02978/15.0BESNT - Supremo Tribunal Administrativo

Os recursos são meios processuais para obter o reexame das questões já submetidas à apreciação dos tribunais de que se recorre, e não para criar decisões sobre matéria nova, não submetida ao exame desses mesmos tribunais. Na mesma linha, concluímos que não podemos conhecer da questão nova assente na ineficácia jurídica das cláusulas contratuais, por falta de publicitação.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1. Relatório

1.1. A..., S.A., identificada nos autos, inconformada, vem interpor recurso para a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, em 20.03.2025, que julgou improcedente a impugnação judicial deduzida contra os atos de liquidação referentes às faturas n.º ...47, de 28.04.2015 e n.º ...25, de 22.05.2015, emitidas por B..., S.A., no valor total de €43.582,72, com o fundamento de existir base legal para a prática dos mencionados atos de liquidação.

1.2. A Impugnante, ora Recorrente, conclui da seguinte forma as suas alegações de recurso:

«(…)

1.ª As contraprestações devidas pelo serviço de abastecimento de água e pelo serviço de saneamento constituem uma taxa pela utilização individualizada que os sujeitos passivos retiram desses serviços públicos.

2.ª Decorrente da sua natureza enquanto taxa, as contraprestações devidas pelo serviço de abastecimento de água e pelo serviço de saneamento encontram-se sujeitas ao regime próprio de direito público que rege e regula as relações jurídico tributárias, em especial aos princípios de proteção e às garantias do sujeito passivo num Estado de Direito (v.g. sujeição ao princípio da legalidade, deveres de fundamentação, transparência, publicidade, etc).

3.ª O exposto não é afastado nas situações em que os serviços se encontrem concessionados a empresas privadas, atuando estas em substituição do Município com idênticos poderes de autoridade nessa matéria.

4.ª As cláusulas constantes de contratos de concessão de serviços públicos quando têm natureza normativa, apenas podem ser oponíveis a terceiros caso observem os requisitos legais necessários à produção de efeitos jurídicos externos, nomeadamente os relativos à publicidade e ao respeito pelos princípios da legalidade, da transparência e proteção da confiança.

5.ª Tal entendimento encontra suporte legislativo no artigo 287.º, n.º 4 do CCP que consagra: “Exceptuam-se do disposto no número anterior as cláusulas contratuais de efeito normativo, cuja eficácia depende de publicidade conferida segundo as formalidades aplicáveis aos regulamentos do contraente público.”.

6.ª De acordo com o artigo 139 do CPA: “A produção de efeitos do regulamento depende da respetiva publicação, a fazer no Diário da República, sem prejuízo de tal publicação poder ser feita também na publicação oficial da entidade pública, e na Internet, no sítio institucional da entidade em causa.”

7.ª Ora, dos presentes autos apenas consta a aprovação em sede de Assembleia Municipal do 5.º Aditamento ao Contrato de Concessão que, segundo a douta sentença recorrida, sustenta os atos cuja validade é objeto dos presentes autos.

8.ª Pelo contrário, não resulta de entre os factos provados, porque não ficou demonstrado – nem seria possível demonstrar, por inexistente – a publicação do referido 5.º Aditamento ao Contrato de Concessão, designadamente na 2.ª Série do Diário da República.

9.ª Em consequência, a falta de publicidade dos regulamentos – ou como no presente caso, de clausulas contratuais com efeitos normativos – com efeitos jurídicos externos determina a sua ineficácia jurídica, o que significa que não são obrigatórios, nem oponíveis a terceiros – cfr. artigo 139.º do CPA e n.º 2 do artigo 119º CRP.

10.ª Tais cláusulas contratuais de conteúdo normativo, sendo ineficazes, não podem, pois, servir de base à prática dos atos tributários impugnados nos autos, contrariamente ao entendimento expresso na sentença recorrida.

11.ª Uma interpretação contrária à esplanada estaria sempre inquinada pela violação do princípio constitucional da proteção da segurança jurídica e da proteção da confiança explanado no artigo 2.º da CRP.

12.ª Tendo por base o exposto, o douto Tribunal a quo deveria ter procedido à desaplicação das referidas normas e, consequentemente, ter anulado os atos tributários sub judice, por inequívoca ausência de suporte legal.»

Termina pedindo que o presente recurso seja julgado provado e procedente, com as demais consequências legais.

