01506/06 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- O art. 38º do D.L. nº 247/87 efectua uma enumeração taxativa, e não meramente exemplificativa do que são carreiras horizontais.

II- A determinação da estrutura de uma carreira como horizontal ou vertical incumbe e é efectuada, unicamente, pelo legislador.

III- Por força do disposto no nº 1, alínea t) do art. 165º da C.R.P., o sistema de carreiras e de categorias integra o conceito de bases do regime da Função Pública.

IV- As carreiras de Auxiliar Administrativo, Motorista de Pesados e Condutor de Máquinas pesadas, por não constarem da enumeração taxativa do art. 38º do D.L. 247/87, devem qualificar-se como verticais.

Acordam no 2º Juízo do TCA Sul

1. Relatório.

O Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local intentou no TAF de Leiria acção administrativa especial, contra o Presidente da Câmara de ...., pedindo o reconhecimento de que as carreiras de Auxiliar Administrativo, Motorista de Pesados e Condutor de Máquinas passaram a ser, desde 1 de Janeiro de 1998, qualificadas como carreiras verticais, operando-se a progressão nas mesmas em função do módulo de três anos, e condenando-se a entidade demandada a proceder à correcção das progressões efectuadas, após 1 de Janeiro de 1998, aos associados do A., proferindo um acto a proceder às suas progressões com efeitos reportados à data em que, após 1 de Janeiro de 1998, preencheram os módulos de três anos de permanência no escalão inferior, processando-lhes os respectivos retroactivos.

Por decisão de 19 de Dezembro de 2005, o Mmo. Juiz do TAF de Leiria julgou a acção improcedente.

Inconformado, o recorrente interpôs recurso jurisdicional para este T.C.A., em cujas alegações formula as conclusões seguintes (em síntese útil).

1ª No presente recurso jurisdicional está unicamente em causa apurar se o art. 38º do Dec. Lei 247/87 consagra uma enumeração taxativa das carreiras horizontais ou se, pelo contrário, existem outras carreiras horizontais para além das mencionadas no citado preceito legal;

2ª Ao contrário do defendido pelo A., o aresto em recurso sustentou, com base no Acordão do Tribunal Central Administrativo de 5 de Maio de 2005, que a enumeração do art. 38º do Dec. Lei 247/87 não é taxativa, existindo outras carreiras horizontais para além das ali enunciadas, justamente aquelas cujo conteúdo funcional não é evolutivo e não faz apelo a maiores exigências profissionais;

3ª Salvo o devido respeito, o aresto em recurso efectuou uma errada interpretação do direito aplicável, optando pela solução mais simples seguir o mais recente acórdão do TCA e ignorando ostensivamente que o mesmo TCA, por Acordão de 21 de Novembro de 2002, perfilhara o entendimento de que o art. 38º do Dec. Lei nº 247/87 efectua uma enumeração taxativa e não meramente exemplificativa do que são carreiras horizontais, pelo que o único critério para qualificar uma carreira como horizontal ou vertical decorre de estar ou não enumerada no referido artigo 38º do Dec. Lei 247/87

4ª A lei faz uma distinção entre carreiras verticais e horizontais consoante o conteudo funcional das categorias que as integram fazem ou não apelo a diferentes níveis de exigência, complexidade e responsabilidade

5ª Por força da natureza do direito fundamental à escolha de profissão, a definição dos diferentes graus de exigência e a determinação da estrutura de uma carreira como horizontal ou vertical incumbe e é efectuada pelo legislador, conforme resulta do facto de ser ao legislador que compete presidir à tipicização ou fixação do conteúdo profissional;

6ª Isso mesmo é confirmado pela nossa tradição legislativa, pelo que é seguro afirmar-se que são carreiras horizontais aquelas que taxativamente sejam por lei classificadas como tal, sendo verticais todas as demais que não estejam incluídas naquela enumeração taxativa;

7ª Por força do disposto na alínea t) do nº 1 do art. 165º da Constituição, o sistema de carreiras e de categorias integra o conceito de bases do regime da Função Pública;

8ª Por isso mesmo, defender que há outras carreiras horizontais para além das que são por lei qualificadas como tal é interpretar o artigo 38º do Dec. Lei nº 247/87 em sentido materialmente inconstitucional, por violação do princípio constitucional da reserva de lei ao nível das bases do regime e âmbito da função pública, na medida em que se estará a remeter para a Administração ou para os Tribunais matérias que por força do texto constitucional têm de constar de lei;

9ª Se prevalecer a tese de que há outras carreiras horizontais para além das que a lei enumera, então terá que ser a Administração a determinar quando é que o conteúdo funcional de uma carreira faz ou não apelo a maiores exigências exigências, o que é o mesmo que estar a dizer que será a Administração a determinar, caso a caso, quando é que uma carreira é ou não horizontal, com todas as consequências inerentes à concessão de um poder discricionário nesta matéria;

10ª Ao sustentar que a enumeração do art. 38º não é taxativa e que para além das ali mencionadas existem outras carreiras (as unicategoriais) que devem ser qualificadas como horizontais, o aresto em recurso violou frontalmente o disposto no artigo 38º do Dec. Lei nº 247/87.

