6. A Entidade Demandada não contra-alegou.
7. O recurso de revista interposto pela Recorrente foi admitido por acórdão proferido pela Secção de Contencioso Administrativo deste STA, em formação de apreciação preliminar, de 28/11/2024, no qual se extrai o seguinte:
“Na presente revista, o A. não impugna a verificação da excepcão da ilegitimidade passiva, apenas contestando o seu caracter insanável e justifica a admissão daquela com a relevância jurídica e social da questão a apreciar - por estar em causa a concretização do direito constitucional de acesso a tutela jurisdicional efectiva - e com a necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito, imputando ao acórdão recorrido erro de julgamento por não se ter determinado, nos termos do art.º 87.°, n.º 1, al. a), do CPTA, o suprimento da exceção, através do convite ao aperfeiçoamento da petição inicial no que concerne a identificação da entidade demandada, entendendo que uma interpretação diversa infringe os princípios do Estado de Direito Democrático, do acesso ao direito e da tutela jurisdicional efectiva.
A questão da sanação da ilegitimidade passiva singular tem dividido a jurisprudência deste STA - cf. Acs. de 9/2/2023, proferido no processo n.º 1995/20.3BEPRT-S1, e de 19/5/2016, proferido no processo n.º 01080/15. Esta em causa matéria que, embora de natureza adjectiva, se prende com a tutela jurisdicional efectiva e que se revela de grande capacidade expansiva por, provavelmente, se ir novamente colocar num número indeterminado de situações futuras, o que aconselha a uma intervenção clarificadora do Supremo, cuja decisão pode constituir um paradigma para a apreciação desses outros casos. Justifica-se, pois, a admissão da revista.”.
8. O Ministério Público junto deste STA, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º e do n.º 2, do artigo 147.º do CPTA, emitiu parecer no sentido de ser concedido provimento à revista, sustentando, em síntese, que “[é] através da aplicação ao caso concreto do princípio pro actione e do cumprimento do dever de (boa) gestão processual que se garante a observância do princípio constitucional do acesso efectivo à justiça administrativa consagrado nos arts. 20º e 268º da CRP, sendo pois aplicáveis transversalmente à interpretação de todas as normas processuais os mandamentos do art. 7º do CPTA, bem como à direcção e andamento das várias formas de processo os ditames do art. 7º-A do mesmo código.
Desta forma, no caso dos autos julgamos justificar-se inteiramente a prolação de um despacho de convite ao aperfeiçoamento, com base na irregularidade da petição inicial no que respeita a um dos seus requisitos legais que é o da correcta identificação da entidade demandada, que aliás já se mostra esclarecida.
Tal permitiria o aproveitamento da petição inicial, com a correcção do demandado, mantendo-se os actos de distribuição e de autuação do processo e ocasionando a contínua tramitação dos autos.
Só assim, quanto a nós, será garantida, no caso, a eficaz e eficiente tutela jurisdicional efectiva.”.
9. Notificadas as partes do parecer do Ministério Público, ao abrigo do disposto no n.º 2, do artigo 146.º do CPTA, nada responderam.
10. Atenta a natureza urgente dos autos, o processo vai, com dispensa de vistos prévios dos Juízes Conselheiros Adjuntos, à Conferência para julgamento.
II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
11. Constitui objeto do presente recurso decidir se o julgado pelo TCAS, ao negar provimento ao recurso de apelação interposto, mantendo a decisão de 1.ª instância de rejeição liminar da petição inicial e, em consequência, a absolvição da instância da Entidade Demandada MAI, por ilegitimidade passiva, não convidando o Autor a aperfeiçoar a petição inicial, incorreu em erro de julgamento de direito, por violação do disposto nos artigos 2.º, 7.º, 10.º, 78.º, 87.º, n.º 1, alíneas a) e b), e n.ºs 2 e 7, 88.º, 89.º, todos do CPTA, 20.º da CRP, 41.º e 47.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (CDFUE), 7.º, 8.º e 10.º da Declaração Universal dos Direitos do Homem, 6.º e 14.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, da Convenção de Genebra de 28 de julho de 1951 e Protocolo Adicional de 31 de janeiro de 1967.
III. FUNDAMENTOS
DE FACTO
12. Do acórdão recorrido proferido pelo TCAS emerge que, por reporte à sentença do tribunal de 1.ª instância, não foram fixados quaisquer factos.