1.3. A B..., S.A., veio produzir contra-alegações culminando-as com as seguintes conclusões:

«(…)

1. O recurso interposto pela A... abrange uma questão absolutamente nova, que reside na alegada falta de publicação, na 2.ª Série do Diário da República, do quinto aditamento ao Contrato de Concessão, de onde consta o regime tarifário em vigor à data da cobrança das tarifas em causa nos presentes autos.

2. Atendendo à fase do processo em que nos encontramos, essa questão nova não deverá sequer ser apreciada pelo Supremo Tribunal Administrativo.

3. Resulta dos factos dados como provados nestes autos que todas as alterações do tarifário praticado pela B... são publicadas na sua página eletrónica, em linha com as obrigações legais aplicáveis. Isso mesmo sucedeu com a revisão do tarifário, que teve lugar em 1 de abril de 2015, na sequência da aprovação do quinto aditamento ao Contrato de Concessão.

4. Também o Contrato de Concessão e os seus aditamentos estão disponíveis para consulta na página eletrónica da B... e nas suas lojas físicas, mais uma vez em conformidade com as regras legais aplicáveis.

5. Nos termos do artigo 61.º, n.º 2, alínea f), do Decreto-Lei n.º 194/2009, de 20 de agosto, que regula a concessão dos serviços de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais, o concessionário deve publicitar no seu sítio na Internet os tarifários atualizados para consulta dos utilizadores.

6. Em obediência ao disposto no artigo referido na conclusão anterior, todas as alterações do tarifário praticado pela B... (incluindo a que ocorreu em 1 de abril de 2015) são publicitadas na sua página eletrónica.

7. Por essa razão, as cláusulas do Contrato de Concessão e as alterações do tarifário praticado pela B... na sequência da celebração do quinto aditamento ao Contrato de Concessão são plenamente eficazes, sendo título bastante para a cobrança das tarifas em causa.

8. No Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 19 de dezembro de 2017, trazido aos autos pela Recorrente, o título bastante para a cobrança das tarifas em causa não é um contrato de concessão, mas antes normas regulamentares, e, ao contrário do que sucede nos presentes autos, não se discute a falta de publicidade de cláusulas contratuais. Como tal, o referido Acórdão é irrelevante para a decisão do presente recurso.

9. Tudo somado, não existe qualquer invalidade nos atos de liquidação objeto dos presentes autos e praticados pela B..., pelo que deve a impugnação deduzida pela A... (e o presente recurso) improcederem na totalidade, à luz das regras legais aplicáveis.»

Termina pedindo que o presente recurso seja julgado totalmente improcedente e, em consequência, mantida a sentença recorrida.

1.4. O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal Administrativo, emitiu douto parecer no sentido da improcedência do recurso, nos termos seguintes:

«(…)

I. OBJECTO DO RECURSO.

1. O presente recurso vem interposto da sentença proferida pelo TAF de Sintra, que julgou improcedente a ação intentada contra os atos de liquidação de taxas relativas ao abastecimento de água, no valor de € 22.730,05 e € 20.852,67 euros, respetivamente.

A Recorrente insurge-se contra o assim decidido, invocando que «…a douta sentença recorrida enferma de erro de direito ao decidir pela existência de base legal para a prática dos supra mencionados atos de liquidação, julgando irrelevante a invalidade do designado Regulamento do Serviço de Abastecimento de Água do concelho de Cascais, por entender suficiente para o efeito as cláusulas do contrato de concessão».

Considera a Recorrente que «As cláusulas constantes de contratos de concessão de serviços públicos quando têm natureza normativa, apenas podem ser oponíveis a terceiros caso observem os requisitos legais necessários à produção de efeitos jurídicos externos, nomeadamente os relativos à publicidade e ao respeito pelos princípios da legalidade, da transparência e proteção da confiança».

Mais entende que «não resulta de entre os factos provados, porque não ficou demonstrado – nem seria possível demonstrar, por inexistente – a publicação do referido 5.º Aditamento ao Contrato de Concessão, designadamente na 2.ª Série do Diário da República».

Concluiu, assim, que «a falta de publicidade dos regulamentos – ou como no presente caso, de clausulas contratuais com efeitos normativos – com efeitos jurídicos externos determina a sua ineficácia jurídica, o que significa que não são obrigatórios, nem oponíveis a terceiros – cfr. artigo 139.º do CPA e n.º 2 do artigo 119º CRP. Tais cláusulas contratuais de conteúdo normativo, sendo ineficazes, não podem, pois, servir de base à prática dos atos tributários impugnados nos autos, contrariamente ao entendimento expresso na sentença recorrida».

