Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo
I Relatório
AA, com os demais sinais dos autos, intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, contra a Faculdade de Ciências da Universidade de Lisboa - FCUL, simultaneamente com a ação principal com correu termos sob o n.° 4849/24.0BELSB, PROVIDÊNCIA CAUTELAR DE SUSPENSÃO DA EFICÁCIA do despacho de 2024-02-12, proferido pelo diretor da FCUL, que determinou cessação do contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo, firmado com a Autora em 2019-07-01.
O TAC de Lisboa, por sentença de 2025-01-22, julgou parcialmente procedente a presente ação, e antecipando a decisão da causa principal, nos termos do art.º 121° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos - CPTA, anulou o ato de 2024.02.12 que determinou cessação do contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo, não tendo, no entanto, condenado a Faculdade a reconhecer o direito da Autora à renovação automática do referido contrato de trabalho.
A Autora, inconformada com a decisão proferida no TAC de Lisboa, Recorreu para o Tribunal Central Administrativo Sul - TCAS, o qual, por Acórdão de 30 de abril de 2025, decidiu “(…) conceder provimento ao recurso interposto, revogar o segmento decisório referente ao pedido de condenação, e em substituição reconhecer o direito à quinta renovação automática do contrato trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo, no âmbito da relação de emprego científico ao abrigo do disposto do DL n.° 57/2016, de 29 de agosto, alterado pela Lei n.° 57/2017, de 19 de julho.”
Desta decisão veio agora a FCUL recorrer para este STA, concluindo que (…):
• A Recorrente respeitou todos os comandos legais legal e judicialmente impostos;
• A anulação contenciosa de um ato administrativo declarado judicialmente inválido não preclude a possibilidade da prática de novo ato administrativo;
• A repetição do ato administrativo avaliativo respeitou os normativos em vigor;
• O novo ato administrativo está conforme os preceitos aplicáveis;
• Com a prática do novo ato administrativo não foram lesados direitos ou interesses legalmente protegidos;
Termos em que e nos demais de direito aplicáveis, deve ser dado provimento ao presente recurso e, em consequência, deve ser emitida decisão revogando o douto Acórdão recorrido ao dar por improcedente a não revogação automática do contrato de trabalho, conformando a repetição do ato avaliativo.
Só assim V. Exªs farão a costumada justiça a que nos habituou o Douto Supremo Tribunal Administrativo.”
A Recorrida veio apresentar Contra-alegações de Recurso, concluindo:
“1. O objeto do presente recurso é o douto Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul nos presentes autos, em 30 de abril de 2025. Contudo, não assiste razão à recorrente. O douto Acórdão recorrido fez correta aplicação do Direito e, por isso, não merece censura.
2. Embora a regra geral sobre a eficácia do ato administrativo seja a de que o mesmo produz efeitos desde a data em que for praticado (n.° 1 do artigo 155.° do CPA). De acordo com a parte final deste preceito, ela cede, entre outros, nos casos em que a lei ou o próprio ato lhe atribuam eficácia retroativa ...”, que se encontra prevista no artigo 156.°, que foi transcrito supra. Da conjugação desta norma com o já citado n.° 2 do artigo 6.° do Decreto-Lei n.° 57/2016 resulta que a renovação do ato impugnado não pode ter eficácia retroativa, na medida em que colide com a renovação automática do contrato de trabalho celebrado entre as partes, direito legalmente protegido da recorrente.
3. Por seu turno, o n.° 2 artigo 173.° do CPTA, não permite aplicar eficácia retroativa em atos administrativos renovados quando essa eficácia implique a restrição de direitos legalmente protegidos.
4. Por não ter sido comunicado à recorrente, até 90 dias antes do termo do referido contrato de trabalho, ato legalmente válido de cessação do mesmo, com fundamento em avaliação desfavorável do trabalho desenvolvido pelo doutorado, realizada nos termos do regulamento em vigor na instituição contratante, o referido contrato de trabalho renovou-se automaticamente. E este direito conferido à recorrente não permite a atribuição de eficácia retroativa ao novo ato de renovação do ato anulado.
