Quem foi o relator do acórdão 02473/21.9BEPRT.SA2?

O relator foi Pedro José Marchão Marques, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 02473/21.9BEPRT.SA2?

O acórdão foi proferido em 15 de janeiro de 2026.

02473/21.9BEPRT.SA2

Sumário

I - Ao princípio tempus regit actum é imputado o sentido de que os atos administrativos reger-se-ão pelas normas em vigor no momento em que são praticados, independentemente da natureza das situações a que se reportam e das circunstâncias que precederam a respetiva adoção. II - Situações há em que o momento determinante da fattispecie não é, porém, o da emissão do ato, mas o do preenchimento dos elementos constitutivos da situação jurídica à qual aquele se reporta, por referência a esse momento. III - Nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 141.º do Código do Procedimento Administrativo, é proibida a atribuição de eficácia retroativa “aos regulamentos que imponham deveres, encargos, ónus ou sujeições ou sanções, que causem prejuízos ou restrinjam direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afetem as condições do seu exercício”. IV - A Lei n.º 42/2017, de 14 de junho, estabeleceu critérios – pressupostos e requisitos – para o reconhecimento do interesse histórico e cultural ou social local dos estabelecimentos. E fê-lo, como decorre da leitura do texto legal, já com um nível de densidade mínima, inclusive identificando fatores de ponderação (cfr. art. 4.º e 5.º da Lei). V - Na data em que o requerimento da Contrainteressada foi apresentado, já a mesma era titular de um interesse legalmente protegido (e não apenas de uma mera expetativa jurídica). Interesse legalmente protegido esse que se ancorava nas condições legalmente publicitadas na citada Lei n.º 42/2017, o único diploma em vigor nessa data. VI - A aplicação retroativa do Regulamento n.º 395/2019 - o Regulamento “Porto de Tradição” – que adita requisitos que restringem um interesse legalmente protegido ou, pelo menos, afetam grandemente as condições do exercício do direito à obtenção do reconhecimento do interesse histórico do estabelecimento, obliterando-o no caso concreto, viola o disposto artigo 141.º, n.º 1, do CPA e os princípios da proteção da confiança e da segurança jurídica que emanam diretamente do princípio do Estado de Direito Democrático (art. 2.º da CRP), os quais visam garantir um mínimo de certeza no direito e de previsibilidade sobre a tutela das situações jurídicas, de modo que se mostre garantida a confiança na atuação dos entes públicos.

