0814/14 - Supremo Tribunal Administrativo

Não é de admitir revista se se encontra revogado um dos elementos do regime jurídico sob discussão, não vem patenteada litigiosidade pendente sobre o problema, é diminuto o impacto de ordem social resultante do acórdão recorrido e não se revela clara necessidade do recurso para a melhor aplicação do direito.

Acordam na Formação de Apreciação Preliminar da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo.

1.1. O Ministério Público junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada intentou acção administrativa especial contra o Município de Setúbal, e A……., B……., C…….., Limitada, D……. e E……., na qualidade de contra-interessados, peticionando a declaração de nulidade dos seguintes despachos do Vereador da Câmara Municipal de Setúbal, com o pelouro da área da Habitação e do Urbanismo:

«De 24/10/2002 que licenciou a construção que correspondeu ao alvará de licença de construção n.º 8/03, de 10/01/2003;

De 15/10/2004, que autorizou as alterações à obra;

De 29/11/2004, que deferiu o pedido de licença de utilização e

De 23/04/2002, que aprovou o antecedente projecto de arquitectura».

1.2. Por Despacho de 06/09/2010 (fls. 168) foi admitida a intervenção acessória provocada do Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade.

1.3. O TAF de Almada, por sentença de 06/04/2011 (fls. 326 a 352), decidiu:

«a) Não declarar a nulidade dos despachos objecto de impugnação, salvo o Despacho de 15 de Outubro de 2004 que autorizou as alterações à obra, que se entende nulo;

b) Não determinar a demolição do edificado licenciado».

1.3. O Ministério Público recorreu para o Tribunal Central Administrativo Sul que, por acórdão de 06/03/2014 (fls. 486 a 515), julgou:

«conceder provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida;

- declarar a nulidade dos despacho do Vereador da CMS, de 23.04.2002, que aprovou o projecto de arquitectura, o despacho de 24.10.2002, que licenciou a construção que correspondeu ao alvará de licença de construção n.º 8/03, de 10.01.2003 e o despacho de 29.11.2004, que deferiu o pedido de licença de utilização;

- não determinar a condenação do Município de Setúbal a mandar demolir de imediato a obra».

1.4. É desse acórdão que o Município de Setúbal vem, nos termos do artigo 150.º do CPTA, requerer o recurso de admissão de revista. Sustenta a necessidade da revista principalmente para a questão de saber se «para efeitos da aplicação do artº 14º da Portaria n.º 26-F/80, de 09 de Janeiro, os espaços classificados pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 65/94, como “espaços para-urbanos”, se deverão considerar como integrados em “áreas urbanas” ou em “áreas rurais”.

1.5. O Ministério Público e o Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade sustentam a não admissão do recurso.

Cumpre apreciar e decidir.

2.1. Tem-se em atenção a matéria de facto considerada no acórdão recorrido.

2.2. O artigo 150.º, n.º 1, do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, «excepcionalmente», recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo «quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental» ou «quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito».

A jurisprudência deste STA, interpretando o comando legal, tem reiteradamente sublinhado a excepcionalidade deste recurso, referindo que o mesmo só pode ser admitido nos estritos limites fixados neste preceito. Trata-se, efectivamente, não de um recurso ordinário de revista, mas antes, como de resto o legislador cuidou de sublinhar na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nºs 92/VIII e 93/VIII, de uma «válvula de segurança do sistema» que apenas deve ser accionada naqueles precisos termos.

2.3. Como foi visto, as instâncias não decidiram de forma totalmente coincidente.

O TAF de Almada não declarou a nulidade dos actos impugnados, salvo o Despacho de 15 de Outubro de 2004, e não determinou a demolição do edificado licenciado.

Por seu turno, o TCA Sul embora tenha concedido provimento ao recurso, declarando nulos os despachos do Vereador da CMS, de 23.04.2002, que aprovou o projecto de arquitectura, o despacho de 24.10.2002, que licenciou a construção que correspondeu ao alvará de licença de construção n.º 8/03, de 10.01.2003 e o despacho de 29.11.2004, que deferiu o pedido de licença de utilização, também não determinou a condenação do Município de Setúbal a mandar demolir de imediato a obra.

O Município de Setúbal submete à apreciação deste recurso de revista a questão de saber se «para efeitos da aplicação do artº 14º da Portaria n.º 26-F/80, de 09 de Janeiro, os espaços classificados pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 65/94, como “espaços para-urbanos”, se deverão considerar como integrados em “áreas urbanas” ou em “áreas rurais”.

Sobre esta questão, o acórdão recorrido considerou:

“Quanto aos espaços para-urbanos previstos nos artigos 9°, n.º 1, alínea g) e 34° do RPDM, não se estipula nesse RPDM que entre os mesmos se incluam os que se situem dentro das áreas rurais abrangidas pelo PNA.

Aliás, face à delimitação de espaços que é feita naquele Regulamento, uma área rural que integre o PNA, enquanto estrutura verde concelhia, não poderia ter um destino urbano ou urbanizável, porque com vocação edificável, antes se impondo a preservação das características da área enquanto natural e cultural, ainda que com um uso rural (cf. artigos 6°, n.º 1, na definição de área urbanizável, 9°, 12° a 18°, 22° e 34° a 39° do RPDM, conjugados com os artigos 3°, 10°, 11º, 12°, 18°, 19° do Decreto-Regulamentar n.º 23/98, de 14.10 e 14° da Portaria n.º 26-F/80, de 09.01).

Numa área rural abrangida pelo PNA, quer-se a «protecção do património cultural e paisagístico e do equilíbrio biofísico» e é considerado «nocivo aos valores que se pretende defender, o potencial incremento de população residente ou de segunda residência, bem como, na generalidade, a proliferação liberalizada de todo o tipo de construções», tal como se estipula no artigo 14° da Portaria n.º 26-F/80, de 09.012, para o qual remete o artigo 17°, n.º 1, alínea a) e n.º 3, do RPDM.

Logo, nestas áreas não é suposto fomentarem-se ou serem autorizadas «formas de povoamento disperso», «habitação isolada», que se situem na «transição entre espaços urbanos ou urbanizáveis», mas antes, é imperativo que se restrinja ou condicione essa possibilidade, ou o incremento de tal povoamento ou de habitações, evitando que se transite de um espaço rural abrangido pelo PNA para espaços urbanos ou urbanizáveis.

Nessa medida, a caracterização da área em causa nos autos como enquadrada num espaço para-urbano, tal como vem prevista nos artigos 34° a 39° do RPDM, que foi dada por provada na decisão sindicada, que é afirmada pelo DMMP e pelas restantes partes, é contraditória com aquele mesmo PDM, que no artigo 17° caracteriza a área como espaço cultural e natural e que nos artigos 12° a 16° inclui as áreas rurais nos espaços agrícolas e florestais. A caracterização de uma área rural abrangida pelo PNA, em simultâneo com a sua qualificação como para-urbana, também não se coaduna com o regime que especificamente lhe foi conferido pelos Decreto-Regulamentar n.º 23/98, de 14.10 e 14° da Portaria n.º 26-F/80, de 09.01.

Conforme decorre do artigo 14° da Portaria n.º 26-F/80, de 09.02, dentro da área do PNA existiam e existem áreas urbanas, com «actividade residencial», que poderiam manter-se e serem previstas em sede do RPDM. Mas no caso em apreço, tal como se fixou na matéria de facto, não se está frente a uma área que na delimitação do PNA fosse já urbana ou se quisesse urbana. Antes, trata-se de uma zona rural, que assim o era e que se terá mantido como tal, face ao exigido pelo artigo 17° da Portaria n.º 26-F/80, de 09.01.

Logo, a caracterização desta área rural, inserida no PNA, em simultâneo como para-urbana para efeitos do RPDM, é por si mesma conflituante.

Não obstante esta contradição, a mesma irreleva para a discussão dos autos, porque, como se disse, o regime previsto nos artigos 34° a 39° do RPDM para os espaços para-urbanos, é afastado pelo artigo 17°, n.º 1, alínea a) e n.º 3, do RPDM, que remete regulamentação da situação em apreço, que é também uma área rural abrangida pelo PNA, para Decretos-Lei n.º 622/76, de 28.07, alterado pelo Decreto-Regulamentar n.º 23/98, de 14.10, e para a Portaria n.º 26-F/80, de 09,01.

Quer isto dizer, que o RPDM não é desconforme com a regulamentação prevista para o PNA. O que foi desconforme foi a interpretação que foi dada pelas entidades públicas, ao aplicarem o regime previsto no artigo 35° do RPDM ao caso em análise, considerando que se tratava de um espaço para-urbano, quando nos termos do mesmo RPDM, as áreas rurais submetidas à jurisdição do PNA, mantinham-se sujeitas à sua específica legislação e tinham de ser entendidas como espaços que faziam parte da estrutura verde concelhia — cf. artigos 17° e 23° do RPDM.”

Na ponderação da admissão de revista tem de se observar, desde logo, que os artigos 8.º a 16.º da Portaria n.º 26-F/80, de 09/01, foram, entretanto, revogados pela RCM n.º 141/2005, publicada no D.R., I-Série-B, de 23/08/2005.

O desaparecimento de um dos elementos do regime jurídico sob equação faz diminuir o relevo do problema.

É certo que o recorrente refere que existem várias construções licenciadas no âmbito do regime que traz à discussão. Mas não vem patenteada frequente litigiosidade sobre o mesmo.

Por isso, reduz-se o interesse numa orientação que pudesse sobrevir da posição a adoptar por este Supremo Tribunal, enquanto abrangeria um universo não repetível.

Depois, o próprio facto de não ter havido determinação de demolição diminui o impacto de ordem social que poderia existir se tivesse sido julgada totalmente procedente a acção.

Finalmente, também não se aparenta a clara necessidade da revista para a melhor aplicação do direito pois o acórdão recorrido desenvolveu o seu entendimento através de argumentário que se considera provido de plausibilidade.

3. Pelo exposto, não se admite a revista.

Custas pelo recorrente.

Lisboa, 30 de Setembro de 2014. – Alberto Augusto Oliveira (relator) – Vítor Gomes – São Pedro.