1, alínea j), todos do Dec.-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro desde já adiantamos que o recurso não merece provimento, seguindo a mais recente e uniforme jurisprudência consolidada sobre a matéria deste Supremo Tribunal Administrativo em ambas as secções Como indicado na sentença recorrida e, perfilhando o entendimento expresso no acórdão de 26/6/2013, proferido no proc. nº 232/13, desta Secção do Contencioso Tributário consideramos que a Lei 97/88 pretendeu atribuir às câmaras municipais o licenciamento da afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda, na área do respectivo município, de modo que a concessionária Estradas de Portugal SA dispõe apenas de competência para emissão de parecer neste domínio. Como ali se analisa, em sentido que tem o nosso total acordo quanto à competência da recorrente EP- Estradas de Portugal, SA., para liquidar taxas pela “afixação ou inscrição de mensagens publicitárias”, ocorre que: « O art. 1º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, que veio regulamentar a jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais, estabeleceu que tal área de jurisdição abrangia, para além da “zona da estrada” (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada “zona de protecção à estrada” (constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito) - arts. 1º a 3º. Diz expressamente o art. 3º do Decreto-Lei nº 13/71 que a zona de protecção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam: a) Proibições (faixa designadamente com servidão non aedificandi; b) Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de respeito)”. O art. 8º, sob a epígrafe, “Proibições em terrenos limítrofes da estrada”, dispõe que é proibida a construção, estabelecimento, implantação ou produção de “Tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, com ou sem carácter comercial, a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade, salvo no que se refere a objectos de publicidade colocados em construções existentes no interior de aglomerados populacionais e, bem assim, quando os mesmos se destinem a identificar instalações públicas ou particulares.” Por sua vez, segundo o disposto no art. 10º, nº 1, alínea b), depende da aprovação ou licença da Junta Autónoma da Estrada, a “Implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva”. Em face do quadro legal exposto, a questão essencial a decidir é a de saber se a recorrente mantém competência para liquidar taxas de publicidade, em especial nas situações referenciadas no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, sobretudo depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto. Este diploma, que sucedeu ao Decreto-Lei nº 637/76, de 29 de Junho, veio definir o enquadramento geral da publicidade exterior, sujeitando-a a licenciamento municipal prévio e remetendo para as câmaras municipais a tarefa de definir, à luz de certos objectivos fixados na lei, os critérios que devem nortear os licenciamentos a conceder na área respectiva. Embora o diploma não revogue expressamente o Decreto-Lei nº 13/71 nem sequer algumas das suas normas, a verdade é que aquela lei veio universalizar a licença municipal de afixação ou instalação de publicidade no espaço exterior, dizendo expressamente que esta depende do licenciamento prévio das autoridades competentes (nº 1 do art. 1º da Lei nº 97/88). Por seu turno, diz o nº 2 que “Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho”. No preceito seguinte (art. 2º), sob a epígrafe “Regime de licenciamento”, refere no seu nº 1 que o pedido de licenciamento é dirigido ao presidente da Câmara Municipal da respectiva área, devendo, nos termos do estatuído no nº 2, “A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente do Instituto Português do Património Cultural, da Junta Autónoma das Estradas, da Direcção-Geral de Transportes Terrestres, da Direcção de Turismo e do Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza.” Confrontando o teor deste preceito com o expressamente consagrado no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, facilmente se conclui que os preceitos estão em contradição na parte em que este último comete à recorrente, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificandi, a competência para a aprovação ou licença, enquanto que o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 degrada essa intervenção na mesma matéria à mera emissão de parecer obrigatório. Poderá dizer-se que constituindo a Lei nº 97/88 lei geral, em face do Decreto-Lei nº 13/71 que, pelo seu turno, consubstancia um regime especial, estaria afastada a possibilidade de este ser revogado por aquela lei. Acontece que no caso de contradição entre normas da mesma hierarquia, a regra vai no sentido de que lex specialis derrogat legi generali ainda que esta seja posterior, excepto, neste caso, “se outra for a intenção inequívoca do legislador” (Cfr. Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 7ª reimpressão, Almedina, Coimbra, 1994, p. 170.). Ora, afigura-se que a Lei nº 97/88 pretende de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesse públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município. Realce-se que esta é, aliás, a tese da recorrente. Com efeito, nas suas conclusões a recorrente não refere em parte alguma qual a norma que lhe confere competência para a emissão do licenciamento em causa. Pelo contrário, em vários pontos das Conclusões, designadamente, nos pontos 12, 15, 22, 23, 26 e 27, a recorrente fala sim na sua competência para a emissão de parecer. No entanto, a recorrente acaba por concluir, invocando jurisprudência deste Supremo Tribunal que “o licenciamento da publicidade é emitido pela Câmara Municipal que tem de ser precedido de um parecer da EP, E.P.E., quando a publicidade se situa na proximidade de uma estrada nacional, o que significa que aquela entidade não vem licenciar a publicidade, mas sim autorizar a sua afixação junto das estradas nacionais, que são campos de aplicação completamente diferentes.” Concluindo-se que “ (…) a aprovação ou licença concedida pela EP, E.P.E., para afixação de publicidade constante da alínea b) do n.º 1 do artigo 10º do DL 13/71, de 23/01, corresponde ao parecer mencionado no nº 2 do art.º 2º do DL 97/88, de 17/08, sendo de carácter vinculativo e obrigatório” (Acórdão proferido no processo 0243/09, de 25/6/2009)”. Afigura-se, porém, que esta tese, além de não ter apoio legal, conduziria a resultados absurdos. Vejamos. 3.2. Em primeiro lugar, o parecer a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 não é vinculativo, mas tão só obrigatório. Nas palavras de VIEIRA DE ANDRADE (Lições de Direito Administrativo, 2ª ed., Imprensa da Universidade de Coimbra, Coimbra, 2011, p. 146.), os pareceres “enquanto avaliações jurídicas ou técnicas”, são obrigatórios ou facultativos, conforme tenham ou não de ser solicitados pelo órgão instrutor, e são vinculantes ou não vinculantes, conforme tenham, ou não, de ser seguidos pelo órgão decisor. E o autor termina dizendo que “os pareceres previstos em normas jurídicas são, salvo disposição expressa em contrário, obrigatórios e não vinculantes”. Aplicando a doutrina mencionada ao caso dos autos, temos de concluir que os pareceres a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 são obrigatórios mas não vinculativos. Em segundo lugar, tratando-se de um parecer, ainda que obrigatório, o mesmo não se confunde com a figura da autorização nem da licença. Ao contrário dos pareceres que integram a categoria dos actos jurídicos instrumentais, mais propriamente instrutórios, na medida em que visam a assegurar a constituição de actos administrativos, as autorizações são, tal como as licenças, verdadeiros actos administrativos em sentido estrito (cfr. VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit., p. 142 e p.145.), embora com conteúdos diferentes. As autorizações em sentido amplo são, segundo VIEIRA DE ANDRADE (cfr. ob. cit., p. 145.), actos administrativos favoráveis porque conferem ou ampliam direitos ou poderes “administrativos” ou extinguem obrigações, distinguindo-se as autorizações propriamente ditas das licenças. As primeiras, também conhecidas por autorizações permissivas, caracterizam-se por permitirem “o exercício pelos particulares da actividade correspondente a um direito subjectivo pré-existente, apenas condicionado pela lei a uma intervenção administrativa”, destinada a remover um obstáculo por ela imposto. As segundas, também denominadas autorizações constitutivas, destinam-se a constituir “direitos subjectivos em favor dos particulares em áreas de actuação sujeitas a proibição relativa (preventiva) pela lei, uma vez acautelada no caso concreto a não lesão do interesse que justificou a proibição legal”. Em face do exposto, a tese da recorrente conduziria ao absurdo de sobre a mesma situação recair simultaneamente uma autorização e uma licença que, embora da autoria de entidades diferentes, visaria o mesmo resultado: permitir (ou conferir o direito) à afixação ou inscrição de mensagens de publicidade comercial. O que conduziria a que duas entidades públicas tivessem competência para liquidar taxas sobre a mesma realidade fáctica, situação muito próxima da duplicação de colecta, proibida no art. 205º do CPPT. Ora, o que a Lei nº 97/88 veio dizer, e é aceite pela recorrente, é que a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial depende do licenciamento prévio dos municípios, precedido de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada. O que significa que o legislador quis sujeitar a afixação de publicidade a um acto de licenciamento dos municípios e não a mera autorização, acto que tem de ser instruído com o parecer das autoridades com jurisdição nos locais de afixação da publicidade. Por esta via, o legislador consegue harmonizar os interesses visados pelos municípios, consistentes na salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental e, ao mesmo tempo, a segurança do trânsito das estradas nacionais. Todavia, segundo este modo de ver as coisas, existe apenas uma única entidade competente para o licenciamento e não duas como pretende a recorrente. Em suma, em face de tudo o quanto vai exposto, é patente que a resposta à questão que vem posta não exige que se tome posição sobre o problema de saber até que ponto o Decreto-Lei nº 13/71 se encontra ou não revogado, nem tão pouco sobre se as áreas de jurisdição da recorrente consagradas no mencionado diploma ainda se mantêm ou não. No caso em apreço, a questão sub judice traduz-se apenas em aferir da legalidade da liquidação de taxas de publicidade aplicadas às recorridas, nos termos da alínea j) do nº 1 do art. 15º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, e actualizadas pelo Decreto-Lei nº 25/2004, de 24 de Janeiro. E o que se conclui é que, depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, a recorrente deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos dos disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88». Soçobram, pois, os fundamentos invocados no recurso pelo que a sentença não merece qualquer censura devendo ser confirmada. Deliberação Termos em que acordam os Juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso, e confirmar a sentença recorrida. Custas pela recorrente. (Processado e revisto com recurso a meios informáticos (art. 131º nº 5 do Código de Processo Civil, ex vi artº 2º Código de Procedimento e Processo Tributário). Lisboa, 29 de Outubro de 2014. – Ana Paula Lobo (relatora) – Dulce Neto – Ascensão Lopes.