Texto

Recursos de Revista de Acórdãos dos TCA Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I. DO OBJETO DO RECURSO 1. A..., LDA., devidamente identificada nos autos, instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto a presente ação administrativa contra o MUNICÍPIO DO PORTO, indicando como contrainteressada AA, no âmbito da qual peticionam a anulação da deliberação da Câmara Municipal do Porto, de 26.07.2021, que atribuiu a classificação de estabelecimento de interesse histórico ao estabelecimento comercial da Contrainteressada denominado “B...”, sito no 1.º e 2.º andar do n.º ...09 da Rua ..., na cidade do Porto. 2. O TAF do Porto por saneador-sentença proferido em 23.03.2023, julgou a ação improcedente e, em consequência, manteve o ato administrativo impugnado. 3. A Autora, inconformada, interpôs recurso de apelação para o Tribunal Central Administrativo Norte que, por acórdão de 24.04.2025, concedeu provimento ao recurso, revogou a sentença recorrida e julgou a ação procedente, anulando o ato impugnado. 4. É deste acórdão que a Entidade Demandada, MUNICÍPIO DO PORTO ora Recorrente, interpôs o presente recurso de revista, apresentando alegações que terminam com as seguintes conclusões: A. O presente recurso de revista tem por objeto o Acórdão proferido pelo Venerando Tribunal Central Administrativo Norte, datado de 24.04.2025, o qual concedeu provimento ao recurso, revogando a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto que julgou improcedente a ação administrativa intentada pela Recorrida e, consequentemente, manteve na ordem jurídica a deliberação da Câmara Municipal do Porto de 26.07.2021 que atribuiu a classificação de estabelecimento de interesse histórico ao estabelecimento comercial da Contrainteressada, designado “B...”, sito no 1.º e 2.º andar do n.º ...09 da Rua .... B. A questão que vem sendo discutida nos presentes autos prende-se em saber se, face à data em que a Contrainteressada apresentou ao Recorrente o último pedido para o estabelecimento comercial “B...” ser reconhecido com interesse histórico municipal (02.10.2018), teria o Recorrente de o apreciar e de emitir o consequente ato impugnado, de 26.07.2021, já com a ponderação dos critérios de decisão aprovados pelo Regulamento Porto de Tradição (n.º 395/2019, de 03/05), ou, diferentemente, tão-só ao abrigo do prescrito pela Lei n.º 42/2017, de 14/06. C. A questão em apreço foi tratada de maneira contraditória pelas diferentes instâncias, pelo que, salvo melhor entendimento, estaremos perante uma questão em que a admissão do recurso é claramente necessária para uma melhor aplicação do Direito. D. A questão a apreciar nos presentes autos consiste no seguinte: deve ou não o novo regulamento camarário aplicar-se ao procedimento em causa, sendo que se se aplicar o pedido efetuado pela Contrainteressada será indeferido? E. Entende o Recorrente que se encontram verificados os requisitos enunciados no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA, devendo, por tal motivo ser o presente recurso de revista admitido, nos termos do disposto do n.º 6 do referido artigo, com todas as devidas e legais consequências daí decorrentes. F. De acordo com o aresto recorrido, o Regulamento n.º 395/2019 aplica-se aos procedimentos de classificação de estabelecimentos de interesse histórico em curso à data da sua entrada em vigor, por referência ao critério do momento da prática do ato e, por isso, ao procedimento em causa nos autos iniciado pela Contrainteressada em 02.10.2018 e ainda não concluído naquela data. G. No entanto, o pedido de reconhecimento do estabelecimento comercial “B...” como de interesse histórico, cultural ou social foi apresentado em 02.10.2018, em momento anterior à entrada em vigor do Regulamento “Porto de Tradição” (Regulamento n.º 395/2019, publicado em 03.05.2019). H. A decisão administrativa impugnada foi, corretamente, fundamentada exclusivamente na Lei n.º 42/2017, de 14 de junho, única norma em vigor no momento da apresentação do requerimento. I. De acordo com o artigo 12.º, n.º 1, do Código Civil, a lei (e por analogia, os regulamentos administrativos) só dispõe para o futuro, presumindo-se que ficam ressalvados os efeitos já produzidos pelos factos que visa regular. J. O Supremo Tribunal Administrativo tem jurisprudência nesse sentido, nomeadamente o Acórdão de 06.05.2020 (proc. n.º 01168/06.0BEBRG), onde se afirma que os regulamentos municipais, como regra, não são dotados de eficácia retroativa, sob pena de violação do princípio da confiança e da segurança jurídica. K. O Regulamento n.º 395/2019 não contém qualquer disposição transitória ou norma que lhe confira eficácia retroativa, pelo que, nos termos do artigo 141.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo (CPA), as suas normas apenas produzem efeitos para o futuro. L. A eventual aplicação retroativa do Regulamento teria resultado na imposição à Contrainteressada de deveres, encargos e ónus mais gravosos, em violação dos princípios da proteção da confiança e da boa-fé, consagrados no artigo 10.º, n.º 2, do CPA e no artigo 266.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa (CRP). M. À data da entrada em vigor do Regulamento, já tinha sido aprovada, pelo grupo de trabalho “Porto de Tradição”, a pontuação de 21 pontos e já havia decorrido o período Direção Municipal de Serviços Jurídicos de consulta pública, pelo que a aplicação do Regulamento levaria a que os atos anteriormente realizados perdessem a utilidade que tinham. N. Ao aplicar-se o Regulamento, a Contrainteressada iria contar com condições de aprovação do seu pedido administrativo mais gravosas no momento da decisão final do que aquelas que vigoravam e eram conhecidas na altura em que decidiu dirigir-se à Administração e apresentar o requerimento administrativo. O. Ao optar por não aplicar retroativamente o Regulamento n.º 395/2019, o Recorrente salvaguardou o respeito pela segurança jurídica e pela estabilidade das relações entre a Administração e os particulares, assegurando que o pedido fosse apreciado com base no quadro normativo vigente à data da sua apresentação, designadamente a Lei n.º 42/2017, de 14 de junho. P. A Administração agiu, pois, em conformidade com os princípios da legalidade, da proteção da confiança, da segurança jurídica e da não retroatividade, ao decidir não aplicar o Regulamento n.º 395/2019 ao pedido em causa. Q. Assim, não podemos concordar com posição defendida pelo Tribunal a quo, pois não se verifica qualquer violação do princípio tempus regit actum, visto não estarmos perante a revogação de uma lei por outra, mas sim perante a criação de um regulamento de execução que densifica critérios pré-existentes, aplicável apenas a pedidos futuros. R. Por tudo isto, deve o Acórdão sob recurso ser revogado, mantendo-se a sentença proferida em primeira instância, a qual aplicou corretamente o direito aos factos e decidiu em conformidade com os princípios fundamentais do ordenamento jurídico português. TERMOS EM QUE, a. Deverá o presente Recurso de Revista ser admitido, nos termos do disposto no artigo 150.º do CPTA, com todas as devidas e legais consequências daí decorrentes; E, consequentemente, b. Deverá ser revogado o Acórdão recorrido nos termos expostos, com as legais consequências daí decorrentes, com o que será feita sã e costumeira JUSTIÇA! 5. A Autora, aqui Recorrida, devidamente notificada, não contra-alegou. 6. Pelo acórdão da formação de apreciação preliminar deste Supremo Tribunal (artigo 150.º, n.º 6, do CPTA), de 9.10.2025, veio a ser admitido o recurso de revista, nos termos seguintes: “(…) A questão que se colocava nos autos era a de saber se ao pedido da contra-interessada, apresentado em 2/10/2018, para que ao seu estabelecimento fosse atribuída a classificação de estabelecimento de interesse histórico eram aplicáveis os critérios constantes do Regulamento n.º 395/2019, de 3/5 (Regulamento “Porto de Tradição”) que só entrara em vigor em 4/5/2019. A sentença, como a deliberação impugnada, pronunciou-se pela negativa, atento ao facto de o Regulamento n.º 395/2019 não conter qualquer norma transitória que determinasse a sua aplicação aos procedimentos administrativos pendentes à data da sua entrada em vigor, à proibição da eficácia retroactiva dos regulamentos estabelecida pelo art.º 141.º, n.º 1, do CPA e por considerar que a aplicação imediata implicava a violação dos princípios da confiança e da boa-fé, por estabelecer condições com que a contra-interessada não podia contar quando apresentou o requerimento. Já o acórdão recorrido, considerando que a deliberação impugnada enfermava de vício de violação de lei, por ter decidido apenas com fundamento na Lei n.º 42/2017, desconsiderando a aplicação ao caso do referido Regulamento com base no princípio “tempus regit actum”, perfilhou o entendimento contrário. A entidade demandada justifica a admissão da revista com a relevância jurídica e social da questão a apreciar e com necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito, imputando ao acórdão recorrido erro de julgamento, dado que, nos termos dos artºs. 12.º, n.º 1, do C. Civil e 141.º, n.º 1, do CPA, o Regulamento n.º 395/2019, não contendo qualquer disposição transitória que regulasse a situação em causa, só produzia efeitos para o futuro, sob pena de se violarem os princípios da confiança e da boa fé. As decisões dissonantes das instâncias indiciam da complexidade da matéria em discussão que respeita, sobretudo, à compatibilização do princípio “tempus regit actum” com o princípio da confiança que se coloca com alguma frequência na jurisdição administrativa. Assim, justifica-se que sejam traçadas orientações clarificadoras através da reanálise do caso pelo Supremo, quebrando-se, deste modo, a regra da excepcionalidade da admissão das revistas. (…)” 7. O Ministério Público, notificado nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 146.º do CPTA, emitiu pronúncia no sentido da procedência do recurso e da revogação do acórdão recorrido, mantendo-se na ordem jurídica a sentença proferida no TAF do Porto. 8. Notificados da pronúncia do Ministério Público, Recorrente e Recorrida nada responderam. 9. Cumpre apreciar e decidir em Conferência. • II. QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR: 10. Estando o objeto do recurso delimitado pelas alegações de recurso e respetivas conclusões, importa apreciar se o acórdão do TCA Norte incorreu em erro de julgamento de direito ao conceder provimento ao recurso de apelação interposto pela Autora e revogar a sentença do TAF do Porto, anulando o ato impugnado - deliberação da Câmara Municipal do Porto, de 26.07.2021, que atribuiu a classificação de estabelecimento de interesse histórico ao estabelecimento comercial da Contrainteressada denominado “B...” – por considerar que a deliberação impugnada enfermava de vício de violação de lei. Isto por se estribar apenas na Lei n.º 42/2017, de 14 de junho, vigente à data do pedido da Contrainteressada apresentado em 2.10.2018, desconsiderando os critérios constantes do Regulamento n.º 395/2019, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 85, de 3 de maio de 2019 (Regulamento de Reconhecimento e Proteção “Porto de Tradição”), aplicáveis in casu com base no princípio “tempus regit actum”. Em suma, a questão a apreciar consiste no seguinte: deve ou não o novo regulamento camarário aplicar-se ao procedimento em causa, iniciado em momento anterior ao da sua aprovação? • III. FUNDAMENTAÇÃO III.i. DE FACTO 11. As instâncias deram como assente a seguinte factualidade: 1.º - A A., em 20/08/2013, adquiriu todo o prédio sito na Rua ..., na cidade do Porto, no qual funciona nos 1.º e 2.º andares o estabelecimento comercial da ora contrainteressada, designado de “B...” (cf. doc. n.º 8 junto com a p.i.); 2.º - Em 02/10/2018, a ora Contrainteressada solicitou aos serviços do R. uma nova avaliação com vista ao reconhecimento do estabelecimento comercial “B...” como sendo de interesse histórico (cf. PA – em “PEN DRIVE”); 3.º - No Diário da República, 2.ª série, N.º 85, de 03 de Maio de 2019, foi publicado o Regulamento n.º 395/2019, que visa a densificação dos critérios gerais para o reconhecimento de estabelecimentos e de entidades de interesse histórico e cultural ou social local da cidade do Porto, definindo os critérios mínimos para o seu reconhecimento e proteção, nomeadamente a sua atividade, o seu património material e imaterial; 4.º - Em 02/07/2021, os serviços jurídicos do R. emitiram a seguinte informação: “… Estimado Senhor Vereador Em cumprimento do solicitado, somos de informar, confirmando o entendimento já sustentado no anterior parecer datado de 01/03/2021, que, considerando que o Regulamento Municipal Porto de Tradição não prevê qualquer norma transitória sobre a sua aplicação a processos pendentes, em curso à data da sua entrada em vigor (3 de maio), será de aplicar, s.m.o., aos referidos processos, a legislação em vigor à data de entrada do pedido, isto é, a Lei n.º 42/2017, de 14 de junho. Em concreto: Após análise da exposição apresentada pela Requerente, bem como o histórico do procedimento em causa: 1. Com a apresentação da sua reclamação, a Requerente pretende ver aplicado ao procedimento em causa o Regulamento de Reconhecimento e Proteção “Porto de Tradição” (Regulamento nº 395/2019, de 3 de maio) ao invés da Lei nº 42/2017, de 14 de junho. 2. No entanto, tem sido entendimento desta Direção (DMSJ) que os procedimentos/pedidos de avaliação de reconhecimento e proteção iniciados antes da entrada em vigor do Regulamento Porto de Tradição, que ainda se encontrem a decorrer e relativamente aos quais não existia ato deliberativo final à data da entrada em vigor do referido Regulamento, devem ser avaliados ao abrigo da Lei nº 42/2017, de 14 de junho. 3. Tal decorre do facto de o Regulamento não ter qualquer norma que determine que aos processos em curso à data da sua entrada em vigor seriam aplicáveis os critérios aí previstos. 4. Não existindo esta salvaguarda, é aplicável aos referidos processos a legislação em vigor à data de entrada do pedido, isto é, a Lei n.º 42/2017, de 14 de junho. 5. Consequentemente, a apreciação do pedido da Requerente deve ser analisada à luz dos requisitos previstos na Lei nº 42/2017, de 14 de junho, conforme resulta do artigo 12º do Código Civil. Pelo exposto, s.m.o., entendemos dever aplicar-se ao caso sub judice a Lei nº 42/2017, de 14 de junho (…)”- (cf. PA – em “PEN DRIVE”); 5.º - Em 26/07/2021, foi tomada a deliberação pela Câmara Municipal do Porto que reconheceu o estabelecimento comercial “B...” como sendo de interesse histórico, fazendo publicar o seguinte: [IMAGEM] - (cf. PA – em “PEN DRIVE”). • III.ii. DE DIREITO 12. A questão que se discute nos presentes autos prende-se em saber se, face ao pedido da Contrainteressada junto dos serviços do Recorrente, formulado em 2.10.2018, no sentido de o estabelecimento comercial “B...” ser reconhecido como estabelecimento de interesse histórico e cultural ou social local, na vigência da, teriam os serviços do Recorrente de o apreciar já com a ponderação dos critérios de decisão constantes do Regulamento “Porto de Tradição” (Regulamento n.º 395/2019, publicado no Diário da República, 2.ª série, N.º 85, de 3 de maio de 2019), entrado em vigor na pendência do procedimento administrativo de referência, ou, apenas, tendo em consideração o prescrito na citada Lei n.º 42/2017. 13. De acordo com o acórdão do TCA Norte recorrido, o Regulamento n.º 395/2019 - o qual entrou em vigor no dia seguinte à data da sua publicação no Diário da República (cfr. artigo 13.º), ou seja, no dia 4.05.2019 -, aplica-se aos procedimentos de classificação de estabelecimentos comerciais de interesse histórico em curso à data da sua entrada em vigor, por referência ao critério do momento da prática do ato. Apoia-se no princípio tempus regit actum, segundo o qual as condições da validade de um ato administrativo devem ser apreciadas à luz do direito vigente à data em que o ato é praticado e, nessa medida, pelo quadro normativo então em vigor e, por isso, aplicável já ao procedimento em causa nos presentes autos, iniciado pela Contrainteressada, em 2.10.2018, e ainda não concluído naquela data. 14. Concluiu, assim, o TCA Norte, contrariamente ao decidido no TAF do Porto, que a deliberação impugnada enferma de vício de violação de lei por se estribar apenas na Lei n.º 42/2017, de 14 de junho, vigente à data do pedido da Contrainteressada, desconsiderando os critérios constantes do citado Regulamento n.º 395/2019. 15. Opõe-se o Recorrente ao acórdão recorrido, sustentando, em síntese, que o Regulamento n.º 395/2019 não contém qualquer disposição transitória ou norma que lhe confira eficácia retroativa, pelo que apenas produz efeitos para o futuro, de acordo com o artigo 141.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo. Mais sustenta que não se verifica qualquer violação do princípio tempus regit actum, visto não estarmos perante a revogação de uma nova lei por outra, mas sim perante a criação de um regulamento de execução que densifica critérios preexistentes, aplicável apenas a pedidos futuros, pelo que ao analisar o pedido com base no quadro normativo vigente à data da sua apresentação – qual seja, a Lei n.º 42/2017, de 14 de junho – pautou a sua atuação em conformidade com os princípios da legalidade, da proteção da confiança, da boa-fé, da segurança jurídica e da não retroatividade, salvaguardando a estabilidade das relações entre a Administração e os particulares. 16. Na análise a empreender importa considerar o seguinte quadro normativo: 17. A Lei n.º 42/2017, de 14 de junho veio estabelecer um novo regime jurídico que permite o reconhecimento e proteção de entidades de interesse histórico e cultural ou social local. Dispõe este diploma, ao que releva, o seguinte: Artigo 1.º Objeto A presente lei estabelece o regime de reconhecimento e proteção de estabelecimentos e entidades de interesse histórico e cultural ou social local, procedendo à terceira alteração à Lei n.