2272/05.5BELSB - Tribunal Central Administrativo Sul

I- As ações administrativas comuns que digam respeito a relações contratuais e de responsabilidade civil extracontratual devem ser interpostas contra o Estado (representado em juízo pelo Ministério Público), e não contra os ministérios.

II- Nas ações administrativas comuns verifica-se a regra da coincidência entre a personalidade jurídica e a personalidade judiciária das entidades públicas. Pelo que, para elas, não detêm os ministérios – no caso o Ministério dos Negócios Estrangeiros - personalidade judiciária.

III- E assim sendo quem pode estar em juízo é a pessoa coletiva em que se integram os órgãos a quem é imputada a falta de celeridade na tramitação do pedido de aposentação da autora, aqui recorrida, e do seu envio à CGA que fundamenta o pedido indemnizatório, no caso o Estado.

IV- A falta de personalidade do MNE para a ação é insuscetível de ser suprida e sanada e determina a absolvição da instância.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

Relatório

Ministério dos Negócios Estrangeiros recorre da sentença proferida, no dia 28.2.2013, na ação administrativa comum, sob a forma ordinária, que Guiomar .......... moveu e na qual pediu a condenação do Estado a indemniza-la em €: 165.021,60, acrescidos de juros de mora, contados desde a data da citação até efetivo pagamento.

A decisão recorrida julgou a ação parcialmente procedente e (a) condenou o réu a pagar à autora indemnização no valor que se vier a liquidar em execução de sentença, relativo à perda de 10% na pensão de aposentação mensal da autora desde 1.6.2004, tendo por base de cálculo nos danos futuros uma esperança de vida de 74 anos, acrescida de juros de mora à taxa legal supletiva, contados desde a citação até integral pagamento. (b) No mais o tribunal julgou improcedente a ação, absolvendo o réu do pedido, nessa parte.

Inconformado o Ministério dos Negócios Estrangeiros interpôs recurso jurisdicional, com alegações e conclusões que sintetizou nos seguintes termos:

1. A entidade demandada, salvo o devido respeito, não pode conformar-se com a douta sentença, na medida em que a esta se aplica o regime jurídico da responsabilidade civil extracontratual do Estado, porém:

a. Não está em juízo o Estado, nem foi citado o Ministério Público;

b. A sentença considera, por um lado, nos factos que o MNE não ultrapassou o prazo geral de conclusão dos procedimentos administrativos de 90 dias, mas entende que existiu comportamento ilícito porque simultaneamente considera nesse prazo os dias do procedimento que correu termos num Instituto Público, não sujeito a poderes de controlo pelo MNE;

c. Os critérios de fixação de pensão mudaram por factum prínceps – por alteração legislativa – não em resultado da atividade administrativa, pelo que não existe nexo de causalidade;

d. O dano calculado pela recorrida não é o que a mesma imagina, nem o fixado na sentença.

2. A entidade demandada, salvo o devido respeito, não pode conformar-se com a douta sentença, na parte em que calcula a pensão, porquanto a mesma contraria a forma legalmente prevista de cálculo em vigor, como resulta do documento junto».

A recorrida apresentou contra-alegações com as conclusões que seguem:

1. O objeto do presente recurso é limitado apenas ao conteúdo das conclusões apresentadas pelo recorrente MNE (cfr arts 684º, nº 3 e 685º-A, nº 1, ambos do CPC).

2. Em tudo o que não consta das conclusões apresentadas pelo réu recorrente, a sentença recorrida transitou em julgado, nos termos e para os efeitos dos arts 671º e 677º ambos do CPC.

3. O réu MNE concluiu que não poderá ser responsabilizado ao abrigo do regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas públicas no domínio dos atos de gestão pública, consagrado no DL nº 48.051, de 21.11.1967, porque não é «Estado» e tal regime legal apenas é aplicável ao «Estado e demais pessoas coletivas» e que, ele próprio MNE, não é «Estado e demais pessoas coletivas».

4. O réu/ recorrente MNE é Estado, sendo redundante tal afirmação, por mero dever de patrocínio tem de ser feita. O MNE insere-se na estrutura do Governo, enquanto órgão de soberania (cfr arts 110º e 183º da CRP), funcionando como órgão da Administração do Estado, ao nível da Administração Direta e também Indireta.

