Quem foi o relator do acórdão 01686/24.6BELSB?

O relator foi Ana Celeste Catarrihas da Silva Evans de Carvalho, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 01686/24.6BELSB?

O acórdão foi proferido em 27 de fevereiro de 2025.

01686/24.6BELSB

Sumário

I - Para além do controlo ou exame sobre a verificação dos pressupostos processuais pelo juiz, recai o dever de promover a sanação dos pressupostos sanáveis [artigos 7.º-A, n.º 2 e 87.º, n.º 1, a) do CPTA e artigos 6.º, n.º 2, 278.º, n.ºs 2 e 3 e 590.º, n.º 2, a) do CPC], assim como, no caso de a exceção, falta ou irregularidade não ser sanável e subsistir, conhecer do mérito da causa, se a mesma se destinar a tutelar o interesse duma das partes, nenhum outro motivo obstar no momento da sua apreciação e a decisão dever ser inteiramente favorável a essa parte (artigo 278.º, n.º 3 do CPC). II - A finalidade subjacente ao regime legal prende-se com a realização do sistema de justiça e com a função processual em permitir o mais latamente possível a emissão de uma decisão de mérito. III - O regime previsto nos citados preceitos do CPTA – artigos 7.º-A, n.ºs 1 e 2 e 87.º, n.º 1, a) – não difere significativamente do disposto nos artigos 6.º, n.ºs 1 e 2 e 590.º, n.º 2, a) do CPC. IV - A situação legalmente configurada de ilegitimidade singular passiva pressupõe que a entidade demandada seja estranha ao litígio, sendo um terceiro que nada tem que ver com ele e em relação ao qual é absolutamente indiferente o desfecho da causa. V - Não é possível extrair do quadro legal aplicável a possibilidade da sanação da exceção dilatória de ilegitimidade passiva singular, no caso se ser indicada como entidade demandada e, consequentemente, citada para contestar, uma certa pessoa coletiva pública, in casu, um instituto público, quando o ato impugnado fora praticado por um ministério, ou vice-versa. VI - Uma coisa é a possibilidade de sanação das situações em que ocorra a indicação como entidade demandada do órgão de uma certa pessoa coletiva que deva ser a demandada, caso em que por o órgão indicado integrar essa mesma pessoa coletiva nada obsta à respetiva correção, por se reconduzir a situação a um mero erro na identificação da entidade demandada e não a um caso de ilegitimidade passiva; outra coisa é a indicação como entidade demandada de um certo Ministério, quando o deva ser o Estado português, representado pelo Ministério Público, em confusão entre a demanda do Estado, representado pelo Ministério Público e o Estado-Ministério, que também não se reconduz a um problema da falta de legitimidade passiva, mas neste caso de falta de personalidade judiciária, a que a lei dá resposta no sentido da sanação no artigo 8.º-A, n.ºs 3 e 4 do CPTA e outra coisa muito diferente é o autor indicar uma pessoa coletiva pública como demandada, quando o deva ser outra pessoa coletiva pública ou algum ministério, ou indicar um ministério quando deva ser um instituto público ou outra pessoa coletiva. VII - Só este terceiro grupo de situações são verdadeiramente casos de ilegitimidade passiva singular. VIII - Tendo o legislador do CPTA introduzido, em relação a vários pressupostos processuais, a possibilidade de sanação ope legis, à semelhança do que se verifica no CPC, não é possível extrair de qualquer disposição legal de qualquer dos Códigos, a possibilidade de suprimento da exceção de ilegitimidade passiva singular, que se traduz num pressuposto relativo à posição das partes em relação à lide, no sentido de assegurar que seja demandada a parte que se possa pronunciar sobre o mérito da causa e que estão na causa os verdadeiros sujeitos da relação material controvertida, em face do direito substantivo aplicável.