º 6/2006, de 27 de fevereiro, que aprova o Novo Regime do Arrendamento Urbano (NRAU), e à quarta alteração ao Decreto-Lei n.º 157/2006, de 8 de agosto, que aprova o regime jurídico das obras em prédios arrendados. Artigo 2.º Definições Para os efeitos da presente lei, entende-se por: a) «Lojas com história», os estabelecimentos comerciais com especial valor histórico cuja preservação deva ser acautelada; b) «Comércio tradicional», a atividade de comércio local realizada em pequenos estabelecimentos situados fora de grandes superfícies comerciais, especializado na venda de um produto ou na prestação de um serviço, com exceção das atividades não sedentárias, designadamente em bancas ou feiras; c) «Estabelecimentos de interesse histórico e cultural ou social local», as lojas com história ou os estabelecimentos de comércio tradicional, restauração ou bebidas, abertos ao público, que, pela sua atividade e património material ou imaterial, constituam uma referência viva na atividade económica, cultural ou social local; d) «Entidades de interesse histórico e cultural ou social local», as entidades com ou sem fins lucrativos, nomeadamente coletividades de cultura, recreio e desporto ou associações culturais, que pela sua atividade e património material ou imaterial constituam uma relevante referência cultural ou social a nível local. 18. Ou seja, nos termos daquele artigo 2.º são definidos, por um lado, os «estabelecimentos de interesse histórico e cultural ou social local» (alínea c), os quais incluem as designadas «lojas com história» (definidas na alínea a), os «estabelecimentos de comércio tradicional» (definidos na alínea c) e os «estabelecimentos de restauração ou bebidas, abertos ao público, que, pela sua atividade e património material ou imaterial, constituam uma referência viva na atividade económica, cultural ou social local» e, por outro, as «entidades de interesse histórico e cultural ou social local» (alínea d). 19. Quanto aos pressupostos e requisitos estabelecidos na lei para a obtenção desse reconhecimento, previu o legislador o seguinte: Artigo 4.º Critérios para o reconhecimento do interesse histórico e cultural ou social local 1 - São critérios gerais de reconhecimento de estabelecimento ou entidade de interesse histórico e cultural ou social local: a) A atividade; b) O património material; c) O património imaterial. 2 - Para efeitos do disposto na alínea a) do número anterior são ponderados os seguintes elementos: a) A longevidade reconhecida, assente no exercício da atividade suscetível de reconhecimento há pelo menos 25 anos; b) O significado para a história local, assente na sua contribuição para o enriquecimento do tecido social, económico e cultural locais, em termos que constituam um testemunho material da história local; c) O seu objeto identitário, assente na manutenção de uma função histórica, cultural ou social que, pela sua unicidade, diferenciação e qualidade, apresentem uma identidade própria, designadamente através da promoção continuada de atividades culturais, recreativas e desportivas; d) O facto de serem únicos no quadro das atividades prosseguidas, em função do seu uso original, de serem os últimos do seu ramo de negócio ou atividade, de terem introduzido novos conceitos na sua atividade para responder às necessidades do público ou da comunidade, ou de manterem oficinas de manufatura dos seus produtos. 3 - Para efeitos do disposto na alínea b) do n.º 1 são ponderados os seguintes elementos: a) O património artístico, evidenciado na presença de património material íntegro ou de elementos patrimoniais originais e de interesse singular, designadamente: i) Arquitetura; ii) Elementos decorativos e mobiliário; iii) Elementos artísticos, designadamente obras de arte; b) O acervo, decorrente da posse de bens materiais e documentos considerados essenciais para a atividade da entidade e que integrem o seu espólio. 4 - Para efeitos do disposto na alínea c) do n.º 1 são ponderados os seguintes elementos: a) A sua existência como referência local, decorrente da presença continuada como referência viva na cultura local e nos hábitos e rituais do público, contribuindo assim para a identidade urbana ao constituírem uma referência geográfica ou de orientação e memória dos cidadãos, ou ao terem sido e continuarem a ser, de forma relevante para a história local ou nacional, palco de acontecimentos ou local de reunião de grupos de cidadãos; b) A necessidade de salvaguarda do património imaterial, garantindo a salvaguarda dos bens patrimoniais e documentais que o registem, e respetivo património intangível; c) A necessidade de divulgação, garantindo o conhecimento do património imaterial pelos residentes e visitantes do tecido edificado em que se inserem, como forma da sua valorização e fruição junto do público. 20. Para efeitos do “reconhecimento” dos estabelecimentos ou das entidades de interesse histórico e cultural ou social local, o artigo 4.º deste diploma enuncia, portanto, os respetivos critérios gerais, tendo por referência a atividade desenvolvida, o património material e o património imaterial a preservar (n.º 1, alíneas a), b) e c)), apreciados e ponderados em função de diversos elementos, enunciados estes nos n.ºs 2, 3 e 4, do citado preceito legal. 21. Por outro lado, consigna o artigo 3.º que “compete aos municípios, nomeadamente no âmbito das suas competências em matéria de gestão urbanística e preservação do património, proteger e salvaguardar os estabelecimentos e entidades de interesse histórico e cultural social local”, exercendo designadamente as competências elencadas nas alíneas a) a f) do n.º 1 do artigo 3.º (onde se inclui a competência para “aprovar regulamentos municipais de reconhecimento e proteção de estabelecimentos e entidades de interesse histórico e cultural ou social local, nos termos da presente lei” - alínea c)). 22. Neste âmbito, o artigo 5.º da Lei n.º 42/2017, estipula que: Artigo 5.º Regulamentos municipais de reconhecimento Os municípios podem, através de regulamento municipal a aprovar pela assembleia municipal, por proposta da câmara municipal após emissão de parecer da Direção-Geral do Património Cultural, a emitir no prazo máximo de 60 dias: a) Densificar os critérios gerais para o reconhecimento de estabelecimentos e entidades de interesse histórico e cultural ou social local; b) Definir critérios especiais que tenham em conta as especificidades locais e as medidas de proteção a adotar pelo município; c) Definir critérios de ponderação dos vários elementos em presença distintos dos referidos no n.º 4 do artigo seguinte, nomeadamente através do estabelecimento de critérios mínimos para o reconhecimento ou a majoração de critérios que considerem mais relevantes para a realidade local do município. 23. Quanto ao procedimento de reconhecimento de estabelecimentos e entidades de interesse histórico e cultural ou social local, o artigo 6.º estabelece que esse reconhecimento é da competência da câmara municipal, mediante audição prévia da junta de freguesia em cuja circunscrição se localize o estabelecimento ou entidade a reconhecer (n.º 1), instituindo que o procedimento de reconhecimento pode iniciar-se oficiosamente ou mediante requerimento do titular do estabelecimento ou da entidade a reconhecer como dotada de interesse histórico e cultural ou social local (n.º 2, alínea a), de órgão da freguesia respetiva (n.º 2, alínea b), e de associação de defesa do património cultural (n.º 2, alínea c). Em qualquer caso, a decisão de reconhecimento é precedida de período de consulta pública pelo período de 20 dias (n.º 3). 24. E aos procedimentos administrativos para efeitos de reconhecimento e proteção de entidades com interesse histórico e cultural ou social local é aplicável o Código do Procedimento Administrativo (artigo 8.º). 25. O município do Porto desenvolveu um conjunto de medidas visando proteger e salvaguardar o comércio local tradicional e as entidades de interesse histórico, cultural ou social, enquanto “marca identitária da cidade”, salvaguardando as suas características únicas e diferenciadoras e cuja história se funde com a própria cidade. Com esse desiderato, foi constituído, em julho de 2016, o Grupo de Trabalho "Porto de Tradição", cuja missão foi a de conceber e propor critérios para a distinção de estabelecimentos comerciais e de entidades de interesse histórico, cultural ou social local, de acordo com elementos urbanísticos, arquitetónicos, históricos, artísticos, culturais, económicos e sociais, bem como conceber e propor medidas de apoio e proteção desses mesmos estabelecimentos e entidades. 26. Por deliberação da Assembleia Municipal, de 25 de março de 2019, foi aprovado o Regulamento de Reconhecimento e Proteção “Porto de Tradição”; o Regulamento n.º 395/2019, publicado no Diário da República, 2ª série, n.º 85, de 3 de maio de 2019. 27. Como constante da nota justificativa preambular deste Regulamento: “é intenção do Município do Porto aprovar um regulamento quanto às matérias que integram a sua competência exclusiva, que permita a densificação dos critérios e a consagração de outras medidas de apoio e proteção, para além das que se encontram previstas na Lei n.º 42/2017, de 14 de junho, para os estabelecimentos e entidades de interesse histórico e cultural ou social local”. 28. E de acordo com o artigo 6.º do mesmo Regulamento, no âmbito do processo de reconhecimento: 1. Serão reconhecidos estabelecimentos comerciais que (n.º 1): a) Obtenham pontuação, cumulativamente, nos seguintes critérios, conforme densificação prevista no anexo 1: • Atividade, nos elementos longevidade reconhecida e viabilidade económico-financeira, e pelo menos um dos três restantes elementos do presente critério; • Património Material, num elemento do presente critério; • Património Imaterial, num elemento do presente critério. b) A soma da pontuação dos elementos constantes dos critérios descritos no Anexo 1 atinja, pelo menos, 26 valores; e c) Comprovem que têm a sua situação fiscal e junto da Segurança Social regularizadas. 2. São reconhecidas as entidades de interesse histórico e cultural ou social local que: a) Obtenham pontuação cumulativamente nos seguintes critérios, conforme densificação prevista no Anexo 2: • Atividade, no elemento longevidade reconhecida, e pelo menos um dos dois restantes elementos do presente critério; • Património Material, num elemento do presente critério; • Património Imaterial, num elemento do presente critério. b) A soma da pontuação dos elementos constantes dos critérios descritos no Anexo 2 atinja, pelo menos, 19 valores e; c) Comprovem que têm a sua situação fiscal e junto da Segurança Social regularizadas, 3. São excluídas as candidaturas de estabelecimentos e de entidades internacionais. 4. São ainda excluídas as candidaturas que, em um dos critérios, obtenham a valoração 0. 29. Presente este quadro referencial, temos que a Lei n.º 42/2017, de 14 de junho, estabelece o regime geral de reconhecimento e proteção de estabelecimentos e entidades de interesse histórico e cultural ou social local (artigo 1.º), estatuindo que esses atos de reconhecimento são da competência dos municípios, através da câmara municipal (artigos 5.º, n.º 1, e 6.º, n.º 1). 30. Esta devolução da competência para densificar os critérios para o respetivo “reconhecimento” por via regulamentar é efetuada pela previsão contida naquele artigo 5.º, n.º 1, que dispõe: “[o]s municípios podem, através de regulamento municipal a aprovar pela assembleia municipal, por proposta da câmara municipal após emissão de parecer da Direção-Geral do Património Cultural, a emitir no prazo máximo de 60 dias”. 31. Aparentemente, os atos administrativos de reconhecimento praticados pelos municípios ao abrigo da citada lei, são atos de conteúdo declarativo que apenas se destinam a atestar se os estabelecimentos comerciais visados observam os critérios e reúnem os pressupostos fácticos e jurídicos que lhes permitam o reconhecimento do estatuto de estabelecimento de interesse histórico e cultural ou social local. 32. Neste conspecto, são atos que se limitam a verificar a existência ou a reconhecer uma situação preexistente na ordem jurídica que apenas carece de ser formalmente reconhecida pela autoridade administrativa competente – os municípios -, para se tornar eficaz, em face da observância de critérios gerais previamente estabelecidos de acordo com elementos urbanísticos, arquitetónicos, históricos, artísticos, culturais, económicos e sociais, através de um procedimento administrativo conducente ao ato de “reconhecimento”, por natureza, um “ato declarativo”. 33. Como refere Mário Aroso de Almeida, estes atos são “atos administrativos que têm por objeto reconhecer a existência de situações jurídicas objetivas que resultem ope legis, automaticamente, da verificação dos pressupostos de que legalmente dependem, em termos de se poder afirmar que na própria lei encontram o respetivo momento constitutivo”. (…) Nem por isso estes atos se transformam, porém, em constitutivos. Com efeito, se, como foi já referido, toda a eficácia jurídica, pelo simples facto de o ser, “é por natureza, inovadora, no sentido de que acrescenta algo ao mundo jurídico preexistente e, portanto, constitutiva num sentido genérico e impreciso”, “em sentido técnico, porém, nem toda a inovação – em que a eficácia se traduz – se pode qualificar como constitutiva”. Isto vale, justamente, para os atos administrativos declarativos, “cuja eficácia – e, portanto, cuja inovação – está precisamente em declarar ou conservar situações preexistentes, sem que a sua identidade e o seu conteúdo sejam alterados e sem que haja, pois, lugar a uma verdadeira constituição. Quando muito, estes atos desempenham a função de dar atendibilidade a situações jurídicas que já se encontram constituídas.” (cfr. Teoria Geral do Direito Administrativo, 2020, 6.ª edição revista e ampliada, pp. 273 a 275). 34. Os atos de reconhecimento administrativo assim preconizados, são atos administrativos que, por natureza, são meramente declarativos por oposição aos atos administrativos constitutivos de direitos, que criam ex novo, modificam ou extinguem direitos ou situações jurídicas. 35. São exemplo destes últimos, os atos administrativos de gestão urbanística que investem os interessados no poder de realizar operações urbanísticas que exigem um concreto e singular procedimento de licenciamento urbanístico, são atos constitutivos de conteúdo decisório que criam direitos ou situações jurídicas que introduzem modificações na posição jurídica dos seus destinatários ou de terceiros e na ordem jurídica, isto é, são atos constitutivos de direitos. 36. Para estas situações do foro urbanístico vale o principio tempus regit actum, segundo o qual a legalidade dos atos administrativo é aferida à luz do quadro normativo em vigor no momento da sua prática, conforme tem sido jurisprudência firmada nos tribunais superiores, como, aliás, vem citado no acórdão recorrido, ao que se adita os acórdãos deste STA, de 24.05.2018, Proc. n.º 13/18 (Pleno da 1.ª Secção), de 19.04.2012, Proc. n.º 1187/11, de 29.10.2020, Proc. n.º 116/12.0BEMDL, e de 7.05.2025, Proc. n.º 505/20.7BESNT-S1, entre outros. 37. Trata-se, aliás, de um princípio geral de direito que constitui a regra geral de aplicação das leis no tempo, recebido do artigo 12.º do Código Civil, do qual decorre que “a lei só se aplica para o futuro” e que “a lei nova é de aplicação imediata”. “ 38. Ao princípio tempus regit actum “é geralmente imputado, em direito administrativo, o sentido de que os actos administrativos se regem pelas normas em vigor no momento em que são praticados, independentemente da natureza das situações a que se reportam e das circunstâncias que precederam a respectiva adopção. Como regra – e ressalvadas, portanto, as determinações de direito transitório expressas que frequentemente reservam a aplicação das novas normas apenas aos procedimentos que se venham a desencadear após a respectiva entrada em vigor – defende-se assim, a aplicação do ius superveniens à situações que aguardem a prática de um acto administrativo, independentemente da sua natureza, do momento em que o procedimento se tenha desencadeado e das eventuais contingências por que possa ter passado. (...) A referida formulação do princípio tempus regit actum pressupõe, com efeito, que, em todo e qualquer procedimento, os interessados encontram-se colocados perante uma situação jurídica que se encontra em curso de constituição – uma fattispecie de formação sucessiva -, mas que ainda não está cabalmente constituída, por ser ao acto administrativo que cabe produzir o efeito constitutivo. Até ao momento em que esse acto venha a ser praticado, ainda só existem, portanto, efeitos virtuais e o interessado ainda não é titular de qualquer direito, mas apenas de meras expectativas.” (Mário Aroso de Almeida, “Anulação de Actos Administrativos e Relações Jurídicas Emergentes”, pp 706 a 713) 39. Importa ainda referir – e sobre isto não há controvérsia – que não existindo específicas disposições transitórias acerca da aplicação do Regulamento aos procedimentos que tenham sido iniciados antes da sua entrada em vigor, temos de nos socorrer dos princípios que regem a aplicação da lei administrativa no tempo. 40. Como já se disse, ao princípio tempus regit actum é geralmente imputado o sentido de que os atos administrativos reger-se-ão pelas normas em vigor no momento em que são praticados, independentemente da natureza das situações a que se reportam e das circunstâncias que precederam a respetiva adoção. E, portanto, à luz deste princípio encontra justificação a aplicação do ius superveniens às situações que aguardem a prática de um ato administrativo. Como ensinou Afonso Queiró, a “solução preferível parece ser a de se aplicar a lei anterior aos termos e actos processuais praticados durante a sua vigência e a lei nova à parte do processo decorrida após a sua entrada em vigor” (cfr. Lições de Direito Administativo, Coimbra, 1976, pp. 526-527). 