Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I. Relatório
O Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), interpôs recurso da sentença do TAC de Lisboa, que julgou procedente o pedido impugnatório relativo à decisão do seu Diretor Nacional, de 26-03-2019, que considerou inadmissível o pedido de proteção internacional formulado por J……
As alegações de recurso que apresentou culminam com as seguintes conclusões:
“1- Resulta evidente que o Tribunal a quo na sua ponderação e julgamento do caso sub judice, e refutando a decisão do recorrente, não deu cumprimento às normas legais vigentes em matéria de asilo, mormente no que respeita ao mecanismo da Retoma a Cargo, ao qual a Itália está vinculada;
2- -Também não é consentânea com a jurisprudência da E.U. e do STA;
3- - In casu, não existe qualquer preterição, designadamente quanto ao referido relatório a que atenta o art.° 17° da Lei 27/2008, porquanto, à situação vertente não se aplicam os trâmites procedimentais (comuns) do pedido de proteção internacional previstos na Secção 1 do capítulo III da lei de asilo, entre as quais o art.° 17°;
4- - Ao invés, é-lhe aplicado o disposto no art.° 36° e ss. ou seja, as disposições do Capítulo IV da citada lei, que regem sobre o procedimento especial de determinação do Estado responsável pela análise do pedido de proteção internacional;
5- - O ora recorrente deu início ao procedimento especial de determinação do Estado responsável pela análise do pedido de asilo, que culminou com o apuramento de que essa responsabilidade pertencia à Itália (cfr.. art.° 18°, n.° 1 b) do citado Regulamento (UE) 604/2013 e art.° 37°, n° 1 da Lei n.° 27/2008 (Lei de Asilo)), impondo a lei como consequência imediata (vinculada) que fosse proferido o acto de inadmissibilidade e de transferência;
6- - De harmonia com o art.° 18,° n° 1, b) do Regulamento (UE) 604/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho, e o art.° 37°, n° 1 da Lei de Asilo, a ora recorrente procedeu à determinação do Estado-Membro responsável pela análise do pedido de asilo, procedimento regido pelo art.° 36° e seguintes da Lei 27/2008, de 30 de junho (Lei de Asilo), , tendo, no âmbito do mesmo sido apresentado, aos 24/01/2019, pedido de retoma a cargo às autoridades italianas, o qual foi tacitamente aceite, atento o estatuído no n° 2 do artigo 25° do referido Regulamento Dublin.
7- - Consequente e vinculadamente, por despacho do Diretor Nacional do ora recorrente proferido aos 15/02/2019, nos termos dos art°s 19°-A, n° 1, a) e 37° n° 2 da citada lei, foi o pedido considerado inadmissível e determinada a transferência do requerente para Itália, Estado-Membro responsável pela análise do pedido de Asilo nos termos do citado regulamento, motivo pelo qual o Estado português se torna apenas responsável pela execução da transferência nos termos dos art°s 29° e 30° do Regulamento de Dublin;
8- - "Estamos, portanto, perante um ato estritamente vinculado, sendo que a validade dos atos praticados no exercício de poderes vinculados tem de ser feita em função dos pressupostos de facto e de direito fixados por lei, ou seja pela confrontação da factualidade dada como provada com a consequência jurídica imediatamente derivada da lei (...) é a própria Lei n° 27/2008, de 30 de Junho, que no seu artigo 37.°, n.° 2, lhe impunha a atuação levada a efeito " (cfr.. Acórdão do TCA SUL de 19/01/2012, proc. n° 08319/11);
9- - Com a devida Vénia, afigura-se ao recorrente que a Sentença, ora objeto de recurso, carece de fundamentação legal, porquanto não logrou fazer a melhor interpretação do regime que regula os critérios de determinação do estado membro responsável, em conformidade com o Regulamento (EU) que o hospeda.
10- - Na verdade, não pode o ora recorrente aceitar o veredicto plasmado na Sentença que considerou boa a tese do recorrido (Autor).
11- - Estamos perante um procedimento em que o Estado Membro responsável já estava determinado, sendo este Estado a Itália, Estado onde foi apresentado o pedido de proteção internacional pela primeira vez. Ao deslocar-se para Portugal, cabe às autoridades portuguesas, ora Recorrente, aplicar vinculadamente as regras da retoma a cargo, previstas no artigo 23° do Regulamento (UE) n° 604/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de julho, e ao Estado italiano cumprir com as obrigações previstas no artigo 18°, do mesmo Regulamento.
12- - Estatui a alínea a) do n° 1 do art.° 19°-A da Lei 27/2008, de 30 de junho. que "O pedido é considerado inadmissível, quando se verifique que está sujeito ao procedimento especial de determinação do Estado responsável pela análise do pedido de proteção internacional, previsto no capítulo IV".
13- - Sob a epígrafe «Procedimento especial de determinação do Estado responsável pela análise do pedido de proteção internacional”, o capítulo IV estabelece no art.° 36° que "quando haja lugar à determinação do Estado responsável pela análise de um pedido de proteção internacional é organizado um procedimento especial regulado no presente capítulo”.