Sumário

Texto Integral

Recurso Jurisdicional

Decisão recorrida – Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja

. 27 de Novembro de 2013

Julgou a impugnação procedente, declarando a nulidade da liquidação impugnada nos seus precisos termos.

Acordam nesta Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

EP- ESTRADAS DE PORTUGAL, S.A., veio interpor o presente recurso da sentença supra mencionada, proferida no âmbito do processo de impugnação n.° 106/12.3 BEBJA, tendo, para esse efeito formulado, a final da sua alegação, as seguintes conclusões:

1- O presente recurso de revista justifica-se na exacta medida em que, conforme previsto nos Artigos 280º n°s 1 e 5, 282° e segts. do CPPT, existe necessidade da mais correcta aplicação do direito perante uma sucessão de regimes legais e institutos jurídicos, nunca olvidando que o Decreto-Lei n 13/71 de 23 de Janeiro é a lei especial - A lei fundamental do Estatuto das Estradas Nacionais;

2- A maioria das decisões jurisdicionais das primeiras instâncias administrativas e fiscais, do TCAS, do STA, com a exceção da presente sentença recorrida e do Acórdão do STA, do recurso n° 232/13 de 26 de junho (não transitado em julgado) têm considerado ser a EP - Estradas de Portugal, SA competente para o licenciamento da publicidade à margem e visível das estradas do PRN2000;

3- O STA já tem acolhido para exame, ainda pendente, outros recursos, da espécie de revista, considerando a importância e relevância social da temática em litígio:

4- A utilização da propriedade privada, em termos de publicidade, está sujeita a licenciamento, e no que respeita às estradas nacionais, vigorando ainda na ordem jurídica portuguesa o Decreto-Lei n.° 13/71 de 23 de Janeiro, a administração exclusiva exercida pela EP - Estradas de Portugal. SA:

5- O DL 13/71 é uma legislação considerada especial, de proteção à estrada, e submete aprovação e licenciamento da EP a implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respetiva:

6- Os poderes da EP, SA respeitam à aprovação e licenciamento da implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva, contando que não ofendam a moral pública e não se confundam com sinalização da estrada, bem como ao estabelecimento de postos de abastecimento de combustíveis ou as obras neles a realizar (cfr. o artigo 10° do Decreto- Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro).