41. No entanto, importará distinguir as situações em que a norma legal nova vem disciplinar o procedimento, o seu regime jurídico ou os elementos que o integram, dos casos em que se pretende disciplinar o próprio quadro das relações administrativas de direito substantivo. E com maior acuidade, quando das normas regulamentares se extraia um efeito lesivo ou restritivo, que só surja no quadro da novel regulação. 42. Os regulamentos de execução apresentam-se num plano instrumental, constituindo meios para uma efetiva aplicação de determinada disciplina normativa, a qual já se encontra predefinida pela lei. De igual modo, determinam ou especificam os pressupostos de facto contidos nas leis (cfr., neste sentido, Jorge Coutinho de Abreu, Sobre os Regulamentos Administrativos e o Princípio da Legalidade, Coimbra, 1987, p. 59). Estes regulamentos assumem a natureza de regulamentos de execução ou complementares, estabelecendo “condições para a aplicação prática de uma lei, regulando aspectos de pormenor, e dão resposta a questões técnicas que a lei deixou em aberto. Limitam-se a extrair consequências de uma lei que os precede e por isso apresentam uma ligação mais estreita com a lei” (cfr. Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo, 6.ª Edição revista e ampliada, p. 218). 43. Ainda quanto ao princípio do tempus regit atum, importa deixar claro que este conhece exceções, posto que nem sempre o momento determinante para a constituição do efeito jurídico coincide com o da emissão do ato administrativo, sendo possível identificar no decurso do procedimento administrativo um ou vários momentos autónomos em que se antecipa a formação da decisão administrativa, em termos tais que o interessado é já titular de uma situação jurídica que se constituiu em momento anterior ao da prática do ato. Como bem evidencia Mário Aroso de Almeida: “a determinação do direito aplicável no procedimento administrativo pode, na verdade, depender, desde logo, do momento da verificação do facto que o direito material definir como determinante para a constituição da situação jurídica em causa. Sempre que se deva entender que esse facto se produziu no passado, em momento anterior àquele em que o acto administrativo é praticado, este acto deve aplicar o direito que vigorava naquele momento, ainda que ele, aparentemente, já não esteja em vigor quando o acto vem a ser praticado. Cumpre, com efeito, recordar que os actos administrativos nem sempre são constitutivos das situações jurídicas subjectivas a que porventura se reportam, pelo que os interessados nem sempre figuram, nos procedimentos tendentes à emissão de actos administrativos produtores de vantagens, como titulares de meras expectativas, necessariamente desprotegidas perante o eventual ius superveniens. Justifica-se, por isso, distinguir, desde logo, consoante o acto administrativo a praticar possui o alcance de constituir uma situação jurídico-administrativa nova ou, pelo contrário, tem um conteúdo declarativo, assentando no reconhecimento de que o particular já é titular de uma situação jurídica que se constituiu num momento anterior, em termos de já não poder ser afectada pela superveniência, na pendência do procedimento, de disposições normativas. Tal como oportunamente se fez notar, o alcance declarativo do acto resulta da lei. A situação à qual nos referimos supõe a existência de normas cujo objectivo de aplicação se relaciona com o preenchimento de pressupostos localizados num ponto específico do tempo - o momento, anterior àquele em que, depois, o acto administrativo vem a ser praticado, no qual se produz o facto que, de acordo com a lei, é a fonte da situação jurídica cuja existência caberá mais tarde comprovar. (…) Em situações como estas, o momento determinante da fattispecie não é, como se dizia, o da emissão do acto, mas o do preenchimento dos elementos constitutivos da situação jurídica à qual o acto se reporta, por referência a esse momento” (cfr. ob. cit., pp.714-717). 44. E conclui este Autor que “a correcta aplicação do princípio tempus regit actum exige, pois, que, nestes casos, não se apliquem as normas em vigor à data da emanação do acto, mas aquelas que vigoravam no momento da verificação do facto determinante para a constituição da situação à qual ele se reporta e que poderão já não estar em vigor, para factos novos, no momento em que o acto é praticado. Fazendo isso, o acto não infringe, como é bom de ver, o princípio tempus regit actum, mas antes lhe dá cumprimento, aplicando as normas do momento por referência ao qual ele deve ser emanado” (idem). 45. Veja-se o caso dos regulamentos municipais de ordenamento do território e de urbanização enquanto instrumentos de gestão territorial de âmbito municipal. Estes são regulamentos emanados pelas autarquias locais no exercício da função administrativa e do poder de autoregulação que lhes é outorgado pelo artigo 242.º da Constituição, em ordem a disciplinar normas inovadoras definidoras de situações jurídico-urbanísticas e de uso do solo. 46. De regresso ao caso dos autos, o Regulamento “Porto de Tradição”, aprovado pelo Regulamento n.º 395/2019, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 85, de 3 de maio de 2019, visa regular o reconhecimento e proteção de estabelecimentos e entidades de interesse histórico e cultural ou social local, densificando os critérios gerais e complementando aspetos que a lei não pormenorizou, para efeitos do reconhecimento administrativo desses estabelecimentos e entidades. Na expressão usada pelo Ministério Público na sua pronúncia, “criando uma malha mais fina de sub-critérios, com vista a apurar se tais pressupostos se verificam ou não.” 47. As normas contidas no Regulamento “Porto de Tradição”, com a pretensão de densificar e concretizar os critérios previstos na Lei n.º 42/2017, de 14 de junho, detalhando aspetos que a lei não contemplou, ao regular o procedimento para o “reconhecimento” previsto na lei, veio configurar pressupostos materiais derivados das posições jurídicas detidas pelos seus destinatários ou terceiros, suscetíveis de as afetar. 48. Ora, de acordo com o disposto no artigo 141.º, n.º 1, do CPA: “[n]ão pode ser atribuída eficácia retroativa aos regulamentos que imponham deveres, encargos, ónus, sujeições ou sanções, que causem prejuízos ou restrinjam direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afetem as condições do seu exercício”. 49. Segundo Luiz Cabral de Moncada: “A proibição da retroactividade das leis é um princípio constitucional constante do art. 2.º que exprime uma opção fundamental própria do Estado-de-Direito, em homenagem a razões de segurança e de tutela da confiança dos interessados e da comunidade em geral na estabilidade da disciplina jurídica. Se vale para as leis valerá também para os regulamentos por razões de legalidade. Os regulamentos valem, portanto, apenas a partir da sua entrada em vigor. Não se aplicam a factos anteriores a esta nem começam a vigorar diferidamente, ou seja, em momento posterior àquela. // Mas o âmbito do princípio é apenas parcial e não total. A proibição da retroactividade, como fica claro do n.º 1, apenas vale para as normas regulamentares que tenham efeitos lesivos ou restritivos sobre os interessados. //Trata-se de uma consequência do princípio da tutela da confiança, corolário do Estado de Direito. Fora daí nada impede a retroactividade” (cfr. Código do Procedimento Administrativo Anotado, 3.ª Edição revista e atualizada, 2019, p. 447). 50. A exigência da proteção da confiança é, afinal, uma decorrência do princípio da segurança jurídica, imanente ao princípio do Estado de Direito e visa, preenchidos os seus pressupostos, visa salvaguardar os sujeitos jurídicos contra atuações injustificadamente imprevisíveis. 51. No caso dos autos, em que foi atribuída a classificação de estabelecimento de interesse histórico ao estabelecimento comercial da Contrainteressada denominado “B...”, seguro é que o Regulamento “Porto de Tradição” não afeta um qualquer ato praticado, já que nenhum o havia ainda sido, nem ato final, nem ato praticado no decurso do procedimento com um qualquer efeito externo reconhecido. Nem altera uma qualquer situação jurídica consolidada, uma vez que não havia qualquer ato anterior que tivesse conferido ou que conferisse qualquer direito à contrainteressada, AA. 52. Mas será que a aplicação do Regulamento contende com um interesse legalmente protegido da Contrainteressada, restringindo-o ou afetando as condições do seu exercício? 52. Alega o Recorrente que a aplicar-se o Regulamento n.º 395/2019, a Contrainteressada iria contar com condições de aprovação mais gravosas no momento da decisão final – designadamente a apreciação do critério “viabilidade económico-financeira” - do que aquelas que vigoravam e eram conhecidas aquando da apresentação do pedido. E se o procedimento de reconhecimento se iniciou antes da entrada em vigor do dito Regulamento, e não constando deste norma transitória que dispusesse o contrário, então os critérios para o reconhecimento administrativo terão de ser aqueles que se encontravam definidos e eram conhecidos aquando da data da entrada do requerimento da Contrainteressada a solicitar o reconhecimento (ou seja, em 2.10.2018). 53. Pois bem, a Lei n.º 42/2017, de 14 de junho, estabeleceu critérios – pressupostos e requisitos – para o reconhecimento do interesse histórico e cultural ou social local. E fê-lo, como decorre da leitura do texto legal, já com um nível de densidade mínima, inclusive identificando fatores de ponderação (cfr. art. 4.º da Lei; v. o ponto 19 supra). 54. Aliás, de acordo com o artigo 6.º, n.º 4, do mesmo diploma: “são deferidos os pedidos de reconhecimento como estabelecimento ou entidade de interesse histórico e cultural ou social local que preencham, cumulativamente: a) O elemento referido na alínea a) e pelo menos um dos elementos de entre os referidos nas alíneas b), c) e d) do n.º 2 do artigo 4.º, relativos à atividade; b) Pelo menos um elemento de entre os referidos no n.º 3 do artigo 4.º, relativo ao património material, ou de entre os referidos no n.º 4 do artigo 4.º, relativo ao património imaterial.” Como se observa o regime normativo previsto na lei, confere aos interessados um grau (muito) elevado de tutela jurídica. 55. Mais, a Lei n.º 42/2017, não fez depender a sua aplicação de regulação posterior, designadamente de densificação dos critérios gerais para o reconhecimento, embora preveja a sua possibilidade. Com efeito, o artigo 5.º da Lei utiliza a forma verbal “pode”, o que indicia, sem margem para discussão, a aplicabilidade direta da lei, pelo menos do regime de pressupostos normativos – pressupostos proprio sensu e condições para o exercício - nela previstos (v. ponto 22 supra). Do texto da lei, é possível extrair as situações de facto que permitem a prática do ato de reconhecimento – os pressupostos propriamente ditos -, bem como as exigências legais de segunda ordem ou regras formais a cumprir – os requisitos - de que depende esse reconhecimento. Como já se disse, para efeitos do “reconhecimento” dos estabelecimentos ou das entidades de interesse histórico e cultural ou social local, o artigo 4.º da Lei n.º 42/2017 enuncia os respetivos critérios gerais, tendo por referência a atividade desenvolvida, o património material e o património imaterial a preservar (n.º 1, alíneas a), b) e c)), apreciados e ponderados em função de diversos elementos, enunciados estes nos n.ºs 2, 3 e 4, do citado preceito legal. 56. Assim sendo, na data em que o requerimento administrativo da Contrainteressada foi apresentado, já a mesma era titular de um interesse legalmente protegido (e não apenas de uma mera expetativa jurídica). Interesse legalmente protegido esse que se ancorava nas condições legalmente publicitadas na citada Lei n.º 42/2017, o único diploma em vigor nessa data, nos termos do qual seria expectável o deferimento do requerido. 57. Se na referida data de 2.10.2018 os mencionados critérios já se encontravam reunidos, tal como o entendeu o Município do Porto, havia que reconhecer o referido interesse histórico e cultural do estabelecimento, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 141.º do CPA, que proíbe a atribuição de eficácia retroativa “aos regulamentos que imponham deveres, encargos, ónus ou sujeições ou sanções, que causem prejuízos ou restrinjam direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afetem as condições do seu exercício”. 58. A Contrainteressada formulou o pedido de reconhecimento na vigência da Lei n.º 42/2017, de 14 de junho, cujo específico quadro jurídico encontrava-se, como explicitado, minimamente definido e consolidado, aguardando apenas, no plano jurídico-formal, a prática do ato administrativo de que dependia o reconhecimento da distinção como “estabelecimento e entidade de interesse histórico e cultural ou social local”, como veio a acontecer, no caso dos autos, pelo Edital n.º ...21..., de 27.07.2021. Assim sendo, o ato que viesse a pôr termo ao procedimento, limitar-se-ia, tão-só, a formalizar um efeito que se constituiu em momento anterior, juridicamente tutelado, não podendo ser afetado pela superveniência, na pendência do procedimento, de disposições normativas – regulamentares – posteriores. 59. A aplicação retroativa do Regulamento n.º 395/2019, a que vimos aludindo, não só violaria a lei – o CPA - como violaria também os princípios da proteção da confiança e da segurança jurídica que emanam diretamente do princípio do Estado de Direito Democrático (art. 2.º da CRP), os quais visam garantir um mínimo de certeza no direito e de previsibilidade sobre a tutela das situações jurídicas, de modo que se mostre garantida a confiança na atuação dos entes públicos. 60. Como se retida do sumário do acórdão deste STA, de 6.05.2020, no processo n.º 1168/06.0BEBRG, também referido pelo Recorrente: “[c]omo regra os regulamentos municipais não são dotados de eficácia retroactiva, sob pena de violação do princípio da confiança ínsito no princípio do Estado de direito democrático e do princípio da aplicação da lei no tempo (art. 2º CRP; art.12 nº 1 LGT; art. 12º nº1 CCivil)”. 61. Relembra-se, pela sua importância, o ensinamento de Gomes Canotilho neste domínio, quando refere que: “(…) a segurança jurídica está conexionada com elementos objectivos da ordem jurídica - garantia da estabilidade jurídica, segurança de orientação e de realização do direito - enquanto a protecção da confiança se prende mais com as componentes subjectivas da segurança, designadamente a calculabilidade e previsibilidade dos indivíduos em relação aos efeitos jurídicos dos actos dos poderes públicos. A segurança e a protecção da confiança exigem, no fundo: fiabilidade, clareza, racionalidade e transparência dos actos do poder; de forma que em relação a eles o cidadão veja garantida a segurança nas suas disposições pessoais e nos efeitos jurídicos dos seus próprios actos” (cfr. Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª edição, p. 257). 62. Como se afirma no Acórdão n.º 115/2021, do Tribunal Constitucional (de 4.02.2021), no âmbito de procedimento congénere para a cidade de Lisboa - o “Regulamento Municipal de Atribuição da Distinção de “Lojas com História”, Aviso n.º ...17, DR, 2.ª Série, n.º 66, de 3.04.2017 -, “o ato de reconhecimento municipal, independentemente da sua qualificação jurídica como ato declarativo ou ato constitutivo (…), é sempre dirigido a uma situação pretérita e com algum grau de consolidação, atentos os critérios atinentes à atividade desenvolvida no locado e aos valores patrimoniais materiais e imateriais a observar, pela sua própria natureza impossíveis de concretizar se não por via de uma pré-existente e continuada atividade com relevância para a memória, a História e a identidade do espaço urbano em que se integra”. 63. Pressupostos esses que se retiram, como vimos, para o caso concreto dos autos, da aplicação da Lei n.º 42/2017, de 14 de junho, sendo que as exigências posteriores, em particular a relativa à apreciação do critério “viabilidade económico-financeira”, contidas no Regulamento n.º 395/2019 - o Regulamento “Porto de Tradição” – aditam requisitos que restringem um interesse legalmente protegido ou, pelo menos, afetam grandemente as condições do exercício do direito à obtenção do reconhecimento do interesse histórico do estabelecimento, obliterando-o. 64. Como constante da sentença de 1.ª instância, cuja asserção se mantém válida, no Anexo I do citado Regulamento foram criados os “Critérios e escala de avaliação de reconhecimento e proteção de estabelecimentos”, mormente, o critério “1.5 - Viabilidade Económico-financeira”, cuja escala dos resultados líquidos dos últimos cinco anos, ao ser retroativamente aplicada ao pedido da Contrainteressada, provocaria um resultado distinto no procedimento. 65. Em face do que vem de ser dito, não podemos deixar de concluir que o Município do Porto procedeu em conformidade com a lei ao não aplicar retroativamente um regulamento que criou subcritérios – mais penalizadores para a Contrainteressada - para verificação dos critérios legais de reconhecimento dos estabelecimentos legalmente estatuídos, com os quais a Contrainteressada não podia minimamente prever ou sequer antecipar. 66. Deverá, assim, revogar-se o acórdão recorrido, que interpretou incorretamente o disposto no artigo 141.º, n.º 1, do CPA e repristinar na ordem jurídica a sentença proferida pelo Tribunal e Fiscal do Porto, em 23.03.2023, procedendo o recurso. • IV. DECISÃO Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido e repristinar a sentença de 1.ª instância. Custas da responsabilidade da Recorrida, A..., LDA., neste STA e no TCA Norte, não sendo por esta devido o pagamento da taxa de justiça neste Supremo uma vez que não contra-alegou. Lisboa, 15 de janeiro de 2026 Notifique. Anexa-se sumário (art. 663.º, n.º 7, do CPC). Lisboa, 15 de janeiro de 2026. - Pedro José Marchão Marques (relator) – Cláudio Ramos Monteiro - Helena Maria Mesquita Ribeiro.