14- - Quer isto dizer que, recebido o pedido de Proteção Internacional e verificando que, nos termos do n° 1 do art.° 37°, "a responsabilidade pela análise do pedido de proteção internacional pertence a outro Estado membro” as autoridades portuguesas, em conformidade com o legalmente estabelecido, iniciam um "procedimento especial ", de acordo com o previsto no Regulamento (EU) n° 604/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho”;
15- - Nesse sentido e em sede de garantias dos requerentes, o regulamento Dublin vem estabelecer no art.° 4° o Direito à informação e, no art.° 5°, a realização de uma Entrevista pessoal "Afim de facilitar o processo de determinação do Estado-membro responsável (...). A entrevista deve permitir, além disso, que o requerente compreenda devidamente as informações que lhe são facultadas nos termos do art.° 4°.”;
16- - No caso em escrutínio, e em cumprimento do disposto no art.° 5.° do Regulamento 604/2013 (Regulamento Dublin) ex vi art.° 36.°, n.° 1 da Lei 27/2008, a 14/02/2019, foi realizada entrevista pessoal ao requerente (cfr.. pág. 27 a 34 do PA) que deu origem ao respetivo Relatório;
17- - A Entidade Demandada, ora Recorrente, observou as exigências previstas no artigo 5° do Regulamento supra mencionado, tendo realizado, antes da decisão que determinou a transferência, uma entrevista pessoal com o requerente, ora Autor e, bem assim, elaborado um resumo escrito, através de relatório/formulário, do qual constam as principais informações facultadas pelo requerente;
18- - Por outro lado, no âmbito desta entrevista, o requerente foi informado da aplicação do referido Regulamento quanto aos critérios de determinação do Estado-Membro responsável pela análise do pedido de proteção internacional que formulou, tendo-lhe sido facultada a possibilidade de pronuncia quanto à eventual decisão de retoma a cargo a proferir pelo Estado onde o pedido foi apresentado, bem como alegar elementos suscetíveis de afastar a aplicação dos critérios de responsabilidade e, consequentemente, a sua transferência para Itália;
19- - No âmbito do Procedimento Especial previsto no Capítulo IV da Lei de Asilo (artigos 36.° a 40.°) relativo à determinação do Estado-membro responsável pela análise do pedido, na medida em que não se vai analisar o mérito do pedido nem os fundamentos em que se baseiam a pretensão do requerente, não se impõe à Administração que adotasse quaisquer outras diligências de prova ou de instrução do pedido;
20- - Não é aplicável o disposto no art.° 17° n° 2 da lei do Asilo, afastada pela certeza "especial" do procedimento plasmado no art.° 36° e ss. da referida Lei, tal como se comprova no n° 7 do art.° 37°, que estipula que: "em caso de resposta negativa do Estado requerido ao pedido formulado pelo SEF, nos termos do n° 1 observar-se-á o disposto no capítulo III".
21- - A tramitação do procedimento de determinação do Estado-Membro responsável pela análise de um pedido de proteção internacional obedece a regras de procedimento diferente, que são as estabelecidas pelo Regulamento (EU) n° 604/2013, do parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho (Regulamento Dublin). In casu, a Itália aceitou tacitamente a retoma a cargo, o que afasta decisivamente a aplicabilidade das normas do capítulo III (e de todas as suas normas), à situação vertente.
22- - A matéria relativa à audição do interessado relativamente às decisões de inadmissibilidade do pedido de proteção Internacional e transferência de um requerente de proteção internacional, proferidas na sequência de uma decisão de aceitação de retoma a cargo por parte de um outro Estado-Membro, encontra-se regulada no art.° 5°, do Regulamento (UE) n.° 604/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho de 26 de junho de 2013. II — Nesse art.° 5°, do Regulamento (UE) n.° 604/2013, não se encontra prevista a obrigação da autoridade nacional, e antes da prolação das decisões de inadmissibilidade do pedido de proteção internacional e transferência de um requerente de proteção internacional, informar o interessado de que pretende considerar inadmissível o seu pedido e transferi-lo para outro Estado-Membro e comunicar-lhe os argumentos com que pretende fundamentar tais decisões.”- cfr.r. acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 18/10/2018, proc. 1177/18.4BELSB.
23- - Aliás, também a jurisprudência do Tribunal de justiça assim vem entendendo, eg. — Acórdão de 16.02.2017-, proferido no âmbito do Processo C-578/16 PPU e, na mesma linha, o Supremo Tribunal Administrativo — cfr.. recente Acórdão de 11 de janeiro, proferido no âmbito do Proc. 807/18.2BELSB - perfilha que "(...) no procedimento especial para «determinação do Estado responsável» (arts. 36° e ss. da Lei n° 27/2008, de 30/06), está excluída, «impliciter», uma audiência do requerente antes da decisão final ("vide" o art.° 37°, n° 2, do referido diploma)." — SIC.
24- - Explicitando, o estado português só estaria obrigado a cumprir o estatuído no artigo 17° da Lei de Asilo, mormente os n°s 1 e 2, caso o pedido de retoma a cargo tivesse sido repudiado pelas autoridades italianas.
25- - Quanto à questão da existência de eventuais falhas sistémicas nos procedimentos de receção dos pedidos de proteção internacional por parte das autoridades Italianas, também aqui esteve mal o douto Tribunal na sua apreciação.
26- - No que respeita ao sistema de análise dos pedidos de asilo da Itália, quer nos elementos constantes nos autos, inexistem quaisquer indícios que permitam concluir pela existência de falhas sistémicas no procedimento de Asilo e nas condições de acolhimento dos requerentes, que impliquem um risco de tratamento desumano ou degradante, ou que dadas as particulares condições do requerente a transferência implique um risco sério e verosímil de exposição a um tratamento contrário ao art.° 4° da CDFUE, nem risco objetivo (direto ou indireto) de reenvio para o país de origem, para que Portugal não proferisse a decisão de transferência ora impugnada, motivos esses que o Requerente não invocou quando efetuou pedido de proteção internacional.
27- - Para melhor corroborar a posição do ora recorrente veja-se a argumentação do TACL no Processo n° 471/19.1 BESB bem como a sentença proferida pelo TACL, no Processo n° 1741/18.1BELSB, a qual desde já subscrevemos:
28- - No tocante ao sistema de análise dos pedidos de asilo da Itália, afigura-se-nos curial que inexiste qualquer indício que permita concluir pela existência de falhas sistémicas no procedimento de Asilo, único óbice para que Portugal não proferisse a decisão de transferência ora impugnada.
29- - Efetivamente, em momento algum, o ora Recorrido, concretizou em que medida foi sujeito a uma situação de falha sistémica ou tratamento desumano durante a sua permanência em solo Italiano.
30- - Contrariamente ao que a sentença refere, ao ora recorrente outra solução não restava que não fosse propalar a competente decisão de inadmissibilidade e de transferência, a qual não padece de qualquer vicio de facto ou de direito.