Texto

Espécie: Recursos de revista de acórdãos dos TCA Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I – RELATÓRIO 1. AA, devidamente identificado nos autos, vem interpor recurso de revista para este Supremo Tribunal Administrativo (STA), nos termos do disposto no artigo 150.º do CPTA, do acórdão proferido em 16/10/2024 pelo Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS), que negou provimento ao recurso de apelação pelo mesmo instaurado e confirmou a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo (TAC) de Lisboa. 2. O Autor, ora Recorrido, intentou ação administrativa de impugnação, com tramitação urgente, contra o MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA (MAI), visando a impugnação da decisão proferida pelo Conselho Diretivo da AIMA, I.P., que considerou o seu pedido de proteção internacional inadmissível e determinou a sua transferência para França, peticionando, a final, que a ação seja julgada procedente e, em consequência, anulada a decisão de recusa de asilo e de autorização de residência por proteção subsidiária e emitida decisão no sentido da sua concessão. 3. Por despacho de 06/03/2024, o Tribunal Administrativo de Círculo (TAC) de Lisboa julgou verificada a ilegitimidade passiva do Demandado MAI e rejeitou liminarmente a petição inicial. 4. Inconformado, o Autor recorreu para o TCAS, que, por acórdão de 16/10/2024, negou provimento ao recurso interposto e manteve a decisão recorrida. 5. Novamente discordando do decidido, desta feita com o julgamento do TCAS, o Autor, ora Recorrente, interpôs o presente recurso de revista, formulando, nas respetivas alegações, as seguintes conclusões: “(i) O Tribunal a quo pronunciou-se erradamente quanto à questão do erro de julgamento de direito vertido na douta sentença, proferida pelo(a) Meritíssimo(a) Juiz do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, isto por a petição inicial ter sido rejeitada liminarmente, sem, previamente, convidar o autor a corrigir a p.i. quanto à entidade demandada, ainda antes de existir qualquer citação, em violação do dever de providenciar pelo suprimento das excepções dilatórias, que decorre dos princípios da cooperação processual e da promoção do acesso à justiça (in dubio pro actione). (ii) Na ponderação e julgamento que fez do caso sub judice o Tribunal a quo não logrou fazer a melhor interpretação do regime referente ao suprimento ou à sanação da exceção da ilegitimidade passiva e ao convite para o aperfeiçoamento do Requerimento Inicial. (iii) O Acórdão impugnado, antes promove a imputada nulidade processual secundária e incorre em erro de julgamento de direito, porquanto devia ter determinado o convite ao A. para aperfeiçoar a petição inicial, no que respeita à identificação da entidade pública demandada, cujo erro se deveu a mero lapso de escrita. (iv) O Acórdão recorrido, não o tendo feito, violou o disposto nos artigos 2.º, 7.º, 10.º, 78.º, 87.º, n.ºs 1, al.s a) e b), e 2 e 7, 88.º e 89º do CPTA, o consagrado no artigo 47.º da CDFUE e no artigo 20.º da CRP. (v) A decisão impugnada poderia ter procedido ao suprimento da exceção dilatória da ilegitimidade passiva ou convidado ao aperfeiçoamento da petição inicial restrita à entidade demandada, atenta a sucessão de leis no tempo e, entretanto, a criação da AIMA, IP. (vi) Tenha-se em consideração a Jurisprudência no Acórdão do TCAS de 09-05- 2024, proc. n.º 1422/13.2BELSB, em que é relator Frederico Macedo Branco, com o seguinte entendimento: “(…) II – Assim, perante a manutenção do mesmo número de pessoa coletiva, o Instituto originariamente demandado tinha a devida legitimidade passiva, não obstante a mera imprecisão na identificação da mesma na PI, em decorrência da circunstância de ter passado de IPS para IPST. III- Acresce que sendo o ato objeto de impugnação uma deliberação ainda do Conselho Diretivo do Instituto Português do Sangue, I.P., datada de 26 de Maio de 2011, que aplicou à aqui Recorrente a pena de demissão, mesmo que se entendesse que teria ocorrido um lapso na identificação da Demandada, era o mesmo perfeitamente justificável. IV– Como se refere no Artº 547º do mesmo CPC, quanto à adequação formal, “O juiz deve adotar a tramitação processual adequada às especificidades da causa e adaptar o conteúdo e a forma dos atos processuais ao fim que visam atingir, assegurando um processo equitativo.” V- Atento o novel Artº 6º CPC e Artº 7º CPTA, entende-se que o poder inquisitório do juiz, aconselhará a que se adote uma interpretação que não possa vir a penalizar o Autor em decorrência de um lapso do seu mandatário, aqui até compreensível por estar em causa um ato do IPS, viabilizando-se que o “dever” de boa gestão processual, permita entender que o mero lapso na identificação do Demandado se mostre irrelevante, atento o facto de estarmos em presença de uma alteração que opera Ope Legis, ao que acresce que se trata da mesma pessoa coletiva, e ainda em homenagem ao principio “Pro Actione”, adotando-se assim “mecanismos de simplificação e agilização processual”, com vista a, em “prazo razoável”, o tribunal decidir da “justa composição do litigio”, por forma a que a Autora não possa ficar sem tutela.” (vii) Conforme resulta das alegações do recurso apresentado no Tribunal a quo: 1) Se atentarmos no teor da petição inicial que foi apresentada e no contexto que está subjacente ao erro cometido na identificação da entidade pública demanda, concluiremos que este caso é bem ilustrativo, não apenas da dificuldade nessa correta identificação, como da desadequação de a sancionar com a absolvição da instância, sem prévio convite ao aperfeiçoamento. 2) Retira-se do teor da petição inicial que a ação visa a anulação da decisão de recusa de asilo e de autorização de residência por protecção subsidiária ao A., emitindo-se decisão no sentido da sua concessão, cujo pedido foi apresentado pelo A. no Gabinete de Asilo e Refugiados do SEF, com o cabeçalho SEF – Ministério da Administração Interna (Vide artigo 5.º e 6.º da PI). 3) O A., através do Conselho Português para os Refugiados, no dia 25.10.2023, prestou declarações escritas dirigidas ao SEF (vide informação constante da Decisão de recusa). 4) Ou seja, lida a petição inicial, verifica-se que há uma certa antinomia entre os termos em que é exposta a relação material controvertida e o réu que é identificado no introito da petição, bem como entre a identificação do referido Réu e os termos em que, a final, é formulado o pedido. Pois, embora identificando como Réu o MAI, o Autor não deixa de indicar o AIMA, I.P. como responsável do ato que se pretende anulado e da concessão de asilo ou proteção subsidiária. 5) Essa antinomia é de certo modo explicável pela complexidade da organização administrativa, a que já aludimos, e que está bem ilustrada no caso em apreço: apesar de ser um Instituto Público, o mesmo “iniciou” funções há apenas 4 meses, ao ponto do procedimento de asilo começar no SEF/MAI, em 21.08.2023 e apenas a Decisão de recusa de asilo, e sua notificação, a 31.01.2024, ter sido emanada pelo Conselho Diretivo da AIMA, I.P., surgindo assim interligadas as várias e novas entidades administrativas, ao ponto de na própria decisão em crise surgir no seu penúltimo § “sob superintendência e tutela dos respetivos membros do Governo”, quando o que resulta do anexo ao DL 41/2023, que estabelece o regime Orgânico da Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I.P., no seu artigo 1.º, n.º 3, que “está sujeita à superintendência e tutela do membro do Governo responsável pelas áreas da igualdade e das migrações”. 6) O circunstancialismo descrito revela que o ónus de identificação do demandado, a cargo do autor, é significativamente dificultado pela complexidade da organização administrativa, nem sempre permitindo à parte e seu mandatário judicial, mesmo quando tenham usado da diligência normal, proceder a essa correta identificação. Também por esta razão, deve intervir o princípio do favorecimento do processo, sancionando o entendimento acima enunciado, quanto à possibilidade de reparação do erro na identificação da entidade demandada (ilegitimidade passiva). 7) Mas além disso, os termos da própria petição inicial suscitam dúvidas quanto à identificação da entidade pública que o autor, de facto, pretendia demandar: embora o réu indicado no cabeçalho da petição seja o Ministério da Administração Interna, ao longo do articulado e nos documentos que junta, o autor acaba por indicar o AIMA, I.P. (e não o Ministério) como o responsável da pretensão deduzida e veja-se logo no intróito: [IMAGEM] (viii) O Recorrente foi sujeito de uma decisão discricionária e discriminatória, quando deveria (e poderia) ser corrigida a petição, nos termos do artigo 87.º, n.º 1, alínea a), mediante despacho de aperfeiçoamento, por forma a assegurar o correto prosseguimento da ação, com a devida citação (a qual nem havia sido efetuada) da entidade a quem efectivamente corresponde a legitimidade passiva (e que se encontrava expressamente referida na PI), sendo que, neste caso, a não satisfação do convite do tribunal teria, essa sim, que conduzir à absolvição da instância. (ix) Interpretação diversa colide e viola os princípios fundamentais do Estado de Direito Democrático plasmados nos seus artigos 1.º, 2.º, 8.º, 13.º e 20.º da CRP, dos artigos 41.º e 47.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, dos artigos 7.º, 8.º e 10.º da Declaração Universal dos Direitos do Homem, dos artigos 6.º e 14.º a Convenção Europeia dos Direitos do Homem, da Convenção de Genebra de 28 de julho de 1951 e o Protocolo Adicional de 31 de janeiro de 1967), designadamente no direito do recorrente a um processo célere. (x) O Artigo 20.º da CRP com a epígrafe Acesso ao direito e tutela jurisdicional efectiva, cuja projecção sobre o caso sub judice reflecte a violação do acesso da recorrente ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos, por intermédio de um processo equitativo, com todas as suas dimensões garantísticas, como sejam o direito de acção, o direito ao processo perante os tribunais, o direito à decisão da causa pelos tribunais e ainda a violação do direito à tutela efectiva, com a criação de dificuldades excessivas e materialmente injustificadas e com a criação de situações de indefesa originadas por manobras, conflitos de competência, expedientes e actos puramente formais, que mais não pretendem do que denegar (designadamente protelando-a) justiça ao recorrente, tendo por consequência, nos termos do normativo constante dos n.ºs 1, 4 e 5 do artigo 20.º da CRP, a invalidade do aresto que se recorre.” Termina pedindo que seja admitido e concedido provimento ao recurso. 6. A Entidade Demandada não contra-alegou. 7. O recurso de revista interposto pela Recorrente foi admitido por acórdão proferido pela Secção de Contencioso Administrativo deste STA, em formação de apreciação preliminar, de 28/11/2024, no qual se extrai o seguinte: “Na presente revista, o A. não impugna a verificação da excepcão da ilegitimidade passiva, apenas contestando o seu caracter insanável e justifica a admissão daquela com a relevância jurídica e social da questão a apreciar - por estar em causa a concretização do direito constitucional de acesso a tutela jurisdicional efectiva - e com a necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito, imputando ao acórdão recorrido erro de julgamento por não se ter determinado, nos termos do art.º 87.°, n.º 1, al. a), do CPTA, o suprimento da exceção, através do convite ao aperfeiçoamento da petição inicial no que concerne a identificação da entidade demandada, entendendo que uma interpretação diversa infringe os princípios do Estado de Direito Democrático, do acesso ao direito e da tutela jurisdicional efectiva. A questão da sanação da ilegitimidade passiva singular tem dividido a jurisprudência deste STA - cf. Acs. de 9/2/2023, proferido no processo n.º 1995/20.3BEPRT-S1, e de 19/5/2016, proferido no processo n.º 01080/15. Esta em causa matéria que, embora de natureza adjectiva, se prende com a tutela jurisdicional efectiva e que se revela de grande capacidade expansiva por, provavelmente, se ir novamente colocar num número indeterminado de situações futuras, o que aconselha a uma intervenção clarificadora do Supremo, cuja decisão pode constituir um paradigma para a apreciação desses outros casos. Justifica-se, pois, a admissão da revista.”. 8. O Ministério Público junto deste STA, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º e do n.º 2, do artigo 147.º do CPTA, emitiu parecer no sentido de ser concedido provimento à revista, sustentando, em síntese, que “[é] através da aplicação ao caso concreto do princípio pro actione e do cumprimento do dever de (boa) gestão processual que se garante a observância do princípio constitucional do acesso efectivo à justiça administrativa consagrado nos arts. 20º e 268º da CRP, sendo pois aplicáveis transversalmente à interpretação de todas as normas processuais os mandamentos do art. 7º do CPTA, bem como à direcção e andamento das várias formas de processo os ditames do art. 7º-A do mesmo código. Desta forma, no caso dos autos julgamos justificar-se inteiramente a prolação de um despacho de convite ao aperfeiçoamento, com base na irregularidade da petição inicial no que respeita a um dos seus requisitos legais que é o da correcta identificação da entidade demandada, que aliás já se mostra esclarecida. Tal permitiria o aproveitamento da petição inicial, com a correcção do demandado, mantendo-se os actos de distribuição e de autuação do processo e ocasionando a contínua tramitação dos autos. Só assim, quanto a nós, será garantida, no caso, a eficaz e eficiente tutela jurisdicional efectiva.”