Sumário

II- Situações há em que o momento determinante da fattispecie não é, porém, o da emissão do ato, mas o do preenchimento dos elementos constitutivos da situação jurídica à qual aquele se reporta, por referência a esse momento.

III- Nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 141.º do Código do Procedimento Administrativo, é proibida a atribuição de eficácia retroativa “aos regulamentos que imponham deveres, encargos, ónus ou sujeições ou sanções, que causem prejuízos ou restrinjam direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afetem as condições do seu exercício”.

IV- A Lei n.º 42/2017, de 14 de junho, estabeleceu critérios – pressupostos e requisitos – para o reconhecimento do interesse histórico e cultural ou social local dos estabelecimentos. E fê-lo, como decorre da leitura do texto legal, já com um nível de densidade mínima, inclusive identificando fatores de ponderação (cfr. art. 4.º e 5.º da Lei).

V- Na data em que o requerimento da Contrainteressada foi apresentado, já a mesma era titular de um interesse legalmente protegido (e não apenas de uma mera expetativa jurídica). Interesse legalmente protegido esse que se ancorava nas condições legalmente publicitadas na citada Lei n.º 42/2017, o único diploma em vigor nessa data.

VI- A aplicação retroativa do Regulamento n.º 395/2019 - o Regulamento “Porto de Tradição” – que adita requisitos que restringem um interesse legalmente protegido ou, pelo menos, afetam grandemente as condições do exercício do direito à obtenção do reconhecimento do interesse histórico do estabelecimento, obliterando-o no caso concreto, viola o disposto artigo 141.º, n.º 1, do CPA e os princípios da proteção da confiança e da segurança jurídica que emanam diretamente do princípio do Estado de Direito Democrático (art. 2.º da CRP), os quais visam garantir um mínimo de certeza no direito e de previsibilidade sobre a tutela das situações jurídicas, de modo que se mostre garantida a confiança na atuação dos entes públicos.

Texto Integral

Recursos de Revista de Acórdãos dos TCA

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I. DO OBJETO DO RECURSO

1. A..., LDA., devidamente identificada nos autos, instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto a presente ação administrativa contra o MUNICÍPIO DO PORTO, indicando como contrainteressada AA, no âmbito da qual peticionam a anulação da deliberação da Câmara Municipal do Porto, de 26.07.2021, que atribuiu a classificação de estabelecimento de interesse histórico ao estabelecimento comercial da Contrainteressada denominado “B...”, sito no 1.º e 2.º andar do n.º ...09 da Rua ..., na cidade do Porto.

2. O TAF do Porto por saneador-sentença proferido em 23.03.2023, julgou a ação improcedente e, em consequência, manteve o ato administrativo impugnado.

3. A Autora, inconformada, interpôs recurso de apelação para o Tribunal Central Administrativo Norte que, por acórdão de 24.04.2025, concedeu provimento ao recurso, revogou a sentença recorrida e julgou a ação procedente, anulando o ato impugnado.

4. É deste acórdão que a Entidade Demandada, MUNICÍPIO DO PORTO ora Recorrente, interpôs o presente recurso de revista, apresentando alegações que terminam com as seguintes conclusões:

A. O presente recurso de revista tem por objeto o Acórdão proferido pelo Venerando Tribunal Central Administrativo Norte, datado de 24.04.2025, o qual concedeu provimento ao recurso, revogando a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto que julgou improcedente a ação administrativa intentada pela Recorrida e, consequentemente, manteve na ordem jurídica a deliberação da Câmara Municipal do Porto de 26.07.2021 que atribuiu a classificação de estabelecimento de interesse histórico ao estabelecimento comercial da Contrainteressada, designado “B...”, sito no 1.º e 2.º andar do n.º ...09 da Rua

B. A questão que vem sendo discutida nos presentes autos prende-se em saber se, face à data em que a Contrainteressada apresentou ao Recorrente o último pedido para o estabelecimento comercial “B...” ser reconhecido com interesse histórico municipal (02.10.2018), teria o Recorrente de o apreciar e de emitir o consequente ato impugnado, de 26.07.2021, já com a ponderação dos critérios de decisão aprovados pelo Regulamento Porto de Tradição (n.º 395/2019, de 03/05), ou, diferentemente, tão-só ao abrigo do prescrito pela Lei n.º 42/2017, de 14/06.

C. A questão em apreço foi tratada de maneira contraditória pelas diferentes instâncias, pelo que, salvo melhor entendimento, estaremos perante uma questão em que a admissão do recurso é claramente necessária para uma melhor aplicação do Direito.

D. A questão a apreciar nos presentes autos consiste no seguinte: deve ou não o novo regulamento camarário aplicar-se ao procedimento em causa, sendo que se se aplicar o pedido efetuado pela Contrainteressada será indeferido?

E. Entende o Recorrente que se encontram verificados os requisitos enunciados no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA, devendo, por tal motivo ser o presente recurso de revista admitido, nos termos do disposto do n.º 6 do referido artigo, com todas as devidas e legais consequências daí decorrentes.

F. De acordo com o aresto recorrido, o Regulamento n.º 395/2019 aplica-se aos procedimentos de classificação de estabelecimentos de interesse histórico em curso à data da sua entrada em vigor, por referência ao critério do momento da prática do ato e, por isso, ao procedimento em causa nos autos iniciado pela Contrainteressada em 02.10.2018 e ainda não concluído naquela data.

G. No entanto, o pedido de reconhecimento do estabelecimento comercial “B...” como de interesse histórico, cultural ou social foi apresentado em 02.10.2018, em momento anterior à entrada em vigor do Regulamento “Porto de Tradição” (Regulamento n.º 395/2019, publicado em 03.05.2019).

H. A decisão administrativa impugnada foi, corretamente, fundamentada exclusivamente na Lei n.º 42/2017, de 14 de junho, única norma em vigor no momento da apresentação do requerimento.

I. De acordo com o artigo 12.º, n.º 1, do Código Civil, a lei (e por analogia, os regulamentos administrativos) só dispõe para o futuro, presumindo-se que ficam ressalvados os efeitos já produzidos pelos factos que visa regular.

J. O Supremo Tribunal Administrativo tem jurisprudência nesse sentido, nomeadamente o Acórdão de 06.05.2020 (proc. n.º 01168/06.0BEBRG), onde se afirma que os regulamentos municipais, como regra, não são dotados de eficácia retroativa, sob pena de violação do princípio da confiança e da segurança jurídica.

K. O Regulamento n.º 395/2019 não contém qualquer disposição transitória ou norma que lhe confira eficácia retroativa, pelo que, nos termos do artigo 141.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo (CPA), as suas normas apenas produzem efeitos para o futuro.

L. A eventual aplicação retroativa do Regulamento teria resultado na imposição à Contrainteressada de deveres, encargos e ónus mais gravosos, em violação dos princípios da proteção da confiança e da boa-fé, consagrados no artigo 10.º, n.º 2, do CPA e no artigo 266.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa (CRP).

M. À data da entrada em vigor do Regulamento, já tinha sido aprovada, pelo grupo de trabalho “Porto de Tradição”, a pontuação de 21 pontos e já havia decorrido o período Direção Municipal de Serviços Jurídicos de consulta pública, pelo que a aplicação do Regulamento levaria a que os atos anteriormente realizados perdessem a utilidade que tinham.

N. Ao aplicar-se o Regulamento, a Contrainteressada iria contar com condições de aprovação do seu pedido administrativo mais gravosas no momento da decisão final do que aquelas que vigoravam e eram conhecidas na altura em que decidiu dirigir-se à Administração e apresentar o requerimento administrativo.

O. Ao optar por não aplicar retroativamente o Regulamento n.º 395/2019, o Recorrente salvaguardou o respeito pela segurança jurídica e pela estabilidade das relações entre a Administração e os particulares, assegurando que o pedido fosse apreciado com base no quadro normativo vigente à data da sua apresentação, designadamente a Lei n.º 42/2017, de 14 de junho.

P. A Administração agiu, pois, em conformidade com os princípios da legalidade, da proteção da confiança, da segurança jurídica e da não retroatividade, ao decidir não aplicar o Regulamento n.º 395/2019 ao pedido em causa.

Q. Assim, não podemos concordar com posição defendida pelo Tribunal a quo, pois não se verifica qualquer violação do princípio tempus regit actum, visto não estarmos perante a revogação de uma lei por outra, mas sim perante a criação de um regulamento de execução que densifica critérios pré-existentes, aplicável apenas a pedidos futuros.

R. Por tudo isto, deve o Acórdão sob recurso ser revogado, mantendo-se a sentença proferida em primeira instância, a qual aplicou corretamente o direito aos factos e decidiu em conformidade com os princípios fundamentais do ordenamento jurídico português.

TERMOS EM QUE,

a. Deverá o presente Recurso de Revista ser admitido, nos termos do disposto no artigo 150.º do CPTA, com todas as devidas e legais consequências daí decorrentes;

E, consequentemente,

b. Deverá ser revogado o Acórdão recorrido nos termos expostos, com as legais consequências daí decorrentes, com o que será feita sã e costumeira JUSTIÇA!

5. A Autora, aqui Recorrida, devidamente notificada, não contra-alegou.

6. Pelo acórdão da formação de apreciação preliminar deste Supremo Tribunal (artigo 150.º, n.º 6, do CPTA), de 9.10.2025, veio a ser admitido o recurso de revista, nos termos seguintes:

“(…)

A questão que se colocava nos autos era a de saber se ao pedido da contra-interessada, apresentado em 2/10/2018, para que ao seu estabelecimento fosse atribuída a classificação de estabelecimento de interesse histórico eram aplicáveis os critérios constantes do Regulamento n.º 395/2019, de 3/5 (Regulamento “Porto de Tradição”) que só entrara em vigor em 4/5/2019.

A sentença, como a deliberação impugnada, pronunciou-se pela negativa, atento ao facto de o Regulamento n.º 395/2019 não conter qualquer norma transitória que determinasse a sua aplicação aos procedimentos administrativos pendentes à data da sua entrada em vigor, à proibição da eficácia retroactiva dos regulamentos estabelecida pelo art.º 141.º, n.º 1, do CPA e por considerar que a aplicação imediata implicava a violação dos princípios da confiança e da boa-fé, por estabelecer condições com que a contra-interessada não podia contar quando apresentou o requerimento.

Já o acórdão recorrido, considerando que a deliberação impugnada enfermava de vício de violação de lei, por ter decidido apenas com fundamento na Lei n.º 42/2017, desconsiderando a aplicação ao caso do referido Regulamento com base no princípio “tempus regit actum”, perfilhou o entendimento contrário.

A entidade demandada justifica a admissão da revista com a relevância jurídica e social da questão a apreciar e com necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito, imputando ao acórdão recorrido erro de julgamento, dado que, nos termos dos artºs. 12.º, n.º 1, do C. Civil e 141.º, n.º 1, do CPA, o Regulamento n.º 395/2019, não contendo qualquer disposição transitória que regulasse a situação em causa, só produzia efeitos para o futuro, sob pena de se violarem os princípios da confiança e da boa fé.

As decisões dissonantes das instâncias indiciam da complexidade da matéria em discussão que respeita, sobretudo, à compatibilização do princípio “tempus regit actum” com o princípio da confiança que se coloca com alguma frequência na jurisdição administrativa.

Assim, justifica-se que sejam traçadas orientações clarificadoras através da reanálise do caso pelo Supremo, quebrando-se, deste modo, a regra da excepcionalidade da admissão das revistas.

(…)”

7. O Ministério Público, notificado nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 146.º do CPTA, emitiu pronúncia no sentido da procedência do recurso e da revogação do acórdão recorrido, mantendo-se na ordem jurídica a sentença proferida no TAF do Porto.

8. Notificados da pronúncia do Ministério Público, Recorrente e Recorrida nada responderam.

9. Cumpre apreciar e decidir em Conferência.

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II. QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR:

10. Estando o objeto do recurso delimitado pelas alegações de recurso e respetivas conclusões, importa apreciar se o acórdão do TCA Norte incorreu em erro de julgamento de direito ao conceder provimento ao recurso de apelação interposto pela Autora e revogar a sentença do TAF do Porto, anulando o ato impugnado - deliberação da Câmara Municipal do Porto, de 26.07.2021, que atribuiu a classificação de estabelecimento de interesse histórico ao estabelecimento comercial da Contrainteressada denominado “B...” – por considerar que a deliberação impugnada enfermava de vício de violação de lei. Isto por se estribar apenas na Lei n.º 42/2017, de 14 de junho, vigente à data do pedido da Contrainteressada apresentado em 2.10.2018, desconsiderando os critérios constantes do Regulamento n.º 395/2019, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 85, de 3 de maio de 2019 (Regulamento de Reconhecimento e Proteção “Porto de Tradição”), aplicáveis in casu com base no princípio “tempus regit actum”.

Em suma, a questão a apreciar consiste no seguinte: deve ou não o novo regulamento camarário aplicar-se ao procedimento em causa, iniciado em momento anterior ao da sua aprovação?

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III. FUNDAMENTAÇÃO

III. i. DE FACTO

11. As instâncias deram como assente a seguinte factualidade:

1.º A A., em 20/08/2013, adquiriu todo o prédio sito na Rua ..., na cidade do Porto, no qual funciona nos 1.º e 2.º andares o estabelecimento comercial da ora contrainteressada, designado de “B...” (cf. doc. n.º 8 junto com a p.i.);

2.º Em 02/10/2018, a ora Contrainteressada solicitou aos serviços do R. uma nova avaliação com vista ao reconhecimento do estabelecimento comercial “B...” como sendo de interesse histórico (cf. PA – em “PEN DRIVE”);

3.º No Diário da República, 2.ª série, N.º 85, de 03 de Maio de 2019, foi publicado o Regulamento n.º 395/2019, que visa a densificação dos critérios gerais para o reconhecimento de estabelecimentos e de entidades de interesse histórico e cultural ou social local da cidade do Porto, definindo os critérios mínimos para o seu reconhecimento e proteção, nomeadamente a sua atividade, o seu património material e imaterial;

4.º Em 02/07/2021, os serviços jurídicos do R. emitiram a seguinte informação:

“… Estimado Senhor Vereador

Em cumprimento do solicitado, somos de informar, confirmando o entendimento já sustentado no anterior parecer datado de 01/03/2021, que, considerando que o Regulamento Municipal Porto de Tradição não prevê qualquer norma transitória sobre a sua aplicação a processos pendentes, em curso à data da sua entrada em vigor (3 de maio), será de aplicar, s.m.o., aos referidos processos, a legislação em vigor à data de entrada do pedido, isto é, a Lei n.º 42/2017, de 14 de junho.

Em concreto:

Após análise da exposição apresentada pela Requerente, bem como o histórico do procedimento em causa:

1. Com a apresentação da sua reclamação, a Requerente pretende ver aplicado ao procedimento em causa o Regulamento de Reconhecimento e Proteção “Porto de Tradição” (Regulamento nº 395/2019, de 3 de maio) ao invés da Lei nº 42/2017, de 14 de junho.

2. No entanto, tem sido entendimento desta Direção (DMSJ) que os procedimentos/pedidos de avaliação de reconhecimento e proteção iniciados antes da entrada em vigor do Regulamento Porto de Tradição, que ainda se encontrem a decorrer e relativamente aos quais não existia ato deliberativo final à data da entrada em vigor do referido Regulamento, devem ser avaliados ao abrigo da Lei nº 42/2017, de 14 de junho.

3. Tal decorre do facto de o Regulamento não ter qualquer norma que determine que aos processos em curso à data da sua entrada em vigor seriam aplicáveis os critérios aí previstos.

4. Não existindo esta salvaguarda, é aplicável aos referidos processos a legislação em vigor à data de entrada do pedido, isto é, a Lei n.º 42/2017, de 14 de junho.

5. Consequentemente, a apreciação do pedido da Requerente deve ser analisada à luz dos requisitos previstos na Lei nº 42/2017, de 14 de junho, conforme resulta do artigo 12º do Código Civil.

Pelo exposto, s.m.o., entendemos dever aplicar-se ao caso sub judice a Lei nº 42/2017, de 14 de junho (…)”- (cf. PA – em “PEN DRIVE”);

5.º Em 26/07/2021, foi tomada a deliberação pela Câmara Municipal do Porto que reconheceu o estabelecimento comercial “B...” como sendo de interesse histórico, fazendo publicar o seguinte:

[IMAGEM]

- (cf. PA – em “PEN DRIVE”).

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III. ii. DE DIREITO

12. A questão que se discute nos presentes autos prende-se em saber se, face ao pedido da Contrainteressada junto dos serviços do Recorrente, formulado em 2.10.2018, no sentido de o estabelecimento comercial “B...” ser reconhecido como estabelecimento de interesse histórico e cultural ou social local, na vigência da, teriam os serviços do Recorrente de o apreciar já com a ponderação dos critérios de decisão constantes do Regulamento “Porto de Tradição” (Regulamento n.º 395/2019, publicado no Diário da República, 2.ª série, N.º 85, de 3 de maio de 2019), entrado em vigor na pendência do procedimento administrativo de referência, ou, apenas, tendo em consideração o prescrito na citada Lei n.º 42/2017.

13. De acordo com o acórdão do TCA Norte recorrido, o Regulamento n.º 395/2019 - o qual entrou em vigor no dia seguinte à data da sua publicação no Diário da República (cfr. artigo 13.º), ou seja, no dia 4.05.2019 -, aplica-se aos procedimentos de classificação de estabelecimentos comerciais de interesse histórico em curso à data da sua entrada em vigor, por referência ao critério do momento da prática do ato. Apoia-se no princípio tempus regit actum, segundo o qual as condições da validade de um ato administrativo devem ser apreciadas à luz do direito vigente à data em que o ato é praticado e, nessa medida, pelo quadro normativo então em vigor e, por isso, aplicável já ao procedimento em causa nos presentes autos, iniciado pela Contrainteressada, em 2.10.2018, e ainda não concluído naquela data.

14. Concluiu, assim, o TCA Norte, contrariamente ao decidido no TAF do Porto, que a deliberação impugnada enferma de vício de violação de lei por se estribar apenas na Lei n.º 42/2017, de 14 de junho, vigente à data do pedido da Contrainteressada, desconsiderando os critérios constantes do citado Regulamento n.º 395/2019.

15. Opõe-se o Recorrente ao acórdão recorrido, sustentando, em síntese, que o Regulamento n.º 395/2019 não contém qualquer disposição transitória ou norma que lhe confira eficácia retroativa, pelo que apenas produz efeitos para o futuro, de acordo com o artigo 141.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo. Mais sustenta que não se verifica qualquer violação do princípio tempus regit actum, visto não estarmos perante a revogação de uma nova lei por outra, mas sim perante a criação de um regulamento de execução que densifica critérios preexistentes, aplicável apenas a pedidos futuros, pelo que ao analisar o pedido com base no quadro normativo vigente à data da sua apresentação – qual seja, a Lei n.º 42/2017, de 14 de junho – pautou a sua atuação em conformidade com os princípios da legalidade, da proteção da confiança, da boa-fé, da segurança jurídica e da não retroatividade, salvaguardando a estabilidade das relações entre a Administração e os particulares.

16. Na análise a empreender importa considerar o seguinte quadro normativo:

17. A Lei n.º 42/2017, de 14 de junho veio estabelecer um novo regime jurídico que permite o reconhecimento e proteção de entidades de interesse histórico e cultural ou social local. Dispõe este diploma, ao que releva, o seguinte:

Artigo 1.º

Objeto

A presente lei estabelece o regime de reconhecimento e proteção de estabelecimentos e entidades de interesse histórico e cultural ou social local, procedendo à terceira alteração à Lei n.º 6/2006, de 27 de fevereiro, que aprova o Novo Regime do Arrendamento Urbano (NRAU), e à quarta alteração ao Decreto-Lei n.º 157/2006, de 8 de agosto, que aprova o regime jurídico das obras em prédios arrendados.

Artigo 2.º

Definições

Para os efeitos da presente lei, entende-se por:

a) «Lojas com história», os estabelecimentos comerciais com especial valor histórico cuja preservação deva ser acautelada;

b) «Comércio tradicional», a atividade de comércio local realizada em pequenos estabelecimentos situados fora de grandes superfícies comerciais, especializado na venda de um produto ou na prestação de um serviço, com exceção das atividades não sedentárias, designadamente em bancas ou feiras;

c) «Estabelecimentos de interesse histórico e cultural ou social local», as lojas com história ou os estabelecimentos de comércio tradicional, restauração ou bebidas, abertos ao público, que, pela sua atividade e património material ou imaterial, constituam uma referência viva na atividade económica, cultural ou social local;

d) «Entidades de interesse histórico e cultural ou social local», as entidades com ou sem fins lucrativos, nomeadamente coletividades de cultura, recreio e desporto ou associações culturais, que pela sua atividade e património material ou imaterial constituam uma relevante referência cultural ou social a nível local.

18. Ou seja, nos termos daquele artigo 2.º são definidos, por um lado, os «estabelecimentos de interesse histórico e cultural ou social local» (alínea c), os quais incluem as designadas «lojas com história» (definidas na alínea a), os «estabelecimentos de comércio tradicional» (definidos na alínea c) e os «estabelecimentos de restauração ou bebidas, abertos ao público, que, pela sua atividade e património material ou imaterial, constituam uma referência viva na atividade económica, cultural ou social local» e, por outro, as «entidades de interesse histórico e cultural ou social local» (alínea d).

19. Quanto aos pressupostos e requisitos estabelecidos na lei para a obtenção desse reconhecimento, previu o legislador o seguinte:

Artigo 4.º

Critérios para o reconhecimento do interesse histórico e cultural ou social local

1- São critérios gerais de reconhecimento de estabelecimento ou entidade de interesse histórico e cultural ou social local:

a) A atividade;

b) O património material;

c) O património imaterial.

2- Para efeitos do disposto na alínea a) do número anterior são ponderados os seguintes elementos:

a) A longevidade reconhecida, assente no exercício da atividade suscetível de reconhecimento há pelo menos 25 anos;

b) O significado para a história local, assente na sua contribuição para o enriquecimento do tecido social, económico e cultural locais, em termos que constituam um testemunho material da história local;

c) O seu objeto identitário, assente na manutenção de uma função histórica, cultural ou social que, pela sua unicidade, diferenciação e qualidade, apresentem uma identidade própria, designadamente através da promoção continuada de atividades culturais, recreativas e desportivas;

d) O facto de serem únicos no quadro das atividades prosseguidas, em função do seu uso original, de serem os últimos do seu ramo de negócio ou atividade, de terem introduzido novos conceitos na sua atividade para responder às necessidades do público ou da comunidade, ou de manterem oficinas de manufatura dos seus produtos.

3- Para efeitos do disposto na alínea b) do n.º 1 são ponderados os seguintes elementos:

a) O património artístico, evidenciado na presença de património material íntegro ou de elementos patrimoniais originais e de interesse singular, designadamente:

i) Arquitetura;

ii) Elementos decorativos e mobiliário;

iii) Elementos artísticos, designadamente obras de arte;

b) O acervo, decorrente da posse de bens materiais e documentos considerados essenciais para a atividade da entidade e que integrem o seu espólio.

4- Para efeitos do disposto na alínea c) do n.º 1 são ponderados os seguintes elementos:

a) A sua existência como referência local, decorrente da presença continuada como referência viva na cultura local e nos hábitos e rituais do público, contribuindo assim para a identidade urbana ao constituírem uma referência geográfica ou de orientação e memória dos cidadãos, ou ao terem sido e continuarem a ser, de forma relevante para a história local ou nacional, palco de acontecimentos ou local de reunião de grupos de cidadãos;

b) A necessidade de salvaguarda do património imaterial, garantindo a salvaguarda dos bens patrimoniais e documentais que o registem, e respetivo património intangível;

c) A necessidade de divulgação, garantindo o conhecimento do património imaterial pelos residentes e visitantes do tecido edificado em que se inserem, como forma da sua valorização e fruição junto do público.

20. Para efeitos do “reconhecimento” dos estabelecimentos ou das entidades de interesse histórico e cultural ou social local, o artigo 4.º deste diploma enuncia, portanto, os respetivos critérios gerais, tendo por referência a atividade desenvolvida, o património material e o património imaterial a preservar (n.º 1, alíneas a), b) e c)), apreciados e ponderados em função de diversos elementos, enunciados estes nos n.ºs 2, 3 e 4, do citado preceito legal.

21. Por outro lado, consigna o artigo 3.º que “compete aos municípios, nomeadamente no âmbito das suas competências em matéria de gestão urbanística e preservação do património, proteger e salvaguardar os estabelecimentos e entidades de interesse histórico e cultural social local”, exercendo designadamente as competências elencadas nas alíneas a) a f) do n.º 1 do artigo 3.º (onde se inclui a competência para “aprovar regulamentos municipais de reconhecimento e proteção de estabelecimentos e entidades de interesse histórico e cultural ou social local, nos termos da presente lei” - alínea c)).

22. Neste âmbito, o artigo 5.º da Lei n.º 42/2017, estipula que:

Artigo 5.º

Regulamentos municipais de reconhecimento

Os municípios podem, através de regulamento municipal a aprovar pela assembleia municipal, por proposta da câmara municipal após emissão de parecer da Direção-Geral do Património Cultural, a emitir no prazo máximo de 60 dias:

a) Densificar os critérios gerais para o reconhecimento de estabelecimentos e entidades de interesse histórico e cultural ou social local;

b) Definir critérios especiais que tenham em conta as especificidades locais e as medidas de proteção a adotar pelo município;

c) Definir critérios de ponderação dos vários elementos em presença distintos dos referidos no n.º 4 do artigo seguinte, nomeadamente através do estabelecimento de critérios mínimos para o reconhecimento ou a majoração de critérios que considerem mais relevantes para a realidade local do município.

23. Quanto ao procedimento de reconhecimento de estabelecimentos e entidades de interesse histórico e cultural ou social local, o artigo 6.º estabelece que esse reconhecimento é da competência da câmara municipal, mediante audição prévia da junta de freguesia em cuja circunscrição se localize o estabelecimento ou entidade a reconhecer (n.º 1), instituindo que o procedimento de reconhecimento pode iniciar-se oficiosamente ou mediante requerimento do titular do estabelecimento ou da entidade a reconhecer como dotada de interesse histórico e cultural ou social local (n.º 2, alínea a), de órgão da freguesia respetiva (n.º 2, alínea b), e de associação de defesa do património cultural (n.º 2, alínea c). Em qualquer caso, a decisão de reconhecimento é precedida de período de consulta pública pelo período de 20 dias (n.º 3).

24. E aos procedimentos administrativos para efeitos de reconhecimento e proteção de entidades com interesse histórico e cultural ou social local é aplicável o Código do Procedimento Administrativo (artigo 8.º).

25. O município do Porto desenvolveu um conjunto de medidas visando proteger e salvaguardar o comércio local tradicional e as entidades de interesse histórico, cultural ou social, enquanto “marca identitária da cidade”, salvaguardando as suas características únicas e diferenciadoras e cuja história se funde com a própria cidade. Com esse desiderato, foi constituído, em julho de 2016, o Grupo de Trabalho "Porto de Tradição", cuja missão foi a de conceber e propor critérios para a distinção de estabelecimentos comerciais e de entidades de interesse histórico, cultural ou social local, de acordo com elementos urbanísticos, arquitetónicos, históricos, artísticos, culturais, económicos e sociais, bem como conceber e propor medidas de apoio e proteção desses mesmos estabelecimentos e entidades.

26. Por deliberação da Assembleia Municipal, de 25 de março de 2019, foi aprovado o Regulamento de Reconhecimento e Proteção “Porto de Tradição”; o Regulamento n.º 395/2019, publicado no Diário da República, 2ª série, n.º 85, de 3 de maio de 2019.

27. Como constante da nota justificativa preambular deste Regulamento: “é intenção do Município do Porto aprovar um regulamento quanto às matérias que integram a sua competência exclusiva, que permita a densificação dos critérios e a consagração de outras medidas de apoio e proteção, para além das que se encontram previstas na Lei n.º 42/2017, de 14 de junho, para os estabelecimentos e entidades de interesse histórico e cultural ou social local”.

28. E de acordo com o artigo 6.º do mesmo Regulamento, no âmbito do processo de reconhecimento:

1. Serão reconhecidos estabelecimentos comerciais que (n.º 1):

a) Obtenham pontuação, cumulativamente, nos seguintes critérios, conforme densificação prevista no anexo 1:

• Atividade, nos elementos longevidade reconhecida e viabilidade económico-financeira, e pelo menos um dos três restantes elementos do presente critério;

• Património Material, num elemento do presente critério;

• Património Imaterial, num elemento do presente critério.

b) A soma da pontuação dos elementos constantes dos critérios descritos no Anexo 1 atinja, pelo menos, 26 valores; e

c) Comprovem que têm a sua situação fiscal e junto da Segurança Social regularizadas.

2. São reconhecidas as entidades de interesse histórico e cultural ou social local que:

a) Obtenham pontuação cumulativamente nos seguintes critérios, conforme densificação prevista no Anexo 2:

• Atividade, no elemento longevidade reconhecida, e pelo menos um dos dois restantes elementos do presente critério;

• Património Material, num elemento do presente critério;

• Património Imaterial, num elemento do presente critério.

b) A soma da pontuação dos elementos constantes dos critérios descritos no Anexo 2 atinja, pelo menos, 19 valores e;

c) Comprovem que têm a sua situação fiscal e junto da Segurança Social regularizadas,

3. São excluídas as candidaturas de estabelecimentos e de entidades internacionais.

4. São ainda excluídas as candidaturas que, em um dos critérios, obtenham a valoração 0.

29. Presente este quadro referencial, temos que a Lei n.º 42/2017, de 14 de junho, estabelece o regime geral de reconhecimento e proteção de estabelecimentos e entidades de interesse histórico e cultural ou social local (artigo 1.º), estatuindo que esses atos de reconhecimento são da competência dos municípios, através da câmara municipal (artigos 5.º, n.º 1, e 6.º, n.º 1).

30. Esta devolução da competência para densificar os critérios para o respetivo “reconhecimento” por via regulamentar é efetuada pela previsão contida naquele artigo 5.º, n.º 1, que dispõe: “[o]s municípios podem, através de regulamento municipal a aprovar pela assembleia municipal, por proposta da câmara municipal após emissão de parecer da Direção-Geral do Património Cultural, a emitir no prazo máximo de 60 dias”.

31. Aparentemente, os atos administrativos de reconhecimento praticados pelos municípios ao abrigo da citada lei, são atos de conteúdo declarativo que apenas se destinam a atestar se os estabelecimentos comerciais visados observam os critérios e reúnem os pressupostos fácticos e jurídicos que lhes permitam o reconhecimento do estatuto de estabelecimento de interesse histórico e cultural ou social local.

32. Neste conspecto, são atos que se limitam a verificar a existência ou a reconhecer uma situação preexistente na ordem jurídica que apenas carece de ser formalmente reconhecida pela autoridade administrativa competente – os municípios -, para se tornar eficaz, em face da observância de critérios gerais previamente estabelecidos de acordo com elementos urbanísticos, arquitetónicos, históricos, artísticos, culturais, económicos e sociais, através de um procedimento administrativo conducente ao ato de “reconhecimento”, por natureza, um “ato declarativo”.

33. Como refere Mário Aroso de Almeida, estes atos são “atos administrativos que têm por objeto reconhecer a existência de situações jurídicas objetivas que resultem ope legis, automaticamente, da verificação dos pressupostos de que legalmente dependem, em termos de se poder afirmar que na própria lei encontram o respetivo momento constitutivo”. (…) Nem por isso estes atos se transformam, porém, em constitutivos. Com efeito, se, como foi já referido, toda a eficácia jurídica, pelo simples facto de o ser, “é por natureza, inovadora, no sentido de que acrescenta algo ao mundo jurídico preexistente e, portanto, constitutiva num sentido genérico e impreciso”, “em sentido técnico, porém, nem toda a inovação – em que a eficácia se traduz – se pode qualificar como constitutiva”. Isto vale, justamente, para os atos administrativos declarativos, “cuja eficácia – e, portanto, cuja inovação – está precisamente em declarar ou conservar situações preexistentes, sem que a sua identidade e o seu conteúdo sejam alterados e sem que haja, pois, lugar a uma verdadeira constituição. Quando muito, estes atos desempenham a função de dar atendibilidade a situações jurídicas que já se encontram constituídas.” (cfr. Teoria Geral do Direito Administrativo, 2020, 6.ª edição revista e ampliada, pp. 273 a 275).

34. Os atos de reconhecimento administrativo assim preconizados, são atos administrativos que, por natureza, são meramente declarativos por oposição aos atos administrativos constitutivos de direitos, que criam ex novo, modificam ou extinguem direitos ou situações jurídicas.

35. São exemplo destes últimos, os atos administrativos de gestão urbanística que investem os interessados no poder de realizar operações urbanísticas que exigem um concreto e singular procedimento de licenciamento urbanístico, são atos constitutivos de conteúdo decisório que criam direitos ou situações jurídicas que introduzem modificações na posição jurídica dos seus destinatários ou de terceiros e na ordem jurídica, isto é, são atos constitutivos de direitos.

36. Para estas situações do foro urbanístico vale o principio tempus regit actum, segundo o qual a legalidade dos atos administrativo é aferida à luz do quadro normativo em vigor no momento da sua prática, conforme tem sido jurisprudência firmada nos tribunais superiores, como, aliás, vem citado no acórdão recorrido, ao que se adita os acórdãos deste STA, de 24.05.2018, Proc. n.º 13/18 (Pleno da 1.ª Secção), de 19.04.2012, Proc. n.º 1187/11, de 29.10.2020, Proc. n.º 116/12.0BEMDL, e de 7.05.2025, Proc. n.º 505/20.7BESNT-S1, entre outros.

37. Trata-se, aliás, de um princípio geral de direito que constitui a regra geral de aplicação das leis no tempo, recebido do artigo 12.º do Código Civil, do qual decorre que “a lei só se aplica para o futuro” e que “a lei nova é de aplicação imediata”. “

38. Ao princípio tempus regit actum “é geralmente imputado, em direito administrativo, o sentido de que os actos administrativos se regem pelas normas em vigor no momento em que são praticados, independentemente da natureza das situações a que se reportam e das circunstâncias que precederam a respectiva adopção. Como regra – e ressalvadas, portanto, as determinações de direito transitório expressas que frequentemente reservam a aplicação das novas normas apenas aos procedimentos que se venham a desencadear após a respectiva entrada em vigor – defende-se assim, a aplicação do ius superveniens à situações que aguardem a prática de um acto administrativo, independentemente da sua natureza, do momento em que o procedimento se tenha desencadeado e das eventuais contingências por que possa ter passado. (...) A referida formulação do princípio tempus regit actum pressupõe, com efeito, que, em todo e qualquer procedimento, os interessados encontram-se colocados perante uma situação jurídica que se encontra em curso de constituição – uma fattispecie de formação sucessiva -, mas que ainda não está cabalmente constituída, por ser ao acto administrativo que cabe produzir o efeito constitutivo. Até ao momento em que esse acto venha a ser praticado, ainda só existem, portanto, efeitos virtuais e o interessado ainda não é titular de qualquer direito, mas apenas de meras expectativas.” (Mário Aroso de Almeida, “Anulação de Actos Administrativos e Relações Jurídicas Emergentes”, pp 706 a 713)

39. Importa ainda referir – e sobre isto não há controvérsia – que não existindo específicas disposições transitórias acerca da aplicação do Regulamento aos procedimentos que tenham sido iniciados antes da sua entrada em vigor, temos de nos socorrer dos princípios que regem a aplicação da lei administrativa no tempo.

40. Como já se disse, ao princípio tempus regit actum é geralmente imputado o sentido de que os atos administrativos reger-se-ão pelas normas em vigor no momento em que são praticados, independentemente da natureza das situações a que se reportam e das circunstâncias que precederam a respetiva adoção. E, portanto, à luz deste princípio encontra justificação a aplicação do ius superveniens às situações que aguardem a prática de um ato administrativo. Como ensinou Afonso Queiró, a “solução preferível parece ser a de se aplicar a lei anterior aos termos e actos processuais praticados durante a sua vigência e a lei nova à parte do processo decorrida após a sua entrada em vigor” (cfr. Lições de Direito Administativo, Coimbra, 1976, pp. 526-527).

41. No entanto, importará distinguir as situações em que a norma legal nova vem disciplinar o procedimento, o seu regime jurídico ou os elementos que o integram, dos casos em que se pretende disciplinar o próprio quadro das relações administrativas de direito substantivo. E com maior acuidade, quando das normas regulamentares se extraia um efeito lesivo ou restritivo, que só surja no quadro da novel regulação.

42. Os regulamentos de execução apresentam-se num plano instrumental, constituindo meios para uma efetiva aplicação de determinada disciplina normativa, a qual já se encontra predefinida pela lei. De igual modo, determinam ou especificam os pressupostos de facto contidos nas leis (cfr., neste sentido, Jorge Coutinho de Abreu, Sobre os Regulamentos Administrativos e o Princípio da Legalidade, Coimbra, 1987, p. 59). Estes regulamentos assumem a natureza de regulamentos de execução ou complementares, estabelecendo “condições para a aplicação prática de uma lei, regulando aspectos de pormenor, e dão resposta a questões técnicas que a lei deixou em aberto. Limitam-se a extrair consequências de uma lei que os precede e por isso apresentam uma ligação mais estreita com a lei” (cfr. Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo, 6.ª Edição revista e ampliada, p. 218).

43. Ainda quanto ao princípio do tempus regit atum, importa deixar claro que este conhece exceções, posto que nem sempre o momento determinante para a constituição do efeito jurídico coincide com o da emissão do ato administrativo, sendo possível identificar no decurso do procedimento administrativo um ou vários momentos autónomos em que se antecipa a formação da decisão administrativa, em termos tais que o interessado é já titular de uma situação jurídica que se constituiu em momento anterior ao da prática do ato. Como bem evidencia Mário Aroso de Almeida: “a determinação do direito aplicável no procedimento administrativo pode, na verdade, depender, desde logo, do momento da verificação do facto que o direito material definir como determinante para a constituição da situação jurídica em causa. Sempre que se deva entender que esse facto se produziu no passado, em momento anterior àquele em que o acto administrativo é praticado, este acto deve aplicar o direito que vigorava naquele momento, ainda que ele, aparentemente, já não esteja em vigor quando o acto vem a ser praticado. Cumpre, com efeito, recordar que os actos administrativos nem sempre são constitutivos das situações jurídicas subjectivas a que porventura se reportam, pelo que os interessados nem sempre figuram, nos procedimentos tendentes à emissão de actos administrativos produtores de vantagens, como titulares de meras expectativas, necessariamente desprotegidas perante o eventual ius superveniens. Justifica-se, por isso, distinguir, desde logo, consoante o acto administrativo a praticar possui o alcance de constituir uma situação jurídico-administrativa nova ou, pelo contrário, tem um conteúdo declarativo, assentando no reconhecimento de que o particular já é titular de uma situação jurídica que se constituiu num momento anterior, em termos de já não poder ser afectada pela superveniência, na pendência do procedimento, de disposições normativas. Tal como oportunamente se fez notar, o alcance declarativo do acto resulta da lei. A situação à qual nos referimos supõe a existência de normas cujo objectivo de aplicação se relaciona com o preenchimento de pressupostos localizados num ponto específico do tempo - o momento, anterior àquele em que, depois, o acto administrativo vem a ser praticado, no qual se produz o facto que, de acordo com a lei, é a fonte da situação jurídica cuja existência caberá mais tarde comprovar. (…) Em situações como estas, o momento determinante da fattispecie não é, como se dizia, o da emissão do acto, mas o do preenchimento dos elementos constitutivos da situação jurídica à qual o acto se reporta, por referência a esse momento” (cfr. ob. cit., pp.714-717).

44. E conclui este Autor que “a correcta aplicação do princípio tempus regit actum exige, pois, que, nestes casos, não se apliquem as normas em vigor à data da emanação do acto, mas aquelas que vigoravam no momento da verificação do facto determinante para a constituição da situação à qual ele se reporta e que poderão já não estar em vigor, para factos novos, no momento em que o acto é praticado. Fazendo isso, o acto não infringe, como é bom de ver, o princípio tempus regit actum, mas antes lhe dá cumprimento, aplicando as normas do momento por referência ao qual ele deve ser emanado” (idem).

45. Veja-se o caso dos regulamentos municipais de ordenamento do território e de urbanização enquanto instrumentos de gestão territorial de âmbito municipal. Estes são regulamentos emanados pelas autarquias locais no exercício da função administrativa e do poder de autoregulação que lhes é outorgado pelo artigo 242.º da Constituição, em ordem a disciplinar normas inovadoras definidoras de situações jurídico-urbanísticas e de uso do solo.

46. De regresso ao caso dos autos, o Regulamento “Porto de Tradição”, aprovado pelo Regulamento n.º 395/2019, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 85, de 3 de maio de 2019, visa regular o reconhecimento e proteção de estabelecimentos e entidades de interesse histórico e cultural ou social local, densificando os critérios gerais e complementando aspetos que a lei não pormenorizou, para efeitos do reconhecimento administrativo desses estabelecimentos e entidades. Na expressão usada pelo Ministério Público na sua pronúncia, “criando uma malha mais fina de sub-critérios, com vista a apurar se tais pressupostos se verificam ou não.”

47. As normas contidas no Regulamento “Porto de Tradição”, com a pretensão de densificar e concretizar os critérios previstos na Lei n.º 42/2017, de 14 de junho, detalhando aspetos que a lei não contemplou, ao regular o procedimento para o “reconhecimento” previsto na lei, veio configurar pressupostos materiais derivados das posições jurídicas detidas pelos seus destinatários ou terceiros, suscetíveis de as afetar.

48. Ora, de acordo com o disposto no artigo 141.º, n.º 1, do CPA: “[n]ão pode ser atribuída eficácia retroativa aos regulamentos que imponham deveres, encargos, ónus, sujeições ou sanções, que causem prejuízos ou restrinjam direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afetem as condições do seu exercício”.

49. Segundo Luiz Cabral de Moncada: “A proibição da retroactividade das leis é um princípio constitucional constante do art. 2.º que exprime uma opção fundamental própria do Estado-de-Direito, em homenagem a razões de segurança e de tutela da confiança dos interessados e da comunidade em geral na estabilidade da disciplina jurídica. Se vale para as leis valerá também para os regulamentos por razões de legalidade. Os regulamentos valem, portanto, apenas a partir da sua entrada em vigor. Não se aplicam a factos anteriores a esta nem começam a vigorar diferidamente, ou seja, em momento posterior àquela. // Mas o âmbito do princípio é apenas parcial e não total. A proibição da retroactividade, como fica claro do n.º 1, apenas vale para as normas regulamentares que tenham efeitos lesivos ou restritivos sobre os interessados. //Trata-se de uma consequência do princípio da tutela da confiança, corolário do Estado de Direito. Fora daí nada impede a retroactividade” (cfr. Código do Procedimento Administrativo Anotado, 3.ª Edição revista e atualizada, 2019, p. 447).

50. A exigência da proteção da confiança é, afinal, uma decorrência do princípio da segurança jurídica, imanente ao princípio do Estado de Direito e visa, preenchidos os seus pressupostos, visa salvaguardar os sujeitos jurídicos contra atuações injustificadamente imprevisíveis.

51. No caso dos autos, em que foi atribuída a classificação de estabelecimento de interesse histórico ao estabelecimento comercial da Contrainteressada denominado “B...”, seguro é que o Regulamento “Porto de Tradição” não afeta um qualquer ato praticado, já que nenhum o havia ainda sido, nem ato final, nem ato praticado no decurso do procedimento com um qualquer efeito externo reconhecido. Nem altera uma qualquer situação jurídica consolidada, uma vez que não havia qualquer ato anterior que tivesse conferido ou que conferisse qualquer direito à contrainteressada, AA.

52. Mas será que a aplicação do Regulamento contende com um interesse legalmente protegido da Contrainteressada, restringindo-o ou afetando as condições do seu exercício?

52. Alega o Recorrente que a aplicar-se o Regulamento n.º 395/2019, a Contrainteressada iria contar com condições de aprovação mais gravosas no momento da decisão final – designadamente a apreciação do critério “viabilidade económico-financeira” - do que aquelas que vigoravam e eram conhecidas aquando da apresentação do pedido. E se o procedimento de reconhecimento se iniciou antes da entrada em vigor do dito Regulamento, e não constando deste norma transitória que dispusesse o contrário, então os critérios para o reconhecimento administrativo terão de ser aqueles que se encontravam definidos e eram conhecidos aquando da data da entrada do requerimento da Contrainteressada a solicitar o reconhecimento (ou seja, em 2.10.2018).

53. Pois bem, a Lei n.º 42/2017, de 14 de junho, estabeleceu critérios – pressupostos e requisitos – para o reconhecimento do interesse histórico e cultural ou social local. E fê-lo, como decorre da leitura do texto legal, já com um nível de densidade mínima, inclusive identificando fatores de ponderação (cfr. art. 4.º da Lei; v. o ponto 19 supra).

54. Aliás, de acordo com o artigo 6.º, n.º 4, do mesmo diploma: “são deferidos os pedidos de reconhecimento como estabelecimento ou entidade de interesse histórico e cultural ou social local que preencham, cumulativamente: a) O elemento referido na alínea a) e pelo menos um dos elementos de entre os referidos nas alíneas b), c) e d) do n.º 2 do artigo 4.º, relativos à atividade; b) Pelo menos um elemento de entre os referidos no n.º 3 do artigo 4.º, relativo ao património material, ou de entre os referidos no n.º 4 do artigo 4.º, relativo ao património imaterial.” Como se observa o regime normativo previsto na lei, confere aos interessados um grau (muito) elevado de tutela jurídica.

55. Mais, a Lei n.º 42/2017, não fez depender a sua aplicação de regulação posterior, designadamente de densificação dos critérios gerais para o reconhecimento, embora preveja a sua possibilidade. Com efeito, o artigo 5.º da Lei utiliza a forma verbal “pode”, o que indicia, sem margem para discussão, a aplicabilidade direta da lei, pelo menos do regime de pressupostos normativos – pressupostos proprio sensu e condições para o exercício - nela previstos (v. ponto 22 supra). Do texto da lei, é possível extrair as situações de facto que permitem a prática do ato de reconhecimento – os pressupostos propriamente ditos -, bem como as exigências legais de segunda ordem ou regras formais a cumprir – os requisitos - de que depende esse reconhecimento. Como já se disse, para efeitos do “reconhecimento” dos estabelecimentos ou das entidades de interesse histórico e cultural ou social local, o artigo 4.º da Lei n.º 42/2017 enuncia os respetivos critérios gerais, tendo por referência a atividade desenvolvida, o património material e o património imaterial a preservar (n.º 1, alíneas a), b) e c)), apreciados e ponderados em função de diversos elementos, enunciados estes nos n.ºs 2, 3 e 4, do citado preceito legal.

56. Assim sendo, na data em que o requerimento administrativo da Contrainteressada foi apresentado, já a mesma era titular de um interesse legalmente protegido (e não apenas de uma mera expetativa jurídica). Interesse legalmente protegido esse que se ancorava nas condições legalmente publicitadas na citada Lei n.º 42/2017, o único diploma em vigor nessa data, nos termos do qual seria expectável o deferimento do requerido.

57. Se na referida data de 2.10.2018 os mencionados critérios já se encontravam reunidos, tal como o entendeu o Município do Porto, havia que reconhecer o referido interesse histórico e cultural do estabelecimento, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 141.º do CPA, que proíbe a atribuição de eficácia retroativa “aos regulamentos que imponham deveres, encargos, ónus ou sujeições ou sanções, que causem prejuízos ou restrinjam direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afetem as condições do seu exercício”.

58. A Contrainteressada formulou o pedido de reconhecimento na vigência da Lei n.º 42/2017, de 14 de junho, cujo específico quadro jurídico encontrava-se, como explicitado, minimamente definido e consolidado, aguardando apenas, no plano jurídico-formal, a prática do ato administrativo de que dependia o reconhecimento da distinção como “estabelecimento e entidade de interesse histórico e cultural ou social local”, como veio a acontecer, no caso dos autos, pelo Edital n.º ...21..., de 27.07.2021. Assim sendo, o ato que viesse a pôr termo ao procedimento, limitar-se-ia, tão-só, a formalizar um efeito que se constituiu em momento anterior, juridicamente tutelado, não podendo ser afetado pela superveniência, na pendência do procedimento, de disposições normativas – regulamentares – posteriores.

59. A aplicação retroativa do Regulamento n.º 395/2019, a que vimos aludindo, não só violaria a lei – o CPA - como violaria também os princípios da proteção da confiança e da segurança jurídica que emanam diretamente do princípio do Estado de Direito Democrático (art. 2.º da CRP), os quais visam garantir um mínimo de certeza no direito e de previsibilidade sobre a tutela das situações jurídicas, de modo que se mostre garantida a confiança na atuação dos entes públicos.

60. Como se retida do sumário do acórdão deste STA, de 6.05.2020, no processo n.º 1168/06.0BEBRG, também referido pelo Recorrente: “[c]omo regra os regulamentos municipais não são dotados de eficácia retroactiva, sob pena de violação do princípio da confiança ínsito no princípio do Estado de direito democrático e do princípio da aplicação da lei no tempo (art. 2º CRP; art.12 nº 1 LGT; art. 12º nº1 CCivil)”.

61. Relembra-se, pela sua importância, o ensinamento de Gomes Canotilho neste domínio, quando refere que: “(…) a segurança jurídica está conexionada com elementos objectivos da ordem jurídica - garantia da estabilidade jurídica, segurança de orientação e de realização do direito - enquanto a protecção da confiança se prende mais com as componentes subjectivas da segurança, designadamente a calculabilidade e previsibilidade dos indivíduos em relação aos efeitos jurídicos dos actos dos poderes públicos. A segurança e a protecção da confiança exigem, no fundo: fiabilidade, clareza, racionalidade e transparência dos actos do poder; de forma que em relação a eles o cidadão veja garantida a segurança nas suas disposições pessoais e nos efeitos jurídicos dos seus próprios actos” (cfr. Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª edição, p. 257).

62. Como se afirma no Acórdão n.º 115/2021, do Tribunal Constitucional (de 4.02.2021), no âmbito de procedimento congénere para a cidade de Lisboa - o “Regulamento Municipal de Atribuição da Distinção de “Lojas com História”, Aviso n.º ...17, DR, 2.ª Série, n.º 66, de 3.04.2017 -, “o ato de reconhecimento municipal, independentemente da sua qualificação jurídica como ato declarativo ou ato constitutivo (…), é sempre dirigido a uma situação pretérita e com algum grau de consolidação, atentos os critérios atinentes à atividade desenvolvida no locado e aos valores patrimoniais materiais e imateriais a observar, pela sua própria natureza impossíveis de concretizar se não por via de uma pré-existente e continuada atividade com relevância para a memória, a História e a identidade do espaço urbano em que se integra”.

63. Pressupostos esses que se retiram, como vimos, para o caso concreto dos autos, da aplicação da Lei n.º 42/2017, de 14 de junho, sendo que as exigências posteriores, em particular a relativa à apreciação do critério “viabilidade económico-financeira”, contidas no Regulamento n.º 395/2019 - o Regulamento “Porto de Tradição” – aditam requisitos que restringem um interesse legalmente protegido ou, pelo menos, afetam grandemente as condições do exercício do direito à obtenção do reconhecimento do interesse histórico do estabelecimento, obliterando-o.

64. Como constante da sentença de 1.ª instância, cuja asserção se mantém válida, no Anexo I do citado Regulamento foram criados os “Critérios e escala de avaliação de reconhecimento e proteção de estabelecimentos”, mormente, o critério “1.5 - Viabilidade Económico-financeira”, cuja escala dos resultados líquidos dos últimos cinco anos, ao ser retroativamente aplicada ao pedido da Contrainteressada, provocaria um resultado distinto no procedimento.

65. Em face do que vem de ser dito, não podemos deixar de concluir que o Município do Porto procedeu em conformidade com a lei ao não aplicar retroativamente um regulamento que criou subcritérios – mais penalizadores para a Contrainteressada - para verificação dos critérios legais de reconhecimento dos estabelecimentos legalmente estatuídos, com os quais a Contrainteressada não podia minimamente prever ou sequer antecipar.

66. Deverá, assim, revogar-se o acórdão recorrido, que interpretou incorretamente o disposto no artigo 141.º, n.º 1, do CPA e repristinar na ordem jurídica a sentença proferida pelo Tribunal e Fiscal do Porto, em 23.03.2023, procedendo o recurso.

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IV. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido e repristinar a sentença de 1.ª instância.

Custas da responsabilidade da Recorrida, A..., LDA., neste STA e no TCA Norte, não sendo por esta devido o pagamento da taxa de justiça neste Supremo uma vez que não contra-alegou.

Lisboa, 15 de janeiro de 2026

Notifique.

Anexa-se sumário (art. 663.º, n.º 7, do CPC).

Lisboa, 15 de janeiro de 2026. - Pedro José Marchão Marques (relator) – Cláudio Ramos Monteiro - Helena Maria Mesquita Ribeiro.

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