5. O MNE, inserido na Administração Direta do Estado, está sujeito ao poder de direção dos membros do Governo, exercendo os serviços centrais a sua competência em todo o território restrita (cfr arts 2º, nº 1 da Lei nº 4/2004, de 15.1).

6. De facto, incluem-se na Administração Direta do Estado os serviços de cujas atribuições decorre o exercício de poderes de soberania, autoridade e representação política do Estado – ou que exerçam funções de estudo e conceção, coordenação, apoio e controle ou fiscalização de outros serviços administrativos – entre os quais se inserem necessariamente os Ministérios nos termos do art 183º da CRP.

7. O réu Ministério dos Negócios Estrangeiros é Estado e por isso lhe é aplicável o «regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas públicas no domínio dos atos de gestão pública, consagrado no DL nº 48.051, de 21.11.1967.

8. A conclusão apresentada pelo recorrente MNE mais não é do que uma tentativa de desresponsabilização inaceitável, apresentada como uma forma de «escapar» às suas responsabilidades enquanto ente público, com poderes públicos, não podendo a mesma proceder.

9. Ao contrário do que alegou e concluiu o recorrente, o tribunal de 1ª instância não decidiu que «existiu comportamento ilícito porque simultaneamente considera nesse prazo os dias do procedimento que correu termos num Instituto Público, não sujeito a poderes de controlo pelo MNE». O MNE compreendeu mal o decisório da sentença sob recurso.

10. O tribunal a quo concluiu que os serviços do MNE violaram de forma inequívoca o dever de celeridade a que estão obrigados por lei no exercício dos seus poderes, «não tendo aqueles respondido com a eficácia e prontidão exigíveis nos casos».

11. Cabe à Administração instruir os processos com «eficiência e prontidão» e remete-los para a CGA «em tempo útil». Não sendo, assim, lícito demorara mais tempo do que o estritamente necessário, «sob pena de incorrer em responsabilidade».

12. Assim, o réu, ao reter o requerimento da autora durante um período superior a 2 meses, não atuou com a eficiência e prontidão que lhe é exigida por lei, tendo remetido o processo para a CGA depois de esgotado o «tempo útil», sendo assim «inequívoca a violação do dever de celeridade pelos serviços do MNE».

13. O MNE atuou ilicitamente ao reter o requerimento de aposentação da autora durante um período de tempo excessivo – sem que tenha apresentado qualquer motivo ou justificação válida para tal atraso.

14. É igualmente falso que não exista nexo de causalidade, uma vez que os danos patrimoniais sofridos pela autora resultaram diretamente do exercício ilícito da «atividade administrativa» do próprio réu MNE e não da «alteração legislativa» verificada, conforme pretende o réu.

15. Assim, caso o réu não tivesse atuado ilicitamente, isto é, caso o réu tivesse remetido o requerimento de aposentação da autora para a CGA atempadamente, a autora não teria sofrido a redução de 10% na sua pensão mensal de aposentação.

16. Pelo que, ao contrário do que alega o recorrente, no apuramento do nexo de causalidade não releva a «alteração legislativa» verificada, mas antes a «atividade administrativa» do próprio réu MNE, feita lentamente, da qual decorreram diretamente os danos patrimoniais sofridos pela autora.

17. O recorrente alega ao longo de todo o seu recurso factos novos, nunca antes alegados nos presentes autos e que, como tal, não podem ser objeto do presente recurso.

18. Sendo o recurso um meio de impugnação de uma decisão judicial e não um meio de julgamento de questões e factos novos, não podem os factos novos ser aceites ou julgados pelo tribunal de recurso, devendo ser desconsiderados por esse tribunal de recurso. Assim, estes factos novos que o recorrente MNE apresentou agora, em sede de recurso.

19. Mais se impugna o documento agora junto pelo recorrente MNE no seu recurso, por não ser permitida nesta fase nos termos do art 693-B do CPC, tal junção pelo que deverá o mesmo ser desentranhado».

O Ministério Público, notificado nos termos e para efeitos do disposto no art 146º, nº 1 do CPTA, não emitiu parecer.

Colhidos os vistos vêm os autos à Conferência para decisão.