E termina pedindo a revogação da sentença recorrida.

2. FUNDAMENTAÇÃO DA SENTENÇA.

2. 1 Na sentença recorrida deu-se como assente que «Por contrato de concessão, outorgado em 2 de novembro de 2000, a B..., S.A. passou a ser a entidade gestora do sistema multimunicipal de Cascais de distribuição de água e de drenagem de águas residuais».

Mais se deu como assente que em abril e maio de 2015 a Recorrida remeteu à Recorrente duas faturas no valor de € 22.730,05 e € 20.852,67 euros, respetivamente, relativas ao abastecimento de água nos períodos respetivos, montantes que foram pagos. Mais se deu como assente que a Recorrente e Recorrida celebraram em 2014 um “Contrato de Abastecimento de Água e Drenagem de Águas Residuais por Intermédio de Contador”, com o n.º ...03, para fins a que se destina prioritariamente o abastecimento “Comércio”.

2. 2 Para se decidir pela improcedência da ação considerou o Mmo. Juiz “a quo”, em síntese, que «Em conformidade com o regime legal em vigor, o Contrato de Concessão outorgado entre o Município de Cascais e a B..., confere à Concessionária o direito a fixar, liquidar e cobrar, relativamente a cada um dos serviços prestados, designadamente tarifas de venda de água e as tarifas fixas e variáveis de saneamento (Cláusula 64.ª), prevendo a respetiva Cláusula 92.ª o «Caso Base», isto é, a equação financeira que subjaz à reposição do equilíbrio económico-financeiro do contrato».

2. 3 Mais se entendeu que «…à luz da disciplina legal anteriormente descrita, o regime constante dos Regulamentos Municipais de Abastecimento de Água e de Saneamento do Município de Cascais, de agosto de 1997, é de aplicação supletiva. Ou seja: estes Regulamentos são apenas convocados relativamente a matérias que não estejam expressamente previstas ou reguladas no Contrato de Concessão. Tal não é o caso do regime tarifário aprovado, que resulta de estipulação contratual e é sujeito a aprovação, supervisão e regulação das aludidas entidades públicas (concedente, por um lado, e entidades reguladoras, por outro), constando o tarifário aprovado, na versão em vigor à data dos factos, do anexo 3 do 5.º aditamento ao Contrato de Concessão (cfr. alínea F. da factualidade provada)».

2. 4 Considerou-se igualmente que «...a este Contrato de Concessão aplica-se o regime especial previsto atualmente no referido Decreto-Lei n.º 194/2009 e o regime geral constante do Código dos Contratos Públicos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro (artigos 407.º a 425.º e 429.º e 430.º). A B..., na qualidade de concessionária de um serviço público essencial, exerce, assim, a sua atividade num quadro regulado, subordinado a um conjunto de requisitos e deveres, legais e contratuais, próprios da função de interesse público que lhe está cometida».

2. 5 Concluiu-se, assim, que «..ainda que os Regulamentos Municipais em crise não tenham sido objeto de adaptação, no prazo previsto no artigo 80.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 194/2009, por forma a incluir as menções obrigatórias que constam das alíneas b) e c), do n.º 2, do artigo 8.º, do RGTAL, tal invalidade (i.e. a nulidade cominada no n.º 2, do artigo 8.º, do RGTAL, que pode afetar os referidos Regulamentos) não se reflete – não tem como consequência – a invalidade das liquidações emitidas que, repete-se, não têm, em matéria de tarifários concretamente aplicados, uma fonte regulamentar, mas sim uma fonte legal e contratual».

II. Análise do mérito do recurso.

1. A questão que vem suscitada pela Recorrente consiste em saber se a sentença padece do vício de erro de julgamento ao entender estarem os atos tributários impugnados sujeitos às cláusulas contratuais do contrato de concessão e nessa medida ser indiferente que o regulamento municipal não tenha sido atualizado no prazo consignado no nº2 do artigo 80º do Dec.-Lei nº 194/2009, quando no entendimento da Recorrente aquelas cláusulas contratuais padecem de ineficácia jurídica e não serem oponíveis a terceiros, por falta da sua publicitação.