O recorrido contra-alegou.

O Digno Magistrado do MºPº emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

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2. Matéria de Facto

A sentença recorrida considerou provada a seguinte matéria de facto:

a) Bernardo ..., Auxiliar Administrativo, Fausto ..., Motorista de Pesados e Ilídio ..., Condutor de Máquinas Pesadas e Veículos Especiais, são funcionários da Câmara Municipal de .... (doc. nº 3 a 5 anexos à petição inicial e por acordo);

b) Com data de entrada de 12.01.2004, os Associados do A. referidos em 1, requereram ao Presidente da Câmara Municipal de .... o reconhecimento de que a carreira onde se encontram integrados é uma carreira vertical, com todos os efeitos legais dai recorrentes (docs. nº 3 a 5 anexos a p.i. e que aqui se dão como integralmente reproduzidos);

c) Por despacho do Presidente da Câmara Municipal de .... de 7 de Janeiro de 2005, foi indeferida a pretensão dos requerentes (Doc. nº 1 e 2 anexo à p.i. e que aqui se dão como inteiramente reproduzidos).

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3. Direito Aplicável

A sentença recorrida considerou, baseando-se no Ac. TCA de 5.05.2005, Proc. 00558/05 que o artigo 38º do Dec. Lei 247/87, de 17 de Junho não contém uma enumeração taxativa das carreiras horizontais, existindo outras carreiras horizontais para além das mencionadas naquele preceito legal.

Para sustentar tal entendimento, o Mmo. Juiz “a quo” escreveu que, após a entrada em vigor do Dec. Lei nº 353A/89, de 16 de Outubro diploma que aprova o estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública e a estrutura das remunerações base das carreiras e categorias aí previstas foram reestruturadas as carreiras de Auxiliar Administrativo e Motorista, no seu Anexo I e Anexo II (Condutor de Máquinas Pesadas e Veículos Especiais), passando estas carreiras a unicategoriais, tendo desaparecido as diversas categorias, passando a desenvolver-se a carreira através de escalões (sublinhado nosso).

Considerou ainda a sentença recorrida que o D.L. nº 412A/98, de 30 de Dezembro (alterado pelo Dec. Lei nº 207/2000, de 2 de Setembro) diploma que aplica o regime do D.L. 404A/98, com as necessárias adaptações, à Administração Local (...) as carreiras de Auxiliar Administrativo e de Motorista, vêm consagradas como carreiras unicategoriais, nos Anexos II e III referidos no nº 1 do art. 13º do diploma em questão.

Deste modo, a decisão recorrida concluiu que tais carreiras, que eram consideradas carreiras mistas, foram alteradas com a revogação do artigo 37º do Dec. Lei nº 247/87, sem que se tivesse produzido legislativamente uma nova definição, ou seja, sem que tivessem sido integradas quer nas carreiras verticais quer nas carreiras horizontais

Finalmente, analisando o nível de funções exercidas pelos profissionais em causa (mapa I anexo ao D.L. nº 248/85, de 15 de Julho), o Mmo. Juiz “a quo” entendeu que as mesmas não possuem uma evolução de complexidade na execução das tarefas que lhe são inerentes, a não ser as decorrentes da maior eficiência como resultado da maior experiência adquirida pela repetição de tarefas de execução ao longo dos anos.

Daí que tivesse como certo que “não estamos perante carreiras verticais, tal como vêm definidas no artigo 5º do D.L. nº 248/85, de 15 de Julho”, julgando a acção improcedente.

Inconformado com este entendimento o STAL interpôs recurso jurisdicional para este TCA, alegando, no essencial, que o aresto em recurso viola, frontalmente, o disposto no artigo 38º do Dec. Lei nº 247/87, e que a definição dos diferentes graus de exigência e a determinação da estrutura de uma carreira como horizontal ou vertical incumbe e é efectuada pelo legislador, como o comprova a nossa tradição legislativa. Acresce, diz ainda o recorrente, que por força do disposto na alínea t do nº 1 do artigo 165 da Constituição, o sistema de carreiras e categorias integra o conceito de bases do regime da Função Pública, sendo materialmente inconstitucional interpretar o artigo 38º do Dec. Lei nº 247/87 no sentido de defender que existem outras carreiras horizontais para além das ali elencadas (as ditas unicategoriais).

O Digno Magistrado do MºPº pronunciou-se no sentido de ser negado provimento ao recurso.

A questão que se coloca já foi analisada em diversos Acordãos do TCAS (cfr. o Ac. de 21.11.02, in Rec. 6175/02, de 21.12.05, in Rec. 1104/05, de 9.02.06, in Rec. 918/05 e de 16.03.2006, in Rec. 01249/05).