31- - Ao contrário do pugnado pela douta sentença recorrida, o procedimento de determinação do Estado responsável pela análise do pedido de proteção internacional (que culminou com o apuramento de que essa responsabilidade pertencia à Itália) antecede e fundamenta que o pedido apresentado seja considerado inadmissível e seja determinada a transferência da análise do pedido;
32- - Relativamente ao relatório elaborado pelo CPR, o mesmo apenas faz referência ao que vai sendo veiculado pelos órgãos de comunicação social, não acrescentando nada que possa levar a crer que o ora recorrido foi sujeito a uma situação degradante de maus tratos ou de que, efetivamente, foi vítima de uma situação de falha sistémica no acolhimento e tratamento por parte do Estado Itália, onde, inclusivamente, permaneceu durante cerca de dois anos.
33- - Crê-se destarte inequívoco, que a Sentença a quo carece de legalidade, porquanto, conforme precedentemente explanado, no estrito cumprimento do estatuto pelo direito vigente sobre a matéria, se lhe impunha considerar impoluto o ato do ora Recorrente.
34- - Ao invés, assim não atuou, razão pela qual ora se pugna pela revogação da douta Sentença, atenta a correta interpretação e aplicação da Lei.
35- - Neste contexto, e ao invés da douta sentença, o acto administrativo anulado encontra-se legalmente enquadrado face ao disposto nos comandos imperativos ínsitos na legislação supra invocada, devendo assim ser acolhido, porquanto se mostra irrepreensível.
36- - Em suma, o entendimento plasmado pelo recorrido conduz à ilegalidade da sentença, devendo, por isso, ser revogada.”
Por sua, vez, o Recorrido nas sua contra-alegações formulou as seguintes conclusões:
“0 recorrente considera que o tribunal a quo não deu cumprimento às normas legais vigentes em matéria de asilo, mormente no que respeita ao mecanismo da Retoma a Cargo, ao qual a Itália estava vinculada.
0 recorrido fez um pedido de asilo, e foi detetada no sistema EURODAC, um pedido de proteção internacional apresentado anteriormente em Itália, não tendo havido resposta dentro do prazo legal.
Não pode essa omissão ser significado que equivale a uma aceitação tácita, mas sim por razões de estar sobrelotada de pedidos e que não tem mãos a medir com os mesmos.
Pelo que a decisão em causa viola tais disposições normativas, não restando dúvidas de que ao ser deslocado para Itália, será colocado numa situação de tratamentos desumanos e degradantes, na medida em que este estado não tem capacidade para continuar a acolher requerentes de protecção internacional, violando vários preceitos do direito da união europeia, e ainda o artigo 4 da Carta dos Direitos Fundamentais.
0 recorrido tem problemas de saúde que não foram atendidos pelas autoridades portuguesas”
A DMMP apresentou pronúncia no sentido de ser dado provimento ao recurso.
I.1. Questões a apreciar e decidir
Cumpre aferir do erro decisório imputado à sentença recorrida, in casu, pronunciando-se no âmbito do procedimento especial que vem regulado nos art.s 36.º e ss. da Lei n.º 27/2008, de 30.06, 3..º 4.º, 5.º, 18.º e 23.º do Regulamento (EU) n.º 604/2013, de 26.07 (doravante Regulamento Dublin), relativo à determinação do Estado responsável pela análise do pedido de proteção internacional, que culminou com a decisão de inadmissibilidade do pedido, ao abrigo dos art.s 19.º-A, n.º 1, e 37.º, n.º 2, da citada Lei n.º 27/2008, em duas vertentes:
a) aplicação do procedimento comum que vem previsto na Lei n.º 27/2008, de 30.06, nomeadamente, a obrigação de elaboração do relatório indicado no art. 17.º deste diploma legal, e
b) obrigação de indagação, por parte do SEF, enquanto órgão instrutor do pedido de proteção internacional em apreço, das circunstâncias previstas no art. 3.º, n.º 2 do Regulamento de Dublin, não obstante ter havido aceitação tácita por parte de outro Estado-Membro, in casu, Itália, da retoma a cargo do A. requerente de Asilo, decidindo em conformidade.
II. Fundamentação
II.1. De facto
Na decisão recorrida foi dada por assente, por provada, a seguinte factualidade, que não vem impugnada em recurso:
1. Em 22.05.2017, o A. requereu proteção internacional e as suas impressões digitais foram registadas no sistema EURODAC, em Brescia, Itália, sob a referência IT1BS04J05, permanecendo em Itália por cerca de 2 anos (cfr. fls. 3, 19, 20 e declarações do A. a fls. 31, do PA).
2. Em 07.01.2019, o A. requereu proteção internacional em Lisboa, Portugal, e as suas impressões digitais foram registadas no sistema EURODAC sob a referência PT1262019, declarando ser J….., nacional da Gâmbia, nascido em 11.05.1992 (cfr. fls. 1, 2, 4 e 5 do PA).
3. Na sequência do referido em 2., os serviços do SEF autuaram o pedido do A. como Processo de Asilo n.° 26/2019 e como Processo de Determinação de Responsabilidade pela Análise do Pedido de Proteção Internacional (Regulamento Dublin) Retoma a Cargo n.° 00152/19 (cfr. fls. 1 e 16 do PA).
4. Em 24.01.2019, os serviços do SEF remeteram às autoridades italianas, por correio eletrónico, um pedido de retoma, relativamente ao A., invocando-se o registo EURODAC IT1BS04J05 e o artigo 18.°, n° 1, alínea b), do Regulamento (UE) n° 604/2013, mais se consignando que o A. formulou pedido de proteção internacional em 22.05.2017, em Brescia - Itália, nada se consignando sobre o eventual abandono do território dos Estados-Membros pelo requerente e despectivas datas (cfr. fls. 17 a 21 do PA).
5. Em 14.02.2019, no âmbito dos processos referidos em 3., o A. foi entrevistado, no Gabinete de Asilo e Refugiados (GAR) do SEF, e prestou declarações (cfr. Auto de Entrevista/Transcrição a fls. 27 a 34 do PA).
