Quem foi o relator do acórdão 74/09.9BEPDL?

O relator foi Frederico de Frias Macedo Branco, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 74/09.9BEPDL?

O acórdão foi proferido em 20 de setembro de 2024.

Acórdão TCAS — Vinculo permanente, Progressão na carreira

Sumário

I– O regime sancionatório estabelecido no número 3 do artigo 92.º do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, aprovado pela da Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro, não previne, nem reprime, de forma efetiva os abusos decorrentes da celebração de sucessivos contratos de trabalho a termo, para além do prazo ou do número máximo de renovações legalmente permitidas. II- Não se prevendo no direito interno português outras medidas que previnam aqueles abusos, o número 2 do artigo 92.º do mesmo diploma legal, que proíbe em absoluto a conversão de contratos de trabalho a termo celebrados por entidades públicas em contratos de trabalho por tempo indeterminado, viola o Direito da União Europeia, nomeadamente o artigo 5.º do Acordo-Quadro anexo à Diretiva n.º 1999/70/CE do Conselho, de 28 de junho de 1999, respeitante ao acordo-quadro CES, UNICE e CEEP. III- A conversão de um contrato a termo num contrato por tempo indeterminado, por efeito da aplicação direta da alínea b) do número 2 do artigo 5.º da citada Diretiva n.º 1999/70/CE, não constitui uma restrição arbitrária do princípio da igualdade no acesso à função pública, não violando o disposto no número 2 do artigo 47.º da CRP.” IV- Tal como se discorreu e decidiu no Acórdão do STA nº 939/15BEPRT de 8 de Setembro de 2022, o regime jurídico vigente em Portugal ao proibir em absoluto a conversão de contratos de trabalho a termo celebrados por entidades públicas em contratos de trabalho por tempo indeterminado, viola o Direito da União Europeia, nomeadamente o artigo 5.° do Acordo-Quadro anexo à Diretiva n.° 1999/70/CE do Conselho, de 28 de junho de 1999, respeitante ao acordo-quadro CES, UNICE e CEEP. V- A conversão de um contrato a termo num contrato por tempo indeterminado, por efeito da aplicação direta da alínea b) do número 2 do artigo 5.° da citada Diretiva n.° 1999/70/CE, não ofende o regime constitucional de acesso à função pública estabelecido no número 2 do artigo 47.° da CRP, não sendo, por isso, necessário invocar o princípio do primado do direito europeu para justificar a aplicação daquela norma ao caso dos autos.