1. 1 Conforme se alcança da sentença recorrida, a mesma foi proferida na sequência da prolação de acórdão deste tribunal de 11/07/2024 que julgou procedente o vício de nulidade, por omissão de pronúncia sobre a questão da ilegalidade do Regulamento Municipal, ao abrigo do qual foram as taxas cobradas, por falta de observância dos requisitos legais, designadamente por falta da fundamentação económico-financeira, em violação do disposto no artigo 8º, nº2, do RGTAL. E por as taxas aplicadas não terem qualquer suporte no regulamento então em vigor.

1. 2 Ora, debruçando-se sobre a referida questão considerou-se na sentença recorrida, como se deixou supra enunciado, que embora os regulamentos municipais sejam de aplicação subsidiária, o regime tarifário questionado pela impugnante «resulta de estipulação contratual e é sujeito a aprovação, supervisão e regulação das aludidas entidades públicas (concedente, por um lado, e entidades reguladoras, por outro), constando o tarifário aprovado, na versão em vigor à data dos factos, do anexo 3 do 5.º aditamento ao Contrato de Concessão (cfr. alínea F. da factualidade provada)». E que a eventual invalidade dos regulamentos «não se reflete – não tem como consequência – a invalidade das liquidações emitidas que, repete-se, não têm, em matéria de tarifários concretamente aplicados, uma fonte regulamentar, mas sim uma fonte legal e contratual».

1. 3 Decorre do exposto que a questão da ineficácia das cláusulas contratuais do contrato de concessão, por falta de publicação, que agora a Recorrente vem suscitar perante este tribunal não foi apreciada pelo tribunal “a quo”, nem podia ser, uma vez que a baixa dos autos determinada pelo acórdão do STA, ao reconhecer verificada a nulidade da sentença por omissão de pronúncia, teve subjacente a falta de apreciação por parte do tribunal de 1ª instância da questão da ilegalidade dos regulamentos municipais por violação do disposto no art.º 8.º n.º 2 al. b) e c) da Lei n.º 53-E/2006, e a consequente invalidade dos atos tributários impugnados.

1. 4 É certo que nos articulados da ação que a Recorrente apresentou alude a essa falta de publicação do clausulado do contrato de concessão e o seu desconhecimento. Mas essa questão não foi abordada pelo tribunal “a quo” na primeira sentença e no recurso que o sujeito passivo dirigiu a este tribunal e no qual invocou omissão de pronúncia não se referiu à mesma, mas apenas à ilegalidade dos atos tributários derivada da ilegalidade dos regulamentos municipais.

1. 5 Assim sendo, estamos, salvo melhor opinião, perante uma questão nova que este tribunal está impedido de apreciar, atento que os recursos se destinam a apreciar a bondade das decisões recorridas. Com efeito e como é entendimento dos tribunais superiores (cfr., entre outros, o ac. do STA de 20/03/2019, recurso nº 0155/18, e do STJ de 17/11/2016, proc. 861/13.3TTVIS.C1.S2) e entendimento doutrinal (cfr. Armindo Ribeiro Mendes, Recursos em Processo Civil, Reforma de 2007, Coimbra Editora, Coimbra, 2009, pags. 80-81), os recursos são meios para obter o reexame das questões já submetidas a apreciação dos tribunais inferiores, e não para criar decisões sobre matéria nova não submetida ao exame do tribunal de que se recorre, neles não cabendo, por isso, e em princípio, a apreciação de questões que não tenham sido apreciadas pela decisão impugnada, salvo se se tratar de questões de conhecimento oficioso. Como se deixou exarado no acórdão do STJ supra referenciado e parafraseando o prof. Teixeira de Sousa, «não pode deixar de se ter presente que tradicionalmente seguimos, em sede de recurso, no âmbito do processo civil, um modelo de reponderação que visa o controlo da decisão recorrida e não um modelo de reexame que permita a repetição da instância no Tribunal de recurso».

1. 6 Em face do exposto, entendemos que o recurso está votado ao insucesso, uma vez que versa sobre questão que não foi apreciada pelo tribunal “a quo”, motivo pelo qual não pode este tribunal conhecer da mesma. E nessa medida impõe-se julgar o recurso improcedente e confirmar-se a sentença recorrida.»