6. Nas suas declarações o A., entre o mais, respondeu afirmativamente à pergunta “Tem problemas de saúde? e à pergunta “Quais?, disse “Desde que tive um acidente na Líbia que tenho noites que não consigo dormir e perco os sentidos, à pergunta “Está a ter acompanhamento médico? respondeu “Tenho uma consulta marcada, e perguntado sobre se está a ser medicado, respondeu que “Sim’ (cfr. Auto de Entrevista/Transcrição a fls. 27 a 34 do PA).
7. Findas as declarações, foi, de seguida, elaborado um intitulado “Relatório” pelo SEF onde se diz “De acordo com as declarações prestadas pelo requerente [...] e de acordo com as informações recolhidas, conclui-se que o mesmo: e preencheu-se a quadrícula associada à seguinte situação “Apresentou pedido de proteção noutro país da União Europeia, Itália, (REGULAMENTO (UE) N° 604/2013 DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO de 26 de Junho de 2013 que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado-Membro responsável peia análise de um pedido de proteção internacional apresentado num dos Estados-Membros por um nacional de um país terceiro ou por um apátrida - Artigo 18°, n° 1) (cfr. fls. 33 e 34 do PA).
8. Do referido no ponto anterior foi de imediato dado conhecimento ao A. que declarou “Não quero voltar à Itália. Gosto de estar em Portuga| quero trabalhar na minha área, como padeiro (cfr. fls. 34 do PA).
9. Em 15.02.2019, os serviços do GAR do SEF remeteram às autoridades italianas, por correio eletrónico, comunicação onde se consignou que era feita na sequência da comunicação de 24.01.2019, que o Estado-Membro deve responder ao pedido em duas semanas, invocando-se o artigo 25.°, n.° 1, do Regulamento de Dublin, e concluiu-se que, considerando que não houve resposta das autoridades italianas, Portugal considera que Itália aceitou retomar a cargo o A. (cfr. fls. 37 e 38 do PA).
10. Em 15.02.2019, foi elaborada a Informação n° 289/GAR/2019 onde, em síntese, se propõe que, de acordo com o disposto na alínea a) do n° 1 do artigo 19°-A, da Lei do Asilo, o pedido de proteção seja considerado inadmissível e se proceda à transferência para a Itália do A., nos termos do artigo 25.°, n° 2, do Regulamento de Dublin (cfr. fls. 40 e 41 do PA).
11. Na mesma data, foi proferido despacho pela Diretora Nacional do SEF, com o seguinte teor:
“De acordo com o disposto na alínea a) do n° 1, do artigo 19° - A e no n° 2 do artigo 37°, ambos da Lei n.° 27/08, de 30 de Junho, alterada peia lei n° 26/2014 de 05 de Maio, com base na informação n° 289/GAR/2019 do Gabinete de Asiio e Refugiados do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, considero o pedido de proteção internacional apresentado peio cidadão que se identificou como J……, nacional Da Gâmbia, inadmissível.
Proceda-se à notificação do cidadão nos termos do artigo 37°, n° 3, da Lei n. ° 27/08 de 30 de Junho, com as alterações introduzidas peia Lei 26/14 de 5 de Maio, e à sua transferência, nos termos do artigo38° do mesmo diploma, para a Itália, Estado Membro responsável pela análise do pedido de proteção internacional nos termos do Regulamento (UE) 604/2013 do PE e do Conselho, de 26 de Junho, (itálico nosso; cfr. fls. 42 do PA).
12. Em 20.02.2019, o A. foi notificado da decisão referida em 11, (cfr. fls. 43 do PA).
13. Em 20.02.2019, foi apresentado pedido de apoio judiciário para o A, (cfr. fls. 46 a 56 do PA).
14. Em 22.02.2019, o Gabinete Jurídico do CPR elaborou um parecer/informação sobre o procedimento de asilo italiano e as condições de acolhimento de requerentes de proteção internacional em Itália (cfr. fls. 100 a 145 dos autos).
15. Em 26.03.2019, via correio eletrónico, deu entrada a presente ação de impugnação (cfr. fls. 1 dos autos).
II.2. De direito
a) Do erro decisório da sentença recorrida, na parte em que concluiu pela aplicação do procedimento comum que vem previsto na Lei n.º 27/2008, de 30.06, nomeadamente a obrigação de elaboração do relatório indicado no art. 17.º deste diploma legal
Dos factos provados, não impugnados neste recurso, decorre que o Recorrido, natural da Gâmbia, formulou em 07.01.2019, junto dos Serviços de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), um pedido de proteção internacional.
Iniciada a instrução desse procedimento, verificou-se, que o Recorrido, em 22.05.2017, já havia requerido proteção internacional em Brescia, Itália, onde permaneceu cerca de dois anos.
Solicitada a retoma a cargo a Itália, este Estado-Membro nada respondeu no prazo legal de duas semanas, prazo aplicável por se ter recorrido a dados obtidos através do sistema Eurodac – cfr.. art.º 25.º, n.º 1, do Regulamento Dublin.
Em 07.01.2019 foi realizada uma entrevista ao Recorrido, em língua wollof, “escolhida pelo requerente e através da qual comunica claramente” (cfr. factos n.º 5 a 8 supra). Da transcrição da mesma resulta que foi dito ao Recorrido que, com base nos registos constantes da base de dados de impressões digitais Eurodac, se verificou que este tinha passado por vários países europeus, tendo-se solicitado que indicasse a duração e a estadia e cada um desses países onde foi alvo de registo, ao que o Recorrido respondeu que tinha permanecido em Itália dois anos e um mês. Também foram feitas perguntas sobre a existência de pedidos de proteção internacional anteriores, às quais o Recorrido respondeu, indicando Itália. No final da entrevista o Recorrido disse que não queria voltar a Itália, que gosta de estar em Portugal, a trabalhar na sua área, como padeiro (idem factos n.º 5 a 8 supra).