Texto

Acordam em Conferência na Subsecção Social da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul I Relatório J......., devidamente identificada nos autos, no âmbito da ação administrativa comum, intentada contra a UNIVERSIDADE DOS AÇORES, na qual peticionou “a condenação desta a reconhecer o autor com vínculo permanente desde 1998 ou, caso assim não se entenda, pelo menos desde 2003, com a consequente progressão na carreira técnica superior”, inconformado com a Sentença proferida em 31 de outubro de 2012, no TAF de Ponta Delgada, na qual a Ação foi julgada improcedente e a Ré absolvida do Pedido, veio interpor recurso jurisdicional da mesma, em 7 de dezembro de 2012, concluindo: “a) A matéria de facto dada como provada, constante de fls.89 e ss, regra geral, não merece censura. b) O mesmo já não se pode dizer quanto à matéria de direito e à sua fundamentação que, com o devido respeito, que é muito, se revelou demasiado simplista e pouco exigente c) Isto porque a fundamentação e exposição da matéria de direito são vertentes fundamentais do "compromisso" democrático de soberania do Tribunais com o povo e uma decorrência do Estado de Direito (art.° 2o, 3o, 202°, n.°1 e 205°, n.° 1 da CRP), daí que deva ser o mais exigente e minuciosa quanto possível; d) a factualidade apurada e dada como provada, o Tribunal a quo fez uma errada interpretação e aplicação do direito aos factos provados; e) Assim sendo, a questão em concreto pauta-se com o facto de o Recorrente ter celebrado com a Recorrida vários contratos de trabalho à luz das disposições conjugadas do art.° 9o do DL n.° 184/89. De 2 de Junho, n.° 1 do art.° 18° e ss e art° 20° do DL n.° 427/89, de 7 de Dezembro, na redação dada pelo DL n.° 470/97 de 17 de Outubro, DL n.° 27/91 de 11 de Janeiro e DL n.° 218/98 de 17 de Junho, cujo fundamento legal reside na necessidade transitória e por tempo determinado f) Por outras palavras, contratos que não visem satisfazer necessidades permanentes dos serviços, conforme decorre do art.° 6o, n.°1 do DL n.° 252/87, de 26 de Setembro, relativa à Autonomia das Universidades; g) Estamos perante aquilo que a Administração Pública, enquanto atividade levada a cabo, direta ou indiretamente, por estruturas e organizações permanentes que asseguram de modo regular a satisfação das necessidades coletivas; h) Necessidades que se traduzem em tarefas e funções administrativas cujo desempenho pressupõe um carácter profissional e permanente no seu exercício, e outras detentoras de um estado precário e duração limitada, conforme situação referida em 7o. i) a Administração Pública, em todas as suas vertentes, é livre de estabelecer as respetivas formas de organização ou os meios pelos quais se há de satisfazer as necessidades que constituem a sua razão de existir. Simplesmente esta liberdade não pode ser entendida no sentido de, a propósito das formas de provimento dos funcionários públicos, conduzir a uma supressão infundada dos seus vínculos de efetividade e permanência, envolvendo a sua substituição por formas de contratação precárias, transitórias e sem qualquer expectativa de continuidade profissional. j) De acordo com Gomes Canotilho e Vital Moreira, no comentário ao art.° 269° da CRP, “ não é constitucionalmente obrigatório que todos os trabalhadores, agentes do estado e demais entidades pertençam à função pública”; k) entende-se que seja possível e viável a contratação precária, segundo o fundamento acima invocado, restringindo, assim, o art.° 18° da CRP sempre que ocorra, por razões que tornem necessária, adequada e proporcionada a compressão de direitos fundamentais, mormente, o direito à Segurança no emprego; l) entende-se que seja possível e viável a contratação precária, segundo o fundamento acima invocado, restringindo, assim, o art° 18° da CRP sempre que ocorra, por razões que tornem necessária, adequada e proporcionada a compressão de direitos fundamentais, mormente, o direito à Segurança no emprego; m) No entanto, o mesmo não se deve entender quando o recurso ao trabalho precário seja uma forma de iludir e contornar o regime de contratação, visando de forma camuflada, satisfazer necessidades permanentes dos serviços, com sujeição à hierarquia e horário completo; n) Esta é a situação em apreço, uma vez que perante a factualidade assente, a “urgente conveniência do serviço” não se coaduna com as funções exercidas pelo Recorrente, nem refletem o vertido nos artigos 18° a 20° do DL n.° 427/89 de 7 de Dezembro, cuja interpretação não mereceu correto apreço pelo Tribunal a quo ; o) o mesmo considerou que o pedido feito pelo Recorrente de condenação da Recorrida reconhecer a Recorrente com vínculo permanente desde 1998, ou caso assim não se entenda, pelo menos desde 2003, com consequente progresso na carreira técnica superior, estava baseado no disposto no art.° 14°, n.° 3 do DL n.°427/89, “ na interpretação segundo a qual os contratos de trabalho a termo celebrados pelo Estado se converte em contrato sem termo, uma vez ultrapassado limite máximo de duração fixada na lei geral sobre os contratos de trabalho a termo, por violação do disposto no n.° 2 do art.° 47° da CRP”; p) Acontece que a fundamentação apresentada pelo Recorrente não se funda nessa norma considerada inconstitucional com força obrigatória geral pelo Ac. do TC n.° 368/2000, mas sim na violação dos pressupostos dos artigos 18° a 20° do diploma mencionado; q) O Tribunal a quo acabou por equiparar a inconstitucionalidade vertida no n.° 2 do art.° 14° aos art.° 18° e 20°, conferindo-lhes o “mesmo alcance, a que a força obrigatória daquele aresto não admite”, quando não era isso que estava em causa; r) A questão aqui não é a celebração de diversos contratos temporários nem o limite máximo de duração total fixado na lei geral sobre os contratos de trabalho a termo, mas sim a inexistência de pressupostos de facto, previstos quer nos art.° 18° a 20° do DL n.° 427/89 e as suas alterações posteriores, quer nas atuais disposições relativas à contratação a termo certo; s) Ora se o motivo que justifica a contratação nos termos acima discutidos deve estar sempre presente, como esteve, e deve ser devidamente fundamentado, não significa que a justificação seja de tal modo real ou compatível com as verdadeiras e concretas necessidades urgentes e temporárias, mas antes ser uma forma de ludibriar a “contratação de pessoal para a satisfação de necessidades permanentes”, que se traduziriam na celebração de um contrato sem termo, que confere a tal segurança de emprego já referida, como se verificou no caso em apreço. t) De acordo com o Ac. do STA 1068/06, “ Em sentido económico- social, as necessidades correspondem , nos sujeitos individuais como nos coletivos, a situações de carência (falta de bens ou serviços considerados necessários à subsistência ou melhoria da condição de vida humana) e ao desejo de possuir esses bens ou serviços, que julgam adequados a mitigar tais carências”[...] Em rigor, proceder à Administração Pública consiste em acorrer essas necessidades, mais precisamente em assegurar a satisfação regular das necessidades coletivas de segurança e bem-estar dos indivíduos, obtendo e empregando racionalmente para esse efeito os recursos adequados.[...] Portanto, satisfazer necessidades permanentes consiste em conceder remédio a essas pretensões sociais, de uma forma estável, durante um lapso de tempo razoável”; u) pelo art.° 14°, n.° 3, declarado inconstitucional com força obrigatória geral pelo Tribunal Constitucional, o contrato a termo certo não pode ser convertido em contrato sem termo; v) Todavia, a mesma interpretação não deverá ser feita em relação aos artigos 18° e 20° no caso concreto, primeiro porque não foram declarados inconstitucionais, logo não devem ser equiparados nem ter o mesmo alcance do n.° 3 do art.° 14°, segundo, porque o que está em causa não e a verificação consecutiva e ininterrupta de contratos temporários, mas a inexistência de pressupostos de facto, isto é, estamos perante contratos que enfermam de ilegalidade, cuja consequência jurídica não decorre de nenhuma das disposições dos diplomas e normas referidos; w) Existe, portanto, uma lacuna que deverá ser integrada nos termos do art.° 10° do CC: os casos que a lei não preveja, são regulados segundo a norma aplicável aos casos análogos. Há analogia sempre que no caso omisso procedam razões justificativas de regulamentação do caso previsto na lei; x) Nas palavras de Oliveira Ascensão, “a analogia repousa na exigência do tratamento igual de casos semelhantes”, justificando-se, assim, por uma razão de coerência normativa ou justiça relativa”; y) na falta de disposição legal aplicável ao concreto, por configurar uma situação semelhante ao previsto no art.° 141° do Código de Trabalho quanto Às formalidades ou elementos obrigatórios que devem constar de um contrato a termo, é a indicação do termo estipulado e do respetivo motivo justificativo que, no caso concreto, existe, mas não se trata de um motivo nem justificação verdadeiras para efeitos do contrato em questão, por isso é como se não existisse, faltando, para todos os efeitos, os pressupostos para a celebração do mesmo; z) Assim sendo, decorre do artigo 147° do Código de Trabalho que no caso de o contrato a termo não conter os elementos mencionados, nomeadamente, menção expressa e verdadeira dos factos que o integram, determina que o contrato seja considerado sem termo. aa)Esta deveria ter sido a interpretação feita e vertida na D. sentença recorrida pelo Tribunal a quo, por correta e de acordo com fundamentado pelo Recorrente, decidindo assim de forma errada. Nestes termos e nos melhores de direito aplicáveis, deverá a douta Sentença ser revogada por erro de julgamento sobre pressupostos de direito e, consequentemente ser a Recorrida condenada a reconhecer o Recorrente com vínculo permanente desde 1998 ou, caso assim não se entenda, pelo menos desde 2003, com consequente progressão na carreira técnica superior.” O Recurso Jurisdicional foi admitido por Despacho de 12 de dezembro de 2012. A Recorrida/Universidade, veio apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 2 de janeiro de 2013, concluindo: “a) Nas suas doutas alegações apresentadas, constata-se que o Recorrente discorda da decisão proferida pelo tribunal a quo, por entender que este fez uma errada interpretação e aplicação do direito aos factos provados, por ter compreendido que a fundamentação por aquele apresentada, ancorava na norma do art. 14.° n.°3 do DL 427/89, declarada inconstitucional, e não, como ora defende, nos pressupostos do dos arts. 18.° a 20.° do citado diploma legal. b) Para tanto, vem alegar, basicamente, que a questão vertente não é a celebração de diversos contratos temporários nem o limite máximo de duração total fixado na lei geral sobre os contratos de trabalho a termo, mas sim a inexistência de pressupostos de facto, previstos quer nos arts. 18.° a 20.° do DL n.° 427/89 e as suas alterações posteriores, quer nas atuais disposições relativas à contratação a termo certo. c) De resto, o Recorrente, com a evidente finalidade de aproveitar os benefícios daí resultantes, principia logo por esclarecer que a matéria de facto dada como provada não lhe merece censura, focando a sua discordância na matéria de direito aplicada. d) Porém, ao contrário do que afirma o Recorrente, a douta sentença recorrida não interpreta corretamente a matéria de facto, nalguns aspetos fundamentais constantes dos articulados apresentados, máxime ao considerar como provados, por expressa aceitação da Recorrida, situações que esta, na verdade, impugnou e portanto nunca aceitou como reais. e) E também, em nenhuma outra ocasião da tramitação processual desenvolvida em primeira instância, se pode concluir pelo apuro de consenso entre as partes litigantes, em muitos dos termos propostos peta decisão ora recorrida. f) Transparece difícil omitir aqui a convicção de que o julgador interpretou menos bem o que se encontra carreado nos autos, porquanto, na sua douta sentença proferida, diz textualmente que “dão-se por reproduzidos os factos constantes da petição inicial, de 1.° a I7.° e de 19.° a 21.°, cujo apuramento resulta da sua expressa aceitação por parte da ré...”. g) Ora, tal não é bem assim, como se constata do simples confronto entre o conteúdo dos supra mencionados parágrafos e o, em geral, incerto na contestação. h) A verdade é que a relação laborai temporária e intermitente, então existente entre os ora Recorrente e Recorrida, sempre obedeceu aos requisitos legais em vigor, sendo certo que, por um lado, nunca foram ultrapassados os limites temporais impostos e, por outro lado, as respetivas tarefas desempenhadas sempre foram variadas, deixando clara a impossibilidade da sua inclusão no conceito legal de necessidades permanentes de serviço. i) E isto corresponde à expressa impugnação da Recorrida, face às afirmações de teor contrário produzidas pelo Recorrente na sua petição inicial, as quais não conseguiu provar, como lhe competia em função do ónus que o sobre si pendia. j) E também não provou o Recorrente que a relação laborai tivesse sempre subsistido entre as mesmas partes, o que, aliás, nunca poderia fazer, face à documentação contratual junta aos autos que constitui prova mais que bastante da modificação operada quanto à entidade patronal, obviamente, sem prejuízo das regras do ónus prova que, também aqui pendia sobre o agora Recorrente. k) Na verdade, foi sempre no âmbito de projetos de investigação científica de curta duração, que o Recorrente desempenhou as suas tarefas, pelo que, ao terminarem estes projetos, deixava de existir a necessidade dos serviços que prestava. l) Quando voltava a ser contratado ou era renovado o contrato existente, tratava-se já do desempenho de outras tarefas, próprias de outros projetos entretanto iniciados, mas que logo deixavam de ser necessárias, com a finalização dos mesmos, e assim sucessivamente. m) Por outro lado, note-se que os contratos celebrados variavam entre os de “a termo certo” e os de “avença”, assim se adaptando às necessidades pontuais dos serviços a desempenhar em cada período da contratação, situação que consolida como verdadeira a ideia de que a relações laborais então firmadas se fundaram sempre na necessidade do desempenho de tarefas de caráter transitório. n) Ao contrário do que o recorrente pretende fazer crer, esta situação descontinuada não pretendeu iludir os requisitos legais, mas, respeitando-os, isso sim, permitiu a contratação do mesmo de acordo com as necessidades de cada ocasião, as quais, pela sua natureza anteriormente explicada, nunca chegaram a ser permanentes. «) Note-se ainda que os diversos contratos celebrados foram sempre assumidos por ambas as partes, de forma livre e espontânea, sendo certo que o recorrente bem sabia que as suas assinaturas apostas nos mesmos o vinculavam a uma relação laborai meramente precária, não sendo honesto vir agora alegar expetativas de que estava ciente não poder criar. P) Considerando, assim, tanto o suporte jurídico observado, como a situação de facto existente, conclui-se pela manifesta ausência de qualquer vínculo laborai permanente entre recorrente e recorrida, sendo certo que o pedido inicial efetuado se mostrou descabido, aos olhos do julgador, obviamente por carecer de fundamento legal bastante que o suportasse. q) Efetivamente, a douta Sentença recorrida, proferida pelo Tribunal a quo, apesar dos reparos atrás manifestados, acabou por julgar a causa de forma acertada, demonstrando sabedoria jurídica e uma adequada interpretação dos factos em apreciação, ao recusar o pedido então deduzido. Termos em que o presente recurso deve ser julgado improcedente, mantendo-se a sentença recorrida, assim se fazendo justiça.” O Ministério Público junto deste Tribunal, tendo sido notificado em 17 de janeiro de 2013, veio a emitir Parecer no mesmo dia, no qual, a final, se pronuncia no sentido de dever ser confirmada a Sentença Recorrida. Em 26 de setembro de 2022, veio o Autor referenciar o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 08-09-2022, Proc.º n.º 0939/15.9BEPRT 0620/17, entretanto proferido, no qual, face a questão idêntica, terá decidido em conformidade com a sua pretensão. Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento. II - Questões a apreciar A principal questão a apreciar resulta do invocado “erro de julgamento quanto aos pressupostos de direito”, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA. III – Fundamentação de Facto O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade: “Dão-se por reproduzidos os factos constantes da petição inicial, de 1º a 17° e de 19° a 21°, cujo apuramento resulta da sua expressa aceitação por parte da ré, sendo aliás os mesmos confirmados pelos documentos juntos pelo autor com a sua petição inicial.” IV – Do Direito Importa agora analisar e decidir o suscitado. No que aqui releva, discorreu-se no discurso fundamentador da decisão recorrida: “O acórdão do Tribunal Constitucional n° 368/2000 (Paulo Mota Pinto), de 11 de Julho de 2000, “declarou inconstitucional, com força obrigatória geral, o artigo 14°, n° 3, do Decreto-Lei n° 427/89, de 7 de Dezembro, na interpretação segundo a qual os contratos de trabalho a termo celebrados pelo Estado se convertem em contratos de trabalho sem termo, uma vez ultrapassado o limite máximo de duração total fixado na lei geral sobre contratos de trabalho a termo, por violação do disposto no n° 2 do artigo 47° da Constituição”. Louvando-se nos acórdãos do mesmo tribunal n°s 683/99, 73/2000 e 82/2000, nele se transcreveu excerto impressivo do primeiro: “Não se pode dizer que a substituição de um concurso para o acesso à função pública pela conversão de um contrato de trabalho a termo certo num contrato por tempo indeterminado seja compatível com o disposto no artigo 47°, n° 2, da Constituição, na parte em que firma o princípio do acesso por via de concurso. (…) Como se disse, a prescrição constitucional da regra do concurso como regime-regra de acesso à função pública - e, como se disse, para acesso a um lugar fundado em contrato de trabalho por tempo indeterminado há-de valer, com as mesmas razões, idêntica regra (sendo tal posição de considerar, ou de equiparar, para o efeito, a função pública) — fundamenta-se na própria ideia de igualdade nesse acesso, pois o concurso é o procedimento de seleção que oferece maiores garantias de transparência e fiabilidade na avaliação dos candidatos. Justamente por isso, também o concurso se há-de estruturar procedimentalmente de forma justa, e há-de ser decidido por critérios substancialmente relevantes - em regra, as capacidades, méritos e prestações dos candidatos. Visando assim o concurso possibilitar o exercício do próprio direito de acesso em condições de igualdade, a sua dispensa não pode deixar, como se afirmou, de se basear em razões materiais - isto é, designadamente, em razões relevantes para o cargo para o qual há que efetuar uma escolha (assim, por exemplo, para a escolha de pessoal dirigente, para o qual poderá eventualmente revelar-se adequada a seleção sem concurso). Considerando esta necessidade de justificação material da postergação da regra do concurso não pode, pois, tirar-se qualquer argumento do facto de o concurso não ser previsto imperativamente pela Constituição como único meio de acesso à função pública. Ora, a forma de acesso à função pública pela conversão automática de contratos de trabalho a termo certo em contratos de trabalho por tempo indeterminado, sem concurso, seria independente de quaisquer razões materiais, ligadas à função a exercer, para além de violar o princípio da igualdade estabelecido no artigo 47°, n.° 2, da Constituição. Não deve, pois, ter-se por admissível”. Considerar-se o autor, com base nos factos apurados, com um vínculo permanente à ré, por força dos diversos contratos temporários que com esta pactuou e mesmo demonstrando-se que estes visaram o desempenho de tarefas correspondentes a necessidades permanentes de serviço, seria dar um alcance aos preceitos dos artigos 14°, n° 3, 18°, n° 1, e 20° do DL n° 427/89, de 7 de Dezembro, que a força obrigatória daquele aresto não admite.” Aqui chegados, importa, mutatis mutandis, adotar e seguir de perto o entendimento constante do Acórdão do Colendo STA nº 939/15BEPRT de 8 de Setembro de 2022. Efetivamente, sumariou-se no referido Acórdão, cujo teor aqui se acompanha e adota: “I - O regime sancionatório estabelecido no número 3 do artigo 92.º do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, aprovado pela da Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro, não previne, nem reprime, de forma efetiva os abusos decorrentes da celebração de sucessivos contratos de trabalho a termo, para além do prazo ou do número máximo de renovações legalmente permitidas. II - Não se prevendo no direito interno português outras medidas que previnam aqueles abusos, o número 2 do artigo 92.º do mesmo diploma legal, que proíbe em absoluto a conversão de contratos de trabalho a termo celebrados por entidades públicas em contratos de trabalho por tempo indeterminado, viola o Direito da União Europeia, nomeadamente o artigo 5.º do Acordo-Quadro anexo à Diretiva n.º 1999/70/CE do Conselho, de 28 de junho de 1999, respeitante ao acordo-quadro CES, UNICE e CEEP. III - A conversão de um contrato a termo num contrato por tempo indeterminado, por efeito da aplicação direta da alínea b) do número 2 do artigo 5.º da citada Diretiva n.º 1999/70/CE, não constitui uma restrição arbitrária do princípio da igualdade no acesso à função pública, não violando o disposto no número 2 do artigo 47.º da CRP.” Tal como referido no identificado Acórdão do STA, importa verificar se a prática administrativa controvertida, confirmada pela Sentença Recorrida, violará a Diretiva Europeia 1999/70/CE relativa a contratos de trabalho a termo celebrados por pessoas coletivas de direito público, mais concretamente o nº 2 do artigo 92.° da Lei n.° 59/2008, de 11 de Setembro, que aprovou o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas (RCTFP), que proíbe expressamente a conversão daqueles contratos, no termo máximo do seu prazo de duração, em contratos por tempo indeterminado. A referida Diretiva Europeia 1999/70/CE visa, predominantemente, evitar abusos decorrentes da excessiva utilização de contratos a termo sucessivos, o que determinará a desaplicação do regime constante do nº 2 do artigo 92.° do RCTFP. Também no Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE), de 4 de julho de 2006, proferido no Processo C.212/04 (Adeneler), se decidiu que: «(…) o acordo-quadro se opõe à aplicação de uma legislação nacional que proíbe de modo absoluto, apenas no setor público, a conversão em contratos sem termo de contratos a termo sucessivos que, de facto, se destinaram a satisfazer "necessidades estáveis e duradouras" da entidade patronal e devem ser considerados abusivos (...)». Correspondentemente, o Supremo Tribunal Administrativo proferiu Acórdão em 13 de fevereiro de 2020, submetendo à apreciação do Tribunal de Justiça da União Europeia as seguintes questões prejudiciais: 1. «O Direito da União Europeia, nomeadamente o art, 5.º do Acordo-Quadro anexo à Diretiva n.° 1999/70/CE do Conselho, de 28 de junho de 1999, respeitante ao acordo-quadro CES, UNICE e CEEP, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional que proíbe em absoluto a conversão de contratos de trabalho a termo certo celebrados por entidades públicas em contratos de trabalho por tempo indeterminado? 2. A Diretiva n.° 1999/70/CE deve ser interpretada no sentido de que impõe a conversão dos contratos como a única forma de evitar os abusos decorrentes do recurso sucessivo a contratos de trabalho a termo certo?» O Tribunal de Justiça da União Europeia respondeu àquelas duas questões nos seguintes termos: «O artigo 5.° do acordo-quadro relativo a contratos de trabalho a termo, celebrado em 18 de março de 1999, que figura no anexo da Diretiva 1999/70/CE do Conselho, de 28 de junho de 1999, respeitante ao acordo-quadro CES, UNICE e CEEP relativo a contratos de trabalho a termo, deve ser interpretado no sentido de que se opõe à legislação de um Estado-Membro que proíbe de forma absoluta, no setor público, a conversão de uma sucessão contratos de trabalho a termo certo num contrato por tempo indeterminado, desde que essa legislação não preveja, para o referido setor, outra medida efetiva para evitar e, sendo caso disso, punir a conclusão abusiva de sucessivos contratos a termo certo». Na fundamentação que foi dada através do Despacho da Oitava Secção, de 30 de setembro de 2020, proferido no Processo C-13 5/20, o Tribunal de Justiça esclareceu que, «(...) 18. A este respeito, o Tribunal de Justiça declarou de forma constante que o acordo- quadro não estabelece uma obrigação geral de os Estados-Membros preverem a conversão dos contratos de trabalho a termo certo num contrato por tempo indeterminado. Com efeito, o artigo 5.°, n.° 2, do acordo-quadro deixa, em princípio, aos Estados-membros a incumbência de definir em que condições os contratos ou as relações laborais a termo certo são considerados celebrados por tempo indeterminado. Daqui resulta que o acordo-quadro não estabelece as condições em que se pode fazer uso dos contratos a termo certo {Acórdãos de 4 de julho de 2006, Adeneler e o., C-214/04, EU:C:200Ó:443, n.° 91, e de 25 de outubro de 2018, Sciotto, C- 331/17, EU:C:2018:859, n.° 59 e jurisprudência referida), 19. Contudo, o artigo 5.°, n.° 1 do acordo-quadro impõe aos Estados-Membro, para evitar a conclusão abusiva de sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo, a adoção efetiva e vinculativa de pelo menos uma das medidas que este artigo enumera, quando o seu direito interno não preveja medidas legais equivalentes (Acórdãos de 4 de julho de 2006, Adeneler e o., C-214/04, EU:C:2006:443, n.° 92, e de 19 de março de 2020, Sánchez Ruiz e o.j C-103/18 e C-429/18, EU:C:2020:2019, n.° 55 e jurisprudência referida). 20. As medidas assim enumeradas no n.° 1, alíneas a) a c), do artigo 5.° do acordo-quadro, no total de três, referem-se, respetivamente, a razões objetivas que justificam a renovação de tais contratos de trabalho ou daquelas relações laborais e ao número máximo de renovações destes (Acórdão de 19 de março de 2020, Sánchez Ruiz e o., C-103/18 e C-429/18, EU:C:2020:2019, n.° 83 e jurisprudência referida). 21. Além disso, quando, como sucede no presente caso, o direito da União não preveja sanções específicas na hipótese de, não obstante, terem sido constatados abusos, incumbe às autoridades nacionais adotarem medidas que devem revestir um carácter não apenas proporcionado mas também suficientemente efetivo e dissuasivo para garantir a plena eficácia das normas adotadas em aplicação do acordo-quadro (Acórdãos de 4 de julho de 2006, Adeneler e o., C-214/04, EU:C:2006:443, n.° 94, e de 7 de março de 2018, Santoro, C-494/16, EU:C:2018:166, n.° 29 e jurisprudência referida). 22. Embora, na falta de regulamentação da União na matéria, as modalidades de transposição daquelas normas façam parte da ordem jurídica interna dos Estados-membros por força do princípio da autonomia processual destes últimos, aquelas modalidades não devem no entanto ser menos favoráveis do que as que regulam situações semelhantes de natureza interna (princípio da equivalência) nem tomar impossível, na prática, ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União (princípio da efetividade) (Acórdãos de 4 de julho de 2006, Adeneler e o., C-214/04, EU:C:2006:443, n.° 95, e de 7 de março de 2018, Santoro, C-494/16, EU:C:2018:166, n.° 30 e jurisprudência referida). 23. Quando se tenha verificado que houve um recurso abusivo a sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo certo, deve assim poder ser aplicada uma medida que apresente garantias efetivas e equivalentes de proteção dos trabalhadores para punir devidamente esse abuso e eliminar as consequências da violação do direito da União. Com efeito, de acordo com a própria redação do artigo 2.°, primeiro parágrafo, da Diretiva 1999/70, os Estados-Membros devem «tomar qualquer disposição necessária para, em qualquer momento, poderem garantir os resultados impostos [por esta] diretiva» (Acórdãos de 4 de julho de 2006, Adeneler e o., C-214/04, EU:C:2006:443, n.° 102, e de 19 de março de 2020, Sánchez Ruiz e o., C-103/18 e C-429/18, EU:C:2020:2019, n.° 88 e jurisprudência referida). 24. Daqui resulta que, para que uma regulamentação nacional que proíbe, no setor público, a conversão num contrato de trabalho por tempo indeterminado de uma sucessão de contratos de trabalho a termo certo possa ser considerada conforme com o acordo-quadro, a ordem jurídica interna do Estado-Membro em causa deve prever, para o referido setor, outra medida efetiva para evitar e, sendo caso disso, punir a conclusão abusiva de sucessivos contratos a termo certo (Acórdão de 7 de março de 2018, Santoro, C-494/16, EU:C:2018:166, n.° 34 e jurisprudência referida). 25. Por conseguinte, se o órgão jurisdicional de reenvio vier a constatar que não existe, na regulamentação nacional em causa no processo principal, nenhuma outra medida efetiva para evitar e punir os abusos eventualmente constatados em relação aos trabalhadores do setor público, tal situação é suscetível de prejudicar o objetivo e o efeito útil do artigo 5.° do acordo- quadro e é, por conseguinte, contrária a este artigo (Acórdãos de 4 de julho de 2006, Adeneler e o C-214/04, EU:C:2006:443, n.°s 103 e 104, e, por analogia, Acórdão de 25 de outubro de 2018, Sciotto, C-331/17, EU:C:2018:859, n.° 66 e jurisprudência referida). (...)» No mesmo sentido se declarou no recente Acórdão do TJUE C‑41/23 - Processo Peigli, de 27/06/2024 - Acordo‑quadro CES, UNICE e CEEP relativo a contratos de trabalho a termo ... Igualdade de tratamento em matéria de emprego e atividade profissional:” “Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Sexta Secção) declara: (…) 2) O artigo 5.°, n.° 1, do acordo‑quadro relativo a contratos de trabalho a termo, celebrado em 18 de março de 1999, que figura em anexo à Diretiva 1999/70, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional por força da qual a relação laboral (…) pode ser objeto de renovações sucessivas sem que estejam previstas, com vista a limitar o uso abusivo dessas renovações, sanções efetivas e dissuasivas ou a transformação da relação laboral desses magistrados numa relação laboral sem termo.” Resulta das referidas decisões que cabe aos Tribunais Administrativos, quando chamados a pronunciar-se, avaliar se as medidas adotadas pelo direito interno português para prevenir e punir a celebração abusiva de sucessivos contratos a termo podem considerar-se equivalentes e efetivas, sob pena de, não o sendo, impor-se a desaplicação das respetivas normas e a conversão do contrato da Recorrente num contrato por tempo indeterminado, nos termos previstos na alínea b) do número 2 do artigo 5.° do Acordo-Quadro anexo à Diretiva n.° 1999/70/CE do Conselho, de 28 de junho de 1999, respeitante ao acordo-quadro CES, UNICE e CEEP. Aliás, o STA já reconheceu, a propósito de uma questão de direito análoga, «que a liberdade de definição das medidas por parte do legislador interno não pode pôr em causa o resultado final pretendido pelo legislador europeu, ou seja, prevenir os abusos decorrentes da conclusão de sucessivos contratos de trabalho a termo» - cfr. Acórdão do STA, de 7 de dezembro de 2016, proferido no Processo n.° 1009/16. No caso de se concluir que aquelas medidas não previnem os referidos abusos, e que o direito interno deve ceder perante o direito europeu, será então necessário avaliar se o regime de acesso à função pública estabelecido no número 2 do artigo 47.° da Constituição da República constitui um obstáculo à aplicação direta da alínea b) do número 2 do artigo 5.° da Diretiva Europeia 1999/70/CE. Objetivemos então. Dispõe o nº 3 do artigo 92.° do RCTFP, que «sem prejuízo da produção plena dos seus efeitos durante o tempo em que tenham estado em execução, a celebração ou a renovação de contratos a termo resolutivo com violação do disposto no presente Regime implica a sua nulidade e gera responsabilidade civil, disciplinar e financeira dos dirigentes máximos dos órgãos ou serviços que os tenham celebrado ou renovado». As referidas regras são substancialmente idênticas às que constam atualmente do nº 1 do artigo 63.° da LGTFP, as quais não são equivalentes àquelas que se encontram previstas para o setor privado, não prevenindo nem impedindo a celebração abusiva de sucessivos contratos a termo. A solução adotada para os contratos a termo no setor público é assim oposta à do setor privado, pois que na alínea a) do número 3 do artigo 147.° do Código do Trabalho se impõe a conversão em contratos de trabalho sem termo de todos os contratos a termo «em que seja excedido o prazo de duração ou o número de renovações». Diga-se que a diferenciação estabelecida pelo direito interno português, entre o setor publico e o sector privado no aspeto em análise não tem suporte na legislação europeia, resultando, porventura, no estabelecimento de uma barreira no acesso à administração Pública, sem o descongelamento de vagas e a realização de concurso. Em qualquer caso, as referidas regras têm favorecido a existência de vínculos precários. Como refere Maria João Machado, em transcrição constante do Acórdão do STA nº 939/15BEPRT de 8 de Setembro de 2022, «o sistema sancionatório do RCTFP constitui uma vantagem clara do empregador público relativamente ao empregador privado, porventura injustificada, e, mais grave ainda, coloca os trabalhadores contratados a termo em funções públicas em situação mais penosa ainda do que os seus congéneres privados» - cfr. O contrato de trabalho a termo, Vida Imobiliária, Porto, 2009, p. 337. Com efeito, quer a sanção da nulidade dos contratos, quer o regime de responsabilidade civil, disciplinar e financeira estabelecidos no número 3 do artigo 92.° do RCTFP, protegem o empregador público, mas não o trabalhador. Aquela disposição legal, ao limitar-se a prever a «responsabilidade civil, disciplinar e financeira dos dirigentes máximos dos órgãos ou serviços» das entidades empregadoras, não confere ao trabalhador qualquer vantagem, pois que acabará por determinar a cessação da relação contratual em decorrência da nulidade do contrato. Como afirmou Susana Sousa Machado, «é que prevenir e compensar são realidades bem diferentes», e a compensação prevista na lei, mesmo que fosse realmente exigível aos dirigentes máximos dos órgãos ou serviços públicos empregadores, não previne efetivamente os abusos na Celebração de sucessivos contratos a termo - cfr. Contrato de trabalho a termo. A transposição da Diretiva 1997/70/CE para o ordenamento jurídico português: (In)compatibilidades, Coimbra Editora, 2009, p. 324. Independentemente dos regimes que legalmente vão vigorando, é patente que as entidades públicas continuam a recorrer à contratação a termo para satisfazer as suas necessidades permanentes de serviço, para além de prolongarem irregularmente, os respetivos vínculos para além do número máximo de renovações permitidas, a pretexto de necessidade funcionais extraordinárias e não previsíveis, sendo que ciclicamente vão sendo criados regimes “excecionais” de Regularização dos Vínculos Precários na Administração Pública. Como se afirmou no Acórdão do TJUE, de 7 de setembro de 2006, Marrosu e Sardino, proferido no Processo n.° C-53/04, a propósito da atribuição de indemnização ao trabalhador, em alternativa à integração funcional: «55. A esse respeito, há que assinalar que uma legislação nacional como a que está em causa no processo principal, que prevê regras imperativas relativamente à duração e à renovação de contratos a termo, bem como o direito à reparação do prejuízo sofrido pelo trabalhador resultante do recurso abusivo, pela Administração Pública, a contratos ou relações de trabalho a termo sucessivos, parece, à primeira vista, satisfazer as exigências recordadas nos n.ºs 51 a 53 do presente acórdão. 56. Todavia, compete ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar em que medida é que as condições de aplicação bem como a execução efetiva do artigo 36.°, n.° 2, primeira frase, do Decreto Legislativo n.° 165/2001 fazem com que esta disposição constitua uma medida adequada para evitar e, sendo caso disso, punir a utilização abusiva, pela Administração Pública, de contratos ou relações de trabalho a termo sucessivos». Em qualquer caso, no direito interno português, não está prevista a atribuição ao trabalhador de uma indemnização como compensação pelo prejuízo causado pela cessação do vínculo, estabelecendo-se antes um princípio geral de responsabilização - civil, disciplinar e financeira - dos dirigentes máximos dos órgãos ou serviços públicos perante as entidades que representam, o que, em bom rigor, não constitui uma qualquer mais-valia para o trabalhador. Assim, tal como se discorreu e decidiu no identificado Acórdão do STA nº 939/15BEPRT de 8 de Setembro de 2022, o regime jurídico vigente em Portugal ao proibir em absoluto a conversão de contratos de trabalho a termo celebrados por entidades públicas em contratos de trabalho por tempo indeterminado, viola o Direito da União Europeia, nomeadamente o artigo 5.° do Acordo-Quadro anexo à Diretiva n.° 1999/70/CE do Conselho, de 28 de junho de 1999, respeitante ao acordo-quadro CES, UNICE e CEEP. No referido Acórdão do STA igualmente se afere se a conversão de um contrato a termo num contrato por tempo indeterminado, por efeito da aplicação direta da alínea b) do número 2 do artigo 5.° da citada Diretiva n.° 1999/70/CE, ofende o regime constitucional de acesso à função pública estabelecido no nº 2 do artigo 47.° da CRP. Aí se discorre que um eventual desvio ao princípio do concurso público para assegurar a integração nos quadros de trabalhadores contratados a termo que, manifestamente, asseguram necessidades permanentes dos serviços públicos, também se justifica por princípios materiais, nomeadamente os princípios da boa fé, da proteção da confiança e da proporcionalidade, e responde igualmente a «um interesse institucional, da própria Administração Pública, na promoção da sua capacidade funcional e de prestação». No mesmo sentido, mais entendeu o STA no referido Acórdão que a conversão de contratos de trabalho a termo celebrados por entidades públicas em contratos de trabalho por tempo indeterminado convive bem com o princípio do concurso público no acesso à função publica, quer porque, na atualidade, a celebração de contratos a termo é, ela própria, sujeita a concurso público, quer, em qualquer caso, porque aquela conversão não constitui uma restrição arbitrária do referido princípio, justificando-se, tanto pela garantia da estabilidade no emprego consagrada no artigo 53.° da CRP, com a qual aquele princípio tem necessariamente de se conciliar, como pela salvaguarda de outros princípios fundamentais da atividade administrativa, nomeadamente os princípios da boa fé, da proteção da confiança e da proporcionalidade. Assim, a conversão de um contrato a termo num contrato por tempo indeterminado, por efeito da aplicação direta da alínea b) do número 2 do artigo 5.° da citada Diretiva n.° 1999/70/CE, não ofende o regime constitucional de acesso à função pública estabelecido no número 2 do artigo 47.° da CRP, não sendo, por isso, necessário invocar o princípio do primado do direito europeu para justificar a aplicação daquela norma ao caso dos autos. Recorda-se que foi peticionado que “deverá a presente ação ser julgada procedente, por provada, e por via dela, ser a ré condenada a reconhecer o autor com vínculo permanente desde 1998, ou caso assim não se entenda, pelo menos desde 2003, com a consequente progressão na carreira técnica superior.” Aqui chegados e em concreto, entende-se que a procedência do peticionado pressupõe que o Autor estivesse a desempenhar funções correspondentes a necessidades permanentes da Universidade, o que só veio a ser reconhecido em 28 de novembro de 2003, através de parecer do Departamento de Biologia da Universidade. * * * Deste modo, acordam os Juízes que compõem a Subsecção Social da Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao Recurso, revogando-se a Sentença Recorrida, mais se jugando a Ação Procedente, reconhecendo-se o vinculo permanente ao Autor, com efeitos reportados a 28 de novembro de 2003. Custas pela Entidade Recorrida/Universidade Lisboa, 20 de setembro de 2024 Frederico de Frias Macedo Branco Luis Borges Freitas Maria Helena Filipe

