0117/24.6BEFUN - Supremo Tribunal Administrativo

Tendo sido suscitada no processo uma questão, relativamente à qual em outro processo se haja decidido o reenvio prejudicial para o TJUE, justifica-se que, ao abrigo do disposto nos artigos 269.º, n.º 1, alínea c), e 272.º, n.º 1, ambos do CPC, seja declarada a suspensão da instância, até admissão desse reenvio ou, admitido, proferida pronúncia por esse Tribunal de Justiça.

ACÓRDÃO

1. RELATÓRIO

1.1. “A..., Sociedade Unipessoal Lda (Zona Franca da Madeira)”, inconformada com a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal - que julgou improcedente a Reclamação por si deduzida contra o despacho do órgão de execução fiscal, datado de 7 de Fevereiro de 2024 que indeferiu o pedido de dispensa de prestação de garantia que formulou no âmbito dos processos de execução fiscal n.º ...89, ...22, ...42 e ...34, instaurado por dívidas de Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas, dos exercícios de 2013, 2014, 2017 e 2020, no valor global de € 627 632,71, - interpôs o presente recurso jurisdicional.

1.2. Tendo alegado, formulou as seguintes conclusões:

«I. Interpõe a Recorrente o presente Recurso contra a Sentença proferida no âmbito do processo de Reclamação Judicial que correu os seus termos, sob o n.º 117/24.6BEFUN, junto do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, e que foi apresentada contra a decisão de indeferimento do pedido de dispensa de prestação de garantia, que a antecedeu;

II. Subjacente à Sentença ora recorrida, está o seguinte entendimento do Tribunal a quo

• “O que está na base dos presentes autos é a Decisão da Comissão Europeia (Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de dezembro de 2020 relativa ao regime de auxílios SA.21259 (2018/C) (ex - 2018/NN) aplicado por Portugal a favor da Zona Franca da Madeira (ZFM) - Regime III), e que ordenou a Portugal, enquanto Estado-Membro, a imediata e efetiva recuperação dos auxílios concedidos, sob a forma de redução de impostos, de forma ilegal (cfr. art.° 5.° da Decisão).

• Ora, não há dúvidas de que Portugal está vinculado ao cumprimento de tal decisão. E quanto aos termos em que tal recuperação se processa, há que atender ao teor da Comunicação da Comissão relativa à recuperação de auxílios estatais ilegais e incompatíveis (2019/C 247/01), e ainda ao Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho (também denominado «Regulamento Processual»), dado que quer a Decisão, quer a Comunicação, quer o Regulamento Processual, constituem direito da União Europeia e logo aplicáveis em Portugal nos termos do n.º 4 do art.º 8.º da Constituição da República Portuguesa.

• Ora, visto o teor de tais atos, temos que o artigo 16.° n.º 3 do Regulamento Processual estabelece que «a recuperação será efetuada imediatamente e segundo as formalidades do direito nacional do Estado Membro em causa, desde que estas permitam uma execução imediata e efetiva da decisão da Comissão».

• Por outro lado, no ponto 37 da Comunicação estabelece-se que “(...) os princípios do primado e da efetividade do direito da União Europeia significam que os Estados-Membros e os beneficiários do auxílio não podem invocar o princípio da segurança jurídica para limitar uma recuperação no caso de um alegado conflito entre o direito nacional e o da União Europeia.

• O direito da União Europeia prevalece e as regras nacionais não devem ser aplicadas ou devem ser interpretadas de uma forma que preserve a efetividade do direito da União Europeia’’.

• E tal primazia tem até lugar, note-se, perante decisões judiciais já transitadas em julgado, como decorre do ponto 45 da Comunicação: “Ao abrigo do princípio do primado do direito da União Europeia, as regras da União Europeia em matéria de auxílios estatais prevalecem sobre leis nacionais divergentes, que não devem ser aplicadas. O mesmo se aplica às regras e decisões judiciais nacionais cujo efeito da aplicação do princípio da autoridade do caso julgado se traduza na violação das regras da União Europeia em matéria de auxílios estatais”.

• Mais se dispondo no ponto 69 que “Uma decisão da Comissão dirigida a um Estado-Membro é vinculativa para todos os órgãos do Estado destinatário, incluindo os seus tribunais". Ou seja, e volvendo ao caso que nos ocupa, a aplicação de normativos nacionais não é impedida pela execução de uma decisão de recuperação de auxílios ilegais. Todavia, tais normativos não podem pôr em causa a decisão, e a obrigatoriedade da mesma ser imediata e efetiva.

• O que sempre sucederia com os preceitos legais relativos à suspensão do processo de execução fiscal com dispensa de prestação de garantia. De onde, não merece censura a atuação da Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da Região Autónoma da Madeira que desconsiderou os normativos nacionais atinentes à possibilidade de dispensa de prestação de garantia visando a suspensão do processo de execução fiscal.";

III. Em primeiro lugar, e como a ora Recorrente tem sustentado ao longo das peças judiciais apresentadas, o raciocínio adotado pela Autoridade Tributária, agora corroborado pelo Tribunal a quo, padece de um erro de direito inultrapassável, o qual toma a presente Decisão ilegal;

IV. É que, ao contrário do que a Autoridade Tributária e o Tribunal a quo sustentam, a questão não se prende com a vinculação do Estado Português e respetivas instituições à Decisão da Comissão Europeia, mas apenas com a forma adotada na execução da referida Decisão;

V. É que como bem sabe o Tribunal a quo é o próprio Tribunal de Justiça da União Europeia a dizer que a execução das decisões de recuperação de auxílios de Estado considerados ilegais deve ser feita de acordo com a ordem jurídica interna dos Estados Membros;

VI. A este propósito veja-se a posição adotada pelo Tribunal Geral da União Europeia, em 27 de outubro de 2023, nos processos T-718/22 e T-723/22. Diz então o Tribunal que ‘‘No caso de ser identificado um beneficiário do auxílio declarado ilegal e incompatível com o mercado interno, a Comissão esclareceu, no considerando 216 da decisão recorrida, o método com base no qual o montante do auxílio a restituir devia ser calculado pelas autoridades portuguesas”;

VII. Mais dizendo que: “É irrelevante para esta conclusão a alegação de que, na prática, as autoridades portuguesas quantificaram o montante dos auxílios a recuperar junto de cada beneficiário segundo um método fixo. Com efeito, essa crítica visa as modalidades de recuperação dos auxílios em causa, que estão sujeitas à fiscalização exclusiva dos órgãos jurisdicionais nacionais (v., neste sentido, Acórdão de 21 de dezembro de 2011, A2A/Comissão, C-320/09 P, não publicado, EU:C:2011:858, n.° 162)” - assinalado pela Recorrente;

VIII. Isto porque:

o contencioso relativo a essas medidas nacionais de recuperação, suscetível de determinar a sua anulação, é da competência exclusiva do juiz nacional e deve ser considerado uma simples emanação do princípio da proteção jurisdicional efetiva que constitui, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, um princípio geral do direito da União Europeia (v., neste sentido. Acórdãos de 13 de fevereiro de 2014, Mediaset, C-69/13, EU:C:2014:71, n.° 34, e de 11 de setembro de 2014, Comissão/Alemanha, C-527/12, EU:C:2014:2193, n.° 45 e jurisprudência referida);

Decorre do exposto que cabe ao órgão jurisdicional nacional, se for interpelado, pronunciar-se sobre a questão de saber se os auxílios concedidos às recorrentes ao abrigo do Regime III o foram em conformidade com as Decisões de 2007 e de 2013 que o autorizaram e, por conseguinte, constituem «auxílios existentes» na aceção do artigo 1°, alínea b), ii), do Regulamento 2015/1589, eventualmente após ter submetido uma questão prejudicial ao Tribunal de Justiça nos termos do artigo 267.° TFUE;

Assim, no âmbito dos presentes recursos, o Tribunal Geral examinará os fundamentos invocados pelas recorrentes apenas na parte em que dizem respeito à decisão recorrida e não às medidas nacionais de recuperação adotadas pelas autoridades portuguesas em execução desta última decisão (cfr. pontos 26, 27 e 28 da Decisão do Tribunal Geral da União Europeia).