5. Sobre uma situação em tudo idêntica à dos presentes autos, em ação com pedido igual ao que integra os presentes autos, que correu termos através do processo n.° 26243/24.3BELSB, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, foi proferida sentença, supratranscrita, que sobre a questão do reconhecimento da renovação de contrato de trabalho em funções pública celebrado entre colega da recorrente e a recorrida decidiu o seguinte que
“.... na ausência de proposta de cessação pelo órgão científico, até 90 dias antes do termo do contrato, este renova-se automaticamente pelo período de mais um ano
Pelo exposto, sendo anulada a decisão de cessação do contrato, impedindo a sua renovação automática, e já estando ultrapassado o prazo para uma qualquer outra decisão nesse sentido (a qual, ademais, implicaria a repetição do procedimento desde, pelo menos, a apresentação do relatório pela Autora para avaliação, com novos pareceres), há que reconhecer que o contrato se renovou automaticamente, pelo período de um ano.”
6. A falta da prática de ato de cessação do contrato, legalmente valido e em devido tempo, teve como consequência a renovação automática do contrato de trabalho nos termos previstos no n.° 2 do artigo 6.° do Decreto-Lei n.° 57/2016. Pelo que andou bem o douto recorrido ao conceder provimento ao recurso interposto pela recorrida, reconhecendo o direito à renovação automática do contrato trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo, não merecendo, por isso, qualquer censura.
Termos em que deve ser julgado improcedente o presente recurso e, consequentemente, manter-se válido o Acórdão recorrido.”
Em Apreciação Preliminar deste STA, foi proferido Acórdão em 16 de julho de 2025, a admitir a Revista, no qual, e no que aqui releva, se discorreu:
“(…) A sentença, embora tenha considerado que o ato impugnado padecia de falta de fundamentação e de violação de lei por o parecer da comissão de avaliação prevista no art.° 4.°, do Regulamento aprovado em anexo ao Despacho n.° 3747/2019, de 6/3 - que estabelecia um sistema de avaliação específico para os investigadores contratados ao abrigo do DL n.° 57/2016, de 29/8 - não ter comparado o relatório apresentado pela A. com os pontos contidos no plano de trabalho, entendeu que a esta não assistia o direito à renovação do contrato, uma vez que a R. apenas ficava “obrigada a desencadear novo procedimento que pode resultar em decisão de cessação do contrato da Autora”.
O acórdão recorrido perfilhou uma posição contrária quanto ao aludido pedido de renovação automática do contrato da A., entendendo que a ilegalidade do ato de não renovação e respetiva anulação determinaria o “reconhecimento automático do direito à renovação do vínculo laboral pelo período de um ano”.
A entidade demandada justifica a admissão da revista com a relevância jurídica e social da questão a apreciar, atento à provável existência de casos futuros com idênticos contornos, numa matéria onde é de evitar instabilidade e incertezas no seu tratamento e que terá repercussões na vida dos trabalhadores e nos estabelecimentos de ensino superior, bem como com a necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito, imputando ao acórdão recorrido erro de julgamento, por a anulação contenciosa de ato administrativo não precludir a possibilidade da sua renovação.
As decisões divergentes das instâncias indiciam a complexidade da questão em apreciação que efetivamente se verifica, suscitando legítimas dúvidas a solução adotada pelo acórdão recorrido que não se sustenta numa fundamentação sólida e consistente.
Justifica-se, pois, que, na matéria em apreço, sejam traçadas orientações clarificadoras através da reanálise do caso pelo Supremo, quebrando-se, assim, a regra da excecionalidade da admissão das revistas.”
II- Fundamentação de Facto
Tal como o Tribunal Recorrido, remete-se para a factualidade dada como provada em 1.ª instância - cfr. art. 663° n.° 6 do CPC ex vi art. 1.°, art. 7°-A e art. 140.° n.° 3 todos do CPTA.
III- Do Direito
Em síntese, decidiu-se em 1.ª Instância julgar a Ação parcialmente procedente, anulando-se o ato objeto de impugnação, que decidiu a cessação do contrato da Autora, não se condenando, no entanto, a Faculdade a reconhecer o direito da Autora à renovação automática do contrato.