. 9. Notificadas as partes do parecer do Ministério Público, ao abrigo do disposto no n.º 2, do artigo 146.º do CPTA, nada responderam. 10. Atenta a natureza urgente dos autos, o processo vai, com dispensa de vistos prévios dos Juízes Conselheiros Adjuntos, à Conferência para julgamento. II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR 11. Constitui objeto do presente recurso decidir se o julgado pelo TCAS, ao negar provimento ao recurso de apelação interposto, mantendo a decisão de 1.ª instância de rejeição liminar da petição inicial e, em consequência, a absolvição da instância da Entidade Demandada MAI, por ilegitimidade passiva, não convidando o Autor a aperfeiçoar a petição inicial, incorreu em erro de julgamento de direito, por violação do disposto nos artigos 2.º, 7.º, 10.º, 78.º, 87.º, n.º 1, alíneas a) e b), e n.ºs 2 e 7, 88.º, 89.º, todos do CPTA, 20.º da CRP, 41.º e 47.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (CDFUE), 7.º, 8.º e 10.º da Declaração Universal dos Direitos do Homem, 6.º e 14.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, da Convenção de Genebra de 28 de julho de 1951 e Protocolo Adicional de 31 de janeiro de 1967. III. FUNDAMENTOS DE FACTO 12. Do acórdão recorrido proferido pelo TCAS emerge que, por reporte à sentença do tribunal de 1.ª instância, não foram fixados quaisquer factos. DE DIREITO 13. Importa entrar na análise dos fundamentos do recurso, nos termos invocados pela Recorrente, designadamente, das conclusões da alegação do recurso, as quais delimitam o objeto do recurso, nos termos dos artigos 144.º, n.º 2 do CPTA e 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5 e 639.º, n.ºs 1 e 2, todos do CPC, aplicáveis ex vi do artigo 140.º, n.º 3 do CPTA. 14. Sustenta o Recorrente que os princípios da cooperação processual e da promoção do acesso à justiça (in dubio pro actione) conduzem a solução diferente a que chegaram as instâncias, não tendo o Tribunal a quo logrado fazer a melhor interpretação do regime referente ao suprimento ou sanação da exceção de ilegitimidade passiva e ao convite para o aperfeiçoamento. 15. Alega que o acórdão impugnado promove uma nulidade processual secundária e incorre em erro de julgamento, por dever ter determinado o convite para aperfeiçoar a petição inicial no que respeita à identificação da Entidade Demandada, cujo erro se deveu a mero lapso de escrita, pelo que, não o tendo feito violou as normas dos artigos 2.º, 7.º, 10.º, 78.º, 87.º, n.º 1, als. a) e b) e 2 e 7, 88.º e 89.º do CPTA, o artigo 47.º da CDFUR e no artigo 20.º da CRP. 16. Defende que foi sujeito a uma decisão discricionária e discriminatória, quando podia e devia a petição ser corrigida, nos termos do artigo 87.º, n.º 1, a) do CPTA e que interpretação diversa viola os princípios fundamentais do Estado de Direito Democrático plasmados nos artigos 1.º, 2.º, 8.º, 13.º e 20.º da CRP, dos artigos 41.º e 47.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (CDFUE) e artigos 7.º, 8.º e 10.º da Declaração Universal dos Direitos do Homem (DUDH), dos artigos 6.º e 14.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH), da Convenção de Genebra de 1951 e do Protocolo Adicional de 1967, do direito a um processo célere. 17. Tendo presente os fundamentos do recurso, a questão essencial controvertida é apenas uma, de índole processual ou adjetiva, respeitante a saber se a exceção dilatória de ilegitimidade passiva é suprível, mediante a prolação de despacho de convite ao aperfeiçoamento ou de correção da petição inicial, ou se tal exceção é insuprível, e se ao decidir como decidiu o acórdão recorrido, se mostram violadas as normas e princípios invocados pelo Recorrente, o que remete para a problemática das exceções dilatórias supríveis e insupríveis. 18. Na Justiça Administrativa não tem sido uniforme a prática jurisprudencial relativamente à possibilidade de sanação de alguns pressupostos processuais, como o referente à legitimidade singular passiva, embora se possa hoje afirmar ser maioritário o entendimento que nega a possibilidade de sanação da exceção dilatória de ilegitimidade singular passiva, tal como no direito processual civil. 19. Com efeito, no direito processual administrativo, sob a vigência do regime processual do CPTA, na redação inicial do seu artigo 88.º, n.º 2, a maioria da doutrina e da jurisprudência administrativa vinha decidindo no sentido na impossibilidade de sanação do pressuposto processual da ilegitimidade passiva singular, acompanhando a jurisprudência dos tribunais judiciais. 20. Após a revisão do CPTA pelo D.L. n.º 214-G/2015, de 02/010, a jurisprudência administrativa passou a estar mais dividida, passando a maioria a entender que a ilegitimidade de alguma das partes, a que se refere o artigo 89.º, n.º 4, e) do CPTA, é passível de suprimento ou correção, não implicando a absolvição da entidade demandada da instância. 21. Tal deveu-se a não se distinguir, nem se ressalvar no âmbito do citado pressuposto processual de legitimidade passiva singular, quaisquer situações, designadamente, não ser autonomizada a errada identificação do órgão, a que se refere o artigo 10.º, n.º 4, que segue o regime do artigo 82.º, n.º 2, ambos do CPTA, dos verdadeiros casos de ilegitimidade passiva, em que estão em causa pessoas coletivas distintas ou em que o órgão indicado pelo autor pertence a outra pessoa coletiva diferente sem legitimidade para estar em juízo, levando a que fosse conferido o mesmo tratamento a todas as situações, quando são processualmente diferentes. 22. Para além do controlo ou exame sobre a verificação dos pressupostos processuais pelo juiz, recai o dever de promover a sanação dos pressupostos sanáveis [artigos 7.º-A, n.º 2 e 87.º, n.º 1, a) do CPTA e artigos 6.º, n.º 2, 278.º, n.ºs 2 e 3 e 590.º, n.º 2, a) do CPC], assim como, no caso de a exceção, falta ou irregularidade não ser sanável e subsistir, conhecer do mérito da causa, se a mesma se destinar a tutelar o interesse duma das partes, nenhum outro motivo obstar no momento da sua apreciação e a decisão dever ser inteiramente favorável a essa parte (artigo 278.º, n.º 3 do CPC). 23. A finalidade subjacente ao regime legal prende-se com a realização do sistema de justiça e com a função processual em permitir o mais latamente possível a emissão de uma decisão de mérito. 24. O CPTA veio consagrar no artigo 87.º, na redação introduzida em 2015, regime idêntico ao processual civil, no artigo 590.º, n.º 2 do CPC, prevendo como finalidades do despacho pré-saneador: (i) conhecer de todas as questões que obstem ao conhecimento do objeto do processo, (ii) providenciar pela correção das irregularidades formais ou substanciais dos articulados e (iii) pelo suprimento de exceções dilatórias, em respeito do disposto no artigo 88.º do CPTA e do dever de gestão processual, previsto nos artigos 7.º-A, n.º 2 do CPTA e 6.º, n.º 2 do CPC. 25. Em causa está a interpretação a expender em relação ao disposto no artigo 87.º, n.ºs 1, a) e 2, em conjugação com o artigo 7.º-A, n.ºs 1 e 2, ambos do CPTA. 26. Dos citados preceitos resulta um poder-dever de suprimento oficioso de exceções dilatórias, seja por regularização pelo tribunal, seja pela parte após o impulso processual do tribunal em formular esse convite. 27. O regime previsto nos citados preceitos do CPTA – artigos 7.º-A, n.ºs 1 e 2 e 87.º, n.º 1, a) – não difere significativamente do disposto nos artigos 6.º, n.ºs 1 e 2 e 590.º, n.º 2, a) do CPC. 28. O artigo 6.º, n.ºs 1 e 2 do CPC, a respeito do dever de gestão processual a cargo do juiz, prevê que cumpre ao juiz promover “oficiosamente as diligencias necessárias ao normal prosseguimento da ação” (n.º 1) e que “o juiz providencia oficiosamente pelo suprimento da falta de pressupostos processuais que sejam suscetíveis de sanação” (n.º 2); o artigo 590.º do CPC, concretizando o dever de gestão inicial do processo, consagra o poder-dever de o juiz “providenciar pelo suprimento de exceções dilatórias, nos termos do n.º 2 do artigo 6.º” [n.º 2, al. a)]. 29. No âmbito do direito processual civil, sob um quadro normativo idêntico ao previsto no CPTA quanto ao conceito de legitimidade passiva e quanto ao dever genérico de o juiz providenciar pela sanação de pressupostos processuais e pela regularidade da instância, nos termos previstos nos artigos 6.º, n.ºs 1 e 2 e 590.º, n.ºs 1 e 2, alínea a) do CPC, por confronto com os artigos 7.º-A e 87.º do CPTA, não se admite a possibilidade de correção oficiosa ou a possibilidade de suprimento do pressuposto processual de ilegitimidade passiva singular. 30. Este é o entendimento que tem sido generalizadamente e ao longo dos anos, sob várias redações da lei processual civil, adotado pela jurisprudência emanada dos tribunais judiciais, limitando-se a possibilidade de suprimento à exceção de ilegitimidade passiva plural. 31. Assim, apesar de se assinalar uma evolução quanto à possibilidade de suprimento dos pressupostos processuais na lei processual civil, consequência da maior inquisitoriedade que tem sido imprimida ao direito processual civil, não se admite a sanação da exceção de ilegitimidade passiva singular. 32. Nas disposições do CPC, na redação emergente da reforma de 1961, previa-se que a “intervenção corretora do juiz no sentido de procurar, “ex officio”, a superação da falta de tais pressupostos processuais” e na reforma do CPC de 1995/96, inovou-se ao “se ter expressamente localizado após os articulados essa intervenção judicial e de se ter alargado o leque de circunstâncias capazes de a fundamentar à generalidade das exceções dilatórias típicas e atípicas que sejam supríveis”, ANTÓNIO ABRANTES GERALDES, “Temas da Reforma do Processo Civil”, Vol. III, 3.ª ed., 2000, pág. 63. 33. Até à alteração do CPC de 1995/96 a sanação da falta dos pressupostos processuais só ocorria quando a lei especificamente o permitisse, mas desde então a possibilidade de sanação e a imposição da iniciativa oficiosa ao juiz para promover a sanação é prevista genericamente para todos os pressupostos, “sem prejuízo de alguns, por sua própria natureza, não a admitirem (arts. 6-2 e 590-2-a)”, JOSÉ LEBRE DE FREITAS, “Introdução ao Processo Civil. Conceito e Princípios Gerais à Luz do Novo Código”, 3.ª ed., Coimbra Editora, pág. 49. 34. Sob a vigência do anterior CPC o poder de o juiz convidar ao aperfeiçoamento era um poder discricionário, não podendo o seu não uso fundar a arguição de nulidade (artigo 195.º do CPC), assim como, não era recorrível o despacho proferido (artigo 630.º, n.º 1 do CPC). 35. A evolução continuou no CPC de 2013, ao se atribuir ao juiz um poder vinculado, que o juiz tem o poder-dever de exercer, JOSÉ LEBRE DE FREITAS, op. cit., pág. 156-157. 36. No entanto, o atual CPC de 2013 não alterou o regime em relação à exceção de ilegitimidade passiva singular, não concedendo, nem a doutrina, nem a jurisprudência processual civil, a possibilidade de sanação deste pressuposto processual, segundo a afirmação de que “a ilegitimidade singular da parte, a ineptidão da petição inicial, sem prejuízo do art. 186-3, a falta de personalidade judiciária, fora dos casos do art. 14, ou a incompetência absoluta do tribunal devem ser consideradas insanáveis”, JOSÉ LEBRE DE FREITAS, op. cit., pág. 158 (nota 7). 37. Neste sentido, entre outros, o Acórdão do TRC, de 06/12/2011, Proc. n.º 1223/10, segundo o qual: “1 – O mecanismo de sanação previsto no n.º 2 in fine do artigo 265.º do CPC, aplicado a ausência do pressuposto processual da legitimidade, só é viável nas situações de preterição de litisconsórcio necessário, sendo inviável nas situações de ilegitimidade singular.”. 38. Também a doutrina processual civil assume que “São insanáveis a ilegitimidade singular, a falta de personalidade judiciária (fora do caso referido no art. 8º), a incompetência absoluta, o caso julgado e a litispendência.”; no caso da ilegitimidade passiva singular “parece natural que não possa remediar-se a falta do pressuposto processual de legitimidade singular, até porque, de qualquer modo, o processo deveria recuar praticamente ao seu início.”, ANTÓNIO ABRANTES GERALDES, op. cit., pág. 64, nota 104. 39. No mesmo sentido, “a lei é expressa quanto à sanabilidade da falta de determinados pressupostos e ao modo de a sanar. É o que acontece com a falta de personalidade judiciária em certos casos (art. 14), com a incapacidade judiciária e a irregularidade de representação (art. 27), com a falta de autorização ou deliberação (art. 29), com a falta do consentimento conjugal (art. 34-2), com a ilegalidade da coligação (art. 38), com a falta de constituição de advogado (art. 41), com a falta, insuficiência e irregularidade do mandato (art. 48) e com a falta de litisconsórcio necessário (art. 261). Mas a norma geral do art. 6-2 não se limita a remeter para estas e outras disposições específicas: abrange todos os pressupostos cuja falta possa, por sua natureza, ser sanada, sem que tal necessariamente implique a inutilidade de tudo o que se tiver processado...”, ou seja, a possibilidade de sanação das exceções dilatórias está limitada ou condicionada a que não “implique a inutilidade de tudo o que se tiver processado, pois a ideia que a ela preside é que devem ser removidos todos os impedimentos da decisão de mérito que possam sê-lo.”, JOSÉ LEBRE DE FREITAS, “A Ação Declarativa Comum À luz do Código de Processo Civil de 2013”, 3.