DE DIREITO
13. Importa entrar na análise dos fundamentos do recurso, nos termos invocados pela Recorrente, designadamente, das conclusões da alegação do recurso, as quais delimitam o objeto do recurso, nos termos dos artigos 144.º, n.º 2 do CPTA e 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5 e 639.º, n.ºs 1 e 2, todos do CPC, aplicáveis ex vi do artigo 140.º, n.º 3 do CPTA.
14. Sustenta o Recorrente que os princípios da cooperação processual e da promoção do acesso à justiça (in dubio pro actione) conduzem a solução diferente a que chegaram as instâncias, não tendo o Tribunal a quo logrado fazer a melhor interpretação do regime referente ao suprimento ou sanação da exceção de ilegitimidade passiva e ao convite para o aperfeiçoamento.
15. Alega que o acórdão impugnado promove uma nulidade processual secundária e incorre em erro de julgamento, por dever ter determinado o convite para aperfeiçoar a petição inicial no que respeita à identificação da Entidade Demandada, cujo erro se deveu a mero lapso de escrita, pelo que, não o tendo feito violou as normas dos artigos 2.º, 7.º, 10.º, 78.º, 87.º, n.º 1, als. a) e b) e 2 e 7, 88.º e 89.º do CPTA, o artigo 47.º da CDFUR e no artigo 20.º da CRP.
16. Defende que foi sujeito a uma decisão discricionária e discriminatória, quando podia e devia a petição ser corrigida, nos termos do artigo 87.º, n.º 1, a) do CPTA e que interpretação diversa viola os princípios fundamentais do Estado de Direito Democrático plasmados nos artigos 1.º, 2.º, 8.º, 13.º e 20.º da CRP, dos artigos 41.º e 47.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (CDFUE) e artigos 7.º, 8.º e 10.º da Declaração Universal dos Direitos do Homem (DUDH), dos artigos 6.º e 14.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH), da Convenção de Genebra de 1951 e do Protocolo Adicional de 1967, do direito a um processo célere.
17. Tendo presente os fundamentos do recurso, a questão essencial controvertida é apenas uma, de índole processual ou adjetiva, respeitante a saber se a exceção dilatória de ilegitimidade passiva é suprível, mediante a prolação de despacho de convite ao aperfeiçoamento ou de correção da petição inicial, ou se tal exceção é insuprível, e se ao decidir como decidiu o acórdão recorrido, se mostram violadas as normas e princípios invocados pelo Recorrente, o que remete para a problemática das exceções dilatórias supríveis e insupríveis.
18. Na Justiça Administrativa não tem sido uniforme a prática jurisprudencial relativamente à possibilidade de sanação de alguns pressupostos processuais, como o referente à legitimidade singular passiva, embora se possa hoje afirmar ser maioritário o entendimento que nega a possibilidade de sanação da exceção dilatória de ilegitimidade singular passiva, tal como no direito processual civil.
19. Com efeito, no direito processual administrativo, sob a vigência do regime processual do CPTA, na redação inicial do seu artigo 88.º, n.º 2, a maioria da doutrina e da jurisprudência administrativa vinha decidindo no sentido na impossibilidade de sanação do pressuposto processual da ilegitimidade passiva singular, acompanhando a jurisprudência dos tribunais judiciais.
20. Após a revisão do CPTA pelo D.L. n.º 214-G/2015, de 02/010, a jurisprudência administrativa passou a estar mais dividida, passando a maioria a entender que a ilegitimidade de alguma das partes, a que se refere o artigo 89.º, n.º 4, e) do CPTA, é passível de suprimento ou correção, não implicando a absolvição da entidade demandada da instância.
21. Tal deveu-se a não se distinguir, nem se ressalvar no âmbito do citado pressuposto processual de legitimidade passiva singular, quaisquer situações, designadamente, não ser autonomizada a errada identificação do órgão, a que se refere o artigo 10.º, n.º 4, que segue o regime do artigo 82.º, n.º 2, ambos do CPTA, dos verdadeiros casos de ilegitimidade passiva, em que estão em causa pessoas coletivas distintas ou em que o órgão indicado pelo autor pertence a outra pessoa coletiva diferente sem legitimidade para estar em juízo, levando a que fosse conferido o mesmo tratamento a todas as situações, quando são processualmente diferentes.