Objeto do recurso:

Atentas as conclusões das alegações de recurso, que delimitam o seu objeto, nos termos dos arts 635º, nº 3 a 5 e 639º, nº 1 do CPC, ex vi art 140º, nº 3 do CPTA, dado inexistir questão de apreciação oficiosa, cumpre apreciar e decidir se a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento quando condenou o Ministério dos Negócios Estrangeiros ao abrigo do regime jurídico da responsabilidade civil extracontratual do Estado e julgou verificados os requisitos da responsabilidade civil ilicitude, nexo de causalidade e dano.

Fundamentação

De facto.

Na sentença recorrida foi fixada a seguinte matéria de facto:

1. «A Autora era funcionária dos Serviços Externos do Ministério dos Negócios Estrangeiros.

2. Em 20.11.2003, pelo ofício ....., o Consulado Geral de Portugal no Rio de Janeiro remeteu ao Ministério dos Negócios Estrangeiros o requerimento da Autora a solicitar a sua aposentação ordinária à CGA.

3. Em 9.2.2004 o MNE remeteu à CGA o aludido requerimento.

4. A remessa supra aludida em 9.2.2004 deveu-se apenas à falta de celeridade do serviço do MNE encarregue de tratar desse expediente.

5. Comportamento esse do MNE que determinou uma redução em 10% na pensão mensal de aposentação da Autora.

6. A falta de celeridade do Estado foi a única causa de atraso da remessa do processo à CGA.

7. A Autora foi aposentada, com efeitos reportados a 1.6.2004.

8. A Autora nasceu a 20.11.1943.

9. Antes dos pedidos de aposentação entrados nos Serviços do MNE serem remetidos à CGA, cabe aqueles proceder a diligências instrutórias, desde logo, a verificação do processo individual do funcionário requerente para o apuramento da existência de faltas e/ou licenças que impliquem desconto no tempo de serviço.

10. Depois, a verificação de idade do funcionário requerente, a contabilização do seu tempo de serviço e o apuramento do preenchimento de outras condições necessárias para a remessa do processo à CGA.

11. Tem ainda de analisar o percurso profissional do funcionário requerente e verificar a existência de eventuais alterações profissionais, de categoria ou de carreira assim como das datas precisas em que as mesmas ocorreram.

12. Sendo o serviço do Réu hierarquizado, importa preparar todo o processo para despacho superior, estando pronto para a remessa à CGA só após toda a hierarquia e proferido tal despacho.

13. O Serviço competente do Réu que apreciou o pedido de aposentação da Autora analisou e encaminhou para a CGA, entre novembro de 2003 e fevereiro de 2004, onze pedidos de aposentação, trinta e cinco pedidos de contagem de tempo de serviço e sete pedidos de juntas médicas.

14. Além de outros assuntos que lhe compete tratar».

O Direito

Erro de julgamento de direito por impossibilidade legal de aplicar ao Ministério dos Negócios Estrangeiros o regime jurídico da responsabilidade civil extracontratual do Estado, por não estar em juízo a parte que detém a qualidade de pessoa coletiva pública: Estado.

A presente ação foi instaurada em 21.9.2005 e corre termos sob a forma de ação administrativa comum, nela foi peticionada uma quantia a título de indemnização fundada na violação do dever de celeridade dos Serviços do Ministério dos Negócios Estrangeiros no envio do pedido de aposentação da autora e recorrida à Caixa Geral de Aposentações, determinante de um prejuízo correspondente a uma diminuição em 10% mensal do valor da pensão de aposentação, em virtude da entrada em vigor do art 53º do Estatuto da Aposentação, na redação da Lei nº 1/2004, de 15.1.

A decisão recorrida julgou verificados os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas públicas, do DL nº 48.051, de 21.11.1967, e condenou o Ministério dos Negócios Estrangeiros a pagar à autora indemnização, alicerçada na seguinte fundamentação:

… atenta a factualidade assente … impõe-se concluir de imediato que a Administração ultrapassou largamente o prazo legal dos 90 dias para conclusão do procedimento de aposentação da autora.

… a Administração deve instruir aqueles processos com eficiência e prontidão e remete-los de seguida à Caixa Geral de Aposentações em tempo útil, não lhe sendo licito demorar com o tratamento dos assuntos mais tempo do que o estritamente necessário, sob pena de poder incorrer em responsabilidade.

No caso sub judice, resulta expressamente assente que a remessa supra aludida efetuada pelo MNE à CGA em 9.2.2004 se ficou a dever, em exclusivo, a falta de celeridade do serviço do MNE encarregue de tratar desse expediente.