ª ed., Coimbra Editora, pág. 158. 40. O citado entendimento alicerça-se na circunstância de que, verificando-se a exceção de ilegitimidade passiva singular, nada se pode aproveitar da instância constituída, pois além de o ato de citação dever ser repetido, com o consequente novo prazo para contestar e a apresentação de uma nova contestação, por um novo sujeito processual, também a petição inicial carece de ser aperfeiçoada ou corrigida, não apenas quanto à indicação da entidade demandada, mas quanto à alegação dos factos essenciais que consubstanciam a relação jurídica substantiva com outro sujeito que não foi o inicialmente demandado em juízo, conduzindo a que nenhum ato processual seja aproveitável. 41. Sob a lógica do princípio do aproveitamento dos atos processuais, que preside no artigo 195.º do CPC, sobre o regime da nulidade dos atos processuais, nenhum ato processual que tenha sido praticado pelas partes ou pelo juiz pode ser aproveitado, todos devendo ser praticados de novo (o que antes do atual processo eletrónico conduzia a que apenas subsistisse a capa do processo). 42. Daí que, segundo o regime processual civil nunca se tenha admitido a sanação da exceção de ilegitimidade singular, porque nada há a aproveitar da instância anteriormente constituída 43. Assim, no direito processual civil, a questão não tem enfrentado divergência, nem doutrinária, nem jurisprudencial, vigorando o entendimento de que a falta de legitimidade singular do lado passivo não é suscetível de sanação, conduzindo à decisão de absolvição do réu da instância, tal como decidiram as instâncias. 44. Especificamente no direito processual administrativo, tal como antes exposto, estabelece-se o dever do juiz de providenciar pela sanação da falta de pressupostos processuais que sejam sanáveis: o juiz deve determinar a realização dos atos necessários à regularização da instância e, quando não o possa fazer oficiosamente por si mesmo, por se estar no campo da exclusiva disponibilidade das partes, convidá-las à respetiva correção, tal como previsto no artigo 7.º-A, n.º 2 do CPTA. 45. No tocante à lei processual administrativa encontram-se referências expressas à sanação da falta de personalidade e capacidade judiciárias no caso de a ação ter sido proposta contra o ministério, quando o devia ser contra o Estado português (artigo 8.º-A, n.º 4), no caso da ilegitimidade passiva, a ação ter sido instaurada contra o órgão pertencente à pessoa coletiva de direito público, ao ministério ou à secretaria regional a que o órgão pertence (artigo 10.º, n.º 4), a ilegalidade da coligação (artigo 12.º, n.ºs 3 e 4) e a incompetência do tribunal (artigo 14.º, n.º 3). 46. Por isso, a exceção de ilegitimidade passiva singular não se confunde com a questão processual relativa à indicação como entidade demandada do respetivo órgão, quando o deva ser a pessoa coletiva de direito público a que pertence esse órgão, já resolvida no artigo 10.º, n.º 4 do CPTA, nem está em causa uma errada identificação do autor do ato impugnado, no âmbito da pessoa coletiva pública que deva ser demandada – cfr. ponto IV do sumário do Acórdão do TCAS, de 12/09/2019, Processo n.º 2000/18.5BELSB. 47. Podem sanar-se os casos de falta de personalidade judiciária do ministério, a que se refere o artigo 8.º-A, n.ºs 3 e 4 do CPTA, ou de errada identificação da entidade demandada por indicação de um dos seus órgãos, como previsto no artigo 10.º, n.º 4 do CPTA, em ambos os casos por expressa consagração legal, mas sem que, em si mesmas, sejam situações configuradas como de ilegitimidade singular passiva. 48. No primeiro caso não é o pressuposto da legitimidade sequer convocado, por o ser a personalidade judiciária; no segundo caso embora inserido numa norma legal cuja epígrafe é “Legitimidade passiva”, a situação é antes configurada como de errada identificação da entidade demandada, por ao invés de ser ela a indicada, o autor ter indicado o órgão integrado nessa pessoa coletiva, ministério ou secretaria regional que deve ser demandado, sempre se configurando o litígio no seu seio. 49. Por isso, a situação legalmente configurada de ilegitimidade singular passiva não se reconduz a qualquer das duas situações descritas, porque pressupõe que a entidade demandada seja estranha ao litígio, sendo um terceiro que nada tem que ver com ele e em relação ao qual é absolutamente indiferente o desfecho da causa. 50. Não é possível extrair do quadro legal aplicável a possibilidade da sanação da exceção dilatória de ilegitimidade passiva singular, no caso se ser indicada como entidade demandada e, consequentemente, citada para contestar, uma certa pessoa coletiva pública, in casu, um instituto público, quando o ato impugnado fora praticado por um ministério, ou vice-versa. 51. Uma coisa é a possibilidade de sanação das situações em que ocorra a indicação como entidade demandada do órgão de uma certa pessoa coletiva que deva ser a demandada, caso em que por o órgão indicado integrar essa mesma pessoa coletiva nada obsta à respetiva correção, por se reconduzir a situação a um mero erro na identificação da entidade demandada e não a um caso de ilegitimidade passiva; outra coisa é a indicação como entidade demandada de um certo Ministério, quando o deva ser o Estado português, representado pelo Ministério Público, em confusão entre a demanda do Estado, representado pelo Ministério Público e o Estado-Ministério, que também não se reconduz a um problema da falta de legitimidade passiva, mas neste caso de falta de personalidade judiciária, a que a lei dá resposta no sentido da sanação no artigo 8.º-A, n.ºs 3 e 4 do CPTA e outra coisa muito diferente é o autor indicar uma pessoa coletiva pública como demandada, quando o deva ser outra pessoa coletiva pública ou algum ministério, ou indicar um ministério quando deva ser um instituto público ou outra pessoa coletiva. 52. Só este terceiro grupo de situações são verdadeiramente casos de ilegitimidade passiva singular. 53. O caso dos autos reconduz-se a esta terceira situação, por ter sido indicado como demandado um Ministério, quando o ato impugnado foi praticado por um instituto público, a AIMA, I.P., enquanto pessoa coletiva de direito público distinta do Estado português ou do Ministério que vem indicado pelo Autor, que se reconduz a um verdadeiro problema da falta de legitimidade passiva. 54. Assim, quer na lei processual administrativa, quer na lei processual civil, se prevê a possibilidade de suprimento de certos pressupostos processuais, mas outros que o não são. 55. No CPTA, tal como no CPC, não se encontra prevista a possibilidade de sanação da exceção de ilegitimidade passiva, por indicação como entidade demandada de pessoa coletiva pública diferente daquela que praticou o ato impugnado, configurada como ilegitimidade passiva singular, não existindo normativo legal em qualquer dos citados códigos que permita a sanação do pressuposto processual de ilegitimidade passiva singular, não sendo as normas e princípios gerais invocados – mas absolutamente não substanciados pelo Recorrente –, aptos a inverter este entendimento. 56. Tendo o legislador do CPTA introduzido, em relação a vários pressupostos processuais, a possibilidade de sanação ope legis, à semelhança do que se verifica no CPC, não é possível extrair de qualquer disposição legal de qualquer dos Códigos, a possibilidade de suprimento da exceção de ilegitimidade passiva singular, que se traduz num pressuposto relativo à posição das partes em relação à lide, no sentido de assegurar que seja demandada a parte que se possa pronunciar sobre o mérito da causa e que estão na causa os verdadeiros sujeitos da relação material controvertida, em face do direito substantivo aplicável. 57. Por isso, quando exista um verdadeiro erro na indicação da entidade demandada, propondo o autor a ação contra a pessoa errada, está em causa uma questão que não assume relevância puramente adjetiva, mas também substantiva, sobre quem deve ser demandado na lide, por ser o outro sujeito da relação jurídica material. 58. Além de que não se vislumbra existir qualquer diferenciação normativa entre os regimes previstos no CPC e no CPTA no tocante ao dever de gestão processual ou ao poder-dever de o juiz providenciar pelo suprimento das exceções dilatórias que sejam supríveis, nem tão pouco existir uma qualquer especialidade de regime do CPTA que legitime uma diferenciação quanto ao julgamento da questão do suprimento da exceção de ilegitimidade passiva singular. 59. A reforma introduzida ao CPTA em 2015 teve o claro e assumido intuito de se aproximar do regime do CPC aprovado em 2013, com o qual “se impõe harmonizar o CPTA” (cfr. ponto 1 do Preâmbulo do D.L. n.º 214-G/2015, de 02/10), afirmando-se que a nova forma da ação administrativa única “é submetida ao regime que, até aqui, correspondia à ação administrativa especial, mas com as profundas alterações que decorrem da sua harmonização com o novo regime do CPC” (cfr. ponto 2 do Preâmbulo do D.L. n.º 214-G/2015, de 02/10). 60. Acresce que “É no regime da nova «ação administrativa» que mais claramente se refletem as implicações no CPTA da recente reforma do CPC. O novo regime da «ação administrativa» introduz, assim, diversas inovações decorrentes do novo regime do CPC” (cfr. ponto 3 do Preâmbulo do D.L. n.º 214-G/2015, de 02/10). 61. Em reforço deste propósito e para além do que estabelece o artigo 1.º do CPTA, o disposto no artigo 87.º, n.º 9 do CPTA prevê que em tudo o que não esteja expressamente regulado neste artigo, se aplica, com as necessárias adaptações, o disposto no CPC em matéria de despacho pré-saneador e de gestão inicial do processo. 62. Por outro lado, quer no CPC, quer no CPTA, existe consenso quanto a existirem exceções dilatórias supríveis e insupríveis, nem todas podendo dar lugar ao seu suprimento. 63. Como se extrai dos votos de vencida lavrados nos Acórdãos do TCAS, de 06/12/2017, Processo n.º 247/163.8BECTB e de 10/05/2018, Processo n.º 1491/16.3BESNT, devem distinguir-se várias situações, defendendo-se a insuscetibilidade de sanação da exceção dilatória de ilegitimidade singular passiva, no âmbito de uma ação administrativa de impugnação de ato administrativo em que é demandada uma entidade diferente do autor do ato impugnado, sem que um e outro pertençam à mesma pessoa coletiva pública, não sendo a entidade demandada a outra parte na relação material controvertida e sem que se possa aplicar o artigo 10.º, n.º 4 do CPTA, que permite a sanação da irregularidade da petição inicial, por não se estar perante um órgão da pessoa coletiva que devesse ser a demandada, não cabendo, por isso, despacho de aperfeiçoamento. 64. Além de que, mais recentemente, quer o TCAN, quer o TCAS, acolheram expressamente o entendimento da insanabilidade da exceção de ilegitimidade singular passiva – neste sentido, vide Acórdãos do TCAN, de 21/12/2018, Processo n.º 00786/17.3BEPNF e de 28/07/2020, Processo n.º 00686/20.0BEBRG, e Acórdão do TCAS, de 26/11/2020, Processo n.º 2376/12.8BELSB. 65. A que acresce este STA assim ter decidido no Acórdão datado de 06/11/2024, Processo n.º 042/24.0BALSB, como se extrai do respetivo sumário: “IV - A exceção dilatória de ilegitimidade passiva singular deve considerar-se insuprível ou não passível de sanação, suprimento ou correção.”. 66. Pelo que, pelas razões supra expostas, impõe-se reafirmar a jurisprudência dos Tribunais Administrativos ao decidirem pela insanabilidade da exceção de ilegitimidade singular passiva, não podendo a mesma dar lugar a despacho de convite ao aperfeiçoamento, e sem que tal ponha em causa a violação das normas e princípios legais invocados pelo Recorrente, por estar em causa um regime legal que disciplina a prática dos atos processuais, em termos de conciliar o princípio da oficiosidade do juiz com o princípio da responsabilização das partes. 67. Além de que, considerando todo o exposto, não tem qualquer sustento invocar uma discriminação ou que o decidido pelas instâncias traduz uma decisão discricionária, como invoca o Recorrente, ou sequer que o caso se subsume a um mero erro ou lapso de escrita, passível de ser corrigido, considerando a multiplicidade de atos processuais posteriormente praticados na instância, cujo aproveitamento não é possível. 68. Ao contrário do sustentado pelo Recorrente, em face do teor do introito da petição inicial não é de reconduzir a situação a um erro de identificação do órgão, ou sequer a um erro de escrita, por o Autor indicar o Ministério da Administração Interna como entidade demandada, embora identificando corretamente o ato impugnado, como praticado pela AIMA, IP., estando em causa uma pessoa de direito público distinta. 69. O que determina a improcedência dos fundamentos do recurso. DECISÃO Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar provimento ao recurso e em manter o acórdão recorrido, proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul. Custas pelo Recorrente. Lisboa, 27 de fevereiro de 2025. - Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho (relatora) - Antero Pires Salvador - Helena Maria Mesquita Ribeiro.