Sumário

I- O regime sancionatório estabelecido no número 3 do artigo 92.º do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, aprovado pela da Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro, não previne, nem reprime, de forma efetiva os abusos decorrentes da celebração de sucessivos contratos de trabalho a termo, para além do prazo ou do número máximo de renovações legalmente permitidas.

II- Não se prevendo no direito interno português outras medidas que previnam aqueles abusos, o número 2 do artigo 92.º do mesmo diploma legal, que proíbe em absoluto a conversão de contratos de trabalho a termo celebrados por entidades públicas em contratos de trabalho por tempo indeterminado, viola o Direito da União Europeia, nomeadamente o artigo 5.º do Acordo-Quadro anexo à Diretiva n.º 1999/70/CE do Conselho, de 28 de junho de 1999, respeitante ao acordo-quadro CES, UNICE e CEEP.

III- A conversão de um contrato a termo num contrato por tempo indeterminado, por efeito da aplicação direta da alínea b) do número 2 do artigo 5.º da citada Diretiva n.º 1999/70/CE, não constitui uma restrição arbitrária do princípio da igualdade no acesso à função pública, não violando o disposto no número 2 do artigo 47.º da CRP.”

IV- Tal como se discorreu e decidiu no Acórdão do STA nº 939/15BEPRT de 8 de Setembro de 2022, o regime jurídico vigente em Portugal ao proibir em absoluto a conversão de contratos de trabalho a termo celebrados por entidades públicas em contratos de trabalho por tempo indeterminado, viola o Direito da União Europeia, nomeadamente o artigo 5.° do Acordo-Quadro anexo à Diretiva n.° 1999/70/CE do Conselho, de 28 de junho de 1999, respeitante ao acordo-quadro CES, UNICE e CEEP.

V- A conversão de um contrato a termo num contrato por tempo indeterminado, por efeito da aplicação direta da alínea b) do número 2 do artigo 5.° da citada Diretiva n.° 1999/70/CE, não ofende o regime constitucional de acesso à função pública estabelecido no número 2 do artigo 47.° da CRP, não sendo, por isso, necessário invocar o princípio do primado do direito europeu para justificar a aplicação daquela norma ao caso dos autos.

Texto Integral

Acordam em Conferência na Subsecção Social da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul

I Relatório

J. ......, devidamente identificada nos autos, no âmbito da ação administrativa comum, intentada contra a UNIVERSIDADE DOS AÇORES, na qual peticionou “a condenação desta a reconhecer o autor com vínculo permanente desde 1998 ou, caso assim não se entenda, pelo menos desde 2003, com a consequente progressão na carreira técnica superior”, inconformado com a Sentença proferida em 31 de outubro de 2012, no TAF de Ponta Delgada, na qual a Ação foi julgada improcedente e a Ré absolvida do Pedido, veio interpor recurso jurisdicional da mesma, em 7 de dezembro de 2012, concluindo:

“a) A matéria de facto dada como provada, constante de fls.89 e ss, regra geral, não merece censura.

b) O mesmo já não se pode dizer quanto à matéria de direito e à sua fundamentação que, com o devido respeito, que é muito, se revelou demasiado simplista e pouco exigente

c) Isto porque a fundamentação e exposição da matéria de direito são vertentes fundamentais do "compromisso" democrático de soberania do Tribunais com o povo e uma decorrência do Estado de Direito (art.° 2o, 3o, 202°, n.°1 e 205°, n.° 1 da CRP), daí que deva ser o mais exigente e minuciosa quanto possível;

d) a factualidade apurada e dada como provada, o Tribunal a quo fez uma errada interpretação e aplicação do direito aos factos provados;

e) Assim sendo, a questão em concreto pauta-se com o facto de o Recorrente ter celebrado com a Recorrida vários contratos de trabalho à luz das disposições conjugadas do art.° 9o do DL n.° 184/89. De 2 de Junho, n.° 1 do art.° 18° e ss e art° 20° do DL n.° 427/89, de 7 de Dezembro, na redação dada pelo DL n.° 470/97 de 17 de Outubro, DL n.° 27/91 de 11 de Janeiro e DL n.° 218/98 de 17 de Junho, cujo fundamento legal reside na necessidade transitória e por tempo determinado

f) Por outras palavras, contratos que não visem satisfazer necessidades permanentes dos serviços, conforme decorre do art.° 6o, n.°1 do DL n.° 252/87, de 26 de Setembro, relativa à Autonomia das Universidades;

g) Estamos perante aquilo que a Administração Pública, enquanto atividade levada a cabo, direta ou indiretamente, por estruturas e organizações permanentes que asseguram de modo regular a satisfação das necessidades coletivas;

h) Necessidades que se traduzem em tarefas e funções administrativas cujo desempenho pressupõe um carácter profissional e permanente no seu exercício, e outras detentoras de um estado precário e duração limitada, conforme situação referida em 7o.

i) a Administração Pública, em todas as suas vertentes, é livre de estabelecer as respetivas formas de organização ou os meios pelos quais se há de satisfazer as necessidades que constituem a sua razão de existir. Simplesmente esta liberdade não pode ser entendida no sentido de, a propósito das formas de provimento dos funcionários públicos, conduzir a uma supressão infundada dos seus vínculos de efetividade e permanência, envolvendo a sua substituição por formas de contratação precárias, transitórias e sem qualquer expectativa de continuidade profissional.

j) De acordo com Gomes Canotilho e Vital Moreira, no comentário ao art.° 269° da CRP, “ não é constitucionalmente obrigatório que todos os trabalhadores, agentes do estado e demais entidades pertençam à função pública”;

k) entende-se que seja possível e viável a contratação precária, segundo o fundamento acima invocado, restringindo, assim, o art.° 18° da CRP sempre que ocorra, por razões que tornem necessária, adequada e proporcionada a compressão de direitos fundamentais, mormente, o direito à Segurança no emprego;

l) entende-se que seja possível e viável a contratação precária, segundo o fundamento acima invocado, restringindo, assim, o art° 18° da CRP sempre que ocorra, por razões que tornem necessária, adequada e proporcionada a compressão de direitos fundamentais, mormente, o direito à Segurança no emprego;

m) No entanto, o mesmo não se deve entender quando o recurso ao trabalho precário seja uma forma de iludir e contornar o regime de contratação, visando de forma camuflada, satisfazer necessidades permanentes dos serviços, com sujeição à hierarquia e horário completo;

n) Esta é a situação em apreço, uma vez que perante a factualidade assente, a “urgente conveniência do serviço” não se coaduna com as funções exercidas pelo Recorrente, nem refletem o vertido nos artigos 18° a 20° do DL n.° 427/89 de 7 de Dezembro, cuja interpretação não mereceu correto apreço pelo Tribunal a quo ;

o) o mesmo considerou que o pedido feito pelo Recorrente de condenação da Recorrida reconhecer a Recorrente com vínculo permanente desde 1998, ou caso assim não se entenda, pelo menos desde 2003, com consequente progresso na carreira técnica superior, estava baseado no disposto no art.° 14°, n.° 3 do DL n.°427/89, “ na interpretação segundo a qual os contratos de trabalho a termo celebrados pelo Estado se converte em contrato sem termo, uma vez ultrapassado limite máximo de duração fixada na lei geral sobre os contratos de trabalho a termo, por violação do disposto no n.° 2 do art.° 47° da CRP”;

p) Acontece que a fundamentação apresentada pelo Recorrente não se funda nessa norma considerada inconstitucional com força obrigatória geral pelo Ac. do TC n.° 368/2000, mas sim na violação dos pressupostos dos artigos 18° a 20° do diploma mencionado;

q) O Tribunal a quo acabou por equiparar a inconstitucionalidade vertida no n.° 2 do art.° 14° aos art.° 18° e 20°, conferindo-lhes o “mesmo alcance, a que a força obrigatória daquele aresto não admite”, quando não era isso que estava em causa;

r) A questão aqui não é a celebração de diversos contratos temporários nem o limite máximo de duração total fixado na lei geral sobre os contratos de trabalho a termo, mas sim a inexistência de pressupostos de facto, previstos quer nos art.° 18° a 20° do DL n.° 427/89 e as suas alterações posteriores, quer nas atuais disposições relativas à contratação a termo certo;

s) Ora se o motivo que justifica a contratação nos termos acima discutidos deve estar sempre presente, como esteve, e deve ser devidamente fundamentado, não significa que a justificação seja de tal modo real ou compatível com as verdadeiras e concretas necessidades urgentes e temporárias, mas antes ser uma forma de ludibriar a “contratação de pessoal para a satisfação de necessidades permanentes”, que se traduziriam na celebração de um contrato sem termo, que confere a tal segurança de emprego já referida, como se verificou no caso em apreço.