Já no TCA Sul, decidiu-se conceder provimento ao recurso, revogar o segmento decisório referente ao pedido de condenação, e em substituição reconhecer o direito à quinta renovação automática do contrato trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo, no âmbito da relação de emprego científico ao abrigo do disposto do DL n.° 57/2016, de 29 de agosto, alterado pela Lei n.° 57/2017, de 19 de julho.
Vejamos:
Atenda-se, desde logo, ao afirmado no Acórdão de Apreciação Preliminar, onde se sublinhou que suscitam “(…) legítimas dúvidas a solução adotada pelo acórdão recorrido que não se sustenta numa fundamentação sólida e consistente.”
Diga-se, desde Já, que se não acompanha a solução preconizada pelo Tribunal a quo ao determinar a procedência da ação, revogando o segmento decisório do TAC de Lisboa que havia negado provimento à renovação automática do contrato de trabalho.
Efetivamente, entendeu o TCA Sul que a "ilegalidade do ato decisório de não renovação do contrato, a subsequente anulação contenciosa, no caso em concreto de emprego público científico, só pode corresponder ao reconhecimento automático do direito à renovação do vínculo laboral pelo período de um ano".
Em qualquer caso, entende-se que a solução adotada se consubstancia num erro na interpretação e aplicação das normas processuais que constituem fundamento jurídico da decisão, mormente no que diz respeito ao preenchimento dos requisitos constantes dos n.° 2 do artigos 71.°, n.° 5 do artigo 95.° e 173.° do CPTA, e n.° 1 do artigo 172.° e n.° 2 do artigo 173.° do CPA e n.° 2 do artigo 6.° do DL n.º 57/2016 em conformidade com o n.° 2 do artigo 2.° do Regulamento de avaliação da atividade dos investigadores contratados, publicado em anexo ao Despacho n.° 3747/2019, de 3 de abril.
Objetivamente, entre a Faculdade de Ciências da Universidade de Lisboa, e a Autora, aqui Recorrida, foi celebrado contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo, com produção de efeitos desde 1 de julho de 2019, nos termos do previsto no n.° 2 do artigo 6.° do regime de contratação de doutorados destinado a estimular o emprego científico e tecnológico em todas as áreas do conhecimento, publicado pelo Decreto-Lei n.° 57/2016, de 29 de agosto.
Nos termos do artigo 5.° do Regulamento de avaliação da atividade dos investigadores contratados ao abrigo do Decreto-Lei n.° 57/2016, de 29 de agosto, publicado em anexo ao Despacho n.° 3747/2019, de 3 de abril, o Conselho Científico, na sua reunião de 22 de janeiro de 2024, emitiu parecer desfavorável à renovação do contrato, no âmbito do terceiro procedimento avaliativo, com vista à cessação do vínculo contratual.
Correspondentemente, o Diretor, por despacho de 23 de janeiro de 2024, manifestou a intenção de proceder à cessação da relação contratual, com efeitos a 30 de junho de 2024, o que foi notificado à interessada para efeitos de audiência de interessados, nos termos e para os efeitos constantes do artigo 122.° do Código do Procedimento Administrativo.
Tendo a interessada exercido o seu direito de audiência prévia quanto ao ato de não renovação do contrato de trabalho em causa, nos termos dos artigos 121.° e seguintes do CPA e artigo 7.° do referido Regulamento, veio a ser proferida decisão final em 12 de fevereiro de 2024.
Não se tendo a interessada conformado com a decisão proferida, veio a reclamar nos termos do Art.º 191.° do CPA, retomando a argumentação que já anteriormente havia esgrimido, sendo que a mesma veio a ser objeto de decisão do Diretor em 14 de março de 2024.
A aqui Recorrida apresentou providência cautelar de natureza conservatória no sentido da suspensão da eficácia do ato de cessação contratual (Proc. n.° 4876/24.8BELSB), nos termos do preceituado na alínea a) do n.° 2 do artigo 112.° do CPTA, tendo igualmente intentado ação administrativa (Proc. n.° 4849/24.0BELSB) com pedido de anulação do mesmo ato e condenação Recorrente à prática de ato devido, que se consubstanciaria na renovação do contrato pelo período de um ano - de 1 de julho de 2024 a 30 de junho de 2025.
Como decorre dos presente Autos, foi proferida em 1ª Instância, em 22 de janeiro de 2025, decisão no processo cautelar, em julgamento antecipado da ação administrativa principal, na qual se julgou a Ação parcialmente procedente, anulando-se o despacho do Diretor de 12 de fevereiro de 2024, não se reconhecendo, no entanto, a renovação automática do contrato de trabalho por um ano.
A Autora, aqui Recorrida, interpôs recurso jurisdicional de apelação da referida sentença para o TCA Sul, ao qual foi atribuído efeito meramente devolutivo.
Atenta a referida circunstância, a Facultade iniciou a reconstituição do procedimento avaliativo, em 27 de fevereiro de 2025, com a notificação da interessada.
O procedimento de renovação do procedimento determinou a pronúncia do Conselho Científico, que em reunião de 26 de março de 2025, emitiu Parecer de avaliação desfavorável à renovação do contrato.
Assim, o Diretor da Faculdade, proferiu despacho em 28 de março de 2025, no sentido da cessação do controvertido contrato, com efeitos reportados a 30 de junho de 2024, o que foi notificado à interessada, para efeitos de audiência de interessados.
Após pronúncia da interessada, o Diretor proferiu despacho final, no sentido da cessação da relação contratual, notificado à interessada, produzindo efeitos a 24 abril de 2025.
No seguimento do aludido Recurso jurisdicional para o TCA Sul, veio este a proferir Acórdão em 30 de abril de 2025, revogando "o segmento decisório referente ao pedido de condenação, e em substituição reconhecer o direito à quinta renovação automática do contrato trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo, no âmbito da relação de emprego científico ao abrigo do disposto do DL n.° 57/2016, de 29 de agosto, alterado pela Lei n.° 57/2017, de 19 de julho".
Perante o Recurso para este STA, vejamos:
DA RENOVAÇÃO DE VÍNCULO LABORAL
Reafirma-se que se entende que a ilegalidade e a correspondente anulação do ato decisório de não renovação de um contrato de trabalho não determina necessariamente o direito à renovação automática do vínculo laboral.
Como resulta dos artigos 71.°, n.° 2, e 95.°, n.° 5, ambos do CPTA, estando em causa um procedimento avaliativo, decorrente da prática um ato administrativo de natureza discricionária, a decisão judicial a proferir cingir-se-á à verificação da atuação administrativa e a sua conformidade com as normas a que está vinculada, em face a decisão judicial a praticar não poderá exorbitar as suas competências, determinando a prática de ato com conteúdo determinado, subvertendo aquele que foi, nomeadamente, o entendimento do Conselho Cientifico da Faculdade.
Efetivamente, nos termos dos artigos 172.°, n.° 1 e 173.°, n.° 2, ambos do CPA, a anulação do despacho objeto de impugnação «constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento naquele ato, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter atuado».
Como se sumariou no Acórdão deste STA de 3 de dezembro de 2020, proferido no Processo n.° 0281/17.0BALSB:
«I- O pedido de condenação à prática de ato devido não se mostra necessariamente desadequado àquelas situações em que esteja em causa o exercício de poderes discricionários por parte do demandado.
II- Nestes casos, na medida em que o pedido de condenação proceda, o demandado não será condenado a praticar um ato com um determinado conteúdo, mas a re-exercer os seus poderes discricionários em obediência aos parâmetros concretamente delimitados pelo julgador.
III- A avaliação e a classificação do serviço prestado pelo magistrado deve ser, efetivamente, global, atendendo a todos os parâmetros de avaliação, e a decisão classificativa deve assentar numa correta apreensão da base factual.»
Nos casos em que o ato devido deva ser praticado no âmbito de um procedimento com elementos de natureza discricionária, não sendo um ato vinculado, apenas poderá haver uma condenação genérica:
“(…) quando esteja em causa o exercício de um poder discricionário (entendido num sentido amplo, que abrange a margem de livre apreciação, o preenchimento de conceitos indeterminados e a prerrogativa de avaliação), o juiz, em regra, não pode substituir-se à Administração na determinação do sentido concreto da decisão a adotar, devendo limitar-se a uma condenação genérica ou diretiva. (…) Não poderá, em todo o caso, efetuar pela positiva a definição do caso concreto, e, desse modo, substituir-se à Administração na ponderação das valorações que integram a margem de livre apreciação, salvo nas situações, a que o artigo 71.º faz referência expressa, de redução da discricionariedade a zero, em que apenas seja possível identificar uma solução como legalmente possível” (cfr. M. Aroso de Almeida/Carlos Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Coimbra, 2018, pp. 453. )
Como igualmente afirma Vieira de Andrade, “Nas hipóteses em que não haja estrita vinculação, não se trata em rigor da condenação à prática de ato devido, mas de «condenação ao correto exercício do poder discricionário»” (cfr. J.C. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, Coimbra, 2016, p. 190, nota 448).
Aliás, decorre do n.° 2 do artigo 6.° do Decreto-Lei n.° 57/2016 e n.° 2 do artigo 2.° do Regulamento de avaliação da atividade dos investigadores contratados (Despacho n.° 3747/2019, de 3 de abril) que só a ausência de notificação relativamente à cessação do contrato, no prazo de até 90 dias úteis anteriores ao seu termo, imporia a renovação automática deste.
Como é pacifico na doutrina e na jurisprudência, atuando a Administração no exercício de poderes discricionários, a atuação do tribunal apenas pode sindicar os aspetos vinculados dos atos praticados, sendo que face aos não vinculados, os tribunais não podem sindicar a avaliação de mérito, salvo em casos de erro manifesto ou ostensivamente inadmissível.
A anulação do procedimento não determina necessariamente o reconhecimento do direito à renovação automática do contrato de trabalho, competindo à Entidade Demandada praticar novo ato relativo à renovação contratual, sanadas as irregularidades detetadas jurisdicionalmente.
No caso, o ato anulatório encontra-se circunscrito aos vícios que ditaram a anulação contenciosa do ato, nada obstando, sendo o ato renovável, a que a Administração emita novo ato com idêntico ou diverso conteúdo decisório, mas liberto dos vícios que determinaram a anulação (artigo 173.°, n.° 1 do CPTA).
A impugnação contenciosa de ato administrativo salvaguarda o cumprimento do dever de subordinação da Administração à lei, sendo que a execução da decisão anulatória opera na esfera da reintegração da legalidade.
É exatamente o que aqui está em causa, pois que decorre do n.° 2 do artigo 6.° do DL 57/2016 que cabe à entidade contratante o dever de proceder à avaliação do trabalho desenvolvido pelo doutorado no âmbito do contrato de trabalho em funções públicas, sendo a apreciação desfavorável fundamento para a cessação do vínculo laboral, desde que comunicada até 90 dias antes do seu termo.
Assim, a prática de um novo ato administrativo, que não reincida nos vícios que fundamentaram a anulação do ato objeto da impugnação judicial, é essencial para a execução da inerente sentença e à reconstituição da situação atual hipotética, por força do n.° 1 do artigo 172.° do CPA.
Como o se sumariou no Acórdão de 16/12/2020, do STJ, proferido no Proc.º n° 10/20.1YFLS:
«I. Os limites objetivos do caso julgado das decisões anulatórias de atos administrativos, seja no que respeita ao efeito preclusivo, seja no que concerne ao efeito conformador do futuro exercício do poder administrativo, determinam-se pelo vício que fundamenta a decisão, pelo que a autoridade e eficácia do caso julgado anulatório não só está circunscrita aos vícios que ditaram a anulação contenciosa do ato, como não obsta a que a Administração emita novo ato com idêntico núcleo decisório mas liberto dos referidos vícios. (…)»
É pois incontornável que o controvertido procedimento administrativo culminou numa apreciação desfavorável do trabalho desenvolvido pela ora Recorrida, sendo que o ato objeto de impugnação se mostra potencialmente renovável.
III. DECISÃO
Deste modo, acordam os Juízes deste Supremo Tribunal Administrativo, em conceder provimento ao Recurso, revogar a decisão recorrida, confirmando-se a decisão de 1ª Instância.
Custas neste STA pela Recorrida.
Lisboa, 5 de novembro de 2025. - Frederico Macedo Branco (relator) – Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva – Helena Maria Mesquita Ribeiro.