Sumário

II- A finalidade subjacente ao regime legal prende-se com a realização do sistema de justiça e com a função processual em permitir o mais latamente possível a emissão de uma decisão de mérito.

III- O regime previsto nos citados preceitos do CPTA – artigos 7.º-A, n.ºs 1 e 2 e 87.º, n.º 1, a) – não difere significativamente do disposto nos artigos 6.º, n.ºs 1 e 2 e 590.º, n.º 2, a) do CPC.

IV- A situação legalmente configurada de ilegitimidade singular passiva pressupõe que a entidade demandada seja estranha ao litígio, sendo um terceiro que nada tem que ver com ele e em relação ao qual é absolutamente indiferente o desfecho da causa.

V- Não é possível extrair do quadro legal aplicável a possibilidade da sanação da exceção dilatória de ilegitimidade passiva singular, no caso se ser indicada como entidade demandada e, consequentemente, citada para contestar, uma certa pessoa coletiva pública, in casu, um instituto público, quando o ato impugnado fora praticado por um ministério, ou vice-versa.

VI- Uma coisa é a possibilidade de sanação das situações em que ocorra a indicação como entidade demandada do órgão de uma certa pessoa coletiva que deva ser a demandada, caso em que por o órgão indicado integrar essa mesma pessoa coletiva nada obsta à respetiva correção, por se reconduzir a situação a um mero erro na identificação da entidade demandada e não a um caso de ilegitimidade passiva; outra coisa é a indicação como entidade demandada de um certo Ministério, quando o deva ser o Estado português, representado pelo Ministério Público, em confusão entre a demanda do Estado, representado pelo Ministério Público e o Estado-Ministério, que também não se reconduz a um problema da falta de legitimidade passiva, mas neste caso de falta de personalidade judiciária, a que a lei dá resposta no sentido da sanação no artigo 8.º-A, n.ºs 3 e 4 do CPTA e outra coisa muito diferente é o autor indicar uma pessoa coletiva pública como demandada, quando o deva ser outra pessoa coletiva pública ou algum ministério, ou indicar um ministério quando deva ser um instituto público ou outra pessoa coletiva.

VII- Só este terceiro grupo de situações são verdadeiramente casos de ilegitimidade passiva singular.

VIII- Tendo o legislador do CPTA introduzido, em relação a vários pressupostos processuais, a possibilidade de sanação ope legis, à semelhança do que se verifica no CPC, não é possível extrair de qualquer disposição legal de qualquer dos Códigos, a possibilidade de suprimento da exceção de ilegitimidade passiva singular, que se traduz num pressuposto relativo à posição das partes em relação à lide, no sentido de assegurar que seja demandada a parte que se possa pronunciar sobre o mérito da causa e que estão na causa os verdadeiros sujeitos da relação material controvertida, em face do direito substantivo aplicável.

Texto Integral

Espécie: Recursos de revista de acórdãos dos TCA

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

1. AA, devidamente identificado nos autos, vem interpor recurso de revista para este Supremo Tribunal Administrativo (STA), nos termos do disposto no artigo 150.º do CPTA, do acórdão proferido em 16/10/2024 pelo Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS), que negou provimento ao recurso de apelação pelo mesmo instaurado e confirmou a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo (TAC) de Lisboa.

2. O Autor, ora Recorrido, intentou ação administrativa de impugnação, com tramitação urgente, contra o MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA (MAI), visando a impugnação da decisão proferida pelo Conselho Diretivo da AIMA, I.P., que considerou o seu pedido de proteção internacional inadmissível e determinou a sua transferência para França, peticionando, a final, que a ação seja julgada procedente e, em consequência, anulada a decisão de recusa de asilo e de autorização de residência por proteção subsidiária e emitida decisão no sentido da sua concessão.

3. Por despacho de 06/03/2024, o Tribunal Administrativo de Círculo (TAC) de Lisboa julgou verificada a ilegitimidade passiva do Demandado MAI e rejeitou liminarmente a petição inicial.

4. Inconformado, o Autor recorreu para o TCAS, que, por acórdão de 16/10/2024, negou provimento ao recurso interposto e manteve a decisão recorrida.

5. Novamente discordando do decidido, desta feita com o julgamento do TCAS, o Autor, ora Recorrente, interpôs o presente recurso de revista, formulando, nas respetivas alegações, as seguintes conclusões:

“(i) O Tribunal a quo pronunciou-se erradamente quanto à questão do erro de julgamento de direito vertido na douta sentença, proferida pelo(a) Meritíssimo(a) Juiz do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, isto por a petição inicial ter sido rejeitada liminarmente, sem, previamente, convidar o autor a corrigir a p.i. quanto à entidade demandada, ainda antes de existir qualquer citação, em violação do dever de providenciar pelo suprimento das excepções dilatórias, que decorre dos princípios da cooperação processual e da promoção do acesso à justiça (in dubio pro actione).

(ii) Na ponderação e julgamento que fez do caso sub judice o Tribunal a quo não logrou fazer a melhor interpretação do regime referente ao suprimento ou à sanação da exceção da ilegitimidade passiva e ao convite para o aperfeiçoamento do Requerimento Inicial.

(iii) O Acórdão impugnado, antes promove a imputada nulidade processual secundária e incorre em erro de julgamento de direito, porquanto devia ter determinado o convite ao A. para aperfeiçoar a petição inicial, no que respeita à identificação da entidade pública demandada, cujo erro se deveu a mero lapso de escrita.

(iv) O Acórdão recorrido, não o tendo feito, violou o disposto nos artigos 2.º, 7.º, 10.º, 78.º, 87.º, n.ºs 1, al.s a) e b), e 2 e 7, 88.º e 89º do CPTA, o consagrado no artigo 47.º da CDFUE e no artigo 20.º da CRP.

(v) A decisão impugnada poderia ter procedido ao suprimento da exceção dilatória da ilegitimidade passiva ou convidado ao aperfeiçoamento da petição inicial restrita à entidade demandada, atenta a sucessão de leis no tempo e, entretanto, a criação da AIMA, IP.

(vi) Tenha-se em consideração a Jurisprudência no Acórdão do TCAS de 09-05- 2024, proc. n.º 1422/13.2BELSB, em que é relator Frederico Macedo Branco, com o seguinte entendimento: “(…) II – Assim, perante a manutenção do mesmo número de pessoa coletiva, o Instituto originariamente demandado tinha a devida legitimidade passiva, não obstante a mera imprecisão na identificação da mesma na PI, em decorrência da circunstância de ter passado de IPS para IPST. III- Acresce que sendo o ato objeto de impugnação uma deliberação ainda do Conselho Diretivo do Instituto Português do Sangue, I.P., datada de 26 de Maio de 2011, que aplicou à aqui Recorrente a pena de demissão, mesmo que se entendesse que teria ocorrido um lapso na identificação da Demandada, era o mesmo perfeitamente justificável. IV– Como se refere no Artº 547º do mesmo CPC, quanto à adequação formal, “O juiz deve adotar a tramitação processual adequada às especificidades da causa e adaptar o conteúdo e a forma dos atos processuais ao fim que visam atingir, assegurando um processo equitativo.” V- Atento o novel Artº 6º CPC e Artº 7º CPTA, entende-se que o poder inquisitório do juiz, aconselhará a que se adote uma interpretação que não possa vir a penalizar o Autor em decorrência de um lapso do seu mandatário, aqui até compreensível por estar em causa um ato do IPS, viabilizando-se que o “dever” de boa gestão processual, permita entender que o mero lapso na identificação do Demandado se mostre irrelevante, atento o facto de estarmos em presença de uma alteração que opera Ope Legis, ao que acresce que se trata da mesma pessoa coletiva, e ainda em homenagem ao principio “Pro Actione”, adotando-se assim “mecanismos de simplificação e agilização processual”, com vista a, em “prazo razoável”, o tribunal decidir da “justa composição do litigio”, por forma a que a Autora não possa ficar sem tutela.”

(vii) Conforme resulta das alegações do recurso apresentado no Tribunal a quo:

1) Se atentarmos no teor da petição inicial que foi apresentada e no contexto que está subjacente ao erro cometido na identificação da entidade pública demanda, concluiremos que este caso é bem ilustrativo, não apenas da dificuldade nessa correta identificação, como da desadequação de a sancionar com a absolvição da instância, sem prévio convite ao aperfeiçoamento.

2) Retira-se do teor da petição inicial que a ação visa a anulação da decisão de recusa de asilo e de autorização de residência por protecção subsidiária ao A., emitindo-se decisão no sentido da sua concessão, cujo pedido foi apresentado pelo A. no Gabinete de Asilo e Refugiados do SEF, com o cabeçalho SEF – Ministério da Administração Interna (Vide artigo 5.º e 6.º da PI).

3) O A., através do Conselho Português para os Refugiados, no dia 25.10.2023, prestou declarações escritas dirigidas ao SEF (vide informação constante da Decisão de recusa).

4) Ou seja, lida a petição inicial, verifica-se que há uma certa antinomia entre os termos em que é exposta a relação material controvertida e o réu que é identificado no introito da petição, bem como entre a identificação do referido Réu e os termos em que, a final, é formulado o pedido. Pois, embora identificando como Réu o MAI, o Autor não deixa de indicar o AIMA, I.P. como responsável do ato que se pretende anulado e da concessão de asilo ou proteção subsidiária.

5) Essa antinomia é de certo modo explicável pela complexidade da organização administrativa, a que já aludimos, e que está bem ilustrada no caso em apreço: apesar de ser um Instituto Público, o mesmo “iniciou” funções há apenas 4 meses, ao ponto do procedimento de asilo começar no SEF/MAI, em 21.08.2023 e apenas a Decisão de recusa de asilo, e sua notificação, a 31.01.2024, ter sido emanada pelo Conselho Diretivo da AIMA, I.P., surgindo assim interligadas as várias e novas entidades administrativas, ao ponto de na própria decisão em crise surgir no seu penúltimo § “sob superintendência e tutela dos respetivos membros do Governo”, quando o que resulta do anexo ao DL 41/2023, que estabelece o regime Orgânico da Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I.P., no seu artigo 1.º, n.º 3, que “está sujeita à superintendência e tutela do membro do Governo responsável pelas áreas da igualdade e das migrações”.