22. Para além do controlo ou exame sobre a verificação dos pressupostos processuais pelo juiz, recai o dever de promover a sanação dos pressupostos sanáveis [artigos 7.º-A, n.º 2 e 87.º, n.º 1, a) do CPTA e artigos 6.º, n.º 2, 278.º, n.ºs 2 e 3 e 590.º, n.º 2, a) do CPC], assim como, no caso de a exceção, falta ou irregularidade não ser sanável e subsistir, conhecer do mérito da causa, se a mesma se destinar a tutelar o interesse duma das partes, nenhum outro motivo obstar no momento da sua apreciação e a decisão dever ser inteiramente favorável a essa parte (artigo 278.º, n.º 3 do CPC).
23. A finalidade subjacente ao regime legal prende-se com a realização do sistema de justiça e com a função processual em permitir o mais latamente possível a emissão de uma decisão de mérito.
24. O CPTA veio consagrar no artigo 87.º, na redação introduzida em 2015, regime idêntico ao processual civil, no artigo 590.º, n.º 2 do CPC, prevendo como finalidades do despacho pré-saneador: (i) conhecer de todas as questões que obstem ao conhecimento do objeto do processo, (ii) providenciar pela correção das irregularidades formais ou substanciais dos articulados e (iii) pelo suprimento de exceções dilatórias, em respeito do disposto no artigo 88.º do CPTA e do dever de gestão processual, previsto nos artigos 7.º-A, n.º 2 do CPTA e 6.º, n.º 2 do CPC.
25. Em causa está a interpretação a expender em relação ao disposto no artigo 87.º, n.ºs 1, a) e 2, em conjugação com o artigo 7.º-A, n.ºs 1 e 2, ambos do CPTA.
26. Dos citados preceitos resulta um poder-dever de suprimento oficioso de exceções dilatórias, seja por regularização pelo tribunal, seja pela parte após o impulso processual do tribunal em formular esse convite.
27. O regime previsto nos citados preceitos do CPTA – artigos 7.º-A, n.ºs 1 e 2 e 87.º, n.º 1, a) – não difere significativamente do disposto nos artigos 6.º, n.ºs 1 e 2 e 590.º, n.º 2, a) do CPC.
28. O artigo 6.º, n.ºs 1 e 2 do CPC, a respeito do dever de gestão processual a cargo do juiz, prevê que cumpre ao juiz promover “oficiosamente as diligencias necessárias ao normal prosseguimento da ação” (n.º 1) e que “o juiz providencia oficiosamente pelo suprimento da falta de pressupostos processuais que sejam suscetíveis de sanação” (n.º 2); o artigo 590.º do CPC, concretizando o dever de gestão inicial do processo, consagra o poder-dever de o juiz “providenciar pelo suprimento de exceções dilatórias, nos termos do n.º 2 do artigo 6.º” [n.º 2, al. a)].
29. No âmbito do direito processual civil, sob um quadro normativo idêntico ao previsto no CPTA quanto ao conceito de legitimidade passiva e quanto ao dever genérico de o juiz providenciar pela sanação de pressupostos processuais e pela regularidade da instância, nos termos previstos nos artigos 6.º, n.ºs 1 e 2 e 590.º, n.ºs 1 e 2, alínea a) do CPC, por confronto com os artigos 7.º-A e 87.º do CPTA, não se admite a possibilidade de correção oficiosa ou a possibilidade de suprimento do pressuposto processual de ilegitimidade passiva singular.
30. Este é o entendimento que tem sido generalizadamente e ao longo dos anos, sob várias redações da lei processual civil, adotado pela jurisprudência emanada dos tribunais judiciais, limitando-se a possibilidade de suprimento à exceção de ilegitimidade passiva plural.
31. Assim, apesar de se assinalar uma evolução quanto à possibilidade de suprimento dos pressupostos processuais na lei processual civil, consequência da maior inquisitoriedade que tem sido imprimida ao direito processual civil, não se admite a sanação da exceção de ilegitimidade passiva singular.
32. Nas disposições do CPC, na redação emergente da reforma de 1961, previa-se que a “intervenção corretora do juiz no sentido de procurar, “ex officio”, a superação da falta de tais pressupostos processuais” e na reforma do CPC de 1995/96, inovou-se ao “se ter expressamente localizado após os articulados essa intervenção judicial e de se ter alargado o leque de circunstâncias capazes de a fundamentar à generalidade das exceções dilatórias típicas e atípicas que sejam supríveis”, ANTÓNIO ABRANTES GERALDES, “Temas da Reforma do Processo Civil”, Vol. III, 3.ª ed., 2000, pág. 63.