t) De acordo com o Ac. do STA 1068/06, “ Em sentido económico- social, as necessidades correspondem , nos sujeitos individuais como nos coletivos, a situações de carência (falta de bens ou serviços considerados necessários à subsistência ou melhoria da condição de vida humana) e ao desejo de possuir esses bens ou serviços, que julgam adequados a mitigar tais carências”[...] Em rigor, proceder à Administração Pública consiste em acorrer essas necessidades, mais precisamente em assegurar a satisfação regular das necessidades coletivas de segurança e bem-estar dos indivíduos, obtendo e empregando racionalmente para esse efeito os recursos adequados.[...] Portanto, satisfazer necessidades permanentes consiste em conceder remédio a essas pretensões sociais, de uma forma estável, durante um lapso de tempo razoável”;

u) pelo art.° 14°, n.° 3, declarado inconstitucional com força obrigatória geral pelo Tribunal Constitucional, o contrato a termo certo não pode ser convertido em contrato sem termo;

v) Todavia, a mesma interpretação não deverá ser feita em relação aos artigos 18° e 20° no caso concreto, primeiro porque não foram declarados inconstitucionais, logo não devem ser equiparados nem ter o mesmo alcance do n.° 3 do art.° 14°, segundo, porque o que está em causa não e a verificação consecutiva e ininterrupta de contratos temporários, mas a inexistência de pressupostos de facto, isto é, estamos perante contratos que enfermam de ilegalidade, cuja consequência jurídica não decorre de nenhuma das disposições dos diplomas e normas referidos;

w) Existe, portanto, uma lacuna que deverá ser integrada nos termos do art.° 10° do CC: os casos que a lei não preveja, são regulados segundo a norma aplicável aos casos análogos. Há analogia sempre que no caso omisso procedam razões justificativas de regulamentação do caso previsto na lei;

x) Nas palavras de Oliveira Ascensão, “a analogia repousa na exigência do tratamento igual de casos semelhantes”, justificando-se, assim, por uma razão de coerência normativa ou justiça relativa”;

y) na falta de disposição legal aplicável ao concreto, por configurar uma situação semelhante ao previsto no art.° 141° do Código de Trabalho quanto Às formalidades ou elementos obrigatórios que devem constar de um contrato a termo, é a indicação do termo estipulado e do respetivo motivo justificativo que, no caso concreto, existe, mas não se trata de um motivo nem justificação verdadeiras para efeitos do contrato em questão, por isso é como se não existisse, faltando, para todos os efeitos, os pressupostos para a celebração do mesmo;

z) Assim sendo, decorre do artigo 147° do Código de Trabalho que no caso de o contrato a termo não conter os elementos mencionados, nomeadamente, menção expressa e verdadeira dos factos que o integram, determina que o contrato seja considerado sem termo.

aa) Esta deveria ter sido a interpretação feita e vertida na D. sentença recorrida pelo Tribunal a quo, por correta e de acordo com fundamentado pelo Recorrente, decidindo assim de forma errada.

Nestes termos e nos melhores de direito aplicáveis, deverá a douta Sentença ser revogada por erro de julgamento sobre pressupostos de direito e, consequentemente ser a Recorrida condenada a reconhecer o Recorrente com vínculo permanente desde 1998 ou, caso assim não se entenda, pelo menos desde 2003, com consequente progressão na carreira técnica superior.”

O Recurso Jurisdicional foi admitido por Despacho de 12 de dezembro de 2012.

A Recorrida/Universidade, veio apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 2 de janeiro de 2013, concluindo:

“a) Nas suas doutas alegações apresentadas, constata-se que o Recorrente discorda da decisão proferida pelo tribunal a quo, por entender que este fez uma errada interpretação e aplicação do direito aos factos provados, por ter compreendido que a fundamentação por aquele apresentada, ancorava na norma do art. 14.° n.°3 do DL 427/89, declarada inconstitucional, e não, como ora defende, nos pressupostos do dos arts. 18.° a 20.° do citado diploma legal.

b) Para tanto, vem alegar, basicamente, que a questão vertente não é a celebração de diversos contratos temporários nem o limite máximo de duração total fixado na lei geral sobre os contratos de trabalho a termo, mas sim a inexistência de pressupostos de facto, previstos quer nos arts. 18.° a 20.° do DL n.° 427/89 e as suas alterações posteriores, quer nas atuais disposições relativas à contratação a termo certo.

c) De resto, o Recorrente, com a evidente finalidade de aproveitar os benefícios daí resultantes, principia logo por esclarecer que a matéria de facto dada como provada não lhe merece censura, focando a sua discordância na matéria de direito aplicada.

d) Porém, ao contrário do que afirma o Recorrente, a douta sentença recorrida não interpreta corretamente a matéria de facto, nalguns aspetos fundamentais constantes dos articulados apresentados, máxime ao considerar como provados, por expressa aceitação da Recorrida, situações que esta, na verdade, impugnou e portanto nunca aceitou como reais.

e) E também, em nenhuma outra ocasião da tramitação processual desenvolvida em primeira instância, se pode concluir pelo apuro de consenso entre as partes litigantes, em muitos dos termos propostos peta decisão ora recorrida.

f) Transparece difícil omitir aqui a convicção de que o julgador interpretou menos bem o que se encontra carreado nos autos, porquanto, na sua douta sentença proferida, diz textualmente que “dão-se por reproduzidos os factos constantes da petição inicial, de 1.° a I7.° e de 19.° a 21.°, cujo apuramento resulta da sua expressa aceitação por parte da ré...”.

g) Ora, tal não é bem assim, como se constata do simples confronto entre o conteúdo dos supra mencionados parágrafos e o, em geral, incerto na contestação.

h) A verdade é que a relação laborai temporária e intermitente, então existente entre os ora Recorrente e Recorrida, sempre obedeceu aos requisitos legais em vigor, sendo certo que, por um lado, nunca foram ultrapassados os limites temporais impostos e, por outro lado, as respetivas tarefas desempenhadas sempre foram variadas, deixando clara a impossibilidade da sua inclusão no conceito legal de necessidades permanentes de serviço.

i) E isto corresponde à expressa impugnação da Recorrida, face às afirmações de teor contrário produzidas pelo Recorrente na sua petição inicial, as quais não conseguiu provar, como lhe competia em função do ónus que o sobre si pendia.

j) E também não provou o Recorrente que a relação laborai tivesse sempre subsistido entre as mesmas partes, o que, aliás, nunca poderia fazer, face à documentação contratual junta aos autos que constitui prova mais que bastante da modificação operada quanto à entidade patronal, obviamente, sem prejuízo das regras do ónus prova que, também aqui pendia sobre o agora Recorrente.

k) Na verdade, foi sempre no âmbito de projetos de investigação científica de curta duração, que o Recorrente desempenhou as suas tarefas, pelo que, ao terminarem estes projetos, deixava de existir a necessidade dos serviços que prestava.

l) Quando voltava a ser contratado ou era renovado o contrato existente, tratava-se já do desempenho de outras tarefas, próprias de outros projetos entretanto iniciados, mas que logo deixavam de ser necessárias, com a finalização dos mesmos, e assim sucessivamente.

m) Por outro lado, note-se que os contratos celebrados variavam entre os de “a termo certo” e os de “avença”, assim se adaptando às necessidades pontuais dos serviços a desempenhar em cada período da contratação, situação que consolida como verdadeira a ideia de que a relações laborais então firmadas se fundaram sempre na necessidade do desempenho de tarefas de caráter transitório.

n) Ao contrário do que o recorrente pretende fazer crer, esta situação descontinuada não pretendeu iludir os requisitos legais, mas, respeitando-os, isso sim, permitiu a contratação do mesmo de acordo com as necessidades de cada ocasião, as quais, pela sua natureza anteriormente explicada, nunca chegaram a ser permanentes.

«) Note-se ainda que os diversos contratos celebrados foram sempre assumidos por ambas as partes, de forma livre e espontânea, sendo certo que o recorrente bem sabia que as suas assinaturas apostas nos mesmos o vinculavam a uma relação laborai meramente precária, não sendo honesto vir agora alegar expetativas de que estava ciente não poder criar.

P) Considerando, assim, tanto o suporte jurídico observado, como a situação de facto existente, conclui-se pela manifesta ausência de qualquer vínculo laborai permanente entre recorrente e recorrida, sendo certo que o pedido inicial efetuado se mostrou descabido, aos olhos do julgador, obviamente por carecer de fundamento legal bastante que o suportasse.

q) Efetivamente, a douta Sentença recorrida, proferida pelo Tribunal a quo, apesar dos reparos atrás manifestados, acabou por julgar a causa de forma acertada, demonstrando sabedoria jurídica e uma adequada interpretação dos factos em apreciação, ao recusar o pedido então deduzido.

Termos em que o presente recurso deve ser julgado improcedente, mantendo-se a sentença recorrida, assim se fazendo justiça.”

O Ministério Público junto deste Tribunal, tendo sido notificado em 17 de janeiro de 2013, veio a emitir Parecer no mesmo dia, no qual, a final, se pronuncia no sentido de dever ser confirmada a Sentença Recorrida.

Em 26 de setembro de 2022, veio o Autor referenciar o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 08-09-2022, Proc.º n.º 0939/15.9BEPRT 0620/17, entretanto proferido, no qual, face a questão idêntica, terá decidido em conformidade com a sua pretensão.

Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

II- Questões a apreciar

A principal questão a apreciar resulta do invocado “erro de julgamento quanto aos pressupostos de direito”, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.

III- Fundamentação de Facto

O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade:

“Dão-se por reproduzidos os factos constantes da petição inicial, de 1º a 17° e de 19° a 21°, cujo apuramento resulta da sua expressa aceitação por parte da ré, sendo aliás os mesmos confirmados pelos documentos juntos pelo autor com a sua petição inicial.”

IV- Do Direito

Importa agora analisar e decidir o suscitado.

No que aqui releva, discorreu-se no discurso fundamentador da decisão recorrida:

“O acórdão do Tribunal Constitucional n° 368/2000 (Paulo Mota Pinto), de 11 de Julho de 2000, “declarou inconstitucional, com força obrigatória geral, o artigo 14°, n° 3, do Decreto-Lei n° 427/89, de 7 de Dezembro, na interpretação segundo a qual os contratos de trabalho a termo celebrados pelo Estado se convertem em contratos de trabalho sem termo, uma vez ultrapassado o limite máximo de duração total fixado na lei geral sobre contratos de trabalho a termo, por violação do disposto no n° 2 do artigo 47° da Constituição”.

Louvando-se nos acórdãos do mesmo tribunal n°s 683/99, 73/2000 e 82/2000, nele se transcreveu excerto impressivo do primeiro:

“Não se pode dizer que a substituição de um concurso para o acesso à função pública pela conversão de um contrato de trabalho a termo certo num contrato por tempo indeterminado seja compatível com o disposto no artigo 47°, n° 2, da Constituição, na parte em que firma o princípio do acesso por via de concurso.

(…)

Como se disse, a prescrição constitucional da regra do concurso como regime-regra de acesso à função pública - e, como se disse, para acesso a um lugar fundado em contrato de trabalho por tempo indeterminado há-de valer, com as mesmas razões, idêntica regra (sendo tal posição de considerar, ou de equiparar, para o efeito, a função pública) — fundamenta-se na própria ideia de igualdade nesse acesso, pois o concurso é o procedimento de seleção que oferece maiores garantias de transparência e fiabilidade na avaliação dos candidatos. Justamente por isso, também o concurso se há-de estruturar procedimentalmente de forma justa, e há-de ser decidido por critérios substancialmente relevantes - em regra, as capacidades, méritos e prestações dos candidatos.