7- Já definiu o Supremo Tribunal Administrativo que as normas legais do DL 13/71, de 23/01 (art.°s 10°, 12°. 13°, 15° e 17°) são complementares da Lei n.° 97/88 de 17/08, não se encontrando tacitamente revogadas com entrada em vigor dessa lei.

8- O licenciamento da EP - Estradas de Portugal, SA é diferente do dos municípios, a realidade fáctica é diferente porquanto, enquanto a EP tem por escopo na sua atuação a segurança rodoviária, os municípios têm por objetivo simplesmente o aspeto arquitectónico e ambiental;

9- São duas as realidades e o próprio Tribunal Constitucional tem julgado não existir duplicação de taxas quando considerada a taxa de publicidade cobrada pela EP e a taxa de regulamento municipal.

10- Os atos relativos ao licenciamento de implantação dos suportes de publicidade neles devem ser praticados pela recorrente EP — Estradas de Portugal, SA, estando as competências de fiscalização da EP salvaguardadas pela parte final do artigo 25° do Decreto-Lei n.° 48/2011, de 1 de Abril.

11- As atividades e gestão e exploração das infra-estruturas rodoviárias, tais como as de execução e conservação, estão a cargo dos concessionários, e da alínea c) do n.° 1 do artigo 13° do Decreto-Lei n.° 374/2007 “constitui receita da EP o produto das taxas, emolumentos e outras receitas cobradas por licenciamentos, aprovações e atos similares por serviços prestados no âmbito da sua actividade”.

12- No objeto da EP, SA integra-se a “exploração” da rede rodoviária nacional, na qual se incluem os actos de licenciamento, nomeadamente de suportes publicitários (cfr: n.° 1, do artigo 4.° do DL 374/2007).

13- A atuação da EP Estradas de Portugal, SA, a Concessionária Nacional estatal, de licenciamento, em relação a publicidade visível das estradas nacionais do PRN2000 é própria, e não incidental ou subprocedimental, em face ao administrado, qualquer que seja a relação entre o mesmo e os Municípios;

14- A sentença recorrida, ao decidir como decidiu, fez errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 10º. Nº. 1, alínea h.) e do artigo 15º, nº 1 alínea j), ambos do DL n.° 13/71 de 23 de janeiro; do artigo 1.º e 2º, da Lei n.° 97/88, de 17 de Agosto, do artigo 6º do Decreto-Lei n. 105/98, de 24 de Abril, do Decreto-Lei n° 25/2004, de 24 de janeiro, do Decreto-Lei n.° 148/2007, de 27 de Abril, do Decreto-Lei n.° 374/2007, de 7 de Novembro: e das Base 2 e 33 do contrato de concessão publicado em anexo ao DL n.° 380/2007, de 13 de Novembro.

15- A atuação de fiscalização, aviso para a entrega de projeto de publicidade, taxas e, ou, a remoção de publicidade já instalada à revelia da EP — Estradas de Portugal, SA tem a natureza de processo administrativo próprio e não de subprocedimento camarário ou de índole meramente municipal e o licenciamento da publicidade carece do pagamento da taxa fixada legalmente, por unidade de metro quadrado;

16- Os serviços da EP - Estradas de Portugal, SA, têm a sua estrutura orgânica aprovada na qual existem serviços de Licenciamento que atuam, têm o poder/dever de o fazer, sobre a publicidade existente à margem das estradas nacionais do PN2000.

17- O Venerando Tribunal Central Administrativo Sul, na maioria, tem julgado como legal o ato administrativo da EP, SA do pedido de apresentação do projeto de publicidade a instalar ou instalada à margem, ou visível, das Estradas Nacionais.

18- O Supremo Tribunal Administrativo, com a referida exceção (Proc. 232/13) também julga legal a atuação da EP - Estradas de Portugal, SA reconhecendo nesta até o direito de liquidar taxas por publicidade pelos meios de execução coerciva fiscal.

Requereu que seja anulada a sentença recorrida, julgando-se válida a liquidação de taxa, por exibição de publicidade à margem de estrada Regional por parte da EP - Estradas de Portugal, SA.

Foi emitido parecer pelo Magistrado do Ministério Público no sentido da improcedência do recurso.

Mostram-se provados os seguintes factos com interesse para a decisão da causa:

1 A impugnante foi notificada, pela comunicação de 17/02/2012 da Direcção Regional de Évora da então Estradas de Portugal SA, subscrita pelo respectivo director, nos seguintes termos:

Assunto: ER 373/KM 59+900LD — Autorização de Publicidade Req. A………………, Lda

(...) No âmbito da acção de fiscalização desta empresa foi verificado a existência de publicidade implantada junto A ER 373 ao cm 59+900 e visível da mesma estrada, projetando-se para o espaço público, sujeito a ser autorizada pela EP uma vez que a mesma não fere quaisquer dos critérios de licenciamento mencionados nos termos das alíneas c) a f) do art. 4° da Lei 97/88, de 17 de Agosto, sem prejuízo da necessidade de obtenção de licenciamento junto da Câmara Municipal territorialmente competente.