33. Até à alteração do CPC de 1995/96 a sanação da falta dos pressupostos processuais só ocorria quando a lei especificamente o permitisse, mas desde então a possibilidade de sanação e a imposição da iniciativa oficiosa ao juiz para promover a sanação é prevista genericamente para todos os pressupostos, “sem prejuízo de alguns, por sua própria natureza, não a admitirem (arts. 6-2 e 590-2-a)”, JOSÉ LEBRE DE FREITAS, “Introdução ao Processo Civil. Conceito e Princípios Gerais à Luz do Novo Código”, 3.ª ed., Coimbra Editora, pág. 49.
34. Sob a vigência do anterior CPC o poder de o juiz convidar ao aperfeiçoamento era um poder discricionário, não podendo o seu não uso fundar a arguição de nulidade (artigo 195.º do CPC), assim como, não era recorrível o despacho proferido (artigo 630.º, n.º 1 do CPC).
35. A evolução continuou no CPC de 2013, ao se atribuir ao juiz um poder vinculado, que o juiz tem o poder-dever de exercer, JOSÉ LEBRE DE FREITAS, op. cit., pág. 156-157.
36. No entanto, o atual CPC de 2013 não alterou o regime em relação à exceção de ilegitimidade passiva singular, não concedendo, nem a doutrina, nem a jurisprudência processual civil, a possibilidade de sanação deste pressuposto processual, segundo a afirmação de que “a ilegitimidade singular da parte, a ineptidão da petição inicial, sem prejuízo do art. 186-3, a falta de personalidade judiciária, fora dos casos do art. 14, ou a incompetência absoluta do tribunal devem ser consideradas insanáveis”, JOSÉ LEBRE DE FREITAS, op. cit., pág. 158 (nota 7).
37. Neste sentido, entre outros, o Acórdão do TRC, de 06/12/2011, Proc. n.º 1223/10, segundo o qual: “1 – O mecanismo de sanação previsto no n.º 2 in fine do artigo 265.º do CPC, aplicado a ausência do pressuposto processual da legitimidade, só é viável nas situações de preterição de litisconsórcio necessário, sendo inviável nas situações de ilegitimidade singular.”.
38. Também a doutrina processual civil assume que “São insanáveis a ilegitimidade singular, a falta de personalidade judiciária (fora do caso referido no art. 8º), a incompetência absoluta, o caso julgado e a litispendência.”; no caso da ilegitimidade passiva singular “parece natural que não possa remediar-se a falta do pressuposto processual de legitimidade singular, até porque, de qualquer modo, o processo deveria recuar praticamente ao seu início.”, ANTÓNIO ABRANTES GERALDES, op. cit., pág. 64, nota 104.
39. No mesmo sentido, “a lei é expressa quanto à sanabilidade da falta de determinados pressupostos e ao modo de a sanar. É o que acontece com a falta de personalidade judiciária em certos casos (art. 14), com a incapacidade judiciária e a irregularidade de representação (art. 27), com a falta de autorização ou deliberação (art. 29), com a falta do consentimento conjugal (art. 34-2), com a ilegalidade da coligação (art. 38), com a falta de constituição de advogado (art. 41), com a falta, insuficiência e irregularidade do mandato (art. 48) e com a falta de litisconsórcio necessário (art. 261). Mas a norma geral do art. 6-2 não se limita a remeter para estas e outras disposições específicas: abrange todos os pressupostos cuja falta possa, por sua natureza, ser sanada, sem que tal necessariamente implique a inutilidade de tudo o que se tiver processado...”, ou seja, a possibilidade de sanação das exceções dilatórias está limitada ou condicionada a que não “implique a inutilidade de tudo o que se tiver processado, pois a ideia que a ela preside é que devem ser removidos todos os impedimentos da decisão de mérito que possam sê-lo.”, JOSÉ LEBRE DE FREITAS, “A Ação Declarativa Comum À luz do Código de Processo Civil de 2013”, 3.ª ed., Coimbra Editora, pág. 158.