A decisão de 15.02.2019, impugnada nos presentes autos, da Diretora Nacional do SEF, que considerou inadmissível o pedido de proteção internacional formulado pelo Recorrido, foi tomada no âmbito do procedimento especial de determinação do Estado responsável pela análise do pedido de proteção internacional, que vem regulado nos art.s 3.º, 5.º, 22.º, n.ºs 1 e 7 do Regulamento Dublin e 19.º, 37.º e 38.º da Lei n.º 27/2008, de 30.06.
Nos termos dos citados preceitos, se a responsabilidade pela análise do pedido de proteção internacional couber a outro Estado-Membro, o SEF deve suspender o procedimento comum destinado à concessão da proteção internacional que tenha sido requerida em Portugal e deve dar início a um outro procedimento, especial, de determinação do Estado responsável – cfr. art.s 3.º, n.º 1, 20.º, n.º 1, 23.º, n.º 1, 25.º, n.ºs 1, 2 do Regulamento Dublin e 36.º, 37.º e 39.º da Lei n.º 27/2008, de 30.06. Para o efeito, o SEF deve solicitar a esse Estado a retoma a cargo do requerente de proteção, abstendo-se de mais diligências no procedimento comum para a apreciação do pedido de proteção internacional – cfr. art. 37.º, n.º 1, da citada Lei n.º 27/2008.
Caso as autoridades do Estado-Membro requerido aceitem a retoma a cargo, ou nada respondam no prazo legal – sendo este apenas de duas semanas, se se basear em dados obtidos através do sistema Eurodac - o Diretor do SEF pode considerar inadmissível o pedido de proteção internacional formulado, nos termos dos art.s 19.º, n.º 1, al. a) e 19.º-A e 20.º da Lei n.º 27/2008, determinando a transferência do requerente para o Estado-Membro responsável pela respetiva análise – cfr. art.s 25.º n.º1, 2, 26.º n.º 1, do Regulamento de Dublin e 37.º, n.º 2 e 38.º, da Lei n.º 27/2008 – tudo, sem prejuízo do disposto nos art.s 3.º e 17.º do Regulamento de Dublin, conforme melhor explicitaremos infra.
Acresce que, neste procedimento especial, por imposição do art. 5.º do Regulamento de Dublin, deve ocorrer uma entrevista pessoal com o requerente da proteção, que é acompanhada de um resumo escrito, que lhe será entregue. Essa entrevista serve para ouvir o requerente, para colher as suas informações, mas também para o informar acerca do seu pedido e respetivo enquadramento legal. Tal entrevista servirá, ainda, para recolher do requerente a sua pronúncia acerca da determinação do Estado responsável pela análise do seu pedido de proteção internacional.
De seguida, não se configurando ocorrer uma situação em que existam motivos válidos para crer que há falhas sistémicas no procedimento de asilo e nas condições de acolhimento dos requerentes no Estado-Membro inicialmente responsável pela apreciação do pedido, que impliquem o risco de tratamento desumano ou degradante, cabe ao Diretor do SEF determinar a transferência do requerente de proteção internacional para o indicado Estado-Membro, abstendo-se de mais diligências no procedimento comum, que termina com uma decisão de inadmissibilidade, fundada naquela mesma razão, nos termos dos art. s 19.º-A, n.º 1, al a) e 20.º, n.º 1, da Lei n.º 27/2008.
Sem prejuízo de tudo o que antecede, no art. 17.º daquele Regulamento, sob a epígrafe “Cláusulas Discricionárias”, que constituem verdadeiras cláusulas de salvaguarda para melhor aplicação do regime previsto, designadamente, quando o resultado a que se chega por aplicação das regras se revela contrária ou chocante, à luz dos direitos fundamentais e humanitários, permite-se a derrogação do estabelecido no art.º 3.º, n.º 1, e, assim, pode “cada Estado-Membro (…) decidir analisar um pedido de proteção internacional que lhe seja apresentado por um nacional de um país terceiro ou por um apátrida, mesmo que essa análise não seja da sua competência por força dos critérios definidos” no Regulamento.
Face a todo o exposto, a tramitação que é devida neste procedimento especial, não deve enquadrar-se na tramitação comum prevista nos art.s 10.º a 18.º da Lei n.º 27/2008, mas sim na tramitação especial e abreviada que vem regulada nos art.s 36.º a 37.º, n.º 1 a 6, desse mesmo diploma, conjugadamente com o disposto no art. 5.º do Regulamento de Dublin, muito em particular, quanto à existência e âmbito da entrevista pessoal.
Consequentemente, é nosso entendimento que o relatório previsto no art. 17.º da Lei n.º 27/2008, apenas é exigível no procedimento comum para a aferição da proteção internacional, ao abrigo do n.º 2 do art.º 19.º-A, da Lei n.º 27/2008, ao dispor que nos casos de inadmissibilidade imediata do pedido de proteção “prescinde-se da análise das condições a preencher para beneficiar do estatuto de proteção internacional”, pelo que as diligências e relatório indicados nos art.s 16.º e 17.º, relativos à análise das condições a preencher para o deferimento de tal pedido, deverão ser levadas a acabo pelo Estado-Membro responsável, que, recebendo o requerente de asilo, instruirá o pedido respetivo.
Assim, o relatório que cumpre elaborar no procedimento especial para determinação do Estado responsável é o indicado no art. 5º do Regulamento de Dublin, enquanto resumo da entrevista realizada, na qual, como se disse supra, deve ser dada ao requerente a hipótese de se pronunciar sobre o país que, nos termos já explicitados, será responsável pela apreciação do seu pedido de asilo e para onde será encaminhado.
No caso em apreço, resulta dos autos que tal foi cumprido – factos n.º 5 a 8 supra– pois, em sede de entrevista foi comunicado ao Recorrido o contexto da decisão que poderia ser tomada e o teor da decisão, que o SEF considera vinculada, e aquele pode pronunciar-se sobre a mesma, manifestando a sua discordância, por não querer retornar a Itália.
É esta a nossa interpretação da doutrina que dimana do recente acórdão do STA, n.º 0970/18.2BELSB, de 30-05-2019, ao dizer-se claramente, ali, que “37. E dessa leitura articulada e conjugada ressalta a imposição, também, no quadro do procedimento especial de determinação do Estado responsável pela apreciação do pedido de proteção internacional, e em que a referida entrevista constitui ato procedimental ou pelo menos peça documental, que ao requerente, na entrevista/relatório ou após a mesma e chegada da resposta do Estado requerido, o mesmo tenha sido ouvido, ou lhe tenha sido dada a possibilidade de produzir defesa, de emitir ou tomar posição, quanto à decisão a tomar em decorrência da aceitação ou de uma eventual aceitação da responsabilidade pelo Estado requerido da tomada ou retoma a cargo, explicitando, nessa sede da entrevista ou até mesmo em momento posterior à mesma, a sua motivação sobre o Estado-Membro que entende dever apreciar o pedido pelo mesmo formulado, mediante a alegação ou explicitação daquilo que constitui a sua situação jurídica e factual no Estado-Membro para o qual o requerente é transferido, conferindo-se-lhe, assim, a possibilidade de afastar a aplicação dos critérios de responsabilidade, em especial por razões humanitárias e compassivas, tudo tendo presente o regime que resulta definido, mormente, nos arts. 03.º, 05.º, 07.º, 17.º, e 24.º, todos do Regulamento (UE) n.º 604/2013, 02.º, n.º 5, e 121.º, ambos do CPA, e 267.º, n.º 5, da CRP.
38. No contexto de desenvolvimento e articulação dos procedimentos e questões nos mesmos debatidas temos que, de harmonia com o atrás referido e quadro normativo convocado, deve ser dada ao destinatário da decisão lesiva dos seus interesses a possibilidade de, antes de a mesma ser tomada, apresentar as suas observações ou invocar determinados elementos relativos à sua situação pessoal que militam num determinado sentido da decisão a ser proferida, ou a não o ser ou a ter determinado conteúdo, de modo a permitir que a autoridade competente tenha utilmente em conta todos os elementos pertinentes no momento em que e com que sentido vai decidir.
39. Com efeito, resulta do art. 05.º do Regulamento (UE) n.º 604/2013 em conjugação com o art. 16.º da Lei n.º 27/2008 que a entrevista pessoal/tomada de declarações «deve realizar-se em tempo útil e, de qualquer forma, antes de ser adotada qualquer decisão de transferência do requerente para o Estado-Membro responsável» e que o Estado-Membro que realiza a entrevista pessoal/tomada declarações «deve elaborar um resumo escrito do qual constem, pelo menos, as principais informações facultadas pelo requerente durante a entrevista», sendo que esse resumo «pode ser feito sob a forma de um relatório ou através de um formulário-tipo», impondo-se ao mesmo Estado-Membro o dever de assegurar que, quanto a esse resumo, «o requerente e/ou o seu advogado ou outro conselheiro que o represente tenha acesso … em tempo útil», diligências/procedimentos e exigências que se ancoram na necessidade de observância do dever de audiência e de defesa com o alcance definido e que estão presentes, inclusive, nas situações que no art. 05.º do mesmo Regulamento justificam a dispensa da entrevista, pois, mesmo nessas situações se impõe, ou se exige, que o Estado-Membro dê «ao requerente a oportunidade de apresentar novas informações relevantes para se proceder corretamente à determinação do Estado-Membro responsável antes de ser adotada uma decisão de transferência do requerente para o Estado-Membro responsável nos termos do artigo 26.º, n.º 1».
40. Cumpre referir que, ainda que segundo a jurisprudência assente do TJUE [cfr., entre outros, os Acs. de 18.03.2010, «Alassini» (C-317/08 e C-320/08, § 63), de 10.09.2013, «G. e R.» (C-383/13 PPU, § 33), de 26.09.2013, «Texdata Software» (C-418/11, § 84), de 05.11.2014, «Mukarubega» (C-166/13, §§ 53/54), e de 11.12.2014, «Boudjlida» (C-249/13, § 43)] «os direitos fundamentais, como o respeito dos direitos de defesa, não constituem prerrogativas absolutas, mas podem comportar restrições, na condição de estas responderem efetivamente a objetivos de interesse geral prosseguidos pela medida em causa e não constituírem, à luz da finalidade prosseguida, uma intervenção desmedida e intolerável que atente contra a própria substância dos direitos assim garantidos» e de que «a existência de uma violação dos direitos de defesa deve ser apreciada em função das circunstâncias específicas de cada caso concreto» [cfr., nomeadamente, os Acs. de 25.10.2011, «Solvay/Comissão» (C-110/10 P, § 63), e de 05.11.2014, «Mukarubega» (C-166/13, §§ 53/54)], nomeadamente, «da natureza do ato em causa, do contexto em que foi adotado e das normas jurídicas que regem a matéria em causa» [vide, entre outros, os Acs. do TJUE de 18.07.2013, «Comissão e o./Kadi» (C-584/10 P, C-593/10 P e C-595/10 P, § 102), de 10.09.2013, «G. e R.» (C-383/13 PPU, § 33), e de 05.11.2014, «Mukarubega» (C-166/13, § 54)](…)”.
Ou seja, o direito de audiência prévia, em sede de procedimentos especiais, pode ser alcançado por formas mais expeditas, desde que através delas se alcance sua função, enquanto manifestação ímpar dos princípios da participação e do contraditório/defesa, legal e constitucionalmente previstos, podendo, no procedimento em apreço, o exercício desse direito ser feito em qualquer momento procedimental, mormente na entrevista, desde que previamente à tomada da decisão final e desde que se comunique em termos cabais ao indicado requerente o teor da decisão que se pretende produzir (cfr. art. 5.º do Regulamento de Dublin e acórdão do STA n.º 0970/18.2BELSB, de 30-05-2019, supra citado e transcrito) o que sucedeu.
Em face do que, considera-se que no caso em apreço, foi assegurado o direito de audiência do Recorrido por via da entrevista que lhe foi feita e nos termos em que foi feita – cfr. factos 5 a 8 supra.
Mais se considera, que no procedimento especial de determinação do Estado-Membro responsável pela apreciação do pedido de proteção internacional não se aplica o art. 17.º da Lei n.º 27/2008.
Em face do que, não se pode acompanhar a decisão recorrida quando entendeu aplicável ao caso a tramitação prevista para o procedimento comum, com a obrigação da elaboração do relatório referido no art.º 17.º da Lei n.º 27/2008.
b) Da obrigação de indagação, por parte do SEF, enquanto órgão instrutor do pedido de proteção internacional em apreço, das circunstâncias previstas no art. 3.º, n.º 2 do Regulamento de Dublin, não obstante ter havido aceitação tácita por parte de outro Estado-Membro, in casu, Itália, da retoma a cargo do requerente de proteção internacional, ora Recorrido, decidindo em conformidade
Conforme decorre do procedimento administrativo que foi levado a cabo pelo SEF, estes serviços não procederam a nenhuma indagação acerca da existência de falhas sistémicas no tratamento dos requerentes de proteção internacional (v. informação referida no facto n.º 10 supra), não constando do procedimento administrativo nenhuma pronúncia do Centro Português de Refugiados (CPR) ou quaisquer outros elementos informativos referentes à situação que se vive em Itália quanto a este assunto. Resulta ainda que o único parecer do CPR foi junto aos autos por iniciativa do Mmo. Juiz a quo (cfr. facto n.º 18 supra).
Quando, na verdade, é do conhecimento público, por terem sido noticiadas, a existência de problemas e muitas condicionantes associadas ao procedimento de asilo e nas condições de acolhimento dos requerentes de proteção internacional em Itália, que se poderão enquadrar no conceito legal de “falhas sistémicas”, falhas essas que o Recorrido, é certo, não invocou nas declarações que prestou no SEF, embora sejam invocadas na petição inicial dos autos em apreço.
Atente-se que muito recentemente, apenas à cerca de um mês atrás, no Ac. n.º 1982/18.1BELSB, de 22-08-2019, deste TCA Sul, deu-se conta da existência de tais “falhas sistémicas” no procedimento de asilo em Itália, aí se referindo designadamente o seguinte: ”No caso em apreço nestes autos, ficou igualmente provado que relativamente à Itália se verificam motivos válidos para crer que há falhas sistémicas no procedimento de asilo e nas condições de acolhimento dos requerentes de proteção internacional. Da mesma forma, ficou assente na matéria fáctica dada por provada e não impugnada neste recurso que o “risco de violação dos direitos fundamentais das pessoas retomadas ao abrigo do Regulamento de Dublin tem aumentado com as alterações ao sistema de acolhimento italiano introduzidas pelo Decreto Salvini, que entrou em vigor a 5 de Outubro de 2018 e que piorou o sistema de acolhimento italiano” (cfr.. factos 9. a11).
O relatório do Centro Português de Refugiados (CPR), constante dos autos, colige toda uma série de informações veiculadas por outros relatórios, estudos e notícias, oriundos de sites oficiais, de organizações humanitárias e de meios de comunicação social, que relatam a situação vivida em Itália, no que concerne ao acolhimento de refugiados.
As fontes ali indicadas são, entre outras, a Human Rights Watch, o Danish Refugee Council, o European Database of Asylum Law, do UN Office of the High Commmissioner for Human Rights, o European Council on Refugees and Exiles, a Amnistia Internacional e os Médicos sem Fronteiras.
Quanto a limitações e falhas no tratamento de pessoas vulneráveis e doentes, são indicados naquele relatório do CPR, por remissão para um outro relatório disponível no site do Danish Refugee Council, Swiss Refugee Council, situações que estavam a ser monitorizadas de requerentes de proteção internacional que não tiveram acesso a centros de acolhimento e abrigos – que obrigaram os requerentes de proteção a dormir na rua – de não adequação das condições existentes naqueles centros e abrigos às necessidades especiais dessas pessoas, assim como, relativas á verificação da falta de cuidados médicos especializados (cfr.. fls. 43 e 44 do relatório do CPR).
O relatório do CPR reporta também um relatório da autoria dos Médicos sem Fronteiras, datado de 08-02-2018, que indica haver “pelo menos, 10.000 pessoas excluídas do sistema de acolhimento (…) com acesso limitado ou sem acesso a necessidades básicas e a cuidados médicos”, assim como, refere que as limitações introduzidas pela Lei n.º 80/20144 e confirmadas pela Lei n.º 48/2018, deixaram de permitir o acesso ao Serviço Nacional de Saúde a quem não tenha uma habitação registada e que os cuidados primários prestados aos migrantes têm sido delegados a organizações humanitárias privadas, que não conseguem passar receitas de medicamentos comparticipadas pelo Estado, com custos acrescidos por essa via (cfr.. fls. 58 e 64 a 66 do Relatório do CPR).
O indicado relatório dos Médicos Sem Fronteiras, que pode ser consultado em teor integral em msf.org (“Out of Sight. Asylum seekers and refugees in Italy: informal settlements and social marginalization. [Em linha]. Medecins sans Frontieres. [Consultado em 09-07-2019].) é um documento detalhado e completo, que identifica claramente a existência de falhas de acesso ao sistema de saúde pelos requerentes de proteção internacional em Itália – cfr.. especialmente pp. 2, 14 e 20-23, do referido relatório.
O relatório do Danish Refugee Council (Mutual trust is still not enough - The situation of persons with special reception needstransferred to Italy under the Dublin III Regulation [Em linha]. Danish Refugee Council [Consultado em 09-07-2019]. Disponível em drc.ngo) consultado em texto integral refere, também, detalhada e completamente a indicada falta de apoio na saúde para migrantes indocumentados. Neste relatório é expressamente mencionada a existência de uma situação monitorizada de um requerente de asilo com hepatite B que não teve a necessária proteção na saúde quando estava em Itália (cfr.. pp. 13, 14, 17 e 28).
As deficiências e falhas no procedimento de asilo e nas condições de acolhimento dos requerentes de proteção internacional são igualmente reportadas em diversos relatórios e estudos de acesso livre na Internet, como por exemplo, no relatório: “Responses to mixed migration in Europe Implications for the humanitarian sector. Network Paper. John Borton and Sarah Collinson. [Em linha]. Humanitarian Practice Network (HPN), n.º 81, Dez. 2017 [Consultado em 09-07-2019]. Disponível em odihpn.org.
Essas falhas e deficiências são igualmente apontadas, muito especificamente para os casos de hepatite verificados entre os refugiados em Itália não documentados, nos seguintes trabalhos: “Limited access to hepatitis B/C treatment among vulnerable risk populations: an expert survey in six European countries” - Abby M. Falla, Irene K. Veldhuijzen, Amena A. Ahmad, Miriam Levi, and Jan Hendrik Richardus [Em linha]. [Consultado em 09-07-2019]. Disponível em ncbi.nlm.nih.gov; “Access to treatment for chronic hepatitis B/C among undocumented migrants, asylum seekers and people without health insurance in six European countries” - Abby Falla Veldhuijzen A Ahmad.M Levi JH Richardus. [Em linha]. European Journal of Public Health, Volume 23, Issue suppl_1, 1 October 2013 [Consultado em 09-07-2019]. Disponível em ckt124.094, doi.org).
Tal como ficou assente no facto 10. da decisão recorrida, resulta expresso em diversos relatórios, estudos e noticias, que após o “Decreto Salvini”, que entrou em vigor em 05-10-2018, as condições de acolhimento em Itália agravaram-se consideravelmente, sobretudo para os migrantes não documentados.
Estas circunstâncias relativas ao agravamento das condições dos migrantes em Itália, são hodierna e frequentemente divulgadas em diversas notícias, acessíveis a qualquer um, vg., através das noticías seguintes: “Itália endurece política migratória e reduz proteção humanitária”, em dw.com; “Itália Adota Lei Linha Dura para a Imigração”, de 13-12-2018, em pt.gatestoneinstitute.org; ou New Italy government vows to deport thousands of migrants who fled conflict, de 03-06-2018, em scmp.com.
Nessa mesma medida, as circunstâncias políticas, de pressão migratória e de acolhimento a migrantes, existentes em Itália, são factos notórios, porque do conhecimento geral, sendo realidades facilmente acessíveis a qualquer cidadão mediamente informado, à Administração, designadamente ao SEF, ou a este Tribunal - cfr.. art.º 412.º, n.º 1, do CPC.
A prolação do “Decreto Salvini”, associado ao actual quadro político de Itália e à pressão migratória que continua a impender sobre este país, faz crer que as indicadas condições de acolhimento aos migrantes e requerentes de proteção internacional se mantenham deficitárias e cada vez mais debilitadas. Estas circunstâncias podem ser presumidas pelas regras da experiência comum, constituindo presunção judicial – cfr.. art.ºs. 349.º e 351.º do Código Civil (CC).
O conjunto de circunstâncias fácticas antes indicadas deve entender-se fundado em elementos objectivos, fiáveis e actualizados, por se reportarem a um conjunto alargado de informações, provenientes de diversas origens, que incluem organizações internacionais credíveis. Tais informações, em alguns casos, materializam-se em relatórios e estudos que se apresentam completos, pormenorizados, precisos, credíveis e imparciais.”
Acresce que, também não resulta analisada no procedimento a natureza da doença que o Recorrido invocou, em sede de entrevista, padecer – cfr. factos n.º 5 a 8 supra -, pelo que não podemos com segurança concluir que não se trata de doença grave e, consequentemente, não pode liminarmente afastar-se a hipótese de se tratar de pessoa especialmente vulnerável para efeitos de o SEF ter de avaliar uma eventual impossibilidade de proceder à transferência do Recorrido para Itália.
Em suma, não obstante o disposto nos art.s 19.º-A, n.º1, alínea a) da Lei n.º 27/2008, de 30.06 e 25.º, n.º 2 do Regulamento de Dublin, não é verdade que “outra solução não restava que não fosse propalar a competente decisão de inadmissibilidade e de transferência” (cfr. 30.º conclusão das alegações de recurso), não sem antes o SEF averiguar acerca do procedimento de asilo e das condições de acolhimento em Itália, aferindo sobre as invocadas falhas sistémicas nas condições de acolhimento, antes de determinar a transferência do Recorrido para este país.
Deveria, pois, o SEF ter instruído oficiosamente o procedimento especial que lhe incumbia decidir, nele fazendo constar informação fidedigna e atualizada sobre o procedimento de asilo e condições de acolhimento dos requerentes de proteção internacional em Itália, por forma a verificar se, no caso concreto, existiam motivos que determinassem a impossibilidade da transferência do Recorrido, nos termos do art. 3.º, n.º 2, do Regulamento de Dublin.(1)., recorrendo, para o efeito, a fontes credíveis, obtidas, designadamente, junto do Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo do ACNUR e de pertinentes organizações de direitos humanos.
Nada disso foi feito no procedimento em apreço, onde se decidiu sem antes averiguar acerca das indicadas condições no procedimento de asilo e no acolhimento no Estado-Membro responsável, in casu, Itália.
Em face do que, será de manter o decido na sentença recorrida quanto determina que o SEF emita nova decisão, depois de instruir devidamente o procedimento especial de determinação do Estado responsável pela análise do pedido de proteção internacional.
III. Decisão
Nestes termos e face a todo o exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso interposto e, consequentemente:
a) revogar a decisão recorrida, na parte em que decidiu que no procedimento especial de determinação do Estado-Membro responsável pela apreciação do pedido de proteção internacional se aplica art. 17.º da Lei n.º 27/2008, e
b) manter decisão recorrida na parte em que anula o ato impugnado e determina a prática de novo ato, devidamente instruído, embora com distinta fundamentação.
Sem custas por isenção objetiva (cfr. art. 84.º da Lei nº 27/2008, de 30 de junho).
Lisboa, 26.09.2019.
Dora Lucas Neto
Alda Nunes
Carlos Araújo