Em face do exposto notifica-se para que seja efectuado o pagamento da taxa no valor de 567,90€ nos termos do disposto na alínea j) do art. 15° do Decreto-Lei n° 13/71, de 23 de Janeiro, actualizada pelo Decreto-Lei n°25/2004, de 24 de Janeiro, e de acordo com o seguinte cálculo (...)“.

Questão objecto de recurso:

1- Admissibilidade do recurso

2- Liquidação da taxa de publicidade pela afixação de publicidade à margem da ER 373

Em causa, nestes autos está, num processo de impugnação do acto de liquidação, a declaração de anulabilidade da taxa de publicidade liquidada por um conjunto de diversos anúncios instalados num percurso lateral à estrada, do km 59+900 ao km 60+180 do lado direito da ER 373 pela Direcção Regional de Évora.

No acórdão nº 0243/09, de 25-06-2009, em que foi relator o Sr. Conselheiro Jorge Lino, estava em causa a cobrança coerciva no processo de execução n° 1058200701056026, por dívida ao IEP - Instituto de Estradas de Portugal, devidos pelo não pagamento de taxas correspondentes à instalação de oito painéis publicitários junto à EN 125, aos Km 31,200 e 31,300, na quantia de € 10 906,68, questão que foi suscitada no âmbito de um processo de oposição deduzido contra a referida execução fiscal e tendente a obter a extinção desta.

A divergência dos meios processuais em presença, num e noutro processo, não é, contudo, suficiente para podermos afastar liminarmente a invocada oposição entre o que foi decidido em 2009 e aquilo que foi decidido em primeira instância e, sob recurso, na perspectiva de garantir a recorribilidade desta decisão, ao abrigo do disposto no artº 280º do Código de Procedimento e Processo Tributário, posto que o valor da causa afasta a possibilidade de recurso ordinário.

No recurso 243/09 estava em causa a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, que julgou improcedente a presente oposição à execução fiscal. Alegava aí a recorrente/executada que:

«1. Com a entrada em vigor da Lei 97/88, de 17 de Agosto, passou a ser das câmaras municipais a competência para “licenciar”, ou “autorizar”, ou “aprovar” a afixação de publicidade, em locais sob jurisdição de outras entidades, como a E.P, Estradas de Portugal, E. P. E. (outrora Junta Autónoma de Estradas);

2. Com a entrada em vigor daquela lei, a competência destas entidades ficou reduzida à mera emissão de parecer, com vista à formação do acto administrativo decisório a praticar por aquelas autarquias locais;

3. A referida Lei 97/88 revogou tacitamente os art°s. 10º., nº. 1, al. b), 12°., aqui no que à fixação de publicidade concerne, e 15°., nº. 1, al. j), do Dec. Lei n°. 13/71, de 23 de Janeiro, pelo que, a partir da entrada em vigor daquela lei, é ilegal a cobrança da taxa referida no mencionado art°. 15°., n°. 1, al. j).»

Definiu-se no referido acórdão que: «a única questão que (...) se coloca é a de saber da legalidade (abstracta) da taxa exequenda». Para além disso, percorreu-se um percurso de análise dos fundamentos do processo de oposição à execução fiscal e do processo de impugnação do acto de liquidação elucidativo da possibilidade de no processo de oposição de poder discutir a legalidade do acto de liquidação, questão largamente definida na doutrina e na jurisprudência, para se concluir que:

«Nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 204.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário, a oposição à execução fiscal poderá ter por fundamento a «Inexistência do imposto, taxa ou contribuição nas leis em vigor à data dos factos a que respeita a obrigação ou, se for o caso, não estar autorizada a sua cobrança à data em que tiver ocorrido a respectiva liquidação».

O fundamento da alínea a) reporta-se apenas à «ilegalidade absoluta ou abstracta» da dívida exequenda (imposto, taxa ou contribuição) decorrente da inexistência de lei em vigor à data dos factos a que respeita a obrigação que a sua liquidação ou da não autorização da sua cobrança à data em que tiver ocorrido a respectiva liquidação. É o corolário do artigo 103.º, n.ºs 2 e 3, referido aos artigos 105.º, n.ºs 1, 2 e 4, 165.º, alínea i), e 199.º, alínea b), todos da Constituição da República – cf. nota 5. ao artigo 204.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário Comentado e Anotado, de Alfredo José de Sousa, e José da Silva Paixão.

Está-se, aqui, perante aquilo que doutrinal e jurisprudencialmente se designa por ilegalidade abstracta ou absoluta da liquidação, que se distingue da «ilegalidade em concreto» por na primeira estar em causa a ilegalidade do tributo e não a mera ilegalidade do acto tributário ou da liquidação; isto é, na ilegalidade abstracta a ilegalidade não reside directamente no acto que faz aplicação da lei ao caso concreto, mas na própria lei cuja aplicação é feita, não sendo, por isso, a existência de vício dependente da situação real a que a lei foi aplicada nem do circunstancialismo em que o acto foi praticado – cf. Jorge Lopes de Sousa, em anotação ao artigo 204.º do seu Código de Procedimento e de Processo Tributário anotado e comentado.»

Ora, nesse acórdão procurou-se verificar da existência da ilegalidade abstracta, de vício da própria lei cuja aplicação é feita, e não, por se tratar de processo de oposição à execução fiscal de qualquer vício – neste caso ilegalidade - do acto que fez aplicação dessa lei ao caso concreto pelo que foi imprestável para a decisão quer a situação real a que a lei foi aplicada quer o circunstancialismo em que o acto foi praticado.

Sobre a invocada ilegalidade abstracta decidiu-se que a mesma se não verificava, assente nos seguintes fundamentos:

«Em 1927 foi criada a Junta Autónoma de Estradas, sendo a primeira instituição pública com funções de coordenação e integração da administração rodoviária. A Junta Autónoma de Estradas viria, em 1999, a evoluir para um modelo de organização assente na existência de três institutos, o Instituto das Estradas de Portugal, I.P. (IEP), o Instituto para a Construção Rodoviária, I.P. (ICOR), e o Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária, I.P. (ICERR). Já em 2002, as atribuições destes dois últimos institutos vieram a ser transferidas e consolidadas no IEP, modelo que se manteve estável até ao final de 2004. Com a publicação do Decreto -Lei n.º 239/2004, de 21 de Dezembro, deu-se um primeiro passo para conferir uma nova operacionalidade à administração rodoviária em Portugal. Com a conversão da administração rodoviária numa entidade de natureza empresarial, a EP - Estradas de Portugal, E. P. E. (EP, E. P. E.), visou-se o relançamento das suas actividades num novo quadro operacional que permitisse garantir melhores resultados e maior estabilidade dos seus recursos. As acentuadas transformações no âmbito do sector das infra-estruturas rodoviárias, registadas na última década, operaram quer ao nível da organização do Estado e do tipo de relacionamento contratual entre o Estado e os privados quer no plano da própria relação entre os utilizadores e a rede rodoviária. Impõe-se, agora, dar um novo impulso a este movimento de redefinição da intervenção do papel do Estado no sector das infra-estruturas rodoviárias, através da implementação de um novo modelo gestão que promova uma maior eficiência na afectação dos recursos e uma maior aproximação ao mercado por parte dos seus operadores. Com este novo modelo de gestão e financiamento do sector das infra-estruturas rodoviárias, cujos princípios gerais se encontram plasmados na Resolução do Conselho de Ministros n.º 89/2007, de 11 de Julho, pretende-se reforçar e consolidar os conceitos base da solidariedade intergeracional, da coesão territorial e, sobretudo, da transparência dos custos das funções do Estado e da auto-sustentabilidade do sector. Grande parte do sucesso da implementação do novo modelo encontra-se, assim, dependente da atribuição à EP, E. P. E., de uma maior agilidade e autonomia empresarial, sendo por isso necessária a sua transformação em sociedade anónima, com atribuição de objectivos de gestão mais amplos e operacionais. A EP - Estradas de Portugal, S.A. será, assim, dotada de uma estrutura societária mais compreensível pelo mercado financeiro nacional e internacional, vendo reforçado o princípio de que o Estado não garante ou avaliza, directa ou indirectamente, qualquer dívida ou obrigação desta sociedade, nem assume qualquer responsabilidade pelos seus passivos, seja qual for a sua natureza – cf. o preâmbulo do Decreto-Lei n.º 374/2007 de 7 de Novembro.

Pelo Decreto-Lei nº 374/2007, de 7 de Novembro, a EP-Estradas de Portugal, E.P.E. foi transformada em sociedade anónima de capitais públicos, com a denominação de EP-Estradas de Portugal, S.A.. Como previsto nesse diploma, foi assinado, em 23 de Novembro de 2007, o contrato de concessão entre o Estado Português e a EP-Estradas de Portugal, S.A., cujas bases foram aprovadas pelo Decreto-Lei nº 380/2007, de 13 de Novembro, verificando-se, assim, uma alteração profunda na relação do Estado com a Administração Rodoviária, consubstanciada na atribuição à EP, S.A. da concessão do financiamento, concepção, projecto, construção, conservação, exploração, requalificação e alargamento da Rede Rodoviária Nacional (RRN) por 75 anos.

Em 2002, através do Decreto-Lei n.º 227/2002, de 30 de Outubro, o Instituto das Estradas de Portugal (IEP) integra, por fusão, o Instituto para a Construção Rodoviária (ICOR), e o Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária (ICERR), extinguindo-se estes dois últimos. Na base desta medida, está a constatação de que "as atribuições daqueles institutos se entrecruzam de forma muito directa, pelo que só uma acção concertada e única permitirá potenciar e dinamizar toda a sua actividade e conduzir a uma racionalização de meios e estruturas básicas", passando as competências dos organismos extintos para o novo Instituto das Estradas de Portugal.

O IEP mantém a natureza e regime de instituto público, dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio, e está sujeito à tutela e superintendência do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Habitação.

Segundo o n.º 1 do artigo 4.º (“Património”) do Decreto-Lei n.º 227/2002, de 30 de Outubro, «O património autónomo do IEP é constituído pela universalidade de bens e direitos que integravam o património privativo da Junta Autónoma de Estradas à data da sua extinção».

Sob a epígrafe “Equiparação ao Estado”, o artigo 6.º do mesmo Decreto-Lei n.º 227/2002, de 30 de Outubro, preceitua que «O IEP representa o Estado como autoridade nacional de estradas em relação às infra-estruturas rodoviárias concessionadas e não concessionadas» [n.º 1]; que «Relativamente às infra-estruturas rodoviárias nacionais não concessionadas, compete ao IEP zelar pela manutenção permanente de condições de infra-estruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto da estrada que permitam a livre e segura circulação» [n.º 2].

E, para o exercício das suas atribuições – diz o n.º 3 do mesmo artigo 6.º – o IEP detém poderes, prerrogativas e obrigações conferidos ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis quanto, nomeadamente, «À liquidação e cobrança, voluntária ou coerciva, de taxas e rendimentos provenientes das suas actividades» [alínea c)]; e «À execução coerciva das demais decisões de autoridade» [alínea d)].

Entre as atribuições fundamentais do IEP estão consagradas as de «salvaguarda de valores patrimoniais e ambientais» e as de «assegurar a protecção das infra-estruturas rodoviárias e a sua funcionalidade, nomeadamente no que se refere à ocupação das zonas envolventes»; e, para a prossecução das atribuições referidas, deve o IEP, além do mais, «promover a qualidade ambiental e a integração paisagística e territorial das estradas, nomeadamente o revestimento vegetal de taludes, a arborização e limpeza das bermas e o controlo do ruído» e «autorizar a ocupação das zonas de protecção da estrada, promovendo o seu ordenamento e regulamentação e concedendo, no âmbito da lei, as autorizações necessárias para a instalação de equipamentos e infra-estruturas» – cf. especialmente as alíneas b), j) e l) do n.º 1, e j) e n) do n.º 2 do artigo 4.º dos Estatutos do IEP, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 237/99, de 25 de Junho.

Pelo Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, foi instituída a área de jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais. A área de jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais ficou a abranger, para além da zona da estrada (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada zona de protecção à estrada (abrangendo a faixa com servidão non aedificandi e a faixa de respeito) – artigos 1.º a 3.º.

No tocante a obras ou implantações na faixa de respeito, nomeadamente a aposição de tabuletas ou objectos de publicidade, ficaram dependentes de aprovação ou licença da Junta Autónoma das Estradas – artigo 10.º do dito Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro.

As taxas a pagar por cada autorização ou licença, assim como as obras delas isentas, encontram-se previstas no artigo 15.º do mesmo Decreto-Lei n.º 13/71.

Tal preceito – sucessivamente alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 667/76, de 5 de Agosto; 235/82, de 19 de Junho; e 25/2004, de 24 de Janeiro – fixou, na alínea j) do seu n.º 1, «Pela implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, por cada metro quadrado ou fracção dos mesmos – (euro) 56,79».

O IEP-Instituto de Estradas de Portugal, como se viu, veio a suceder imediatamente na jurisdição e atribuições da Junta Autónoma de Estradas, após sucessivas reestruturações decorrentes de múltiplos diplomas legais – cf. Decretos-Leis n.ºs 142/97, de 6 de Junho (alterado pelo Decreto-Lei n.º 282/98, de 17 de Setembro), 237/99, de 25 de Junho (alterado pelo Decreto-Lei n.º 563/99, de 21 de Dezembro), 227/2002, de 30 de Outubro, e 239/2004, de 21 de Dezembro.

2. 4 No caso sub judicio, a oponente, ora recorrente, vem dizer, ipsis verbis, que «A referida Lei 97/88 revogou tacitamente os art°s. 10º., nº. 1, al. b), 12°., aqui no que à fixação de publicidade concerne, e 15°., nº. 1, al. j), do Dec. Lei n°. 13/71, de 23 de Janeiro, pelo que, a partir da entrada em vigor daquela lei, é ilegal a cobrança da taxa referida no mencionado art°. 15°., n°. 1, al. j)» – sua conclusão 3. consignada supra no ponto 1.2.

A oponente, ora recorrente, vem, pois, alegar, no essencial – e fá-lo desde a petição inicial –, que «no que à fixação de publicidade concerne», «é ilegal a cobrança da taxa referida», pelo facto de as normas do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, terem sido revogadas pela Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto.

Mas não tem razão a ora recorrente.

Com efeito, o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, encontra-se em vigor, muito embora sucessivamente alterado pelos Decretos-lei n.ºs 667/76, de 5 de Agosto; 235/82, de 19 de Junho; e 25/2004, de 24 de Janeiro.

De resto, a respeito de “Afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda”, a Lei n.º 97/88 de 17 de Agosto, invocada pela ora recorrente, reza, logo no seu artigo 1.º, sob a epígrafe “Mensagens publicitárias”, que «A afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial obedece às regras gerais sobre publicidade e depende do licenciamento prévio das autoridades competentes» [n.º 1]; e que «Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho» [n.º 2].

Não alega a ora recorrente que o caso esteja abrangido «na área do respectivo concelho», aonde, ademais, realizada «a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis», não poderia, nunca, ficar prejudicada a «intervenção necessária de outras entidades» com competência para o licenciamento prévio – segundo os termos do artigo 1.º da própria Lei n.º 97/88 de 17 de Agosto, invocada pela ora recorrente.

Pelo que, assim sendo, como é, temos por excessiva e errónea a conclusão da ora recorrente, de que «Com a entrada em vigor da Lei 97/88, de 17 de Agosto, passou a ser das câmaras municipais a competência para “licenciar”, ou “autorizar”, ou “aprovar” a afixação de publicidade, em locais sob jurisdição de outras entidades, como a E P, Estradas de Portugal, E. P. E. (outrora Junta Autónoma de Estradas)».

A ora recorrente não diz, aliás, qual o dispositivo da Lei n.º 97/88 de 17 de Agosto, que terá revogado mormente os artigos 10.º e 15.º, alínea j), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro.

A ora recorrente não aponta, na verdade, qual o artigo da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, que terá revogado as normas que atribuem ao IEP, sucessor da JAE, a competência para o licenciamento de aposição de tabuletas ou objectos de publicidade, e a cobrança das respectivas taxas, na denominada zona de protecção à estrada – nos termos designadamente dos artigos 1.º, 2.º, 3.º, 10.º e 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro.

A presente oposição à execução fiscal é por dívida ao IEP-Instituto de Estradas de Portugal pelo não pagamento de taxas correspondentes à instalação de painéis publicitários – cf. o ponto 1. do probatório.

A respectiva certidão de dívida, passada aos 10 de Agosto de 2007, certifica que a oponente, ora recorrente, «não procedeu ao pagamento da importância de 10.906,68 €, referente às taxas devidas pela instalação de oito painéis publicitários que instalou, junto à N 125 aos kms 31,200 e 31,300»; e que «a presente certidão» é passada «nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 8.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 105/98 de 24 de Abril, e 8.º, n.º 3, alínea d) do Decreto-Lei n.º 239/2004 de 21 de Dezembro» – cf. fls. 16 dos autos.

Ora, a entidade exequente, IEP-Instituto de Estradas de Portugal, tem competência atribuída por lei, nos sobreditos termos, para conceder autorização ou licença e cobrar através de execução fiscal as taxas devidas «pela implantação de tabuletas ou objectos de publicidade».