40. O citado entendimento alicerça-se na circunstância de que, verificando-se a exceção de ilegitimidade passiva singular, nada se pode aproveitar da instância constituída, pois além de o ato de citação dever ser repetido, com o consequente novo prazo para contestar e a apresentação de uma nova contestação, por um novo sujeito processual, também a petição inicial carece de ser aperfeiçoada ou corrigida, não apenas quanto à indicação da entidade demandada, mas quanto à alegação dos factos essenciais que consubstanciam a relação jurídica substantiva com outro sujeito que não foi o inicialmente demandado em juízo, conduzindo a que nenhum ato processual seja aproveitável.
41. Sob a lógica do princípio do aproveitamento dos atos processuais, que preside no artigo 195.º do CPC, sobre o regime da nulidade dos atos processuais, nenhum ato processual que tenha sido praticado pelas partes ou pelo juiz pode ser aproveitado, todos devendo ser praticados de novo (o que antes do atual processo eletrónico conduzia a que apenas subsistisse a capa do processo).
42. Daí que, segundo o regime processual civil nunca se tenha admitido a sanação da exceção de ilegitimidade singular, porque nada há a aproveitar da instância anteriormente constituída
43. Assim, no direito processual civil, a questão não tem enfrentado divergência, nem doutrinária, nem jurisprudencial, vigorando o entendimento de que a falta de legitimidade singular do lado passivo não é suscetível de sanação, conduzindo à decisão de absolvição do réu da instância, tal como decidiram as instâncias.
44. Especificamente no direito processual administrativo, tal como antes exposto, estabelece-se o dever do juiz de providenciar pela sanação da falta de pressupostos processuais que sejam sanáveis: o juiz deve determinar a realização dos atos necessários à regularização da instância e, quando não o possa fazer oficiosamente por si mesmo, por se estar no campo da exclusiva disponibilidade das partes, convidá-las à respetiva correção, tal como previsto no artigo 7.º-A, n.º 2 do CPTA.
45. No tocante à lei processual administrativa encontram-se referências expressas à sanação da falta de personalidade e capacidade judiciárias no caso de a ação ter sido proposta contra o ministério, quando o devia ser contra o Estado português (artigo 8.º-A, n.º 4), no caso da ilegitimidade passiva, a ação ter sido instaurada contra o órgão pertencente à pessoa coletiva de direito público, ao ministério ou à secretaria regional a que o órgão pertence (artigo 10.º, n.º 4), a ilegalidade da coligação (artigo 12.º, n.ºs 3 e 4) e a incompetência do tribunal (artigo 14.º, n.º 3).
46. Por isso, a exceção de ilegitimidade passiva singular não se confunde com a questão processual relativa à indicação como entidade demandada do respetivo órgão, quando o deva ser a pessoa coletiva de direito público a que pertence esse órgão, já resolvida no artigo 10.º, n.º 4 do CPTA, nem está em causa uma errada identificação do autor do ato impugnado, no âmbito da pessoa coletiva pública que deva ser demandada – cfr. ponto IV do sumário do Acórdão do TCAS, de 12/09/2019, Processo n.º 2000/18.5BELSB.
47. Podem sanar-se os casos de falta de personalidade judiciária do ministério, a que se refere o artigo 8.º-A, n.ºs 3 e 4 do CPTA, ou de errada identificação da entidade demandada por indicação de um dos seus órgãos, como previsto no artigo 10.º, n.º 4 do CPTA, em ambos os casos por expressa consagração legal, mas sem que, em si mesmas, sejam situações configuradas como de ilegitimidade singular passiva.
48. No primeiro caso não é o pressuposto da legitimidade sequer convocado, por o ser a personalidade judiciária; no segundo caso embora inserido numa norma legal cuja epígrafe é “Legitimidade passiva”, a situação é antes configurada como de errada identificação da entidade demandada, por ao invés de ser ela a indicada, o autor ter indicado o órgão integrado nessa pessoa coletiva, ministério ou secretaria regional que deve ser demandado, sempre se configurando o litígio no seu seio.
49. Por isso, a situação legalmente configurada de ilegitimidade singular passiva não se reconduz a qualquer das duas situações descritas, porque pressupõe que a entidade demandada seja estranha ao litígio, sendo um terceiro que nada tem que ver com ele e em relação ao qual é absolutamente indiferente o desfecho da causa.
50. Não é possível extrair do quadro legal aplicável a possibilidade da sanação da exceção dilatória de ilegitimidade passiva singular, no caso se ser indicada como entidade demandada e, consequentemente, citada para contestar, uma certa pessoa coletiva pública, in casu, um instituto público, quando o ato impugnado fora praticado por um ministério, ou vice-versa.
51. Uma coisa é a possibilidade de sanação das situações em que ocorra a indicação como entidade demandada do órgão de uma certa pessoa coletiva que deva ser a demandada, caso em que por o órgão indicado integrar essa mesma pessoa coletiva nada obsta à respetiva correção, por se reconduzir a situação a um mero erro na identificação da entidade demandada e não a um caso de ilegitimidade passiva; outra coisa é a indicação como entidade demandada de um certo Ministério, quando o deva ser o Estado português, representado pelo Ministério Público, em confusão entre a demanda do Estado, representado pelo Ministério Público e o Estado-Ministério, que também não se reconduz a um problema da falta de legitimidade passiva, mas neste caso de falta de personalidade judiciária, a que a lei dá resposta no sentido da sanação no artigo 8.º-A, n.ºs 3 e 4 do CPTA e outra coisa muito diferente é o autor indicar uma pessoa coletiva pública como demandada, quando o deva ser outra pessoa coletiva pública ou algum ministério, ou indicar um ministério quando deva ser um instituto público ou outra pessoa coletiva.
52. Só este terceiro grupo de situações são verdadeiramente casos de ilegitimidade passiva singular.
53. O caso dos autos reconduz-se a esta terceira situação, por ter sido indicado como demandado um Ministério, quando o ato impugnado foi praticado por um instituto público, a AIMA, I.P., enquanto pessoa coletiva de direito público distinta do Estado português ou do Ministério que vem indicado pelo Autor, que se reconduz a um verdadeiro problema da falta de legitimidade passiva.
54. Assim, quer na lei processual administrativa, quer na lei processual civil, se prevê a possibilidade de suprimento de certos pressupostos processuais, mas outros que o não são.
55. No CPTA, tal como no CPC, não se encontra prevista a possibilidade de sanação da exceção de ilegitimidade passiva, por indicação como entidade demandada de pessoa coletiva pública diferente daquela que praticou o ato impugnado, configurada como ilegitimidade passiva singular, não existindo normativo legal em qualquer dos citados códigos que permita a sanação do pressuposto processual de ilegitimidade passiva singular, não sendo as normas e princípios gerais invocados – mas absolutamente não substanciados pelo Recorrente –, aptos a inverter este entendimento.
56. Tendo o legislador do CPTA introduzido, em relação a vários pressupostos processuais, a possibilidade de sanação ope legis, à semelhança do que se verifica no CPC, não é possível extrair de qualquer disposição legal de qualquer dos Códigos, a possibilidade de suprimento da exceção de ilegitimidade passiva singular, que se traduz num pressuposto relativo à posição das partes em relação à lide, no sentido de assegurar que seja demandada a parte que se possa pronunciar sobre o mérito da causa e que estão na causa os verdadeiros sujeitos da relação material controvertida, em face do direito substantivo aplicável.
57. Por isso, quando exista um verdadeiro erro na indicação da entidade demandada, propondo o autor a ação contra a pessoa errada, está em causa uma questão que não assume relevância puramente adjetiva, mas também substantiva, sobre quem deve ser demandado na lide, por ser o outro sujeito da relação jurídica material.
58. Além de que não se vislumbra existir qualquer diferenciação normativa entre os regimes previstos no CPC e no CPTA no tocante ao dever de gestão processual ou ao poder-dever de o juiz providenciar pelo suprimento das exceções dilatórias que sejam supríveis, nem tão pouco existir uma qualquer especialidade de regime do CPTA que legitime uma diferenciação quanto ao julgamento da questão do suprimento da exceção de ilegitimidade passiva singular.
59. A reforma introduzida ao CPTA em 2015 teve o claro e assumido intuito de se aproximar do regime do CPC aprovado em 2013, com o qual “se impõe harmonizar o CPTA” (cfr. ponto 1 do Preâmbulo do D.L. n.º 214-G/2015, de 02/10), afirmando-se que a nova forma da ação administrativa única “é submetida ao regime que, até aqui, correspondia à ação administrativa especial, mas com as profundas alterações que decorrem da sua harmonização com o novo regime do CPC” (cfr. ponto 2 do Preâmbulo do D.L. n.º 214-G/2015, de 02/10).