Donde, é inequívoca a violação do dever de celeridade pelos Serviços do MNE na instrução do procedimento da autora em apreço, não tendo aqueles respondido com a eficácia e prontidão exigíveis no caso. A sua conduta é, por conseguinte, ilícita.

Por outro lado, o réu não logrou ilidir a presunção legal de culpa que sobre ele impende, já que a circunstância da necessidade de instruir os procedimentos com várias operações e submete-los a despacho superior a par do volume de serviço concluído entre novembro de 2003 e fevereiro de 2004, pelo departamento responsável pelo tratamento daqueles assuntos, não o isenta de agir com eficiência, estabelecendo prioridades em função de situações de urgência ou de casos com prazos a terminar, e, se necessário, afetar, racionalizar os recursos humanos do MNE de modo a dotar os Serviços mais sobrecarregados, em determinado momento, do pessoal necessário para dar resposta às solicitações dos administrados em tempo útil e com eficácia.

Tal não sucedeu in casu.

Pelo que, a atuação do réu é ilícita e culposa.

Em consequência da anotada falta de celeridade dos Serviços do MNE no tratamento do pedido de aposentação da autora e do seu envio à CGA, a administrada sofreu danos patrimoniais, traduzidos na redução em 10% na sua pensão mensal de aposentação, com efeitos desde 1.6.2004.

Está, por conseguinte, também demonstrado o dano e o respetivo nexo de causalidade entre o facto e o dano.

O recorrente começa por imputar ao decidido erro de julgamento, porquanto, alega, «ocorre impossibilidade legal de aplicação … ao Ministério dos Negócios Estrangeiros, um departamento governamental sem personalidade jurídica, do regime jurídico da responsabilidade civil do Estado, por não estar preenchido o pressuposto legal do regime – estar em juízo a parte que detém a qualidade de pessoa coletiva pública Estado e sim o Ministério dos Negócios Estrangeiros».

Ora, quer a jurisprudência quer a doutrina convergem no entendimento de que as ações administrativas (tanto à luz do CPTA de 2015 como do anterior do ano de 2002) que digam respeito a relações contratuais e de responsabilidade civil extracontratual devem ser interpostas contra o Estado, e não contra os ministérios (cfr, entre outros, na jurisprudência os Acórdãos do TCA Norte de 21.2.2008, processo nº 639/06.0BEBRG‐A; de 11.1.2007, processo nº 534/04.8BEPNF; de 24.5.2007, processo nº 184/05.1BEPRT; de 30.10.2008, processo nº 1170/05.7BEBRG; os acórdãos do TCA Sul de 1.10.2009, processo nº 2405/07; de 26.2.2015, processo nº 8987/12; de 15.1.2015, processo nº 11502/14; de 6.10.2016, processo nº 10175/13; de 2.2.2017, processo nº 12715/15 e do STA de 3.3.2010, processo nº 278/09; de 1.10.2015, processo nº 556/15, de 4.2.2016, processo nº 1300/14, de 17.1.2019, processo nº 1282/17, e na doutrina, designadamente Mário Aroso de Almeida, em O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, Coimbra, 2/2003; Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, em Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005; Pedro Gonçalves, em A ação administrativa comum - A Reforma da Justiça Administrativa, Studia Iuridica 86, Colloquia – 15, Universidade de Coimbra, Coimbra Editora, 2005, págs. 127 - 167 e 161).

Esta questão, que é a de saber contra quem devem ser instauradas as ações administrativas destinadas à efetivação de responsabilidade civil extracontratual, foi tratada pelo TCA Sul, em acórdão proferido a 15.1.2015, processo nº 11502/14, onde se sumariou que: «A ação administrativa comum que diga respeito a responsabilidade civil extracontratual deve ser interposta contra o Estado (representado em juízo pelo Ministério Público), e não contra o ministério em que se integram os órgãos a quem são imputados os atos que fundamentam o pedido indemnizatório».

A ilegitimidade passiva do Ministério dos Negócios Estrangeiros, no entanto, não foi deduzida na contestação e no saneador o juiz fez uma declaração genérica sobre a legitimidade das partes (tabelar – as partes detêm personalidade e capacidade judiciárias e são dotadas de legitimidade - fls 114 verso do processo), sem efetuar uma apreciação concreta, pelo que o despacho saneador não constituiu, nesta parte, caso julgado formal.