Visando assim o concurso possibilitar o exercício do próprio direito de acesso em condições de igualdade, a sua dispensa não pode deixar, como se afirmou, de se basear em razões materiais - isto é, designadamente, em razões relevantes para o cargo para o qual há que efetuar uma escolha (assim, por exemplo, para a escolha de pessoal dirigente, para o qual poderá eventualmente revelar-se adequada a seleção sem concurso). Considerando esta necessidade de justificação material da postergação da regra do concurso não pode, pois, tirar-se qualquer argumento do facto de o concurso não ser previsto imperativamente pela Constituição como único meio de acesso à função pública.

Ora, a forma de acesso à função pública pela conversão automática de contratos de trabalho a termo certo em contratos de trabalho por tempo indeterminado, sem concurso, seria independente de quaisquer razões materiais, ligadas à função a exercer, para além de violar o princípio da igualdade estabelecido no artigo 47°, n.° 2, da Constituição. Não deve, pois, ter-se por admissível”.

Considerar-se o autor, com base nos factos apurados, com um vínculo permanente à ré, por força dos diversos contratos temporários que com esta pactuou e mesmo demonstrando-se que estes visaram o desempenho de tarefas correspondentes a necessidades permanentes de serviço, seria dar um alcance aos preceitos dos artigos 14°, n° 3, 18°, n° 1, e 20° do DL n° 427/89, de 7 de Dezembro, que a força obrigatória daquele aresto não admite.”

Aqui chegados, importa, mutatis mutandis, adotar e seguir de perto o entendimento constante do Acórdão do Colendo STA nº 939/15BEPRT de 8 de Setembro de 2022.

Efetivamente, sumariou-se no referido Acórdão, cujo teor aqui se acompanha e adota:

“I- O regime sancionatório estabelecido no número 3 do artigo 92.º do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, aprovado pela da Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro, não previne, nem reprime, de forma efetiva os abusos decorrentes da celebração de sucessivos contratos de trabalho a termo, para além do prazo ou do número máximo de renovações legalmente permitidas.

Tal como referido no identificado Acórdão do STA, importa verificar se a prática administrativa controvertida, confirmada pela Sentença Recorrida, violará a Diretiva Europeia 1999/70/CE relativa a contratos de trabalho a termo celebrados por pessoas coletivas de direito público, mais concretamente o nº 2 do artigo 92.° da Lei n.° 59/2008, de 11 de Setembro, que aprovou o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas (RCTFP), que proíbe expressamente a conversão daqueles contratos, no termo máximo do seu prazo de duração, em contratos por tempo indeterminado.

A referida Diretiva Europeia 1999/70/CE visa, predominantemente, evitar abusos decorrentes da excessiva utilização de contratos a termo sucessivos, o que determinará a desaplicação do regime constante do nº 2 do artigo 92.° do RCTFP.

Também no Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE), de 4 de julho de 2006, proferido no Processo C.212/04 (Adeneler), se decidiu que:

«(…) o acordo-quadro se opõe à aplicação de uma legislação nacional que proíbe de modo absoluto, apenas no setor público, a conversão em contratos sem termo de contratos a termo sucessivos que, de facto, se destinaram a satisfazer "necessidades estáveis e duradouras" da entidade patronal e devem ser considerados abusivos (...)».

Correspondentemente, o Supremo Tribunal Administrativo proferiu Acórdão em 13 de fevereiro de 2020, submetendo à apreciação do Tribunal de Justiça da União Europeia as seguintes questões prejudiciais:

1. «O Direito da União Europeia, nomeadamente o art, 5.º do Acordo-Quadro anexo à Diretiva n.° 1999/70/CE do Conselho, de 28 de junho de 1999, respeitante ao acordo-quadro CES, UNICE e CEEP, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional que proíbe em absoluto a conversão de contratos de trabalho a termo certo celebrados por entidades públicas em contratos de trabalho por tempo indeterminado?

2. A Diretiva n.° 1999/70/CE deve ser interpretada no sentido de que impõe a conversão dos contratos como a única forma de evitar os abusos decorrentes do recurso sucessivo a contratos de trabalho a termo certo?»

O Tribunal de Justiça da União Europeia respondeu àquelas duas questões nos seguintes termos:

«O artigo 5.° do acordo-quadro relativo a contratos de trabalho a termo, celebrado em 18 de março de 1999, que figura no anexo da Diretiva 1999/70/CE do Conselho, de 28 de junho de 1999, respeitante ao acordo-quadro CES, UNICE e CEEP relativo a contratos de trabalho a termo, deve ser interpretado no sentido de que se opõe à legislação de um Estado-Membro que proíbe de forma absoluta, no setor público, a conversão de uma sucessão contratos de trabalho a termo certo num contrato por tempo indeterminado, desde que essa legislação não preveja, para o referido setor, outra medida efetiva para evitar e, sendo caso disso, punir a conclusão abusiva de sucessivos contratos a termo certo».

Na fundamentação que foi dada através do Despacho da Oitava Secção, de 30 de setembro de 2020, proferido no Processo C-13 5/20, o Tribunal de Justiça esclareceu que, «(...) 18. A este respeito, o Tribunal de Justiça declarou de forma constante que o acordo- quadro não estabelece uma obrigação geral de os Estados-Membros preverem a conversão dos contratos de trabalho a termo certo num contrato por tempo indeterminado. Com efeito, o artigo 5.°, n.° 2, do acordo-quadro deixa, em princípio, aos Estados-membros a incumbência de definir em que condições os contratos ou as relações laborais a termo certo são considerados celebrados por tempo indeterminado. Daqui resulta que o acordo-quadro não estabelece as condições em que se pode fazer uso dos contratos a termo certo {Acórdãos de 4 de julho de 2006, Adeneler e o., C-214/04, EU:C:200Ó:443, n.° 91, e de 25 de outubro de 2018, Sciotto, C- 331/17, EU:C:2018:859, n.° 59 e jurisprudência referida),

19. Contudo, o artigo 5.°, n.° 1 do acordo-quadro impõe aos Estados-Membro, para evitar a conclusão abusiva de sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo, a adoção efetiva e vinculativa de pelo menos uma das medidas que este artigo enumera, quando o seu direito interno não preveja medidas legais equivalentes (Acórdãos de 4 de julho de 2006, Adeneler e o., C-214/04, EU:C:2006:443, n.° 92, e de 19 de março de 2020, Sánchez Ruiz e o.j C-103/18 e C-429/18, EU:C:2020:2019, n.° 55 e jurisprudência referida).

20. As medidas assim enumeradas no n.° 1, alíneas a) a c), do artigo 5.° do acordo-quadro, no total de três, referem-se, respetivamente, a razões objetivas que justificam a renovação de tais contratos de trabalho ou daquelas relações laborais e ao número máximo de renovações destes (Acórdão de 19 de março de 2020, Sánchez Ruiz e o., C-103/18 e C-429/18, EU:C:2020:2019, n.° 83 e jurisprudência referida).

21. Além disso, quando, como sucede no presente caso, o direito da União não preveja sanções específicas na hipótese de, não obstante, terem sido constatados abusos, incumbe às autoridades nacionais adotarem medidas que devem revestir um carácter não apenas proporcionado mas também suficientemente efetivo e dissuasivo para garantir a plena eficácia das normas adotadas em aplicação do acordo-quadro (Acórdãos de 4 de julho de 2006, Adeneler e o., C-214/04, EU:C:2006:443, n.° 94, e de 7 de março de 2018, Santoro, C-494/16, EU:C:2018:166, n.° 29 e jurisprudência referida).

22. Embora, na falta de regulamentação da União na matéria, as modalidades de transposição daquelas normas façam parte da ordem jurídica interna dos Estados-membros por força do princípio da autonomia processual destes últimos, aquelas modalidades não devem no entanto ser menos favoráveis do que as que regulam situações semelhantes de natureza interna (princípio da equivalência) nem tomar impossível, na prática, ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União (princípio da efetividade) (Acórdãos de 4 de julho de 2006, Adeneler e o., C-214/04, EU:C:2006:443, n.° 95, e de 7 de março de 2018, Santoro, C-494/16, EU:C:2018:166, n.° 30 e jurisprudência referida).

23. Quando se tenha verificado que houve um recurso abusivo a sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo certo, deve assim poder ser aplicada uma medida que apresente garantias efetivas e equivalentes de proteção dos trabalhadores para punir devidamente esse abuso e eliminar as consequências da violação do direito da União. Com efeito, de acordo com a própria redação do artigo 2.°, primeiro parágrafo, da Diretiva 1999/70, os Estados-Membros devem «tomar qualquer disposição necessária para, em qualquer momento, poderem garantir os resultados impostos [por esta] diretiva» (Acórdãos de 4 de julho de 2006, Adeneler e o., C-214/04, EU:C:2006:443, n.° 102, e de 19 de março de 2020, Sánchez Ruiz e o., C-103/18 e C-429/18, EU:C:2020:2019, n.° 88 e jurisprudência referida).

24. Daqui resulta que, para que uma regulamentação nacional que proíbe, no setor público, a conversão num contrato de trabalho por tempo indeterminado de uma sucessão de contratos de trabalho a termo certo possa ser considerada conforme com o acordo-quadro, a ordem jurídica interna do Estado-Membro em causa deve prever, para o referido setor, outra medida efetiva para evitar e, sendo caso disso, punir a conclusão abusiva de sucessivos contratos a termo certo (Acórdão de 7 de março de 2018, Santoro, C-494/16, EU:C:2018:166, n.° 34 e jurisprudência referida).

25. Por conseguinte, se o órgão jurisdicional de reenvio vier a constatar que não existe, na regulamentação nacional em causa no processo principal, nenhuma outra medida efetiva para evitar e punir os abusos eventualmente constatados em relação aos trabalhadores do setor público, tal situação é suscetível de prejudicar o objetivo e o efeito útil do artigo 5.° do acordo- quadro e é, por conseguinte, contrária a este artigo (Acórdãos de 4 de julho de 2006, Adeneler e o C-214/04, EU:C:2006:443, n.°s 103 e 104, e, por analogia, Acórdão de 25 de outubro de 2018, Sciotto, C-331/17, EU:C:2018:859, n.° 66 e jurisprudência referida). (...)»