6) O circunstancialismo descrito revela que o ónus de identificação do demandado, a cargo do autor, é significativamente dificultado pela complexidade da organização administrativa, nem sempre permitindo à parte e seu mandatário judicial, mesmo quando tenham usado da diligência normal, proceder a essa correta identificação. Também por esta razão, deve intervir o princípio do favorecimento do processo, sancionando o entendimento acima enunciado, quanto à possibilidade de reparação do erro na identificação da entidade demandada (ilegitimidade passiva).

7) Mas além disso, os termos da própria petição inicial suscitam dúvidas quanto à identificação da entidade pública que o autor, de facto, pretendia demandar: embora o réu indicado no cabeçalho da petição seja o Ministério da Administração Interna, ao longo do articulado e nos documentos que junta, o autor acaba por indicar o AIMA, I.P. (e não o Ministério) como o responsável da pretensão deduzida e veja-se logo no intróito:

[IMAGEM]

(viii) O Recorrente foi sujeito de uma decisão discricionária e discriminatória, quando deveria (e poderia) ser corrigida a petição, nos termos do artigo 87.º, n.º 1, alínea a), mediante despacho de aperfeiçoamento, por forma a assegurar o correto prosseguimento da ação, com a devida citação (a qual nem havia sido efetuada) da entidade a quem efectivamente corresponde a legitimidade passiva (e que se encontrava expressamente referida na PI), sendo que, neste caso, a não satisfação do convite do tribunal teria, essa sim, que conduzir à absolvição da instância.

(ix) Interpretação diversa colide e viola os princípios fundamentais do Estado de Direito Democrático plasmados nos seus artigos 1.º, 2.º, 8.º, 13.º e 20.º da CRP, dos artigos 41.º e 47.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, dos artigos 7.º, 8.º e 10.º da Declaração Universal dos Direitos do Homem, dos artigos 6.º e 14.º a Convenção Europeia dos Direitos do Homem, da Convenção de Genebra de 28 de julho de 1951 e o Protocolo Adicional de 31 de janeiro de 1967), designadamente no direito do recorrente a um processo célere.

(x) O Artigo 20.º da CRP com a epígrafe Acesso ao direito e tutela jurisdicional efectiva, cuja projecção sobre o caso sub judice reflecte a violação do acesso da recorrente ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos, por intermédio de um processo equitativo, com todas as suas dimensões garantísticas, como sejam o direito de acção, o direito ao processo perante os tribunais, o direito à decisão da causa pelos tribunais e ainda a violação do direito à tutela efectiva, com a criação de dificuldades excessivas e materialmente injustificadas e com a criação de situações de indefesa originadas por manobras, conflitos de competência, expedientes e actos puramente formais, que mais não pretendem do que denegar (designadamente protelando-a) justiça ao recorrente, tendo por consequência, nos termos do normativo constante dos n.ºs 1, 4 e 5 do artigo 20.º da CRP, a invalidade do aresto que se recorre.”

Termina pedindo que seja admitido e concedido provimento ao recurso.

6. A Entidade Demandada não contra-alegou.

7. O recurso de revista interposto pela Recorrente foi admitido por acórdão proferido pela Secção de Contencioso Administrativo deste STA, em formação de apreciação preliminar, de 28/11/2024, no qual se extrai o seguinte:

“Na presente revista, o A. não impugna a verificação da excepcão da ilegitimidade passiva, apenas contestando o seu caracter insanável e justifica a admissão daquela com a relevância jurídica e social da questão a apreciar - por estar em causa a concretização do direito constitucional de acesso a tutela jurisdicional efectiva - e com a necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito, imputando ao acórdão recorrido erro de julgamento por não se ter determinado, nos termos do art.º 87.°, n.º 1, al. a), do CPTA, o suprimento da exceção, através do convite ao aperfeiçoamento da petição inicial no que concerne a identificação da entidade demandada, entendendo que uma interpretação diversa infringe os princípios do Estado de Direito Democrático, do acesso ao direito e da tutela jurisdicional efectiva.

A questão da sanação da ilegitimidade passiva singular tem dividido a jurisprudência deste STA - cf. Acs. de 9/2/2023, proferido no processo n.º 1995/20.3BEPRT-S1, e de 19/5/2016, proferido no processo n.º 01080/15. Esta em causa matéria que, embora de natureza adjectiva, se prende com a tutela jurisdicional efectiva e que se revela de grande capacidade expansiva por, provavelmente, se ir novamente colocar num número indeterminado de situações futuras, o que aconselha a uma intervenção clarificadora do Supremo, cuja decisão pode constituir um paradigma para a apreciação desses outros casos. Justifica-se, pois, a admissão da revista.”.

8. O Ministério Público junto deste STA, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º e do n.º 2, do artigo 147.º do CPTA, emitiu parecer no sentido de ser concedido provimento à revista, sustentando, em síntese, que “[é] através da aplicação ao caso concreto do princípio pro actione e do cumprimento do dever de (boa) gestão processual que se garante a observância do princípio constitucional do acesso efectivo à justiça administrativa consagrado nos arts. 20º e 268º da CRP, sendo pois aplicáveis transversalmente à interpretação de todas as normas processuais os mandamentos do art. 7º do CPTA, bem como à direcção e andamento das várias formas de processo os ditames do art. 7º-A do mesmo código.

Desta forma, no caso dos autos julgamos justificar-se inteiramente a prolação de um despacho de convite ao aperfeiçoamento, com base na irregularidade da petição inicial no que respeita a um dos seus requisitos legais que é o da correcta identificação da entidade demandada, que aliás já se mostra esclarecida.

Tal permitiria o aproveitamento da petição inicial, com a correcção do demandado, mantendo-se os actos de distribuição e de autuação do processo e ocasionando a contínua tramitação dos autos.

Só assim, quanto a nós, será garantida, no caso, a eficaz e eficiente tutela jurisdicional efectiva.”.

9. Notificadas as partes do parecer do Ministério Público, ao abrigo do disposto no n.º 2, do artigo 146.º do CPTA, nada responderam.

10. Atenta a natureza urgente dos autos, o processo vai, com dispensa de vistos prévios dos Juízes Conselheiros Adjuntos, à Conferência para julgamento.

II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

11. Constitui objeto do presente recurso decidir se o julgado pelo TCAS, ao negar provimento ao recurso de apelação interposto, mantendo a decisão de 1.ª instância de rejeição liminar da petição inicial e, em consequência, a absolvição da instância da Entidade Demandada MAI, por ilegitimidade passiva, não convidando o Autor a aperfeiçoar a petição inicial, incorreu em erro de julgamento de direito, por violação do disposto nos artigos 2.º, 7.º, 10.º, 78.º, 87.º, n.º 1, alíneas a) e b), e n.ºs 2 e 7, 88.º, 89.º, todos do CPTA, 20.º da CRP, 41.º e 47.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (CDFUE), 7.º, 8.º e 10.º da Declaração Universal dos Direitos do Homem, 6.º e 14.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, da Convenção de Genebra de 28 de julho de 1951 e Protocolo Adicional de 31 de janeiro de 1967.

III. FUNDAMENTOS

DE FACTO

12. Do acórdão recorrido proferido pelo TCAS emerge que, por reporte à sentença do tribunal de 1.ª instância, não foram fixados quaisquer factos.

DE DIREITO

13. Importa entrar na análise dos fundamentos do recurso, nos termos invocados pela Recorrente, designadamente, das conclusões da alegação do recurso, as quais delimitam o objeto do recurso, nos termos dos artigos 144.º, n.º 2 do CPTA e 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5 e 639.º, n.ºs 1 e 2, todos do CPC, aplicáveis ex vi do artigo 140.º, n.º 3 do CPTA.

14. Sustenta o Recorrente que os princípios da cooperação processual e da promoção do acesso à justiça (in dubio pro actione) conduzem a solução diferente a que chegaram as instâncias, não tendo o Tribunal a quo logrado fazer a melhor interpretação do regime referente ao suprimento ou sanação da exceção de ilegitimidade passiva e ao convite para o aperfeiçoamento.

15. Alega que o acórdão impugnado promove uma nulidade processual secundária e incorre em erro de julgamento, por dever ter determinado o convite para aperfeiçoar a petição inicial no que respeita à identificação da Entidade Demandada, cujo erro se deveu a mero lapso de escrita, pelo que, não o tendo feito violou as normas dos artigos 2.º, 7.º, 10.º, 78.º, 87.º, n.º 1, als. a) e b) e 2 e 7, 88.º e 89.º do CPTA, o artigo 47.º da CDFUR e no artigo 20.º da CRP.

16. Defende que foi sujeito a uma decisão discricionária e discriminatória, quando podia e devia a petição ser corrigida, nos termos do artigo 87.º, n.º 1, a) do CPTA e que interpretação diversa viola os princípios fundamentais do Estado de Direito Democrático plasmados nos artigos 1.º, 2.º, 8.º, 13.º e 20.º da CRP, dos artigos 41.º e 47.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (CDFUE) e artigos 7.º, 8.º e 10.º da Declaração Universal dos Direitos do Homem (DUDH), dos artigos 6.º e 14.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH), da Convenção de Genebra de 1951 e do Protocolo Adicional de 1967, do direito a um processo célere.

17. Tendo presente os fundamentos do recurso, a questão essencial controvertida é apenas uma, de índole processual ou adjetiva, respeitante a saber se a exceção dilatória de ilegitimidade passiva é suprível, mediante a prolação de despacho de convite ao aperfeiçoamento ou de correção da petição inicial, ou se tal exceção é insuprível, e se ao decidir como decidiu o acórdão recorrido, se mostram violadas as normas e princípios invocados pelo Recorrente, o que remete para a problemática das exceções dilatórias supríveis e insupríveis.

18. Na Justiça Administrativa não tem sido uniforme a prática jurisprudencial relativamente à possibilidade de sanação de alguns pressupostos processuais, como o referente à legitimidade singular passiva, embora se possa hoje afirmar ser maioritário o entendimento que nega a possibilidade de sanação da exceção dilatória de ilegitimidade singular passiva, tal como no direito processual civil.

19. Com efeito, no direito processual administrativo, sob a vigência do regime processual do CPTA, na redação inicial do seu artigo 88.º, n.º 2, a maioria da doutrina e da jurisprudência administrativa vinha decidindo no sentido na impossibilidade de sanação do pressuposto processual da ilegitimidade passiva singular, acompanhando a jurisprudência dos tribunais judiciais.

20. Após a revisão do CPTA pelo D.L. n.º 214-G/2015, de 02/010, a jurisprudência administrativa passou a estar mais dividida, passando a maioria a entender que a ilegitimidade de alguma das partes, a que se refere o artigo 89.º, n.º 4, e) do CPTA, é passível de suprimento ou correção, não implicando a absolvição da entidade demandada da instância.