1.5. Cumpre apreciar e decidir em Conferência.

2. Fundamentação

2.1. De Facto

A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:

A. O centro comercial A... está situado na ... n.º ... ... em Cascais (facto não controvertido);

B. A Impugnante é a sociedade gestora A... e titular do contrato de abastecimento de água ao centro comercial com o n.º ...03 (provado por documentos, cfr. Docs. 1 e 2 juntos com a p.i.);

C. A B..., S.A. é a entidade gestora do sistema multimunicipal de Cascais de distribuição de água e de drenagem de águas residuais, nos termos do Contrato de Concessão celebrado com o Município de Cascais em 2 de novembro de 2000 (provado por documento, cfr. doc. 4 junto com contestação da B...);

D. A cláusula 64.º do “Contrato de Concessão para exploração do Sistema Municipal de Distribuição de Água e de Drenagem de Águas residuais do Concelho de Cascais” tem o teor que se reproduz, em parte:

“CLÁUSULA 64.ª

Tarifário

1. A Concessionária tem direito a fixar, liquidar e cobrar, relativamente a cada um dos serviços, as seguintes tarifas e taxas:

a) Venda de água, conforme definido na Cláusula 65ª:

(…)

d) Prestação de serviços, conforme definido na Cláusula 68ª:

(…)

f) Tarifa variável de saneamento, conforme definido na Cláusula 70ª,

g) Tarifa fixa de saneamento, conforme definido na Cláusula 66ª.

2. A Concessionária não poderá cobrar quaisquer tarifas ou taxas diferentes das referidas no número um anterior, nem aplicá-las de forma distinta da estabelecida no Contrato, nem onerar a qualquer título ou por qualquer forma o preço do Serviço respectivo, sem prejuízo do disposto no número quatro da Cláusula 60.ª. (…).”

(provado por documento, cfr. Doc. 4 da contestação da B...);

E. Entre 31 de março de 2010 e 21 de abril de 2015, o Contrato de Concessão foi sujeito aos seguintes aditamentos:

- Um primeiro aditamento, celebrado em 31 de março de 2010;

- Um segundo aditamento, celebrado em 18 de abril de 2012;

- Um terceiro aditamento, celebrado em 24 de setembro de 2012;

- Um quarto aditamento, celebrado em 31 de março de 2015;

- Um quinto aditamento, celebrado na mesma data;

- Um sexto aditamento, celebrado em 21 de abril de 2015.

(provado por documentos, cfr. Docs. 5 a 10 da contestação da B...);

F. Do anexo 3 do 5.º aditamento ao Contrato de Concessão consta o Tarifário Revisto (provado por documento, cfr. Doc. 9 da contestação da B...);

G. A reposição do equilíbrio financeiro do contrato refletida no 5.º aditamento ao Contrato de Concessão foi aprovada pelo Município de Cascais em Reunião de Câmara, de 24 de novembro de 2014 (provado por documento, cfr. Doc. 8 da p.i.):

H. Em 28 de abril de 2015, a B... emitiu, em nome da Impugnante, a fatura n.º ...47, no valor de € 22.730,05, referente ao período de faturação “19Mar2015 a 20Abr2015”, com data de vencimento em 14 de maio de 2015 (provado por documento, cfr. Doc. 1 da p.i.);

I. Em 22 de maio de 2015, a B... emitiu, em nome da Impugnante, a fatura n.º ...25, no valor de € 20.852,67, referente ao período de faturação “19Abr2015 a 19Mai2015”, com data de vencimento em 8 de junho de 2015 (provado por documento, cfr. Doc. 2 da p.i.);

J. Os montantes em cobrança nas faturas descritas em H. e I. mostram-se pagos (facto não controvertido, que se extrai do alegado na p.i. e do teor da decisão da RG);

K. Em 8 de junho de 2015 e 29 de junho de 2015, a Impugnante deduziu reclamação graciosa dos atos de liquidação/faturação referidos nas alíneas H. e I. supra, na qual peticionava a revisão dos atos e a devolução dos valores pagos em excesso (provado por documento, cfr. PRG);

L. Em 9 de Julho de 2015, foi proferida decisão única no âmbito das referidas reclamações graciosas, na qual se afirma, na parte relevante, o seguinte:

“(…)

- nos termos do (…) Contrato de Concessão, a Concessionária tem direito a fixar, liquidar e cobrar, relativamente a cada um dos Serviços que presta, um conjunto de tarifas definido no Tarifário;