IX. De onde se conclui que cabe aos juízes nacionais controlar juridicamente os moldes em que é feita a recuperação dos auxílios em execução da Decisão da Comissão, através da aplicação da legislação interna, o que não sucedeu, antes tendo optado o Meritíssimo Juiz do Tribunal a quo por não apreciar o mérito da pretensão como legalmente se impunha e agora se requer;

X. Com efeito, a decisão de não conhecer o mérito da pretensão como legalmente se impunha e ora se requer para além de ser manifestamente ilegal, teve consequências graves na situação económica da ora Recorrente;

XI. Conforme sobejamente demonstrado, foi a própria Autoridade Tributária que, incumbida de proceder à recuperação dos auxílios de Estado, decidiu liquidar adicionalmente imposto (IRC), como se este fosse devido nos anos em causa; e subsequentemente, em face da falta de pagamento voluntário do imposto adicionalmente liquidado, instaurar os processos de cobrança coerciva a que ora se reage;

XII. Assim, o que está a ser exigido à Recorrente é o pagamento de IRC, pelo que ao qualificar a quantia a recuperar como imposto e emitir atos tributários está a Autoridade Tributária vinculada a cumprir a lei (nomeadamente a possibilidade de pagamento em prestações ou da suspensão do processo de execução fiscal através da prestação de uma garantia ou através da sua dispensa);

XIII. Afastar a aplicação destes institutos jurídicos significa negar a natureza tributária da dívida (em manifesta contradição com os atos emitidos);

XIV. Certo é que o recurso ao procedimento tributário não possibilita a seleção parcial dos segmentos daquele regime, sendo igualmente certo que não existe qualquer procedimento específico para o efeito porque o Estado (enquanto legislador) não o previu.;

XV. Centrando o tema que nos ocupa - a Sentença que indeferiu a Reclamação Judicial apresentada contra o pedido de dispensa da prestação da garantia - importa deixar claro que porque assim entendeu o Estado português, na origem destes autos está a emissão de liquidações de IRC, cuja falta de pagamento dentro do prazo de pagamento voluntário deu origem à instauração de processos de execução fiscal contra a Recorrente;

XVI. Ora, o processo de execução fiscal consiste num processo de execução simplificado face àquele que é o regime geral de execução (civil), porque assenta no princípio de que o Estado é uma entidade investida de maior autoridade e que se presume que atua de boa fé, circunstância que permite simplificar o processo (menos moroso e com menos etapas que o processo de execução civil), o que precisamente tem levado a um alargamento das dívidas (ainda que não fiscais, o que não é o caso dos autos), a serem cobradas coercivamente por esta via;

XVII. A este propósito, veja-se o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul (“TCA Sul”) de 25/11/2021, proferido no processo 239/14.1BECTB: “O recurso ao processo executivo para cobrança de dívidas não fiscais, legalmente previsto, tem sido visto como uma forma apetecível para diversas entidades credoras, atenta a sua rapidez, simplicidade e eficácia, quando comparado com a execução comum, o que nos deve levar a uma cuidada interpretação e aplicação do n° 2 do artigo 148° do CPPT.”;

XVIII. Naturalmente, e ainda que tendencialmente mais célere e simplificado, o processo de execução fiscal é um processo de cobrança coerciva, em que naturalmente (por imposição da própria justiça e da Constituição portuguesa), são consagradas diversas garantias aos executados;

XIX. Ou seja, aqui chegados o que se verifica é que em resultado da Decisão da Comissão que condena o Estado português à recuperação de auxílios ilegais concedidos no âmbito do reconhecimento da ZFM e do regime fiscal especial ao abrigo do qual as entidades com sede naquele local eram tributadas, a Autoridade Tributária optou por recuperar os auxílios de Estado em questão através de liquidações de imposto;

XX. E que o recurso àquele procedimento de liquidação de imposto (cfr. artigos 59.° e seguintes do CPPT) implica o cumprimento das normas que o regem, incluindo - com redobrada relevância - as normas que titulam as garantias dos contribuintes;

XXI. No que diz respeito à dispensa de prestação de garantia importa ainda notar que de acordo com o n.° 4, do artigo 52.°, da LGT, para que o Executado possa ser isentado da prestação de garantia é necessário que i) a prestação de garantia lhe cause prejuízo irreparável ou ii) que seja manifesta a sua falta de meios económicos revelada pela insuficiência de bens penhoráveis para o pagamento da dívida exequenda e acrescido e, bem assim, que iii) a insuficiência / inexistência de bens não seja da sua responsabilidade;

XXII. Estes requisitos, exigidos pelo n.° 4 do artigo 52° da LGT, são requisitos alternativos, como nos indica a conjunção disjuntiva “ou”, o que significa que a lei se basta com a verificação de um dos requisitos aí previstos, desde que não seja apurada a responsabilidade do executado pela insuficiência ou inexistência de bens ou de rendimentos (cf. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, no Processo: 02029/07, de 09-10-2007, in www.dgsi.pt).

XXIII. Ora, a Recorrente não dispõe de meios financeiros ou quaisquer bens imóveis que possa oferecer à penhora e que lhe permitam suspender este processo de execução fiscal - situação essa que o Tribunal a quo não cuidou de analisar;

XXIV. Ficou demonstrado nos presentes autos a imperatividade da lei interna na execução da Decisão proferida pela Comissão Europeia, não restando senão concluir que a Sentença proferida pelo Tribunal a quo deve ser anulada por este Tribunal por ter sido proferida em sentido contrário à legislação portuguesa aplicável, devendo ser determinada a baixa dos autos e condenado o Tribunal a quo a proferir uma Sentença que analise o mérito da pretensão da ora Recorrente, como legalmente se impõe.

1.3. As contra-alegações da Recorrida encontram-se encerradas nos seguintes termos:

«1. Nos presentes autos vem reclamado o despacho proferido pela Chefe do Serviço de Finanças do Funchal-1 que indeferiu o Requerimento apresentado pelo Reclamante, no âmbito do no âmbito do processo de execução fiscal (doravante, PEF) n.º ...89 e apensos (...22, ...42 e ...34)

2. Nos termos dos artigos 276.º e 278.º do CPPT, o objeto da presente lide circunscreve-se à apreciação do despacho de indeferimento em relação ao pedido de dispensa de prestação de garantia – cfr. pontos 2 a 3 da matéria de facto provada.

3. Por sentença proferida em 07.05.2024, o Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal decidiu julgar:

i. Improcedente, por não provada, não anulando o ato reclamado;

ii. Dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça, no valor que exceder €275.000,00;

iii. Condenar a Reclamante no pagamento de custas do processo.

4. Não se conformando com o decidido, o Reclamante interpôs recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, tendo para o efeito formulado as seguintes conclusões:

«I. Interpõe a Recorrente o presente Recurso contra a Sentença proferida no âmbito do processo de Reclamação Judicial que correu os seus termos, sob o n.º 117/24.6BEFUN, junto do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, e que foi apresentada contra a decisão de indeferimento do pedido de dispensa de prestação de garantia, que a antecedeu;

II. Subjacente à Sentença ora recorrida, está o seguinte entendimento do Tribunal a quo

• “O que está na base dos presentes autos é a Decisão da Comissão Europeia (Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de dezembro de 2020 relativa ao regime de auxílios SA.21259 (2018/C) (ex - 2018/NN) aplicado por Portugal a favor da Zona Franca da Madeira (ZFM) – Regime III), e que ordenou a Portugal, enquanto Estado-Membro, a imediata e efetiva recuperação dos auxílios concedidos, sob a forma de redução de impostos, de forma ilegal (cfr. art.º 5.º da Decisão).