Tanto basta para concluir – e ao contrário do que defende a ora recorrente – que é legal «a cobrança da taxa referida».

E, assim, estamos a dizer, em resposta à questão decidenda, que a taxa exequenda goza de legalidade (abstracta).»

Como uniformemente tem vindo a ser reiterado pela jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, verifica-se contradição se os acórdãos em confronto assentam em situações de facto idênticas nos seus contornos essenciais e está em causa o mesmo fundamento de direito, não tendo havido alteração substancial da regulamentação jurídica pertinente e tendo sido perfilhada solução oposta, por decisões expressas e antagónicas.

No caso, a Recorrente indicou como jurisprudência contrária à decisão recorrida o acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo acabado de analisar.

Impõe-se, pois, considerar que o recurso dada a oposição da solução perfilhada pelo Tribunal recorrido e a que foi perfilhada pelo acórdão do Supremo Tribunal Administrativo nº 243/09 é admissível ao abrigo do disposto nº artº 280º, nº 5 do Código de Procedimento e Processo Tributário.

Passando à análise da legalidade do acto de liquidação e da verificação erro de julgamento, por errónea interpretação e aplicação do disposto nas disposições conjugadas dos artigos 3º, alínea b), 10º, nº1, alínea b), 12º, e 15º, nº1, alínea j), todos do Dec.-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro desde já adiantamos que o recurso não merece provimento, seguindo a mais recente e uniforme jurisprudência consolidada sobre a matéria deste Supremo Tribunal Administrativo em ambas as secções

Como indicado na sentença recorrida e, perfilhando o entendimento expresso no acórdão de 26/6/2013, proferido no proc. nº 232/13, desta Secção do Contencioso Tributário consideramos que a Lei 97/88 pretendeu atribuir às câmaras municipais o licenciamento da afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda, na área do respectivo município, de modo que a concessionária Estradas de Portugal SA dispõe apenas de competência para emissão de parecer neste domínio.

Como ali se analisa, em sentido que tem o nosso total acordo quanto à competência da recorrente EP- Estradas de Portugal, SA., para liquidar taxas pela “afixação ou inscrição de mensagens publicitárias”, ocorre que:

«O art. 1º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, que veio regulamentar a jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais, estabeleceu que tal área de jurisdição abrangia, para além da “zona da estrada” (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada “zona de protecção à estrada” (constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito) - arts. 1º a 3º.

Diz expressamente o art. 3º do Decreto-Lei nº 13/71 que a zona de protecção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam:

a) Proibições (faixa designadamente com servidão non aedificandi;

b) Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de respeito)”.

O art. 8º, sob a epígrafe, “Proibições em terrenos limítrofes da estrada”, dispõe que é proibida a construção, estabelecimento, implantação ou produção de “Tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, com ou sem carácter comercial, a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade, salvo no que se refere a objectos de publicidade colocados em construções existentes no interior de aglomerados populacionais e, bem assim, quando os mesmos se destinem a identificar instalações públicas ou particulares.”

Por sua vez, segundo o disposto no art. 10º, nº 1, alínea b), depende da aprovação ou licença da Junta Autónoma da Estrada, a “Implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva”.

Em face do quadro legal exposto, a questão essencial a decidir é a de saber se a recorrente mantém competência para liquidar taxas de publicidade, em especial nas situações referenciadas no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, sobretudo depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto.

Este diploma, que sucedeu ao Decreto-Lei nº 637/76, de 29 de Junho, veio definir o enquadramento geral da publicidade exterior, sujeitando-a a licenciamento municipal prévio e remetendo para as câmaras municipais a tarefa de definir, à luz de certos objectivos fixados na lei, os critérios que devem nortear os licenciamentos a conceder na área respectiva.

Embora o diploma não revogue expressamente o Decreto-Lei nº 13/71 nem sequer algumas das suas normas, a verdade é que aquela lei veio universalizar a licença municipal de afixação ou instalação de publicidade no espaço exterior, dizendo expressamente que esta depende do licenciamento prévio das autoridades competentes (nº 1 do art. 1º da Lei nº 97/88).

Por seu turno, diz o nº 2 que “Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho”.

No preceito seguinte (art. 2º), sob a epígrafe “Regime de licenciamento”, refere no seu nº 1 que o pedido de licenciamento é dirigido ao presidente da Câmara Municipal da respectiva área, devendo, nos termos do estatuído no nº 2, “A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente do Instituto Português do Património Cultural, da Junta Autónoma das Estradas, da Direcção-Geral de Transportes Terrestres, da Direcção de Turismo e do Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza.”

Confrontando o teor deste preceito com o expressamente consagrado no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, facilmente se conclui que os preceitos estão em contradição na parte em que este último comete à recorrente, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificandi, a competência para a aprovação ou licença, enquanto que o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 degrada essa intervenção na mesma matéria à mera emissão de parecer obrigatório.

Poderá dizer-se que constituindo a Lei nº 97/88 lei geral, em face do Decreto-Lei nº 13/71 que, pelo seu turno, consubstancia um regime especial, estaria afastada a possibilidade de este ser revogado por aquela lei.

Acontece que no caso de contradição entre normas da mesma hierarquia, a regra vai no sentido de que lex specialis derrogat legi generali ainda que esta seja posterior, excepto, neste caso, “se outra for a intenção inequívoca do legislador” (Cfr. Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 7ª reimpressão, Almedina, Coimbra, 1994, p. 170.).

Ora, afigura-se que a Lei nº 97/88 pretende de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesse públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município.

Realce-se que esta é, aliás, a tese da recorrente.

Com efeito, nas suas conclusões a recorrente não refere em parte alguma qual a norma que lhe confere competência para a emissão do licenciamento em causa.

Pelo contrário, em vários pontos das Conclusões, designadamente, nos pontos 12, 15, 22, 23, 26 e 27, a recorrente fala sim na sua competência para a emissão de parecer.

No entanto, a recorrente acaba por concluir, invocando jurisprudência deste Supremo Tribunal que “o licenciamento da publicidade é emitido pela Câmara Municipal que tem de ser precedido de um parecer da EP, E.P.E., quando a publicidade se situa na proximidade de uma estrada nacional, o que significa que aquela entidade não vem licenciar a publicidade, mas sim autorizar a sua afixação junto das estradas nacionais, que são campos de aplicação completamente diferentes.”

Concluindo-se que “ (…) a aprovação ou licença concedida pela EP, E.P.E., para afixação de publicidade constante da alínea b) do n.º 1 do artigo 10º do DL 13/71, de 23/01, corresponde ao parecer mencionado no nº 2 do art.º 2º do DL 97/88, de 17/08, sendo de carácter vinculativo e obrigatório” (Acórdão proferido no processo 0243/09, de 25/6/2009)”.

Afigura-se, porém, que esta tese, além de não ter apoio legal, conduziria a resultados absurdos.

Vejamos.

3.2. Em primeiro lugar, o parecer a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 não é vinculativo, mas tão só obrigatório. Nas palavras de VIEIRA DE ANDRADE (Lições de Direito Administrativo, 2ª ed., Imprensa da Universidade de Coimbra, Coimbra, 2011, p. 146.), os pareceres “enquanto avaliações jurídicas ou técnicas”, são obrigatórios ou facultativos, conforme tenham ou não de ser solicitados pelo órgão instrutor, e são vinculantes ou não vinculantes, conforme tenham, ou não, de ser seguidos pelo órgão decisor. E o autor termina dizendo que “os pareceres previstos em normas jurídicas são, salvo disposição expressa em contrário, obrigatórios e não vinculantes”.

Aplicando a doutrina mencionada ao caso dos autos, temos de concluir que os pareceres a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 são obrigatórios mas não vinculativos.

Em segundo lugar, tratando-se de um parecer, ainda que obrigatório, o mesmo não se confunde com a figura da autorização nem da licença. Ao contrário dos pareceres que integram a categoria dos actos jurídicos instrumentais, mais propriamente instrutórios, na medida em que visam a assegurar a constituição de actos administrativos, as autorizações são, tal como as licenças, verdadeiros actos administrativos em sentido estrito (cfr. VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit., p. 142 e p.145.), embora com conteúdos diferentes.

As autorizações em sentido amplo são, segundo VIEIRA DE ANDRADE (cfr. ob. cit., p. 145.), actos administrativos favoráveis porque conferem ou ampliam direitos ou poderes “administrativos” ou extinguem obrigações, distinguindo-se as autorizações propriamente ditas das licenças. As primeiras, também conhecidas por autorizações permissivas, caracterizam-se por permitirem “o exercício pelos particulares da actividade correspondente a um direito subjectivo pré-existente, apenas condicionado pela lei a uma intervenção administrativa”, destinada a remover um obstáculo por ela imposto. As segundas, também denominadas autorizações constitutivas, destinam-se a constituir “direitos subjectivos em favor dos particulares em áreas de actuação sujeitas a proibição relativa (preventiva) pela lei, uma vez acautelada no caso concreto a não lesão do interesse que justificou a proibição legal”.

Em face do exposto, a tese da recorrente conduziria ao absurdo de sobre a mesma situação recair simultaneamente uma autorização e uma licença que, embora da autoria de entidades diferentes, visaria o mesmo resultado: permitir (ou conferir o direito) à afixação ou inscrição de mensagens de publicidade comercial. O que conduziria a que duas entidades públicas tivessem competência para liquidar taxas sobre a mesma realidade fáctica, situação muito próxima da duplicação de colecta, proibida no art. 205º do CPPT.

Ora, o que a Lei nº 97/88 veio dizer, e é aceite pela recorrente, é que a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial depende do licenciamento prévio dos municípios, precedido de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada. O que significa que o legislador quis sujeitar a afixação de publicidade a um acto de licenciamento dos municípios e não a mera autorização, acto que tem de ser instruído com o parecer das autoridades com jurisdição nos locais de afixação da publicidade. Por esta via, o legislador consegue harmonizar os interesses visados pelos municípios, consistentes na salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental e, ao mesmo tempo, a segurança do trânsito das estradas nacionais. Todavia, segundo este modo de ver as coisas, existe apenas uma única entidade competente para o licenciamento e não duas como pretende a recorrente.

Em suma, em face de tudo o quanto vai exposto, é patente que a resposta à questão que vem posta não exige que se tome posição sobre o problema de saber até que ponto o Decreto-Lei nº 13/71 se encontra ou não revogado, nem tão pouco sobre se as áreas de jurisdição da recorrente consagradas no mencionado diploma ainda se mantêm ou não.

No caso em apreço, a questão sub judice traduz-se apenas em aferir da legalidade da liquidação de taxas de publicidade aplicadas às recorridas, nos termos da alínea j) do nº 1 do art. 15º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, e actualizadas pelo Decreto-Lei nº 25/2004, de 24 de Janeiro. E o que se conclui é que, depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, a recorrente deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos dos disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88».

Soçobram, pois, os fundamentos invocados no recurso pelo que a sentença não merece qualquer censura devendo ser confirmada.

Deliberação

Termos em que acordam os Juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso, e confirmar a sentença recorrida.

Custas pela recorrente.

(Processado e revisto com recurso a meios informáticos (art. 131º nº 5 do Código de Processo Civil, ex vi artº 2º Código de Procedimento e Processo Tributário).

Lisboa, 29 de Outubro de 2014. – Ana Paula Lobo (relatora) – Dulce Neto – Ascensão Lopes.