No mesmo sentido se declarou no recente Acórdão do TJUE C‑41/23 - Processo Peigli, de 27/06/2024 - Acordo‑quadro CES, UNICE e CEEP relativo a contratos de trabalho a termo ... Igualdade de tratamento em matéria de emprego e atividade profissional:”

“Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Sexta Secção) declara:

(…)

2) O artigo 5.°, n.° 1, do acordo‑quadro relativo a contratos de trabalho a termo, celebrado em 18 de março de 1999, que figura em anexo à Diretiva 1999/70, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional por força da qual a relação laboral (…) pode ser objeto de renovações sucessivas sem que estejam previstas, com vista a limitar o uso abusivo dessas renovações, sanções efetivas e dissuasivas ou a transformação da relação laboral desses magistrados numa relação laboral sem termo.”

Resulta das referidas decisões que cabe aos Tribunais Administrativos, quando chamados a pronunciar-se, avaliar se as medidas adotadas pelo direito interno português para prevenir e punir a celebração abusiva de sucessivos contratos a termo podem considerar-se equivalentes e efetivas, sob pena de, não o sendo, impor-se a desaplicação das respetivas normas e a conversão do contrato da Recorrente num contrato por tempo indeterminado, nos termos previstos na alínea b) do número 2 do artigo 5.° do Acordo-Quadro anexo à Diretiva n.° 1999/70/CE do Conselho, de 28 de junho de 1999, respeitante ao acordo-quadro CES, UNICE e CEEP.

Aliás, o STA já reconheceu, a propósito de uma questão de direito análoga, «que a liberdade de definição das medidas por parte do legislador interno não pode pôr em causa o resultado final pretendido pelo legislador europeu, ou seja, prevenir os abusos decorrentes da conclusão de sucessivos contratos de trabalho a termo» - cfr. Acórdão do STA, de 7 de dezembro de 2016, proferido no Processo n.° 1009/16.

No caso de se concluir que aquelas medidas não previnem os referidos abusos, e que o direito interno deve ceder perante o direito europeu, será então necessário avaliar se o regime de acesso à função pública estabelecido no número 2 do artigo 47.° da Constituição da República constitui um obstáculo à aplicação direta da alínea b) do número 2 do artigo 5.° da Diretiva Europeia 1999/70/CE.

Objetivemos então.

Dispõe o nº 3 do artigo 92.° do RCTFP, que «sem prejuízo da produção plena dos seus efeitos durante o tempo em que tenham estado em execução, a celebração ou a renovação de contratos a termo resolutivo com violação do disposto no presente Regime implica a sua nulidade e gera responsabilidade civil, disciplinar e financeira dos dirigentes máximos dos órgãos ou serviços que os tenham celebrado ou renovado».

As referidas regras são substancialmente idênticas às que constam atualmente do nº 1 do artigo 63.° da LGTFP, as quais não são equivalentes àquelas que se encontram previstas para o setor privado, não prevenindo nem impedindo a celebração abusiva de sucessivos contratos a termo.

A solução adotada para os contratos a termo no setor público é assim oposta à do setor privado, pois que na alínea a) do número 3 do artigo 147.° do Código do Trabalho se impõe a conversão em contratos de trabalho sem termo de todos os contratos a termo «em que seja excedido o prazo de duração ou o número de renovações».

Diga-se que a diferenciação estabelecida pelo direito interno português, entre o setor publico e o sector privado no aspeto em análise não tem suporte na legislação europeia, resultando, porventura, no estabelecimento de uma barreira no acesso à administração Pública, sem o descongelamento de vagas e a realização de concurso.

Em qualquer caso, as referidas regras têm favorecido a existência de vínculos precários.

Como refere Maria João Machado, em transcrição constante do Acórdão do STA nº 939/15BEPRT de 8 de Setembro de 2022, «o sistema sancionatório do RCTFP constitui uma vantagem clara do empregador público relativamente ao empregador privado, porventura injustificada, e, mais grave ainda, coloca os trabalhadores contratados a termo em funções públicas em situação mais penosa ainda do que os seus congéneres privados» - cfr. O contrato de trabalho a termo, Vida Imobiliária, Porto, 2009, p. 337.

Com efeito, quer a sanção da nulidade dos contratos, quer o regime de responsabilidade civil, disciplinar e financeira estabelecidos no número 3 do artigo 92.° do RCTFP, protegem o empregador público, mas não o trabalhador.

Aquela disposição legal, ao limitar-se a prever a «responsabilidade civil, disciplinar e financeira dos dirigentes máximos dos órgãos ou serviços» das entidades empregadoras, não confere ao trabalhador qualquer vantagem, pois que acabará por determinar a cessação da relação contratual em decorrência da nulidade do contrato.

Como afirmou Susana Sousa Machado, «é que prevenir e compensar são realidades bem diferentes», e a compensação prevista na lei, mesmo que fosse realmente exigível aos dirigentes máximos dos órgãos ou serviços públicos empregadores, não previne efetivamente os abusos na Celebração de sucessivos contratos a termo - cfr. Contrato de trabalho a termo. A transposição da Diretiva 1997/70/CE para o ordenamento jurídico português: (In)compatibilidades, Coimbra Editora, 2009, p. 324.

Independentemente dos regimes que legalmente vão vigorando, é patente que as entidades públicas continuam a recorrer à contratação a termo para satisfazer as suas necessidades permanentes de serviço, para além de prolongarem irregularmente, os respetivos vínculos para além do número máximo de renovações permitidas, a pretexto de necessidade funcionais extraordinárias e não previsíveis, sendo que ciclicamente vão sendo criados regimes “excecionais” de Regularização dos Vínculos Precários na Administração Pública.

Como se afirmou no Acórdão do TJUE, de 7 de setembro de 2006, Marrosu e Sardino, proferido no Processo n.° C-53/04, a propósito da atribuição de indemnização ao trabalhador, em alternativa à integração funcional:

«55. A esse respeito, há que assinalar que uma legislação nacional como a que está em causa no processo principal, que prevê regras imperativas relativamente à duração e à renovação de contratos a termo, bem como o direito à reparação do prejuízo sofrido pelo trabalhador resultante do recurso abusivo, pela Administração Pública, a contratos ou relações de trabalho a termo sucessivos, parece, à primeira vista, satisfazer as exigências recordadas nos n.ºs 51 a 53 do presente acórdão.

56. Todavia, compete ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar em que medida é que as condições de aplicação bem como a execução efetiva do artigo 36.°, n.° 2, primeira frase, do Decreto Legislativo n.° 165/2001 fazem com que esta disposição constitua uma medida adequada para evitar e, sendo caso disso, punir a utilização abusiva, pela Administração Pública, de contratos ou relações de trabalho a termo sucessivos».

Em qualquer caso, no direito interno português, não está prevista a atribuição ao trabalhador de uma indemnização como compensação pelo prejuízo causado pela cessação do vínculo, estabelecendo-se antes um princípio geral de responsabilização - civil, disciplinar e financeira - dos dirigentes máximos dos órgãos ou serviços públicos perante as entidades que representam, o que, em bom rigor, não constitui uma qualquer mais-valia para o trabalhador.

Assim, tal como se discorreu e decidiu no identificado Acórdão do STA nº 939/15BEPRT de 8 de Setembro de 2022, o regime jurídico vigente em Portugal ao proibir em absoluto a conversão de contratos de trabalho a termo celebrados por entidades públicas em contratos de trabalho por tempo indeterminado, viola o Direito da União Europeia, nomeadamente o artigo 5.° do Acordo-Quadro anexo à Diretiva n.° 1999/70/CE do Conselho, de 28 de junho de 1999, respeitante ao acordo-quadro CES, UNICE e CEEP.

No referido Acórdão do STA igualmente se afere se a conversão de um contrato a termo num contrato por tempo indeterminado, por efeito da aplicação direta da alínea b) do número 2 do artigo 5.° da citada Diretiva n.° 1999/70/CE, ofende o regime constitucional de acesso à função pública estabelecido no nº 2 do artigo 47.° da CRP.

Aí se discorre que um eventual desvio ao princípio do concurso público para assegurar a integração nos quadros de trabalhadores contratados a termo que, manifestamente, asseguram necessidades permanentes dos serviços públicos, também se justifica por princípios materiais, nomeadamente os princípios da boa fé, da proteção da confiança e da proporcionalidade, e responde igualmente a «um interesse institucional, da própria Administração Pública, na promoção da sua capacidade funcional e de prestação».

No mesmo sentido, mais entendeu o STA no referido Acórdão que a conversão de contratos de trabalho a termo celebrados por entidades públicas em contratos de trabalho por tempo indeterminado convive bem com o princípio do concurso público no acesso à função publica, quer porque, na atualidade, a celebração de contratos a termo é, ela própria, sujeita a concurso público, quer, em qualquer caso, porque aquela conversão não constitui uma restrição arbitrária do referido princípio, justificando-se, tanto pela garantia da estabilidade no emprego consagrada no artigo 53.° da CRP, com a qual aquele princípio tem necessariamente de se conciliar, como pela salvaguarda de outros princípios fundamentais da atividade administrativa, nomeadamente os princípios da boa fé, da proteção da confiança e da proporcionalidade.

Assim, a conversão de um contrato a termo num contrato por tempo indeterminado, por efeito da aplicação direta da alínea b) do número 2 do artigo 5.° da citada Diretiva n.° 1999/70/CE, não ofende o regime constitucional de acesso à função pública estabelecido no número 2 do artigo 47.° da CRP, não sendo, por isso, necessário invocar o princípio do primado do direito europeu para justificar a aplicação daquela norma ao caso dos autos.

Recorda-se que foi peticionado que “deverá a presente ação ser julgada procedente, por provada, e por via dela, ser a ré condenada a reconhecer o autor com vínculo permanente desde 1998, ou caso assim não se entenda, pelo menos desde 2003, com a consequente progressão na carreira técnica superior.”

Aqui chegados e em concreto, entende-se que a procedência do peticionado pressupõe que o Autor estivesse a desempenhar funções correspondentes a necessidades permanentes da Universidade, o que só veio a ser reconhecido em 28 de novembro de 2003, através de parecer do Departamento de Biologia da Universidade.

* * *

Deste modo, acordam os Juízes que compõem a Subsecção Social da Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao Recurso, revogando-se a Sentença Recorrida, mais se jugando a Ação Procedente, reconhecendo-se o vinculo permanente ao Autor, com efeitos reportados a 28 de novembro de 2003.

Custas pela Entidade Recorrida/Universidade

Lisboa, 20 de setembro de 2024

Frederico de Frias Macedo Branco

Luis Borges Freitas

Maria Helena Filipe

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