21. Tal deveu-se a não se distinguir, nem se ressalvar no âmbito do citado pressuposto processual de legitimidade passiva singular, quaisquer situações, designadamente, não ser autonomizada a errada identificação do órgão, a que se refere o artigo 10.º, n.º 4, que segue o regime do artigo 82.º, n.º 2, ambos do CPTA, dos verdadeiros casos de ilegitimidade passiva, em que estão em causa pessoas coletivas distintas ou em que o órgão indicado pelo autor pertence a outra pessoa coletiva diferente sem legitimidade para estar em juízo, levando a que fosse conferido o mesmo tratamento a todas as situações, quando são processualmente diferentes.

22. Para além do controlo ou exame sobre a verificação dos pressupostos processuais pelo juiz, recai o dever de promover a sanação dos pressupostos sanáveis [artigos 7.º-A, n.º 2 e 87.º, n.º 1, a) do CPTA e artigos 6.º, n.º 2, 278.º, n.ºs 2 e 3 e 590.º, n.º 2, a) do CPC], assim como, no caso de a exceção, falta ou irregularidade não ser sanável e subsistir, conhecer do mérito da causa, se a mesma se destinar a tutelar o interesse duma das partes, nenhum outro motivo obstar no momento da sua apreciação e a decisão dever ser inteiramente favorável a essa parte (artigo 278.º, n.º 3 do CPC).

23. A finalidade subjacente ao regime legal prende-se com a realização do sistema de justiça e com a função processual em permitir o mais latamente possível a emissão de uma decisão de mérito.

24. O CPTA veio consagrar no artigo 87.º, na redação introduzida em 2015, regime idêntico ao processual civil, no artigo 590.º, n.º 2 do CPC, prevendo como finalidades do despacho pré-saneador: (i) conhecer de todas as questões que obstem ao conhecimento do objeto do processo, (ii) providenciar pela correção das irregularidades formais ou substanciais dos articulados e (iii) pelo suprimento de exceções dilatórias, em respeito do disposto no artigo 88.º do CPTA e do dever de gestão processual, previsto nos artigos 7.º-A, n.º 2 do CPTA e 6.º, n.º 2 do CPC.

25. Em causa está a interpretação a expender em relação ao disposto no artigo 87.º, n.ºs 1, a) e 2, em conjugação com o artigo 7.º-A, n.ºs 1 e 2, ambos do CPTA.

26. Dos citados preceitos resulta um poder-dever de suprimento oficioso de exceções dilatórias, seja por regularização pelo tribunal, seja pela parte após o impulso processual do tribunal em formular esse convite.

27. O regime previsto nos citados preceitos do CPTA – artigos 7.º-A, n.ºs 1 e 2 e 87.º, n.º 1, a) – não difere significativamente do disposto nos artigos 6.º, n.ºs 1 e 2 e 590.º, n.º 2, a) do CPC.

28. O artigo 6.º, n.ºs 1 e 2 do CPC, a respeito do dever de gestão processual a cargo do juiz, prevê que cumpre ao juiz promover “oficiosamente as diligencias necessárias ao normal prosseguimento da ação” (n.º 1) e que “o juiz providencia oficiosamente pelo suprimento da falta de pressupostos processuais que sejam suscetíveis de sanação” (n.º 2); o artigo 590.º do CPC, concretizando o dever de gestão inicial do processo, consagra o poder-dever de o juiz “providenciar pelo suprimento de exceções dilatórias, nos termos do n.º 2 do artigo 6.º” [n.º 2, al. a)].

29. No âmbito do direito processual civil, sob um quadro normativo idêntico ao previsto no CPTA quanto ao conceito de legitimidade passiva e quanto ao dever genérico de o juiz providenciar pela sanação de pressupostos processuais e pela regularidade da instância, nos termos previstos nos artigos 6.º, n.ºs 1 e 2 e 590.º, n.ºs 1 e 2, alínea a) do CPC, por confronto com os artigos 7.º-A e 87.º do CPTA, não se admite a possibilidade de correção oficiosa ou a possibilidade de suprimento do pressuposto processual de ilegitimidade passiva singular.

30. Este é o entendimento que tem sido generalizadamente e ao longo dos anos, sob várias redações da lei processual civil, adotado pela jurisprudência emanada dos tribunais judiciais, limitando-se a possibilidade de suprimento à exceção de ilegitimidade passiva plural.

31. Assim, apesar de se assinalar uma evolução quanto à possibilidade de suprimento dos pressupostos processuais na lei processual civil, consequência da maior inquisitoriedade que tem sido imprimida ao direito processual civil, não se admite a sanação da exceção de ilegitimidade passiva singular.

32. Nas disposições do CPC, na redação emergente da reforma de 1961, previa-se que a “intervenção corretora do juiz no sentido de procurar, “ex officio”, a superação da falta de tais pressupostos processuais” e na reforma do CPC de 1995/96, inovou-se ao “se ter expressamente localizado após os articulados essa intervenção judicial e de se ter alargado o leque de circunstâncias capazes de a fundamentar à generalidade das exceções dilatórias típicas e atípicas que sejam supríveis”, ANTÓNIO ABRANTES GERALDES, “Temas da Reforma do Processo Civil”, Vol. III, 3.ª ed., 2000, pág. 63.

33. Até à alteração do CPC de 1995/96 a sanação da falta dos pressupostos processuais só ocorria quando a lei especificamente o permitisse, mas desde então a possibilidade de sanação e a imposição da iniciativa oficiosa ao juiz para promover a sanação é prevista genericamente para todos os pressupostos, “sem prejuízo de alguns, por sua própria natureza, não a admitirem (arts. 6-2 e 590-2-a)”, JOSÉ LEBRE DE FREITAS, “Introdução ao Processo Civil. Conceito e Princípios Gerais à Luz do Novo Código”, 3.ª ed., Coimbra Editora, pág. 49.

34. Sob a vigência do anterior CPC o poder de o juiz convidar ao aperfeiçoamento era um poder discricionário, não podendo o seu não uso fundar a arguição de nulidade (artigo 195.º do CPC), assim como, não era recorrível o despacho proferido (artigo 630.º, n.º 1 do CPC).

35. A evolução continuou no CPC de 2013, ao se atribuir ao juiz um poder vinculado, que o juiz tem o poder-dever de exercer, JOSÉ LEBRE DE FREITAS, op. cit., pág. 156-157.

36. No entanto, o atual CPC de 2013 não alterou o regime em relação à exceção de ilegitimidade passiva singular, não concedendo, nem a doutrina, nem a jurisprudência processual civil, a possibilidade de sanação deste pressuposto processual, segundo a afirmação de que “a ilegitimidade singular da parte, a ineptidão da petição inicial, sem prejuízo do art. 186-3, a falta de personalidade judiciária, fora dos casos do art. 14, ou a incompetência absoluta do tribunal devem ser consideradas insanáveis”, JOSÉ LEBRE DE FREITAS, op. cit., pág. 158 (nota 7).

37. Neste sentido, entre outros, o Acórdão do TRC, de 06/12/2011, Proc. n.º 1223/10, segundo o qual: “1 – O mecanismo de sanação previsto no n.º 2 in fine do artigo 265.º do CPC, aplicado a ausência do pressuposto processual da legitimidade, só é viável nas situações de preterição de litisconsórcio necessário, sendo inviável nas situações de ilegitimidade singular.”.

38. Também a doutrina processual civil assume que “São insanáveis a ilegitimidade singular, a falta de personalidade judiciária (fora do caso referido no art. 8º), a incompetência absoluta, o caso julgado e a litispendência.”; no caso da ilegitimidade passiva singular “parece natural que não possa remediar-se a falta do pressuposto processual de legitimidade singular, até porque, de qualquer modo, o processo deveria recuar praticamente ao seu início.”, ANTÓNIO ABRANTES GERALDES, op. cit., pág. 64, nota 104.

39. No mesmo sentido, “a lei é expressa quanto à sanabilidade da falta de determinados pressupostos e ao modo de a sanar. É o que acontece com a falta de personalidade judiciária em certos casos (art. 14), com a incapacidade judiciária e a irregularidade de representação (art. 27), com a falta de autorização ou deliberação (art. 29), com a falta do consentimento conjugal (art. 34-2), com a ilegalidade da coligação (art. 38), com a falta de constituição de advogado (art. 41), com a falta, insuficiência e irregularidade do mandato (art. 48) e com a falta de litisconsórcio necessário (art. 261). Mas a norma geral do art. 6-2 não se limita a remeter para estas e outras disposições específicas: abrange todos os pressupostos cuja falta possa, por sua natureza, ser sanada, sem que tal necessariamente implique a inutilidade de tudo o que se tiver processado...”, ou seja, a possibilidade de sanação das exceções dilatórias está limitada ou condicionada a que não “implique a inutilidade de tudo o que se tiver processado, pois a ideia que a ela preside é que devem ser removidos todos os impedimentos da decisão de mérito que possam sê-lo.”, JOSÉ LEBRE DE FREITAS, “A Ação Declarativa Comum À luz do Código de Processo Civil de 2013”, 3.ª ed., Coimbra Editora, pág. 158.

40. O citado entendimento alicerça-se na circunstância de que, verificando-se a exceção de ilegitimidade passiva singular, nada se pode aproveitar da instância constituída, pois além de o ato de citação dever ser repetido, com o consequente novo prazo para contestar e a apresentação de uma nova contestação, por um novo sujeito processual, também a petição inicial carece de ser aperfeiçoada ou corrigida, não apenas quanto à indicação da entidade demandada, mas quanto à alegação dos factos essenciais que consubstanciam a relação jurídica substantiva com outro sujeito que não foi o inicialmente demandado em juízo, conduzindo a que nenhum ato processual seja aproveitável.

41. Sob a lógica do princípio do aproveitamento dos atos processuais, que preside no artigo 195.º do CPC, sobre o regime da nulidade dos atos processuais, nenhum ato processual que tenha sido praticado pelas partes ou pelo juiz pode ser aproveitado, todos devendo ser praticados de novo (o que antes do atual processo eletrónico conduzia a que apenas subsistisse a capa do processo).

42. Daí que, segundo o regime processual civil nunca se tenha admitido a sanação da exceção de ilegitimidade singular, porque nada há a aproveitar da instância anteriormente constituída

43. Assim, no direito processual civil, a questão não tem enfrentado divergência, nem doutrinária, nem jurisprudencial, vigorando o entendimento de que a falta de legitimidade singular do lado passivo não é suscetível de sanação, conduzindo à decisão de absolvição do réu da instância, tal como decidiram as instâncias.

44. Especificamente no direito processual administrativo, tal como antes exposto, estabelece-se o dever do juiz de providenciar pela sanação da falta de pressupostos processuais que sejam sanáveis: o juiz deve determinar a realização dos atos necessários à regularização da instância e, quando não o possa fazer oficiosamente por si mesmo, por se estar no campo da exclusiva disponibilidade das partes, convidá-las à respetiva correção, tal como previsto no artigo 7.º-A, n.º 2 do CPTA.