60. Acresce que “É no regime da nova «ação administrativa» que mais claramente se refletem as implicações no CPTA da recente reforma do CPC. O novo regime da «ação administrativa» introduz, assim, diversas inovações decorrentes do novo regime do CPC” (cfr. ponto 3 do Preâmbulo do D.L. n.º 214-G/2015, de 02/10).
61. Em reforço deste propósito e para além do que estabelece o artigo 1.º do CPTA, o disposto no artigo 87.º, n.º 9 do CPTA prevê que em tudo o que não esteja expressamente regulado neste artigo, se aplica, com as necessárias adaptações, o disposto no CPC em matéria de despacho pré-saneador e de gestão inicial do processo.
62. Por outro lado, quer no CPC, quer no CPTA, existe consenso quanto a existirem exceções dilatórias supríveis e insupríveis, nem todas podendo dar lugar ao seu suprimento.
63. Como se extrai dos votos de vencida lavrados nos Acórdãos do TCAS, de 06/12/2017, Processo n.º 247/163.8BECTB e de 10/05/2018, Processo n.º 1491/16.3BESNT, devem distinguir-se várias situações, defendendo-se a insuscetibilidade de sanação da exceção dilatória de ilegitimidade singular passiva, no âmbito de uma ação administrativa de impugnação de ato administrativo em que é demandada uma entidade diferente do autor do ato impugnado, sem que um e outro pertençam à mesma pessoa coletiva pública, não sendo a entidade demandada a outra parte na relação material controvertida e sem que se possa aplicar o artigo 10.º, n.º 4 do CPTA, que permite a sanação da irregularidade da petição inicial, por não se estar perante um órgão da pessoa coletiva que devesse ser a demandada, não cabendo, por isso, despacho de aperfeiçoamento.
64. Além de que, mais recentemente, quer o TCAN, quer o TCAS, acolheram expressamente o entendimento da insanabilidade da exceção de ilegitimidade singular passiva – neste sentido, vide Acórdãos do TCAN, de 21/12/2018, Processo n.º 00786/17.3BEPNF e de 28/07/2020, Processo n.º 00686/20.0BEBRG, e Acórdão do TCAS, de 26/11/2020, Processo n.º 2376/12.8BELSB.
65. A que acresce este STA assim ter decidido no Acórdão datado de 06/11/2024, Processo n.º 042/24.0BALSB, como se extrai do respetivo sumário: “IV - A exceção dilatória de ilegitimidade passiva singular deve considerar-se insuprível ou não passível de sanação, suprimento ou correção.”.
66. Pelo que, pelas razões supra expostas, impõe-se reafirmar a jurisprudência dos Tribunais Administrativos ao decidirem pela insanabilidade da exceção de ilegitimidade singular passiva, não podendo a mesma dar lugar a despacho de convite ao aperfeiçoamento, e sem que tal ponha em causa a violação das normas e princípios legais invocados pelo Recorrente, por estar em causa um regime legal que disciplina a prática dos atos processuais, em termos de conciliar o princípio da oficiosidade do juiz com o princípio da responsabilização das partes.
67. Além de que, considerando todo o exposto, não tem qualquer sustento invocar uma discriminação ou que o decidido pelas instâncias traduz uma decisão discricionária, como invoca o Recorrente, ou sequer que o caso se subsume a um mero erro ou lapso de escrita, passível de ser corrigido, considerando a multiplicidade de atos processuais posteriormente praticados na instância, cujo aproveitamento não é possível.
68. Ao contrário do sustentado pelo Recorrente, em face do teor do introito da petição inicial não é de reconduzir a situação a um erro de identificação do órgão, ou sequer a um erro de escrita, por o Autor indicar o Ministério da Administração Interna como entidade demandada, embora identificando corretamente o ato impugnado, como praticado pela AIMA, IP., estando em causa uma pessoa de direito público distinta.
69. O que determina a improcedência dos fundamentos do recurso.
DECISÃO
Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar provimento ao recurso e em manter o acórdão recorrido, proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul.
Custas pelo Recorrente.
Lisboa, 27 de fevereiro de 2025. - Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho (relatora) - Antero Pires Salvador - Helena Maria Mesquita Ribeiro.