• Ora, não há dúvidas de que Portugal está vinculado ao cumprimento de tal decisão. E quanto aos termos em que tal recuperação se processa, há que atender ao teor da Comunicação da Comissão relativa à recuperação de auxílios estatais ilegais e incompatíveis (2019/C 247/01), e ainda ao Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho (também denominado «Regulamento Processual»), dado que quer a Decisão, quer a Comunicação, quer o Regulamento Processual, constituem direito da União Europeia e logo aplicáveis em Portugal nos termos do n.º 4 do art.º 8.º da Constituição da República Portuguesa;

• Ora, visto o teor de tais atos, temos que o artigo 16.º, n.º 3, do Regulamento Processual estabelece que «a recuperação será efetuada imediatamente e segundo as formalidades do direito nacional do Estado Membro em causa, desde que estas permitam uma execução imediata e efetiva da decisão da Comissão».

• Por outro lado, no ponto 37 da Comunicação estabelece-se que “(…) os princípios do primado e da efetividade do direito da União Europeia significam que os Estados-Membros e os beneficiários do auxílio não podem invocar o princípio da segurança jurídica para limitar uma recuperação no caso de um alegado conflito entre o direito nacional e o da União Europeia.

• O direito da União Europeia prevalece e as regras nacionais não devem ser aplicadas ou devem ser interpretadas de uma forma que preserve a efetividade do direito da União Europeia”.

• E tal primazia tem até lugar, note-se, perante decisões judiciais já transitadas em julgado, como decorre do ponto 45 da Comunicação: “Ao abrigo do princípio do primado do direito da União Europeia, as regras da União Europeia em matéria de auxílios estatais prevalecem sobre leis nacionais divergentes, que não devem ser aplicadas. O mesmo se aplica às regras e decisões judiciais nacionais cujo efeito da aplicação do princípio da autoridade do caso julgado se traduza na violação das regras da União Europeia em matéria de auxílios estatais”.

• Mais se dispondo no ponto 69 que “Uma decisão da Comissão dirigida a um Estado-Membro é vinculativa para todos os órgãos do Estado destinatário, incluindo os seus tribunais”. Ou seja, e volvendo ao caso que nos ocupa, a aplicação de normativos nacionais não é impedida pela execução de uma decisão de recuperação de auxílios ilegais. Todavia, tais normativos não podem pôr em causa a decisão, e a obrigatoriedade da mesma ser imediata e efetiva.

• O que sempre sucederia com os preceitos legais relativos à suspensão do processo de execução fiscal com dispensa de prestação de garantia. De onde, não merece censura a atuação da Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da Região Autónoma da Madeira que desconsiderou os normativos nacionais atinentes à possibilidade de dispensa de prestação de garantia visando a suspensão do processo de execução fiscal;

III. Em primeiro lugar, e como a ora Recorrente tem sustentado ao longo das peças judiciais apresentadas, o raciocínio adotado pela Autoridade Tributária, agora corroborado pelo Tribunal a quo, padece de um erro de direito inultrapassável, o qual torna a presente Decisão ilegal;

É que, ao contrário do que a Autoridade Tributária e o Tribunal a quo sustentam, a questão não se prende com a vinculação do Estado Português e respetivas instituições à Decisão da Comissão Europeia, mas apenas com a forma adotada na execução da referida Decisão;

V. É que como bem sabe o Tribunal a quo é o próprio Tribunal de Justiça da União Europeia a dizer que a execução das decisões de recuperação de auxílios de Estado considerados ilegais deve ser feita de acordo com a ordem jurídica interna dos Estados Membros;

VI. A este propósito veja-se a posição adotada pelo Tribunal Geral da União Europeia, em 27 de outubro de 2023, nos processos T-718/22 e T-723/22. Diz então o Tribunal que “No caso de ser identificado um beneficiário do auxílio declarado ilegal e incompatível com o mercado interno, a Comissão esclareceu, no considerando 216 da decisão recorrida, o método com base no qual o montante do auxílio a restituir devia ser calculado pelas autoridades portuguesas”;

VII. Mais dizendo que: “É irrelevante para esta conclusão a alegação de que, na prática, as autoridades portuguesas quantificaram o montante dos auxílios a recuperar junto de cada beneficiário segundo um método fixo. Com efeito, essa crítica visa as modalidades de recuperação dos auxílios em causa, que estão sujeitas à fiscalização exclusiva dos órgãos jurisdicionais nacionais (v., neste sentido, Acórdão de 21 de dezembro de 2011, A2A/Comissão, C-320/09 P, não publicado, EU:C:2011:858, n.° 162)” – assinalado pela Recorrente;

VIII. Isto porque:

• Ora, o contencioso relativo a essas medidas nacionais de recuperação, suscetível de determinar a sua anulação, é da competência exclusiva do juiz nacional e deve ser considerado uma simples emanação do princípio da proteção jurisdicional efetiva que constitui, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, um princípio geral do direito da União Europeia (v., neste sentido, Acórdãos de 13 de fevereiro de 2014, Mediaset, C-69/13, EU:C:2014:71, n.° 34, e de 11 de setembro de 2014, Comissão/Alemanha, C-527/12, EU:C:2014:2193, n.° 45 e jurisprudência referida);

• Decorre do exposto que cabe ao órgão jurisdicional nacional, se for interpelado, pronunciar-se sobre a questão de saber se os auxílios concedidos às recorrentes ao abrigo do Regime III o foram em conformidade com as Decisões de 2007 e de 2013 que o autorizaram e, por conseguinte, constituem «auxílios existentes» na aceção do artigo 1.°, alínea b), ii), do Regulamento 2015/1589, eventualmente após ter submetido uma questão prejudicial ao Tribunal de Justiça nos termos do artigo 267.° TFUE;

• Assim, no âmbito dos presentes recursos, o Tribunal Geral examinará os fundamentos invocados pelas recorrentes apenas na parte em que dizem respeito à decisão recorrida e não às medidas nacionais de recuperação adotadas pelas autoridades portuguesas em execução desta última decisão (cfr. pontos 26, 27 e 28 da Decisão do Tribunal Geral da União Europeia).

IX. De onde se conclui que cabe aos juízes nacionais controlar juridicamente os moldes em que é feita a recuperação dos auxílios em execução da Decisão da Comissão, através da aplicação da legislação interna, o que não sucedeu, antes tendo optado o Meritíssimo Juiz do Tribunal a quo por não apreciar o mérito da pretensão como legalmente se impunha e agora se requer;

X. Com efeito, a decisão de não conhecer o mérito da pretensão como legalmente se impunha e ora se requer para além de ser manifestamente ilegal, teve consequências graves na situação económica da ora Recorrente

XI. Conforme sobejamente demonstrado, foi a própria Autoridade Tributária que, incumbida de proceder à recuperação dos auxílios de Estado, decidiu liquidar adicionalmente imposto (IRC), como se este fosse devido nos anos em causa; e subsequentemente, em face da falta de pagamento voluntário do imposto adicionalmente liquidado, instaurar os processos de cobrança coerciva a que ora se reage;

XII. Assim, o que está a ser exigido à Recorrente é o pagamento de IRC, pelo que ao qualificar a quantia a recuperar como imposto e emitir atos tributários está a Autoridade Tributária vinculada a cumprir a lei (nomeadamente a possibilidade de pagamento em prestações ou da suspensão do processo de execução fiscal através da prestação de uma garantia ou através da sua dispensa);

XIII. Afastar a aplicação destes institutos jurídicos significa negar a natureza tributária da dívida (em manifesta contradição com os atos emitidos);

XIV. Certo é que o recurso ao procedimento tributário não possibilita a seleção parcial dos segmentos daquele regime, sendo igualmente certo que não existe qualquer procedimento específico para o efeito porque o Estado (enquanto legislador) não o previu;

XV. Centrando o tema que nos ocupa – a Sentença que indeferiu a Reclamação Judicial apresentada contra o pedido de dispensa da prestação da garantia – importa deixar claro que porque assim entendeu o Estado português, na origem destes autos está a emissão de liquidações de IRC, cuja falta de pagamento dentro do prazo de pagamento voluntário deu origem à instauração de processos de execução fiscal contra a Recorrente;

XVI. Ora, o processo de execução fiscal consiste num processo de execução simplificado face àquele que é o regime geral de execução (civil), porque assenta no princípio de que o Estado é uma entidade investida de maior autoridade e que se presume que atua de boa fé, circunstância que permite simplificar o processo (menos moroso e com menos etapas que o processo de execução civil), o que precisamente tem levado a um alargamento das dívidas (ainda que não fiscais, o que não é o caso dos autos), a serem cobradas coercivamente por esta via;