45. No tocante à lei processual administrativa encontram-se referências expressas à sanação da falta de personalidade e capacidade judiciárias no caso de a ação ter sido proposta contra o ministério, quando o devia ser contra o Estado português (artigo 8.º-A, n.º 4), no caso da ilegitimidade passiva, a ação ter sido instaurada contra o órgão pertencente à pessoa coletiva de direito público, ao ministério ou à secretaria regional a que o órgão pertence (artigo 10.º, n.º 4), a ilegalidade da coligação (artigo 12.º, n.ºs 3 e 4) e a incompetência do tribunal (artigo 14.º, n.º 3).

46. Por isso, a exceção de ilegitimidade passiva singular não se confunde com a questão processual relativa à indicação como entidade demandada do respetivo órgão, quando o deva ser a pessoa coletiva de direito público a que pertence esse órgão, já resolvida no artigo 10.º, n.º 4 do CPTA, nem está em causa uma errada identificação do autor do ato impugnado, no âmbito da pessoa coletiva pública que deva ser demandada – cfr. ponto IV do sumário do Acórdão do TCAS, de 12/09/2019, Processo n.º 2000/18.5BELSB.

47. Podem sanar-se os casos de falta de personalidade judiciária do ministério, a que se refere o artigo 8.º-A, n.ºs 3 e 4 do CPTA, ou de errada identificação da entidade demandada por indicação de um dos seus órgãos, como previsto no artigo 10.º, n.º 4 do CPTA, em ambos os casos por expressa consagração legal, mas sem que, em si mesmas, sejam situações configuradas como de ilegitimidade singular passiva.

48. No primeiro caso não é o pressuposto da legitimidade sequer convocado, por o ser a personalidade judiciária; no segundo caso embora inserido numa norma legal cuja epígrafe é “Legitimidade passiva”, a situação é antes configurada como de errada identificação da entidade demandada, por ao invés de ser ela a indicada, o autor ter indicado o órgão integrado nessa pessoa coletiva, ministério ou secretaria regional que deve ser demandado, sempre se configurando o litígio no seu seio.

49. Por isso, a situação legalmente configurada de ilegitimidade singular passiva não se reconduz a qualquer das duas situações descritas, porque pressupõe que a entidade demandada seja estranha ao litígio, sendo um terceiro que nada tem que ver com ele e em relação ao qual é absolutamente indiferente o desfecho da causa.

50. Não é possível extrair do quadro legal aplicável a possibilidade da sanação da exceção dilatória de ilegitimidade passiva singular, no caso se ser indicada como entidade demandada e, consequentemente, citada para contestar, uma certa pessoa coletiva pública, in casu, um instituto público, quando o ato impugnado fora praticado por um ministério, ou vice-versa.

51. Uma coisa é a possibilidade de sanação das situações em que ocorra a indicação como entidade demandada do órgão de uma certa pessoa coletiva que deva ser a demandada, caso em que por o órgão indicado integrar essa mesma pessoa coletiva nada obsta à respetiva correção, por se reconduzir a situação a um mero erro na identificação da entidade demandada e não a um caso de ilegitimidade passiva; outra coisa é a indicação como entidade demandada de um certo Ministério, quando o deva ser o Estado português, representado pelo Ministério Público, em confusão entre a demanda do Estado, representado pelo Ministério Público e o Estado-Ministério, que também não se reconduz a um problema da falta de legitimidade passiva, mas neste caso de falta de personalidade judiciária, a que a lei dá resposta no sentido da sanação no artigo 8.º-A, n.ºs 3 e 4 do CPTA e outra coisa muito diferente é o autor indicar uma pessoa coletiva pública como demandada, quando o deva ser outra pessoa coletiva pública ou algum ministério, ou indicar um ministério quando deva ser um instituto público ou outra pessoa coletiva.

52. Só este terceiro grupo de situações são verdadeiramente casos de ilegitimidade passiva singular.

53. O caso dos autos reconduz-se a esta terceira situação, por ter sido indicado como demandado um Ministério, quando o ato impugnado foi praticado por um instituto público, a AIMA, I.P., enquanto pessoa coletiva de direito público distinta do Estado português ou do Ministério que vem indicado pelo Autor, que se reconduz a um verdadeiro problema da falta de legitimidade passiva.

54. Assim, quer na lei processual administrativa, quer na lei processual civil, se prevê a possibilidade de suprimento de certos pressupostos processuais, mas outros que o não são.

55. No CPTA, tal como no CPC, não se encontra prevista a possibilidade de sanação da exceção de ilegitimidade passiva, por indicação como entidade demandada de pessoa coletiva pública diferente daquela que praticou o ato impugnado, configurada como ilegitimidade passiva singular, não existindo normativo legal em qualquer dos citados códigos que permita a sanação do pressuposto processual de ilegitimidade passiva singular, não sendo as normas e princípios gerais invocados – mas absolutamente não substanciados pelo Recorrente –, aptos a inverter este entendimento.

56. Tendo o legislador do CPTA introduzido, em relação a vários pressupostos processuais, a possibilidade de sanação ope legis, à semelhança do que se verifica no CPC, não é possível extrair de qualquer disposição legal de qualquer dos Códigos, a possibilidade de suprimento da exceção de ilegitimidade passiva singular, que se traduz num pressuposto relativo à posição das partes em relação à lide, no sentido de assegurar que seja demandada a parte que se possa pronunciar sobre o mérito da causa e que estão na causa os verdadeiros sujeitos da relação material controvertida, em face do direito substantivo aplicável.

57. Por isso, quando exista um verdadeiro erro na indicação da entidade demandada, propondo o autor a ação contra a pessoa errada, está em causa uma questão que não assume relevância puramente adjetiva, mas também substantiva, sobre quem deve ser demandado na lide, por ser o outro sujeito da relação jurídica material.

58. Além de que não se vislumbra existir qualquer diferenciação normativa entre os regimes previstos no CPC e no CPTA no tocante ao dever de gestão processual ou ao poder-dever de o juiz providenciar pelo suprimento das exceções dilatórias que sejam supríveis, nem tão pouco existir uma qualquer especialidade de regime do CPTA que legitime uma diferenciação quanto ao julgamento da questão do suprimento da exceção de ilegitimidade passiva singular.

59. A reforma introduzida ao CPTA em 2015 teve o claro e assumido intuito de se aproximar do regime do CPC aprovado em 2013, com o qual “se impõe harmonizar o CPTA” (cfr. ponto 1 do Preâmbulo do D.L. n.º 214-G/2015, de 02/10), afirmando-se que a nova forma da ação administrativa única “é submetida ao regime que, até aqui, correspondia à ação administrativa especial, mas com as profundas alterações que decorrem da sua harmonização com o novo regime do CPC” (cfr. ponto 2 do Preâmbulo do D.L. n.º 214-G/2015, de 02/10).

60. Acresce que “É no regime da nova «ação administrativa» que mais claramente se refletem as implicações no CPTA da recente reforma do CPC. O novo regime da «ação administrativa» introduz, assim, diversas inovações decorrentes do novo regime do CPC” (cfr. ponto 3 do Preâmbulo do D.L. n.º 214-G/2015, de 02/10).

61. Em reforço deste propósito e para além do que estabelece o artigo 1.º do CPTA, o disposto no artigo 87.º, n.º 9 do CPTA prevê que em tudo o que não esteja expressamente regulado neste artigo, se aplica, com as necessárias adaptações, o disposto no CPC em matéria de despacho pré-saneador e de gestão inicial do processo.

62. Por outro lado, quer no CPC, quer no CPTA, existe consenso quanto a existirem exceções dilatórias supríveis e insupríveis, nem todas podendo dar lugar ao seu suprimento.

63. Como se extrai dos votos de vencida lavrados nos Acórdãos do TCAS, de 06/12/2017, Processo n.º 247/163.8BECTB e de 10/05/2018, Processo n.º 1491/16.3BESNT, devem distinguir-se várias situações, defendendo-se a insuscetibilidade de sanação da exceção dilatória de ilegitimidade singular passiva, no âmbito de uma ação administrativa de impugnação de ato administrativo em que é demandada uma entidade diferente do autor do ato impugnado, sem que um e outro pertençam à mesma pessoa coletiva pública, não sendo a entidade demandada a outra parte na relação material controvertida e sem que se possa aplicar o artigo 10.º, n.º 4 do CPTA, que permite a sanação da irregularidade da petição inicial, por não se estar perante um órgão da pessoa coletiva que devesse ser a demandada, não cabendo, por isso, despacho de aperfeiçoamento.

64. Além de que, mais recentemente, quer o TCAN, quer o TCAS, acolheram expressamente o entendimento da insanabilidade da exceção de ilegitimidade singular passiva – neste sentido, vide Acórdãos do TCAN, de 21/12/2018, Processo n.º 00786/17.3BEPNF e de 28/07/2020, Processo n.º 00686/20.0BEBRG, e Acórdão do TCAS, de 26/11/2020, Processo n.º 2376/12.8BELSB.

65. A que acresce este STA assim ter decidido no Acórdão datado de 06/11/2024, Processo n.º 042/24.0BALSB, como se extrai do respetivo sumário: “IV - A exceção dilatória de ilegitimidade passiva singular deve considerar-se insuprível ou não passível de sanação, suprimento ou correção.”.

66. Pelo que, pelas razões supra expostas, impõe-se reafirmar a jurisprudência dos Tribunais Administrativos ao decidirem pela insanabilidade da exceção de ilegitimidade singular passiva, não podendo a mesma dar lugar a despacho de convite ao aperfeiçoamento, e sem que tal ponha em causa a violação das normas e princípios legais invocados pelo Recorrente, por estar em causa um regime legal que disciplina a prática dos atos processuais, em termos de conciliar o princípio da oficiosidade do juiz com o princípio da responsabilização das partes.

67. Além de que, considerando todo o exposto, não tem qualquer sustento invocar uma discriminação ou que o decidido pelas instâncias traduz uma decisão discricionária, como invoca o Recorrente, ou sequer que o caso se subsume a um mero erro ou lapso de escrita, passível de ser corrigido, considerando a multiplicidade de atos processuais posteriormente praticados na instância, cujo aproveitamento não é possível.

68. Ao contrário do sustentado pelo Recorrente, em face do teor do introito da petição inicial não é de reconduzir a situação a um erro de identificação do órgão, ou sequer a um erro de escrita, por o Autor indicar o Ministério da Administração Interna como entidade demandada, embora identificando corretamente o ato impugnado, como praticado pela AIMA, IP., estando em causa uma pessoa de direito público distinta.

69. O que determina a improcedência dos fundamentos do recurso.

DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar provimento ao recurso e em manter o acórdão recorrido, proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul.

Custas pelo Recorrente.

Lisboa, 27 de fevereiro de 2025. - Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho (relatora) - Antero Pires Salvador - Helena Maria Mesquita Ribeiro.

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I- RELATÓRIO