- o Tarifário é objeto de revisão anual, efetuada de acordo com a fórmula estabelecida contratualmente e em conformidade com a lei, estando a proposta de revisão sujeita a ratificação pela entidade concedente, a qual deve, por seu turno, obter todas as eventuais autorizações e pareceres necessários, designadamente por parte da entidade reguladora competente, a ERSAR. Poderá ainda haver, em casos excecionais definidos no Contrato de Concessão e na lei, lugar a uma revisão extraordinária do Tarifário, a qual está, em todo o caso, sempre dependente das prévias aprovações/pareceres das referidas entidades (concedente e regulador);

- as regras de prestação de serviços aos utilizadores constam das cláusulas gerais do contrato de fornecimento e de recolha assinado entre a Concessionária e o Cliente;

- é neste enquadramento contratual e legal que assenta a emissão e cobrança de faturas pela B..., pelo que não tem aplicação ao caso em apreço o alegado na v/ carta nos pontos 7, 8 e 9; (…)

- no que ao Regulamento de Serviços diz respeito, remetemos em anexo os Regulamentos em vigor, os quais podem igualmente ser consultados nas nossas Lojas, salientando contudo que estes se encontram em processo de revisão. (…); (…)

Assim, face ao exposto, consideramos não existir qualquer irregularidade ou ilegalidade, tanto a nível da aprovação e publicitação do Tarifário ora em vigor como da emissão e cobrança da fatura apresentada, pelo que não há lugar à revisão da mesma, nem à restituição à reclamante de qualquer diferença do valor pago. (…).”

(provado por documento, cfr. Doc. 3 da p.i.);

Factos não provados

Não há factos que importe registar como não provados, com interesse para a decisão da causa.

Motivação da decisão de facto

A decisão da matéria de facto assenta na análise crítica da posição assumida pelas Partes nos articulados, no exame dos documentos constantes dos autos e PAT, não impugnados, conforme referido em cada alínea do probatório.

2.2. De Direito

Importa referir, a título de contextualização, que a decisão recorrida foi proferida na sequência de acórdão de 11.07.2024, deste Supremo Tribunal, que decidiu um recurso de uma primeira sentença, declarando-a nula por omissão de pronúncia, tendo determinado a baixa dos autos para suprimento da nulidade, no sentido de ser conhecida «a questão da ilegalidade das normas do regulamento municipal que serve de fundamento da ilegalidade das taxas cobradas».

Numa segunda sentença – sendo dela que é interposto o recurso que nos cabe decidir – com o propósito de tomar conhecimento da questão que se lhe impunha conhecer, o tribunal a quo decidiu que «ainda que os Regulamentos Municipais em crise não tenham sido objeto de adaptação, no prazo previsto no artigo 80.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 194/2009, por forma a incluir as menções obrigatórias que constam das alíneas b) e c), do n.º 2, do artigo 8.º, do RGTAL, tal invalidade (i.e. a nulidade cominada no n.º 2, do artigo 8.º, do RGTAL, que pode afetar os referidos Regulamentos) não se reflete – não tem como consequência – a invalidade das liquidações emitidas que, repete-se, não têm, em matéria de tarifários concretamente aplicados, uma fonte regulamentar, mas sim uma fonte legal e contratual» e que, por isso mesmo, era forçoso concluir pela improcedência do «fundamento de invalidade alegado pela Impugnante»

Acontece, porém, que para questionar esta decisão a Recorrente vem alegar:

«Ora, conforme se havia suscitado junto do Tribunal a quo, essas disposições contratuais - de natureza igualmente regulamentar - nunca foram objeto de publicação, pelo que não poderiam servir de base à prática dos atos tributários impugnados, falhando a estes base legal, contrariamente ao que entendeu a sentença sub judice.

(…)

Sendo que é esta circunstância que justifica que as cláusulas constantes de contratos de concessão de serviços públicos possam não ter uma eficácia meramente inter partes – como parece defender a douta sentença recorrida.

No entanto, as referidas cláusulas contratuais apenas podem ser oponíveis a terceiros caso observem os requisitos legais necessários à produção de efeitos jurídicos externos, nomeadamente os relativos à publicidade e ao respeito pelos princípios da legalidade, da transparência e proteção da confiança».

Em síntese, no entendimento da Recorrente, aquelas cláusulas contratuais padecem de ineficácia jurídica e não podem se oponíveis a terceiros, por falta de publicitação.