XVII. A este propósito, veja-se o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul (“TCA Sul”) de 25/11/2021, proferido no processo 239/14.1BECTB: “O recurso ao processo executivo para cobrança de dívidas não fiscais, legalmente previsto, tem sido visto como uma forma apetecível para diversas entidades credoras, atenta a sua rapidez, simplicidade e eficácia, quando comparado com a execução comum, o que nos deve levar a uma cuidada interpretação e aplicação do nº 2 do artigo 148º do CPPT.”;

XVIII. Naturalmente, e ainda que tendencialmente mais célere e simplificado, o processo de execução fiscal é um processo de cobrança coerciva, em que naturalmente (por imposição da própria justiça e da Constituição portuguesa), são consagradas diversas garantias aos executados;

XIX. Ou seja, aqui chegados o que se verifica é que em resultado da Decisão da Comissão que condena o Estado português à recuperação de auxílios ilegais concedidos no âmbito do reconhecimento da ZFM e do regime fiscal especial ao abrigo do qual as entidades com sede naquele local eram tributadas, a Autoridade Tributária optou por recuperar os auxílios de Estado em questão através de liquidações de imposto;

XX. E que o recurso àquele procedimento de liquidação de imposto (cfr. artigos 59.º e seguintes do CPPT) implica o cumprimento das normas que o regem, incluindo - com redobrada relevância - as normas que titulam as garantias dos contribuintes;

XXI. No que diz respeito à dispensa de prestação de garantia importa ainda notar que de acordo com o n.º 4, do artigo 52.º, da LGT, para que o Executado possa ser isentado da prestação de garantia é necessário que i) a prestação de garantia lhe cause prejuízo irreparável ou ii) que seja manifesta a sua falta de meios económicos revelada pela insuficiência de bens penhoráveis para o pagamento da dívida exequenda e acrescido e, bem assim, que iii) a insuficiência / inexistência de bens não seja da sua responsabilidade;

XXII. Estes requisitos, exigidos pelo n.º 4 do artigo 52° da LGT, são requisitos alternativos, como nos indica a conjunção disjuntiva “ou”, o que significa que a lei se basta com a verificação de um dos requisitos aí previstos, desde que não seja apurada a responsabilidade do executado pela insuficiência ou inexistência de bens ou de rendimentos (cf. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, no Processo: 02029/07, de 09-10-2007, in www.dgsi.pt).

XXIII. Ora, a Recorrente não dispõe de meios financeiros ou quaisquer bens imóveis que possa oferecer à penhora e que lhe permitam suspender este processo de execução fiscal – situação essa que o Tribunal a quo não cuidou de analisar;

XXIV. Ficou demonstrado nos presentes autos a imperatividade da lei interna na execução da Decisão proferida pela Comissão Europeia, não restando senão concluir que a Sentença proferida pelo Tribunal a quo deve ser anulada por este Tribunal por ter sido proferida em sentido contrário à legislação portuguesa aplicável, devendo ser determinada a baixa dos autos e condenado o Tribunal a quo a proferir uma Sentença que analise o mérito da pretensão da ora Recorrente, como legalmente se impõe”.

5. É sabido que, nos termos do art.º 639.º do Código de Processo Civil (doravante, CPC), aplicável ex vi do art.º 281.º do CPPT, são as conclusões que delimitam o objeto o recurso (cf. entre outros, os acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de 06/06/2018, proc. n.º 4691/16.2T8LSB.L1.S1 e do Supremo Tribunal Administrativo de 26/06/2014, proc. n.º 0375/14, disponíveis em www.dgsi.pt.)

6. Pelo que, neste caso, tendo em conta as conclusões tiradas pelo Recorrente, e apesar da extensão das mesmas, as questões a apreciar pelo Tribunal ad quem é do alegado erro de direito.

7. Ora, como de seguida se demonstrará o presente recurso deverá ser julgado totalmente improcedente.

Vejamos:

II. DA FALTA DE FUNDAMENTO DO RECURSO

A) Do alegado erro de direito inultrapassável

8. O Recorrente vem impugnar a sentença do qual o Tribunal a quo teve o seguinte entendimento: “O que está na base dos presentes autos é a Decisão da Comissão Europeia (Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de dezembro de 2020 relativa ao regime de auxílios SA.21259 (2018/C) (ex - 2018/NN) aplicado por Portugal a favor da Zona Franca da Madeira (ZFM) – Regime III), e que ordenou a Portugal, enquanto Estado-Membro, a imediata e efetiva recuperação dos auxílios concedidos, sob a forma de redução de impostos, de forma ilegal (cfr. art.º 5.º da Decisão).

Ora, não há dúvidas de que Portugal está vinculado ao cumprimento de tal decisão.

E quanto aos termos em que tal recuperação se processa, há que atender ao teor da Comunicação da Comissão relativa à recuperação de auxílios estatais ilegais e incompatíveis (2019/C 247/01), e ainda ao Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho (também denominado «Regulamento Processual»), dado que quer a Decisão, quer a Comunicação, quer o Regulamento Processual, constituem direito da União Europeia e logo aplicáveis em Portugal nos termos do n.º 4 do art.º 8.º da Constituição da República Portuguesa.

Ora, visto o teor de tais atos, temos que o artigo 16.º, n.º 3, do Regulamento Processual estabelece que «a recuperação será efetuada imediatamente e segundo as formalidades do direito nacional do Estado-Membro em causa, desde que estas permitam uma execução imediata e efetiva da decisão da Comissão».

Por outro lado, no ponto 37 da Comunicação estabelece-se que “(…) os princípios do primado e da efetividade do direito da União Europeia significam que os Estados-Membros e os beneficiários do auxílio não podem invocar o princípio da segurança jurídica para limitar uma recuperação no caso de um alegado conflito entre o direito nacional e o da União Europeia. O direito da União Europeia prevalece e as regras nacionais não devem ser aplicadas ou devem ser interpretadas de uma forma que preserve a efetividade do direito da União Europeia”.

E tal primazia tem até lugar, note-se, perante decisões judiciais já transitadas em julgado, como decorre do ponto 45 da Comunicação: “Ao abrigo do princípio do primado do direito da União Europeia, as regras da União Europeia em matéria de auxílios estatais prevalecem sobre leis nacionais divergentes, que não devem ser aplicadas. O mesmo se aplica às regras e decisões judiciais nacionais cujo efeito da aplicação do princípio da autoridade do caso julgado se traduza na violação das regras da União Europeia em matéria de auxílios estatais”.

Mais se dispondo no ponto 69 que “Uma decisão da Comissão dirigida a um Estado-Membro é vinculativa para todos os órgãos do Estado destinatário, incluindo os seus tribunais”.

Ou seja, e volvendo ao caso que nos ocupa, a aplicação de normativos nacionais não é automaticamente impedida pela execução de uma decisão de recuperação de auxílios ilegais.

Todavia, tais normativos não podem pôr em causa a decisão de recuperação, e a obrigatoriedade da mesma ser imediata e efetiva.

O que sempre sucederia com os preceitos legais relativos à suspensão do processo de execução fiscal com dispensa de prestação de garantia.

Com efeito, a sua primeira consequência seria precisamente a recuperação não ser imediata e efetiva.

De onde, não merece censura a atuação da Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da Região Autónoma da Madeira que desconsiderou os normativos nacionais atinentes à possibilidade de dispensa de prestação de garantia visando a suspensão do processo de execução fiscal.

Até porque, a suspensão com prestação de garantia é algo considerado inadmissível por parte da Comunicação.

Com efeito, consta do respetivo ponto 119 que “Em contrapartida, a prestação de garantias para o futuro pagamento do montante de recuperação não constitui uma medida provisória adequada uma vez que, entretanto, o auxílio fica à disposição do beneficiário.”

Logo, e por maioria de razão, a suspensão do processo de execução fiscal com dispensa de prestação de garantia, não pode beneficiar de entendimento diferente.

Sintetizando, poderemos então dizer que não é admissível qualquer medida que vise o retardamento da restituição do auxílio declarado ilegal, de que constitui exemplo a pretendida dispensa de prestação de garantia para suspensão do processo de execução fiscal, até porque isso faria com que a decisão de recuperação não fosse imediata e efetiva, como se impõe nos respetivos termos da Decisão”.

9. Para tanto alegam que “Em primeiro lugar, e como a ora Recorrente tem sustentado ao longo das peças judiciais apresentadas, o raciocínio adotado pela Autoridade Tributária, agora corroborado pelo Tribunal a quo, padece de um erro de direito inultrapassável, o qual torna a presente Decisão ilegal;”

Ora vejamos se assiste razão ao Requerente,

10. O Regime da Zona Franca da Madeira, adiante ZFM, foi criado para promover o desenvolvimento regional e a diversificação da estrutura económica da Região Autónoma da Madeira, enquanto região ultraperiférica, nos termos do artigo 299.º, n.º 2 TCE, atual artigo 349.º da do Tratado de Funcionamento da União Europeia, doravante TFUE.

11. Foi aprovado em 1987 pela Decisão da Comissão Europeia de 27/05/1987, enquanto auxílio com finalidade regional compatível com o mercado único, tendo sido prorrogado posteriormente pela Decisão da Comissão de 27/01/1992 – Regime I.

12. O Regime II foi aprovado pela Decisão da Comissão de 11/12/2002.

13. Já o Regime III – regime que foi ilegalmente executado por Portugal por violação das Decisões da Comissão, cf. artigo 108.º, n.º 3 do TFUE – foi aprovado pela Decisão da Comissão de 27/06/2007, no processo N 421/2006 para o período compreendido entre 01/01/2007 e 31/12/2013, sendo prorrogado para vigorar até ao fim do ano de 2014, segundo a Decisão da Comissão de 26/11/2013.

14. Este Regime assume a forma de uma redução de imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas (IRC) sobre os lucros resultantes de atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira, de uma isenção de impostos municipais e locais, assim como uma isenção de impostos sobre a transmissão de bens imóveis para a criação de uma empresa na ZFM, até aos montantes máximos de auxílio baseado nos limites máximos da base tributável aplicáveis à base tributável anual dos beneficiários – limites fixados em função do número de postos de trabalho mantidos pelo beneficiário em cada exercício.

Acontece que

15. Em 12/03/2015, a Comissão iniciou ao abrigo do artigo 108.º, n.º 1 da TFUE e do artigo 17.º, n.º 1 do Regulamento (CE) n.º 659/1999 do Conselho, de 22/03/1999, um exercício de monotorização do Regime III relativo aos anos de 2012 e 2013, que gerou dúvidas quanto à aplicação das isenções de imposto sobre os rendimentos provenientes de atividades efetiva e materialmente realizadas na RAM e das ligações entre o montante de auxílio e a criação ou manutenção dos postos de trabalho efetivos na RAM.

16. Depois de analisadas as informações prestadas pela República Portuguesa, a CE, a 06/07/2018, informou que havia dado início ao procedimento previsto no artigo 108.º, n.º 2 da TFUE.

17. Consequentemente, a Comissão adotou a seguinte Decisão (Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de dezembro de 2020 relativa ao regime de auxílios SA.21259 (2018/C) (ex-2018/NN) aplicado por Portugal a favor da Zona Franca da Madeira (ZFM) – Regime III):

Artigo 1.º

0 regime de auxílios -Zona Franca da Madeira (ZFM) - Regime III», na medida em que foi aplicado por Portugal em violação da Decisão C(2007) 5037 final da Comissão e da Decisão C(2013) 4043 final da Comissão, foi executado ilegalmente por Portugal em violação do artigo 108.°, n.º 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, e é incompatível com o mercado interno.

Artigo 2.º

Os auxílios individuais concedidos ao abrigo do regime referido no artigo 1.º não constituem auxílios se, no momento da respetiva concessão, preencherem as condições estabelecidas num regulamento adotado nos termos do artigo 2.º do Regulamento (UE) 2015/1588, aplicável à data da concessão do auxílio.

Artigo 3.º

Os auxílios individuais concedidos ao abrigo do regime referido no artigo 1.º que, à data da respetiva concessão, preencherem as condições estabelecidas nas decisões referidas no artigo 1.º ou num regulamento adotado nos termos do artigo 1.º do Regulamento (UE) 2015/1588, são compatíveis com o mercado interno até ao limite das intensidades máximas de auxílio aplicáveis a este tipo de auxílios.

Artigo 4.º

1. Portugal deve proceder à recuperação dos auxílios incompatíveis concedidos ao abrigo do regime referido no artigo 1.º junto dos beneficiários.

2. Os montantes a recuperar vencem juros desde a data em que foram colocados à disposição dos beneficiários até à data da sua recuperação efetiva.

3. Os juros são calculados numa base composta, em conformidade com o capítulo V do Regulamento (CE) n.° 794/2004.

4. Portugal deve revogar o regime de auxílios incompatível na medida referida no artigo 1.º e cancelar todos os pagamentos pendentes relativos aos auxílios, com efeitos a partir da data de notificação da presente decisão.

Artigo 5.º

1. A recuperação dos auxílios concedidos ao abrigo do regime previsto no artigo 1.º deve ser imediata e efetiva.

2. Portugal deve assegurar a execução da presente decisão no prazo de oito meses a contar da data da respetiva notificação.

Artigo 6.º

1. No prazo de quatro meses a contar da notificação da presente decisão, Portugal deve apresentar as seguintes informações:

a) a lista dos beneficiários que receberam auxílios ao abrigo do regime referido no artigo 1.º e o montante total do auxílio recebido por cada mil deles ao abrigo do referido regime;

b) o montante total (capital e juros) a recuperar junto de cada beneficiário:

c) uma descrição pormenorizada das medidas previstas para dar cumprimento à presente decisão.

2. Portugal deve manter a Comissão informada da evolução das medidas nacionais adotadas para dar execução à presente decisão até estar concluída a recuperação dos auxílios concedidos ao abrigo do regime referido no artigo 1.º, A pedido da Comissão, Portugal deve apresentar de imediato informações sobre as medidas já adotadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão.

Portugal deve também apresentar informações pormenorizadas sobre os montantes dos auxílios e dos juros já recuperados junto dos beneficiários.

Artigo 7.º

A destinatária da presente decisão é a República Portuguesa.

A Comissão pode publicar a identidade dos beneficiários de auxílios incompatíveis e os montantes dos auxílios e dos juros recuperados em virtude da presente decisão, sem prejuízo do disposto no artigo 50.º do Regulamento (UE) 2015/1589.

Feito em Bruxelas, em 4 de dezembro de 2020.

Pela Comissão

Margrethe VESTAGER

Membro da Comissão».

18. A Decisão da Comissão supra referida e reiterada pelo Acórdão do Tribunal Geral (Oitava Secção), de 21/09/2022, no Processo T-95/21, Recurso da República Portuguesa contra Comissão Europeia, prevalece sobre o direito interno (artigo 8.º, n.º 4 da CRP), assim como os princípios do Direito da União e as disposições do Regulamento (EU) 2015/1589 do Conselho que prevalecem sobre as disposições nacionais.

19. Nos termos do TFUE e de jurisprudência assente dos tribunais da União, de que são exemplos os Acórdãos do Tribunal de Justiça de 12/07/1973, Comissão/Alemanha, C-70/72, ECLI:EU:C:1973:87, n.º 13 e de 21/03/1990, Bélgica/Comissão, C-142/87, ECLI:EU:C1990:125, n.º 66, a Comissão é competente para decidir se o Estado-Membro interessado deve alterar ou suprimir um auxílio quando o considerar incompatível com o mercado interno e que incumbe ao Estado-Membro suprimir um auxílio considerado como incompatível, tendo de restabelecer a situação que se encontrava antes da atribuição desses auxílios

20. Esse objetivo é atingido quando o beneficiário tiver reembolsado os montantes concedidos a título de auxílios ilegais, perdendo assim a vantagem de que tinha beneficiado e quando a situação anterior à concessão do auxílio for reposta.

21. A recuperação deve abranger o período compreendido entre a data em que o auxílio foi colocado à disposição do beneficiário e a data da sua recuperação efetiva, ou seja, a partir da data do ato jurídico que concedeu aos beneficiários o direito de beneficiar desse regime, vencendo juros até à sua efetiva recuperação, sendo calculados numa base composta, cf. com o capítulo V do Regulamento (CE) n.º 794/2004 da Comissão.

22. E, deve ser recuperado pelas Autoridades Portuguesas junto das empresas que beneficiaram efetivamente desses auxílios, ou seja, junto das pessoas singulares e coletivas registadas na ZFM de 01/01/2007 a 31/12/2014, e que não cumpriram com as condições legais exigíveis para beneficiar de tal regime, tal como aprovado nas Decisões da Comissão de 2007 e 2013¹.

¹ Atente-se aos considerandos 212 a 214 da Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de dezembro de 2020 relativa ao regime de auxílios SA.21259 (2018/C) (ex-2018/NN) aplicado por Portugal a favor da Zona Franca da Madeira (ZFM) – Regime III

23. O prazo estipulado pela Comissão para a recuperação seriam de 8 (oito) meses, prazo esse que já se encontra em muito ultrapassado, cf. o artigo 5.º da Decisão (EU) 2022/1414 da Comissão, de 04/12/2020 (supra transcrita).

24. Para determinar o montante a recuperar para cada entidade que o recebeu indevidamente, Portugal utilizou a metodologia já sufragada na decisão da Comissão (considerando 216) e devidamente transcrita no ponto III do projeto de correções da liquidação notificadas aos sujeitos passivos.

25. Das correções das liquidações e do seu não pagamento no prazo definido para pagamento voluntário, foi instaurado o processo de execução fiscal aqui em causa e, nesse seguimento, a ora Reclamante, entidade indevidamente beneficiada, peticionar dispensa de prestação de garantia para efeitos de suspensão do processo de execução fiscal ...89 e apensos (...22, ...42 e ...34), tal como previsto no artigo 52.º da LGT ex vi 170.º do CPPT, tal como previsto no artigo 52.º da LGT ex vi 170.º do CPPT.

26. Na citação efetuada no âmbito do PEF em causa, foi-lhe negada a possibilidade de prestação de garantia e suspensão do processo de execução fiscal face às caraterísticas da dívida.

Vejamos,

27. Tendo como base o princípio da recuperação imediata e efetiva dos auxílios que devem orientar a atuação dos Estados-Membros e que prevalecem sobre as disposições nacionais, não deverão ser utilizados mecanismos tais como efeito suspensivo das reclamações graciosas ou da apresentação de impugnação quando for prestada a garantia, no presente procedimento de recuperação,

28. Assim como, deverão ser recusados quaisquer pedidos de pagamento em prestações e impedida a sua concessão oficiosa, nos casos em que tal esteja legalmente previsto.

29. Apesar do artigo 16.º, n.º 3 do Regulamento (UE) 2015//1589, de 13/07/2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.º do TFUE, referir que “recuperação será efetuada imediatamente e segundo as formalidades do direito nacional do Estado-Membro em causa, desde que estas permitam uma execução imediata e efetiva da decisão da Comissão” (sublinhado e negrito nosso),

30. É obrigatório que essa execução seja imediata e efetiva, devendo o intérprete e o aplicador do direito nacional atribuir às disposições nacionais um sentido conforme e compatível com o Direito da União.

31. Não sendo compatíveis, como é o caso, deverão ser recusados e afastados toda e qualquer aplicação de normas de direito nacional que colidam com os princípios de celeridade e eficácia, o que inclui todo e qualquer fracionamento ou dilação temporal prevista nas normas nacionais.

32. Mais se diz que os deveres resultantes do primado do Direito da UE vinculam todas as entidades públicas, incluindo a AT, AT-RAM e os órgãos jurisdicionais nacionais, pelo que, in casu, o órgão de execução fiscal tem o dever de aplicar a norma do Direito da União Europeia seguindo a interpretação da mesma que resulta da jurisprudência do TJUE.

33. Neste sentido, aliás, é de referir que devem mesmo os Tribunais nacionais a quem forem postas estas questões desaplicar todas as disposições de direito interno que obstem à recuperação dos auxílios de estado concedidos em violação com o Direito da União Europeia e cuja incompatibilidade foi declarada por uma decisão da Comissão que se tornou definitiva.

34. Veja-se neste sentido o Acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção), de 18 de julho de 2007, no processo c-119/05: “órgão jurisdicional nacional encarregado de aplicar, no âmbito da sua competência, as normas do direito comunitário tem a obrigação de garantir a plena eficácia dessas normas, não aplicando, se necessário e por força da autoridade que é a sua, qualquer disposição contrária da legislação nacional (v., designadamente, acórdãos de 9 de Março de 1978, Simmenthal, 106/77, Colect., p. 243, n.ºs 21 a 24; de 8 de Março de 1979, Salumificio di Cornuda, 130/78, Recueil, p. 867, n.ºs 23 a 27, Colect., p. 471, e de 19 de Junho de 1990, Factortame e o., C‑213/89, Colect., p. I‑2433, n.ºs 19 a 21).

(…)

a apreciação da compatibilidade de medidas de auxílio ou de um regime de auxílios com o mercado comum é da competência exclusiva da Comissão, sob a fiscalização do juiz comunitário. Esta regra impõe‑se na ordem jurídica interna como resultado do princípio do primado do direito comunitário.

63. Por conseguinte, há que responder às questões colocadas que o direito comunitário se opõe à aplicação de uma disposição do direito nacional que pretende consagrar o princípio da força de caso julgado, como o artigo 2909.° do Código Civil italiano, quando a sua aplicação obsta à recuperação de um auxílio de Estado concedido em violação do direito comunitário e cuja incompatibilidade com o mercado comum foi declarada por uma decisão da Comissão que se tornou definitiva.”

35. Jurisprudência europeia que já mereceu acolhimento nos Tribunais Superiores Portugueses, no Acórdão STA de 2005.10.06, proferido no processo n.º 02037/02, que, após fazer referência à jurisprudência da União Europeia, mais concretamente ao Acórdão do Tribunal de Justiça das Comunidades de 1997.03.20, Processo C-24/95, concluindo que o direito comunitário «impõe indiscutivelmente a respetiva recuperação, mesmo contra normas nacionais de proteção da confiança e da segurança, pelo que estas devem ficar sem aplicação e ceder lugar à aplicação do direito comunitário, impondo-se como devido e legal o ato de revogação da concessão da ajuda.»

Acrescendo ainda que,

36. Do ponto 126 da Comunicação da Comissão relativa à recuperação de auxílios estatais ilegais e incompatíveis (2019/C 247/01), publicada no Jornal Oficial da União Europeia C 247, de 23 de julho de 2019, resulta claramente que “126. Os diferimentos da recuperação ou os pagamentos em prestações após o prazo de recuperação implicariam que a obrigação de recuperação não é executada imediatamente e, por conseguinte, não são permitidos, mesmo que maximizem o retorno do Estado-Membro em causa (ver ponto 54).”

Ora,

37. O deferimento da suspensão do processo de execução fiscal mediante a dispensa de prestação de garantia consubstancia, na prática, num diferimento da recuperação, o qual, nos termos do referido ponto da comunicação, não é permitido.

Por outro lado,

38. Com a presente reclamação pretende a reclamante que o Tribunal se substitua ao órgão de execução fiscal e defira o pedido de dispensa de prestação de garantia, o que não é legalmente possível.