Importando referir que a circunstância de o réu, aqui recorrente, Ministério dos Negócios Estrangeiros, não ter suscitado a questão da respetiva ilegitimidade na sua contestação, não obstava à apreciação de tal questão em sede de despacho-saneador, por se tratar de exceção dilatória de conhecimento oficioso (cfr arts 494º, al e) e 495º do CPC de 1961 ex vi art 42º, nº 1 do CPTA de 2002, versão de diplomas processuais aplicáveis a este processo (instaurado a 20.9.2005, saneado a 19.9.2008 e decidido a 28.2.2013), pois, as alterações efetuadas pelo DL nº 214-G/2015, de 2 de outubro ao CPTA, incluindo as referentes às formas de processo e respetiva tramitação, só se aplicam aos processo administrativos iniciados após 1.12.2015 (cfr artigo 15º, nº 2). Do mesmo modo, o Código de Processo Civil aprovado pela Lei nº 41/2013, de 26.6 só se aplica, nos termos do art 5º e 8º, a partir de 1.9.2013).

Após a reforma de processo civil de 1995/96, o artigo 510º, nº 3 do CPC passou a ter uma redação de acordo com a qual a decisão proferida no saneador que conheça de exceções dilatórias e nulidades processuais que hajam sido suscitadas pelas partes ou que o Juiz oficiosamente deve apreciar passam a constituir caso julgado quanto às questões concretamente apreciadas, logo que o despacho transite em julgado pelo que, a referência expressa à apreciação concreta das exceções dilatórias, passa a ser uma exigência para a aquisição do «estatuto de caso julgado», não se bastando este, com um despacho meramente tabelar (cfr ac do TCA Sul de 21.3.2019, processo nº 938/17).

Assim, limitando-se o juiz, no despacho saneador, a fazer uma declaração genérica sobre as questões prévias ou exceções (tabelar), sem efetuar uma apreciação concreta, o despacho saneador não constitui nessa parte caso julgado formal, nada obstando à apreciação dessas questões em momento subsequente, ou seja, não está precludida a possibilidade de apreciar essas questões na sentença da 1ª instância e no acórdão da 2ª instância (como decidiu o STA, em 17.1.2019, no processo nº 1282/17).

Esta solução processual insere-se num princípio de promoção do acesso à justiça, visando evitar que o tribunal relegue para final a apreciação das questões prévias para só então pôr termo ao processo com uma decisão de mera forma e, por outro lado, que o processado seja utilizado a todo o tempo para suscitar questões formais, com consequências negativas no plano da economia e celeridade processual (cfr ac do TCA Sul de 21.3.2019, processo nº 938/17).

Vejamos então do acerto da condenação do Ministério dos Negócios Estrangeiros no pagamento de indemnização por funcionamento demorado dos respetivos Serviços no caso do pedido de aposentação da autora, aqui recorrida.

Sobre a questão de saber contra quem devem ser instauradas as ações administrativas (comuns) destinadas à efetivação de responsabilidade civil extracontratual, passamos a reproduzir, na parte aqui relevante, cujos fundamentos subscrevemos, o acórdão do TCA Sul de 4.5.2017, proferido no processo nº 91558/12, que, por sua vez, cita o acórdão do mesmo tribunal proferido a 15.1.2015, processo nº 11.502/14 (ambos do mesmo relator):

«Na verdade, a questão de saber qual a entidade pública que deve ser demandada como ré numa ação administrativa é a maior parte das vezes encarada apenas como um problema de legitimidade passiva, desde logo, porque essa é a epígrafe do artigo 10º do CPTA: “legitimidade passiva”.

Porém tal epígrafe pode ser enganadora, já que, na verdade, as regras ali previstas respeitam não apenas à determinação da legitimidade passiva, mas também às respeitantes à personalidade judiciária das entidades públicas.

Quando, como é bom de ver, uma e outra constituem pressupostos processuais distintos entre si, não se podendo confundir, sendo pois essencial ao correto enquadramento da questão a compreensão dos pressupostos processuais, de personalidade judiciária e de legitimidade processual. Sendo certo que, um e outro, também não se confundem com a capacidade judiciária, (que consiste na suscetibilidade de estar por si em juízo, a qual tem por base e por medida a capacidade do exercício direitos - cfr. artigo 9º nºs 1 e 2 do CPC antigo, correspondente ao artigo 15º do CPC novo).

Com efeito, enquanto a personalidade judiciária consiste na suscetibilidade de ser parte em juízo (cfr. artigo 5º nº 1 do CPC antigo, correspondente ao artigo 11º nº 1 do CPC novo), traduzindo-se assim numa qualidade pessoal da parte, a legitimidade processual não é um atributo do sujeito, em si mesmo, mas uma qualidade do sujeito em relação a uma determinada ação com um certo objeto, consistindo na suscetibilidade de ser parte numa ação aferida em função da relação dessa parte com o objeto daquela ação, tratando-se, por conseguinte, de um conceito de relação (vide, entre outros, V. ANTUNES VARELA, J. MIGUEL BEZERRA e SAMPAIO E NORA, in, Manual de Processo Civil, 2.ª ed., Coimbra Editora, 1985, 179 e ss.).

Ora, no que tange à personalidade judiciária cumpre evidenciar que o CPTA não autonomizou tal pressuposto, o que não facilita a resolução das questões respeitantes à personalidade judiciária das entidades administrativas em sede de contencioso administrativo.

Pode, no entanto, retirar-se do disposto na 1ª parte do nº 2 do artigo 10º do CPTA o princípio da coincidência entre personalidade jurídica e personalidade judiciária das entidades públicas, ao estatuir ali que “quando a ação tenha por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa coletiva de direito público”. Princípio da coincidência que é acolhido, também, no processo civil, dispondo o nº 2 do artigo 5º nº 2 do CPC antigo (a que corresponde o nº 2 do artigo 11º do CPC novo, aprovado pela Lei nº 41/2013), de aplicação subsidiária nos Tribunais Administrativos (cfr. artigo 1º do CPTA), que “quem tiver personalidade jurídica tem igualmente personalidade judiciária”.

Porém, a 2ª parte do mesmo nº 2 daquele artigo 10º salvaguarda logo uma exceção, nos termos da qual “quando a ação tenha por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é (…), no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos”. Trata-se, aqui, na verdade, de um caso de extensão de personalidade judiciária (ainda que para alcançar tal desiderato não seja sido usada técnica idêntica à que foi seguida para os casos de extensão de personalidade judiciária previstos nos artigos 6º e 7º do CPC antigo, correspondentes aos atuais artigos 12º e 13º do CPC novo) atribuindo-se personalidade judiciária aos ministérios, em vez do Estado.

Assim, consubstanciam ilegitimidade passiva em sentido próprio os casos em que o autor demanda uma entidade pública que não é a contraparte na relação material controvertida, tal como esta é configurada na petição inicial.

E consubstanciam situação de falta de personalidade judiciária da entidade pública demandada aquelas em que a ação é instaurada contra uma entidade sem personalidade jurídica para a qual a lei não estende (excecionalmente), a suscetibilidade de ser parte em juízo.

A extensão de personalidade jurídica aos ministérios, prevista na 2ª parte do nº 2 do artigo 10º do CPTA, apenas ocorre quando se esteja perante processo que “tenha por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública”, como expressamente ali se prevê. Do que tem que entender-se que não se estabeleceu ali uma cláusula geral de extensão da personalidade judiciária aos ministérios.

Importa, pois, definir o alcance deste segmento normativo, precisando para que situações se encontra reservada a excecional extensão da personalidade judiciária aos ministérios (os quais não têm personalidade jurídica).

Não pode ser inócuo, antes constituindo um importante contributo para a solução da questão, o segmento inserto na parte final do nº 2 do artigo 10º do CPTA, nos termos do qual, em tal situação (quando a ação tenha por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública), parte demandada é, no caso do Estado, o ministério “a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos”. Com efeito, daqui deve retirar-se que a expressão “ação ou omissão de uma entidade pública”, usada no nº 2 do artigo 10º do CPTA, está desde logo associada às ações ou omissões de entidade pública que impliquem o exercício de poderes de autoridade para a emissão de normas ou atos administrativos. Pelo que tal regra é de aplicar, desde logo, no âmbito da ação administrativa especial prevista no Título III do CPTA. (…).

E não há divergência de entendimento, quer na doutrina quer na jurisprudência, no sentido de que as ações administrativas comuns que digam respeito a relações contratuais e de responsabilidade civil extracontratual devem ser interpostas contra o Estado (representado em juízo pelo Ministério Público), e não contra os ministérios. (…).

Entendimento que começou por ser extraído do artigo 11º nº 2 do CPTA, que dispõe que “sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade, as pessoas coletivas de direito público ou os ministérios podem ser representados em juízo por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico”, e assente, também, em certa medida, na sua raiz histórica, decorrente dos termos em que na LPTA, se encontravam estabelecidas as “ações sobre contratos e responsabilidade” (cfr. secção II, do Capítulo VI, da LPTA).

Estamos em crer, no entanto, que o que a norma do nº 2 do artigo 11º do CPTA visa é a representação em juízo, estabelecendo possibilidades distintas para as entidades públicas (face à obrigação-regra de constituição de advogado prevista no nº 1 do mesmo artigo 11º).

Nada dizendo, na verdade, sobre quem pode ser parte (demandada) em juízo nas ações sobre contratos ou de responsabilidade civil de entidades públicas.

Não pode, no entanto, negar-se que da ressalva feita no segmento normativo inserto na 1ª parte do nº 2 do artigo 11º do CPTA (“sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade”), tem também que derivar, em conjugação com o nº 2 do artigo 10º do CPTA (na parte que alude à demanda do “ministério a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos”) que apenas a pessoa coletiva Estado pode ser demandada neste tipo de ações (sobre contratos ou de responsabilidade civil), estando, também por isso, afastada nelas a extensão da personalidade judiciária aos ministérios prevista na 2ª parte do nº 2 do artigo 10º do CPTA.

É que, se assim não fosse, entendendo-se, como parece propugnar a recorrente, que mesmo nas ações de responsabilidade e sobre contratos, por estar em causa uma ação ou omissão da pessoa coletiva Estado, em alusão à 1ª parte do nº 2 do artigo 10º (“quando a ação tenha por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública”) parte demandada deve ser o Ministério (a “cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos” – cfr. 2ª parte do nº 2 do artigo 10º do CPTA), então seria desprovida de qualquer utilidade a norma do nº 2 do artigo 11º, na qual se encontra ressalvada a representação em juízo do Estado pelo Ministério Pública nas ações que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade, esvaziando-se esta de qualquer sentido. O que não terá sido querido pelo legislador.

O que explica que seja entendido (e que justifica que assim o seja), que o nº 2 do artigo 10º do CPTA deve ser interpretado restritivamente, no sentido de não ser de aplicar às ações administrativas comuns que tenham como objeto relações contratuais e de responsabilidade a extensão da personalidade judiciária aos ministérios (prevista na 2ª parte daquele nº 2), reservada para distinto âmbito – nesse sentido, vide, na doutrina, nomeadamente, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 3ª Edição, 2010, págs. 85 e 86, em anotação ao art. 10º n.º 2 e Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in, “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Vol. I, 2006, pág. 167. Entendimento que foi também o seguido no Acórdão deste TCA Sul de 06/11/2014, Proc. 10627/13, bem como nos anteriores Acórdãos de 16/12/2013, Proc. 10159/13 e de 22/04/2010, Proc. 05901/10, disponíveis in, www.dgsi.pt/jtcas».

Assim, considerando a jurisprudência que se cita, tem que concluir-se que se mantém, por conseguinte, nas ações administrativas comuns, a regra da coincidência entre a personalidade jurídica e a personalidade judiciária das entidades públicas. Pelo que, para elas, não detêm os ministérios – no caso o Ministério dos Negócios Estrangeiros - personalidade judiciária.

Deste modo, considerando ainda que o objeto da presente ação respeita a responsabilidade civil, quem pode estar em juízo é a pessoa coletiva em que se integram os órgãos a quem é imputada a falta de celeridade na tramitação do pedido de aposentação da autora, aqui recorrida, e do seu envio à CGA que fundamenta o pedido indemnizatório, no caso o Estado.

Razão pela qual, dizemos nós, a decisão recorrida imputa à Administração a falta de celeridade, sem que, no entanto, daí retire as devidas consequências.

Pelo que, o Ministério dos Negócios Estrangeiros, demandado e condenado na ação, não possui personalidade judiciária para este tipo de ação (de responsabilidade), não podendo ser parte em juízo, apenas o sendo o Estado.

A que acresce que a falta de personalidade do MNE para a ação é insuscetível de ser suprida, sanada.

Voltando ao acórdão citado e transcrito, do TCA Sul de 4.5.2017, sobre esta questão da impossibilidade do suprimento da falta de personalidade dos ministérios para as ações administrativas comuns destinadas à efetivação da responsabilidade civil extracontratual, ali se decidiu ainda:

«No âmbito das regras processuais constantes do CPC entende-se, de modo reiterado e uniforme, que a falta de personalidade judiciária constitui exceção dilatória insuprível, comportando unicamente a exceção prevista no artigo 8º do CPC antigo (a que corresponde o artigo 14º do CPC novo) que permite a sanação da falta de personalidade judiciária das sucursais, agências, filiais, delegações ou representações quando estas sejam demandadas em ação procedente de facto praticado pela administração principal, sanação que nesse caso é efetuada através da intervenção da administração principal e a ratificação ou repetição do processado (vide, a este respeito, por todos, António Abrantes Geraldes, in “Temas da Reforma do Processo Civil”, Vol. I, 2ª. ed., 1998, pág. 258).

E fora daquele caso, não se encontra nas normas do processo civil (aplicáveis subsidiariamente nos tribunais administrativos, ex vi do artigo 1º do CPTA) qualquer outra norma que permita a sanação da falta de personalidade judiciária do demandado na ação. Como também não se encontra nas normas do CPTA.

Ora a possibilidade de o juiz providenciar, mesmo oficiosamente, pelo suprimento de pressuposto processuais a que alude o nº 2 do artigo 265º do CPC antigo, invocado pelo recorrente (e que corresponde, grosso modo, ao nº 2 do artigo 6º do atual CPC, aprovado pela Lei nº 41/2013) depende desde logo de se estar perante pressupostos processuais suscetíveis de sanação. O que não é o caso.

Entendimento que foi secundado pelo acórdão do STA de 01-10-2015, Proc. 0556/15, em sede de recurso de revista, assim sumariado:

«I- A personalidade judiciária (inerente à personalidade jurídica) consiste na suscetibilidade de ser parte traduzindo-se na possibilidade de requerer ou de contra si ser requerida, em próprio nome, qualquer das providências de tutela jurisdicional reconhecidas na lei.

II- Os Ministérios não possuem personalidade jurídica para os termos de uma ação administrativa comum com vista a efetivar responsabilidade civil extracontratual.

III- Numa ação instaurada contra um Ministério a sanação da falta de personalidade judiciária não é possível, e não sendo sanável também não pode ser objeto de suprimento nos termos do disposto no artº 590º, nº 1, al. a) do CPC, determinando a absolvição da instância, nos termos do preceituado no artigo 278º, nº 1, alínea c), do Código de Processo Civil.»

O que foi também o reiterado no posterior acórdão do STA de 04-02-2016, Proc. 01300/14, assim sumariado:

«I- Os Ministérios não possuem personalidade judiciária para os termos de uma ação administrativa comum para efetivação de responsabilidade civil extracontratual.

II- A falta desse pressuposto processual, sendo insanável, implica a absolvição do R. da instância».

Em suma, aqui chegados e colhendo os ensinamentos da jurisprudência mencionada, que tem aplicação ao caso, a ação devia ter sido instaurada contra o Estado e não contra o Ministério dos Negócios Estrangeiros.

E, assim sendo, existe o apontado erro de julgamento de direito da sentença recorrida ao condenar o Ministério dos Negócios Estrangeiros no pagamento à autora de indemnização por violação do dever de celeridade dos respetivos serviços na tramitação do pedido de aposentação da autora e do seu envio à CGA.

Razão pela qual, tem agora que se absolver o Ministério dos Negócios Estrangeiros da instância, com fundamento em falta de personalidade judiciária para a ação.

O que se decide.

Em face do decidido, fica prejudicado o conhecimento das demais questões do recurso.

Decisão

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e absolver o réu Ministério dos Negócios Estrangeiros da instância.

Custas pela autora e recorrente.

Registe e notifique.

Lisboa, 2019-12-10,

(Alda Nunes)

(Carlos Araújo)

(Ana Celeste Carvalho).