Reportando-nos à alegação que acabámos de transcrever, confirmamos que, de facto, foi suscitado junto do tribunal a quo a falta de publicação do clausulado do contrato de concessão e o seu desconhecimento. Todavia, e estas circunstâncias são determinantes, por um lado, o referido tribunal não abordou essa questão relativa à publicidade na primeira sentença, e, por outro, no recurso que na sequência daquela primeira decisão a Recorrente interpôs junto deste Supremo Tribunal, invocando a omissão de pronúncia, não se referiu a essa questão, mas apenas à ilegalidade dos atos tributários derivada da ilegalidade dos regulamentos municipais. Pelo que, em sintonia com o parecer do Digno Representante do Ministério Público junto deste Tribunal, que subscrevemos e para onde remetemos, consideramos, igualmente, que estamos perante uma questão nova que não pode, em sede de recurso, ser conhecida.

De realçar que esta mesma questão foi anteriormente levantada pela B... S.A., um dos recorridos, nas suas contra-alegações, que tal como resulta do processo, foram devidamente notificadas ao mandatário da Recorrente e, por isso, era dele conhecida. Resultava das referidas contra-alegações (o sublinhado é nosso):

«5. Não se conformando, uma vez mais, com a decisão proferida pelo Tribunal a quo, a recorrente invoca, no recurso interposto, de forma absolutamente inovadora e, como tal, inadmissível, o erro de julgamento do Tribunal a quo ao decidir pela existência de base legal para a prática dos referidos atos de liquidação, tendo em

conta que as cláusulas constantes do Contrato de Concessão nunca foram objeto

de publicação, pelo que, no seu entender, não poderiam ter servido de base à prática dos atos de liquidação impugnados».

Reiteramos, portanto, que a nova questão que é invocada não pode ser conhecida, pois está fora do objeto da decisão recorrida, não tendo sido apreciada por ela.

Neste mesmo sentido tem especial pertinência, por se aplicar plenamente ao processo sob julgamento, evocar o excerto do acórdão 25-10-2017, processo n.º 01409/16, que de seguida se transcreve:

«Da análise conjugada da petição inicial, da sentença recorrida e deste recurso, podemos surpreender com facilidade que vêm agora colocadas questões que não foram decididas na sentença recorrida, porque não alegadas em devido tempo

(…)

…como é jurisprudência uniforme, os recursos são específicos meios de impugnação de decisões judiciais, que visam modificar as decisões recorridas, e não criar decisões sobre matéria nova (Cf. entre outros, os Acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo de 13.11.2013, recurso 1460/13, de 28.11.2012, recurso 598/12, de 27.06.2012, recurso 218/12, de 25.01.2012, recurso 12/12, de 23.02.2012, recurso 1153/11, de 11.05.2011, recurso 4/11, de 1.07.2009, recurso 590/09, 04.12.2008, rec. 840/08, de 2.06.2004, recurso 47978 (Pleno), e do Supremo Tribunal de Justiça, recurso 259/06.0TBMAC.E1.S1, todos in www.dgsi.pt.)

Tem-se, assim, como assente que os recursos são meios para obter o reexame das questões já submetidas à apreciação dos tribunais inferiores, e não para criar decisões sobre matéria nova, não submetida ao exame do tribunal de que se recorre – Fernando Amâncio Ferreira, Manual dos Recursos em Processo Civil, pág.. 147, Cardona Ferreira, Guia dos Recursos em Processo Civil, pág.. 187, Armindo Ribeiro Mendes, Recursos em Processo Civil, Reforma de 2007, Coimbra Editora, Coimbra, 2009, págs.80-81.”, cfr. ac. deste STA datado de 05.11.2014, rec. nº 01508/12.».

Os recursos são, portanto, meios processuais para obter o reexame das questões já submetidas à apreciação dos tribunais de que se recorre, e não para criar decisões sobre matéria nova, não submetida ao exame desses mesmos tribunais. Na mesma linha, concluímos que não podemos conhecer da questão nova assente na ineficácia jurídica das cláusulas contratuais, por falta de publicitação.

3. Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso, confirmar a sentença recorrida, mantendo os atos de liquidação impugnados.

Custas pela Recorrente.

Lisboa, 11 de março de 2026. - João Sérgio Feio Antunes Ribeiro (relator) – Isabel Cristina Mota Marques da Silva – Joaquim Manuel Charneca Condesso.