Na verdade,

39. No contexto do contencioso tributário, a reclamação de ato de órgão de execução fiscal é um contencioso de mera legalidade pelo que cabe apenas nos poderes de cognição do tribunal sindicar a validade dos actos reclamados, não sendo lícito impor injunções à AT de abstenção ou prática de actos no processo de execução fiscal,

40. Sob pena de violação do princípio da separação de poderes.

41. Neste sentido, veja-se o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, datado de 10/05/2023, no processo 0897/22.3BEBRG, disponível em www.dgsi.pt, onde se refere que “(…)esta forma processual – leia-se a reclamação de atos do órgão de execução fiscal - reconduz-se ao contencioso de mera legalidade (natureza impugnatória), no qual o Tribunal tem de quedar-se pela formulação do juízo sobre a legalidade do acto sindicado tal como ele ocorreu, apreciando a citada legalidade em face da fundamentação contextual integrante do próprio acto, mais estando impedido de valorar razões de facto e de direito que não constam dessa fundamentação.”

42. Assim, conclui-se que bem andou a sentença recorrida ao julgar a presente Reclamação improcedente, mantendo a decisão do órgão de execução fiscal que indeferiu o pedido de dispensa de prestação de garantia.».

1.4. O Excelentíssimo Procurador-Geral-Adjunto no Supremo Tribunal Administrativo, emitiu parecer no sentido da procedência do recurso, louvando-se, preponderantemente, no acórdão proferido por este Supremo Tribunal no processo n.º 88/24.9BEFUN.

1.5. A Autoridade Tributária e Aduaneira, no requerimento que fez juntar aos autos a 17 de Julho de 2024, manteve o seu entendimento de que a sentença recorrida não merece censura, acrescentando, porém, que subsistindo dúvidas quanto à compatibilidade do direito nacional com o Direito da União Europeia, seja submetido reenvio prejudicial ao Tribunal de Justiça da União Europeia tendo em vista a obtenção de resposta à seguinte questão:

«O art.º 16.º, n.º 3 do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, a Comunicação da Comissão relativa à recuperação de auxílios estatais ilegais e incompatíveis (2019/C 247/01) e a Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de Dezembro de 2020, devem ser interpretado no sentido de que se opõem à aplicação das normas internas (designadamente dos artigos 169.º, 170.º do CPPT e art. 52.º da LGT) que prevêem a suspensão da execução fiscal (mediante a dispensa de prestação de garantia) de dívidas de auxílios de Estado, cuja recuperação foi ordenada pela Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de Dezembro de 2020?».

1.7. A Recorrente, notificada do requerimento antecedente defendeu, em resumo nosso, a inutilidade e impertinência do pedido de reenvio prejudicial e, bem assim, a falta de fundamento legal para que o mesmo se concretize, concluindo, no entanto, que se a presente instância e os processos de execução fiscal que lhes respeitam forem suspensos até julgamento pelo TJUE da referida questão, nada tem a opor a que o reenvio seja realizado, mais se disponibilizando para colaborar na questão a submeter à apreciação daquele Tribunal da União Europeia.

1.8. Por requerimento de 26 de Agosto de 2024 a Autoridade Tributária e Aduaneira deu conhecimento nos autos de que o Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, no âmbito do processo n.º 299/24.7BEFUN, em que a questão jurídica é idêntica à em apreciação nestes autos, formulou junto do TJUE um pedido de reenvio prejudicial tendo por objecto a seguinte questão:

“A expressão “recuperação imediata e efetiva" que consta do Art.° 5.° da Decisão da Comissão Europeia (Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de dezembro de 2020 e a expressão “a recuperação será efetuada imediatamente e segundo as formalidades do direito nacional do Estado- Membro em causa, desde que estas permitam uma execução imediata e efetiva da decisão da Comissão" que consta do n.° 3 do Art.° 16.° do Regulamento (UE) 2015/1589, devem ser interpretadas no sentido de que são de afastar as regras do direito português relativas às garantias processuais previstas em sede de processo de execução fiscal, designadamente as atinentes à suspensão do processo de execução fiscal, ou, pelo contrário, continua a Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da Região Autónoma da Madeira vinculada a observar todas as garantias processuais previstas no direito tributário português, independentemente de estar em causa a recuperação de auxílios de Estado declarados ilegais pela Decisão da Comissão?".

1.9. Não obstante ter tomado conhecimento do referido requerimento, a Recorrida optou pelo silêncio.

1.10. Colhidos os vistos dos Excelentíssimos Juízes Conselheiros Adjuntos submetem-se agora os autos à Conferência para julgamento.

2. OBJECTO DO RECURSO

2. 1 Como é sabido, sem prejuízo das questões de que o tribunal ad quem possa ou deva oficiosamente conhecer, o âmbito de intervenção do tribunal de recurso é determinado pelo teor das conclusões com que a Recorrente finaliza as suas alegações [artigo 635.º do Código de Processo Civil (CPC)].

Essa delimitação do objecto do recurso jurisdicional, numa vertente negativa, permite concluir se o recurso abrange tudo o que na sentença foi desfavorável ao Recorrente ou se este, expressa ou tacitamente, se conformou com parte da decisão de mérito proferida quanto a questões por si suscitadas, desta forma impedindo que essas questões voltem a ser reapreciadas pelo Tribunal de recurso (artigos 635.º, n.º 3 e 4 do CPC). Numa vertente positiva, a delimitação do objecto do recurso, especialmente nas situações de recurso directo para o Supremo Tribunal Administrativo, como é o caso, constitui ainda o suporte necessário à fixação da sua própria competência, nos termos em que esta surge definida nos artigos 26.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) e 280.º e seguintes do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT).

2.2. No caso concreto, tendo por referência o que ficou dito, é, no essencial, apenas uma a questão a decidir, qual seja, a de saber se o Tribunal a quo errou de direito ao decidir que, nas circunstâncias de facto apuradas, não questionadas por qualquer uma das partes, a Autoridade Tributária e Aduaneira não podia, com os fundamento aduzidos no despacho impugnado e a que se reporta o ponto 3 do probatório, indeferir o pedido de dispensa de prestação de garantia que a Recorrida lhe apresentara.

Em suma, importa decidir se o acto de indeferimento do pedido de suspensão com dispensa de prestação de garantia é ilegal, o que passará pela apreciação dos fundamentos convocados pela Autoridade Tributária para assim decidir.

Simultaneamente, importará ainda julgar o pedido de reenvio formulado pela Requerente. Isto é, decidir se, no caso, uma decisão conscienciosa da questão colocada implica, ou não, que seja formulado reenvio prejudicial ao TJUE, ou se, face à informação prestada pela Autoridade Tributária e Aduaneira quanto ao reenvio prejudicial já formulado no âmbito de um outro processo, nos devemos limitar a suspender a instância até que à mesma seja dada resposta pelo TJUE – matéria que sempre seria de conhecimento oficioso atento o preceituado no artigo 267.º do Tratado de Funcionamento da União Europeia e a qualidade deste Supremo Tribunal Administrativo de mais alto Tribunal da Jurisdição.

3. FUNDAMENTAÇÃO

3.1. Fundamentação de facto

Com relevância para a decisão da causa, consideram-se provados os seguintes factos:

1. Pelo Serviço de Finanças do Funchal - 1 foram instaurados contra A..., Sociedade Unipessoal, LDA., os processos de execução fiscal n.ºs ...89, ...22, ...42 e ...34, por dívidas de IRC dos exercícios de 2013, 2014, 2017 e 2020 – recuperação de auxílios, no valor global de € 627 632,71 (cfr. processo de execução fiscal em suporte virtual);

2. No âmbito de tais processos de execução fiscal, a Reclamante apresentou pedido de dispensa de prestação de garantia (cfr. processo de execução fiscal em suporte virtual);

3. Sobre tal pedido foi proferido em 07/02/2024 despacho de indeferimento (cfr. processo de execução fiscal em suporte virtual);

4. Notificada do despacho de indeferimento, veio a Reclamante apresentar a presente acção (cfr. processo de execução fiscal em suporte virtual).

3.2. Fundamentação de direito

3.2.1. O presente recurso vem interposto do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal que julgou improcedente a Reclamação apresentada contra o acto de indeferimento do pedido de dispensa de prestação de garantia.

3.2.2. Conforme resulta dos factos apurados, que nenhuma das partes contesta, o referido indeferimento por parte da Autoridade Tributária fundou-se, nuclearmente, no entendimento de que o regime legal de suspensão da execução previsto no direito interno - Lei Geral Tributária (LGT) e Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPP) - não se aplica por colidir com a natureza urgente do procedimento de recuperação dos auxílios ilegais previsto no direito comunitário (Regulamento (UE) 2015/1589).

3.2.3. Foi também esse o entendimento do Tribunal a quo, que, perfilhando a posição da Autoridade Tributária, deixou consignado na sentença recorrida o seguinte:

«O que está na base dos presentes autos é a Decisão da Comissão Europeia (Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de dezembro de 2020 relativa ao regime de auxílios SA.21259 (2018/C) (ex - 2018/NN) aplicado por Portugal a favor da Zona Franca da Madeira (ZFM) - Regime III), e que ordenou a Portugal, enquanto Estado-Membro, a imediata e efetiva recuperação dos auxílios concedidos, sob a forma de redução de impostos, de forma ilegal (cfr. art.° 5.° da Decisão).

Ora, não há dúvidas de que Portugal está vinculado ao cumprimento de tal decisão.

E quanto aos termos em que tal recuperação se processa, há que atender ao teor da Comunicação da Comissão relativa à recuperação de auxílios estatais ilegais e incompatíveis (2019/C 247/01), e ainda ao Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho (também denominado «Regulamento Processual»), dado que quer a Decisão, quer a Comunicação, quer o Regulamento Processual, constituem direito da União Europeia e logo aplicáveis em Portugal nos termos do n.° 4 do art.° 8.° da Constituição da República Portuguesa.

Ora, visto o teor de tais atos, temos que o artigo 16.°, n.° 3, do Regulamento Processual estabelece que «a recuperação será efetuada imediatamente e segundo as formalidades do direito nacional do Estado-Membro em causa, desde que estas permitam uma execução imediata e efetiva da decisão da Comissão».

Por outro lado, no ponto 37 da Comunicação estabelece-se que “(...) os princípios do primado e da efetividade do direito da União Europeia significam que os Estados-Membros e os beneficiários do auxílio não podem invocar o princípio da segurança jurídica para limitar uma recuperação no caso de um alegado conflito entre o direito nacional e o da União Europeia. O direito da União Europeia prevalece e as regras nacionais não devem ser aplicadas ou devem ser interpretadas de uma forma que preserve a efetividade do direito da União Europeia”.

E tal primazia tem até lugar, note-se, perante decisões judiciais já transitadas em julgado, como decorre do ponto 45 da Comunicação: “Ao abrigo do princípio do primado do direito da União Europeia, as regras da União Europeia em matéria de auxílios estatais prevalecem sobre leis nacionais divergentes, que não devem ser aplicadas. O mesmo se aplica às regras e decisões judiciais nacionais cujo efeito da aplicação do princípio da autoridade do caso julgado se traduza na violação das regras da União Europeia em matéria de auxílios estatais”. Mais se dispondo no ponto 69 que “Uma decisão da Comissão dirigida a um Estado-Membro é vinculativa para todos os órgãos do Estado destinatário, incluindo os seus tribunais”.

Ou seja, e volvendo ao caso que nos ocupa, a aplicação de normativos nacionais não é automaticamente impedida pela execução de uma decisão de recuperação de auxílios ilegais. Todavia, tais normativos não podem pôr em causa a decisão de recuperação, e a obrigatoriedade da mesma ser imediata e efetiva.

O que sempre sucederia com os preceitos legais relativos à suspensão do processo de execução fiscal com dispensa de prestação de garantia.

Com efeito, a sua primeira consequência seria precisamente a recuperação não ser imediata e efetiva.

De onde, não merece censura a atuação da Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da Região Autónoma da Madeira que desconsiderou os normativos nacionais atinentes à possibilidade de dispensa de prestação de garantia visando a suspensão do processo de execução fiscal.

Até porque, a suspensão com prestação de garantia é algo considerado inadmissível por parte da Comunicação.

Com efeito, consta do respetivo ponto 119 que “Em contrapartida, a prestação de garantias para o futuro pagamento do montante de recuperação não constitui uma medida provisória adequada uma vez que, entretanto, o auxílio fica à disposição do beneficiário.”

Logo, e por maioria de razão, a suspensão do processo de execução fiscal com dispensa de prestação de garantia, não pode beneficiar de entendimento diferente.

Sintetizando, poderemos então dizer que não é admissível qualquer medida que vise o retardamento da restituição do auxílio declarado ilegal, de que constitui exemplo a pretendida dispensa de prestação de garantia para suspensão do processo de execução fiscal, até porque isso faria com que a decisão de recuperação não fosse imediata e efetiva, como se impõe nos respetivos termos da Decisão.

Pelo que há que concluir que não merece o ato reclamado a censura que lhe vem dirigida pela Reclamante, pelo que deve improceder a presente reclamação, como disso se dará nota em sede de dispositivo.».

3.2.4. É contra este julgamento que, inconformada, a Recorrente se insurge, alegando, sinteticamente, que é aos juízes nacionais que compete controlar juridicamente os moldes em que é feita a recuperação dos auxílios em execução da Decisão da Comissão, através da aplicação da legislação interna, o que o Meritíssimo Juiz do Tribunal a quo não fez. E, prossegue, neste contexto, o que importa ressalvar é que a Autoridade Tributária, face à Decisão da Comissão que condenou o Estado português à recuperação de auxílios ilegais concedidos no âmbito do reconhecimento da ZFM e do regime fiscal especial ao abrigo do qual as entidades com sede naquele local eram tributadas, optou por recuperar os auxílios de Estado em questão através de liquidações de imposto, o que significa que não pode afastar o cumprimento das normas que o regem, designadamente as normas que titulam as garantias dos contribuintes no processo de execução fiscal.

3.2.5. Cumpre, então, agora, decidir. E, neste sentido, começamos por sublinhar que, como é de conhecimento oficial, estão pendentes neste Supremo Tribunal e no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal diversos processos cujos litígios tem por objecto a mesma questão de fundo que ora nos cumpre decidir, sendo que, conforme informação prestada e documentalmente comprovada neste (e noutros processos), no âmbito do processo n.º 299/24.7BEFUN foi formulado ao TJUE pedido de reenvio prejudicial. O qual, segundo também documento constante dos autos, foi aí recebido, tendo-lhe sido atribuído o n.º C-545/24.

Ora, como se disse no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 15 de Novembro de 2006, no processo n.º 1216/05 (integralmente disponível para consulta em www.dgsi.pt ), «Tendo sido suscitada no processo uma questão essencial, relativamente à qual em outro processo se haja decidido o reenvio prejudicial para o TJUE (…) justifica-se que, ao abrigo do disposto nos artigos 276.º, n.º 1, alínea c), e 279.º, n.º 1, ambos do CPC, seja declarada a suspensão da instância, até proferimento da pertinente pronúncia por esse Tribunal de Justiça.».

3.2.6. Assim, tendo em consideração a identidade da questão de mérito colocada em todos os processos mencionados e o pedido de reenvio prejudicial formulado, entende-se que é, por ora, e pelo menos até que o TJUE profira despacho sobre a admissão do reenvio prejudicial que lhe foi submetido, de suspender a presente instância, nos termos do preceituado nos artigos 269.º, n.º 1, alínea c), e 272.º, n.º 1, do Código de Processo Civil.

4. DECISÃO

Termos em que, acordam os Juízes que integram a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em suspender esta instância de recurso, até que esteja decidido pelo TJUE a admissibilidade do reenvio ou, admitido, até que sobre o reenvio prejudicial formulado no processo n.º 299/24.7BEFUN seja proferido julgamento.

Notifique as partes e o Exmo. Procurador-Geral Adjunto neste Supremo Tribunal Administrativo do presente despacho, mais se ordenando ao tribunal a quo que nos seja dado conhecimento de todas as comunicações que a partir da presente data lhe sejam realizadas pelo TJUE no âmbito do processo n.º 299/24.7BEFUN.

Lisboa, 11 de Setembro de 2024. – Anabela Ferreira Alves e Russo (relatora) – João Sérgio Feio Antunes Ribeiro – Aníbal Augusto Ruivo Ferraz.