No primeiro dos mencionados aresto, publicado na “Antologia de Acordãos do STA e do TCA”, Ano VI, nº 1, p. 235 e seguintes desde logo se escreveu que (...) “o artigo 38º nº 1 do Dec. Lei nº 247/87, ao referir que são consideradas carreiras horizontais as que de seguida enumera, sem que se utilize qualquer advérbio, como designadamente, faz supor que se pretendeu efectuar uma enumeração taxativa e não meramente exemplificativa.

Na verdade, é esta a técnica usualmente adoptada pelo legislador.

Havendo que proceder a uma interpretação racional, dimana do bom senso que uma enumeração tão extensa como a constante do preceito, que inclui vinte e sete carreiras, seria desnecessária se o legislador não pretendesse proceder à fixação taxativa das carreiras horizontais (cfr. Ac. TCA de 16.03.2006, Proc. 01249/05).

Tal enumeração taxativa tem a sua razão de ser, porquanto a distinção entre carreiras horizontais e verticais assenta no conteudo funcional das categorias que as integram, ou seja, nos graus de exigência ou responsabilidade que determina a estrutura respectiva (cfr. artº 5º do Dec. Lei 248/85 e Ana Fernanda Neves, “Relação Jurídica de Emprego Público”, pág. 136).

Como justamente refere o recorrente, a definição dos diferentes graus de exigência e a determinação da estrutura de uma carreira como horizontal ou vertical, incumbe e é efectuada pelo legislador, em termos de tipicização ou fixação do respectivo conteúdo funcional, podendo dizer-se que são carreiras horizontais aquelas que taxativamente sejam por lei consideradas como tal.

Consequentemente, serão carreiras verticais todas as que não constem da enumeração taxativa efectuada.

Isto mesmo se entendeu no Ac. T.C.A. de 16.03.06, onde se quis “superar as dificuldades que, para a classificação das carreiras como verticais, decorrem do reconhecimento legal da existência de carreiras desprovidas de categorias ou com uma só categoria (...)

Se se tiver presente que, para efeitos de progressão todas as carreiras do regime geral se têm de classificar como verticais, horizontais ou processando-se como tal, não se negará que só se essa classificação decorrer da lei é que se consegue qualificar uma carreira desprovida de categorias ou de categoria única”.

Sendo a definição da estrutura de uma carreira efectuada pelo legislador, parece-nos impensável devolver à Administração o poder de determinar quais seriam as carreiras verticais e as carreiras horizontais, de modo casuistico e em função do respectivo conteúdo funcional.

Tal significaria, a nosso ver, a violação do disposto na alínea t) do nº 1 da C.R.P., uma vez que o sistema de carreiras e de categorias integra o conceito de bases do regime da Função Pública.

Assim, a interpretação do artigo 38º do D.L. 247/87 que defende a existência de outras carreiras horizontais para além das que constam da enumeração taxativa efectuada é, como diz o Sindicato recorrente, materialmente inconstitucional, por violação do princípio constitucional da reserva de lei ao nível das bases do regime e âmbito da função pública.

Em suma, tendo o legislador optado por enumerar, expressa e taxativamente as carreiras que considerava como horizontais, e delas não constando as carreiras de Auxiliar Administrativo, de Motorista de Pesados e de Condutor de Máquinas Pesadas e Veículos Especiais, terá de concluir-se que as mesmas (desde 1.01.98, data da produção dos efeitos do D.L. nº 412A/98), há que concluir que estas últimas são carreiras verticais, efectuando-se a progressão nas mesmas de três em três anos (cfr. artº 19º nº 2 do D.L. nº 353A/89 de 16 de Outubro).

Procedem, portanto, as conclusões das alegações do recorrente, tendo a sentença recorrida violado as normas supra referidas.

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4. Decisão Aplicável

Em face do exposto acordam em conceder provimento ao recurso e em revogar a sentença recorrida e, em consequência:

Anular o despacho impugnado

Reconhecer que as carreiras de Auxiliar Administrativo, de Motorista de Pesados e de Condutor de Máquinas Pesados e Veículos Especiais passaram a ser, desde 1 de Janeiro de 1998, qualificadas como carreiras verticais, operando-se a progressão nas mesmas em função de módulos de três anos;

Condenar a entidade recorrida a proceder à correcção das progressões efectuadas, após 1 de Janeiro de 1998, aos associados do recorrente acima identificados, proferindo acto que proceda às suas progressões com efeitos reportados à data em que, após 1 de Janeiro de 1998, preencheram os módulos de três anos de permanência no escalão inferior, processando-lhes os respectivos retroactivos.

Custas pela entidade recorrida, em ambas as instâncias.

Lisboa, 21.09.06

as. ) António de Almeida Coelho da Cunha (Relator)

Mário Frederico Gonçalves Pereira

Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa