0133/25.0BALSB - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos do atual artigo 103.º-A, n.º 4, do CPTA (na redação dada pela Lei nº 30/2021, de 21 de maio) “o efeito suspensivo é levantado quando, devidamente ponderados todos os interesses públicos e privados em presença, os prejuízos que resultariam da sua manutenção se mostrem superiores aos que podem resultar do seu levantamento”.

II- Será através da alegação dos concretos interesses que as partes aleguem e demonstrem que possam ser lesados que se poderá proceder à aferição acerca da sua relevância através da ponderação jurisdicional dos mesmos - juízo de proporcionalidade entre os interesses públicos e privados e sua prevalência.

III- Sustentando-se o pedido de levantamento do efeito suspensivo automático em alegados constrangimentos de ordem administrativa e financeira, sem afetação da prestação do serviço, não se pode concluir pela verificação de um interesse público prevalente para efeitos do disposto no artigo 103.º-A, n.º 4, do CPTA.

IV- Para ser deferido o levantamento do efeito suspensivo, não basta a existência de uma mera situação danosa para o interesse público, nem a ocorrência das normais consequências lesivas derivadas do efeito suspensivo ope legis.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I. DO OBJECTO DO INCIDENTE

1. A..., S.A., identificada nos autos, intentou a presente ação administrativa de contencioso pré-contratual contra a ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA, tendo em vista a impugnação do ato de adjudicação proferido no procedimento “Concurso Público com Publicidade Internacional N.º 12/DAPAT/2025”, que tem por objeto a aquisição de serviços de limpeza e fornecimento de consumíveis para as instalações da Entidade Demandada, indicando como Contrainteressadas B..., LDA., C..., S.A., D..., LDA, E..., S. A., F..., LDA., G..., S. A. e H..., LDA

2. Por acórdão de 5.03.2026 a ação foi julgada improcedente, mantendo-se o ato impugnado e absolvida a Entidade Demandada do pedido.

3. A Entidade Demandada, aqui REQUERENTE, entretanto, requereu em 24.02.2026 o levantamento do efeito suspensivo automático. Alega que a manutenção do referido efeito suspensivo, que ocorre já há 6 meses, está a revelar-se excessivamente prejudicial para o interesse público que subjaz à execução contratual.

4. Em concreto, para demonstrar a produção de prejuízos para o interesse público que se mostram superiores, refere que: “[n]na hipótese de se decidir pela manutenção do efeito suspensivo automático, não só a Entidade Demandada se verá na contingência de ter de recorrer novamente a um procedimento pré-contratual de ajuste direto, para um curto período, contrariando-se, mais uma vez, a regra e o interesse de procurar a melhor proposta no mercado em regime de concorrência aberta (em igualdade concorrencial de todos os operadores económicos interessados e de acesso por estes aos contratos públicos e em igualdade de tratamento), aliás, vetor comum, central e prioritário para o direito da contratação pública, como não poderá, até à decisão final da causa, obter a celebração de um contrato de execução continuada para um período mais alargado, de três anos, “libertando-se” da carga administrativa e da absorção meios e recursos humanos para se alcançarem as novas autorizações de contratação pelo órgão administrativamente competente. // É notório que o interesse público carece de uma satisfação contínua, duradoura e plurianual, não se compadecendo com uma satisfação provisória e precária por via de ajustes diretos ou de um outro procedimento mais célere e ágil do que o concurso público. // Tanto mais que a aquisição de serviços de limpeza está a ser feita a um preço superior ao que decorreria da execução do contrato procedente do concurso público em apreço”. Juntou 2 documentos: Cópias do contrato escrito n.º ...25 e informação conexa e do contrato escrito n.º ...25 e informação conexa.

5. A Autora respondeu no âmbito do incidente, pugnando pelo seu indeferimento. Alega que os serviços de prestação de serviços de limpeza e fornecimento de consumíveis das instalações da R. continuaram e continuam a ser prestados e assegurados, sendo que a invocação de medidas de contratação de procedimento de ajuste direto não consubstancia, nem pode ser considerado, qualquer espécie de prejuízo que determine o levantamento do efeito suspensivo automático.

6. Importa referir que a circunstância de ter sido proferido acórdão nos autos, não retira objeto ao presente incidente. Com efeito, a decisão proferida por este tribunal - em 1.ª instância - não transitou em julgado e caso seja interposto recurso da mesma, este terá efeito suspensivo. Como ensinam Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha “deve entender-se que, em regra, o efeito suspensivo se mantém enquanto se mantiver pendente o processo jurisdicional, cessando com a decisão definitiva, seja em primeira instância, por se ter formado caso julgado, seja em instância de recurso, se a sentença do tribunal administrativo de círculo for impugnada perante tribunal superior” (cfr. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª, 2021, p. 887).

Vejamos então.

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II. QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR:

7. Se o pedido de levantamento do efeito suspensivo automático formulado nos autos, ao abrigo do disposto no artigo 103.º, n.º 4, do CPTA, deve ser deferido, por existir um prejuízo relevante para o interesse público.

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III. FUNDAMENTAÇÃO

III. i. DE FACTO

8. Para a decisão a proferir importa fixar a seguinte factualidade:

a) Dá-se por reproduzida a matéria de facto fixada no acórdão de 5.03.2026;

b) Os serviços de prestação de serviços de limpeza e fornecimento de consumíveis das instalações da Requerente continuaram a ser prestados;

c) Para o que a Requerente procedeu à contratação por ajuste direto com a B..., LDA.

9. Nenhuma outra prova carece de ser produzida, face ao que foi alegado.

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III. ii. DE DIREITO

10. Nos termos art. 103.º-A, sob a epígrafe “efeito suspensivo automático”:

1- As ações de contencioso pré-contratual que tenham por objeto a impugnação de atos de adjudicação relativos a procedimentos aos quais é aplicável o disposto no n.º 3 do artigo 95.º ou na alínea a) do n.º 1 do artigo 104.º do Código dos Contratos Públicos, desde que propostas no prazo de 10 dias úteis contados desde a notificação da adjudicação a todos os concorrentes, fazem suspender automaticamente os efeitos do ato impugnado ou a execução do contrato, se este já tiver sido celebrado.

2- Durante a pendência da ação, a entidade demandada e os contrainteressados podem requerer ao juiz o levantamento do efeito suspensivo previsto no número anterior.

3- O autor dispõe de cinco dias para responder ao pedido de levantamento, seguindo-se, sem mais articulados e no prazo máximo de sete dias após a realização das diligências instrutórias absolutamente indispensáveis, a decisão do incidente pelo juiz.

4- O efeito suspensivo é levantado quando, devidamente ponderados todos os interesses públicos e privados em presença, os prejuízos que resultariam da sua manutenção se mostrem superiores aos que podem resultar do seu levantamento. [sublinhado nosso]

11. A atual redação deste artigo foi introduzida pela Lei n.º 30/2021, de 21 de maio, que alterou, ao que aqui importa, o n.º 4, o qual dispunha o seguinte: “[o] efeito suspensivo é levantado quando, ponderados todos os interesses suscetíveis de serem lesados, o diferimento da execução do ato seja gravemente prejudicial para o interesse público ou gerador de consequências lesivas claramente desproporcionadas para outros interesses envolvidos.”

12. De facto, de acordo com a anterior redação da norma, o levantamento do efeito suspensivo automático dependia da verificação dos seguintes requisitos: i) alegação e prova de grave prejuízo para o interesse público ou de consequências lesivas claramente desproporcionadas para outros interesses envolvidos; ii) ponderação de todos os interesses em presença segundo critérios de proporcionalidade. E face ao estatuído no art. 103.º-A n.º 2, conjugado com o art. 342.º n.º 1, do C. Civil, recaia sobre a entidade demandada e os contra-interessados o ónus de alegar e provar que o diferimento da execução do ato seria gravemente prejudicial para o interesse público ou gerador de consequências lesivas claramente desproporcionadas para outros interesses envolvidos.

13. Porém, da redação vigente da norma resulta que para o levantamento do efeito suspensivo apenas será necessário ponderar se os prejuízos que resultariam da sua manutenção são superiores aos que podem resultar do seu levantamento.

14. Como referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha (cfr. Comentário ao Codígo de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª ed., 2021, pp. 891-892):

“(…) na redação anterior, o n.º 4 fazia depender o levantamento do efeito suspensivo da existência de consequências lesivas claramente desproporcionadas para o contra-interessado, numa solução próxima da prevista no artigo 368.º, n.º 2, do CPC, para a recusa, em geral, das providências cautelares cíveis, que pretende privilegiar a tutela dos direitos ameaçados, exigindo um manifesto prejuízo ou uma forte desproporção entre o sacrifício a impor aos requeridos e a vantagem que o requerente pode obter. Pelo contrário, na redação que entretanto lhe foi dada, o n.º 4 deixou de exigir que o levantamento do efeito suspensivo só seja decretado quando se verifique que da manutenção desse efeito resultaria um desequilíbrio desproporcionado entre os interesses envolvidos, em desfavor da entidade demandada ou, sequer, dos contrainteressados.

(…)

Resulta do disposto no n.º 4 que, no contexto do incidente de levantamento do efeito suspensivo automático previsto no n.º 1, o juiz deve formular um juízo de valor relativo entre a situação do impugnante e os interesses públicos e privados que se lhe contrapõem: o juiz só pode, pois, levantar o efeito suspensivo quando, na comparação do peso relativo dos interesses em presença, conclua que os danos que dele decorrem para o interesse público ou para os interesses dos contrainteressados seriam «superiores» àqueles que podem advir, para o impugnante, da celebração e execução do contrato”.

15. Também Pedro Sánchez retira desta alteração a necessidade de uma ponderação de todos os interesses e sujeita a mesma ponderação à necessidade de superioridade dos interesses favoráveis a esse levantamento, mesmo que não seja uma superioridade manifesta (cfr. A Revisão de 2021 do Código de Contratos Públicos”, p. 226).

16. De acordo com o regime legal supra enunciado, há que sopesar os interesses conflituantes em presença, impondo-se o levantamento do efeito suspensivo quando se verifique a superioridade do interesse público. Como se deixou dito no acórdão deste STA de 30.01.2025, no proc. n.º 2513/24.0BELSB-S2: “Para que o juiz decida pelo levantamento, bastará que, de acordo com o juízo de ponderação a efetuar, conclua que os prejuízos que resultariam da manutenção do efeito suspensivo automático se revelam “superiores” aos que podem resultar do seu levantamento. Trata-se de regime que tem o seu lugar paralelo no critério de ponderação estabelecido a propósito das providências cautelares, seja o previsto no art.120.º, n.º 2, seja o previsto no artigo 132.º. n.º 4 (os processos que não são abrangidos pelo contencioso pré-contratual), ambos do CPTA.

17. No entanto, como também se afirmou no citado aresto: “nesta avaliação haverá que considerar-se o sentido que se retira da Directiva 2007/66/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Dezembro de 2007, onde nos seus considerandos 22 e 24 se explanou que: “[n]o entanto, para assegurar a proporcionalidade das sanções aplicadas, os Estados-Membros podem permitir que a instância responsável pela decisão do recurso não ponha em causa o contrato ou lhe reconheça determinados efeitos, ou todos eles, caso as circunstâncias excepcionais do caso em apreço exijam o respeito de certas razões imperiosas de interesse geral. Nesses casos deverão, em vez disso, ser aplicadas sanções alternativas. A instância de recurso independente da entidade adjudicante deverá analisar todos os aspectos relevantes a fim de estabelecer se existem razões imperiosas de interesse geral que exijam a manutenção dos efeitos do contrato. // O interesse económico na manutenção dos efeitos do contrato só pode ser considerado razão imperiosa se, em circunstâncias excepcionais, a privação de efeitos acarretar consequências desproporcionadas. No entanto, não deverá constituir razão imperiosa o interesse económico directamente relacionado com o contrato em causa.”

18. Significa isto que terá de se interpretar que o legislador reduziu as possibilidades do levantamento do efeito suspensivo automático aos casos cuja lesão do interesse público vá para além das consequências naturais, normais, coevas, ou imediatamente decorrentes da não execução imediata do contrato. É nesta linha que deverá preencher-se o conceito de superioridade. A não ser assim, por si só, o interesse público sempre prevaleceria na concretização do contrato, tendo sempre vantagem em relação a interesses privados, via de regra, meramente financeiros.

19. Não basta, portanto, a existência de uma mera situação danosa para o interesse público, nem a ocorrência das normais consequências lesivas derivadas do efeito suspensivo ope legis.

20. Sucede que no caso concreto, para além de se impor a demonstração da superioridade dos danos que a manutenção do efeito suspensivo automático acarreta para o interesse público, o que vem invocado pela ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA reconduz-se exclusivamente a constrangimentos de ordem administrativa e financeira. Sendo aceite que os serviços objeto do procedimento contratual vêm a ser - sem interrupções - garantidos.

21. Com efeito, a aqui REQUERENTE não deixou de referir que promoveu “dois procedimentos pré-contratuais por ajuste direto e a celebração de dois contratos escritos com vigência para um período máximo de três meses, cada um, não estando excluída a ulterior necessidade de outros contratos até que se obtenha uma decisão definitiva da causa”.

22. Em suma, funda a prevalência do interesse público, na imputação de maior despesa para o erário público, na falta de estabilidade contratual e na necessidade de se “libertar” da carga administrativa inerente e da absorção de meios e recursos humanos envolvidos.

23. Ora, o interesse público alegado e demonstrado pela ora Requerente não é de molde a ser qualificado como relevante ou grave, limitando-se esta a invocar a mera demora na celebração e execução do contrato, incómodos correntes ou meros incómodos pela não imediata execução do ato impugnado e do contrato em questão. E, como se disse já, não deverá constituir razão imperiosa o interesse económico diretamente relacionado com o contrato em causa. A invocação da necessidade de ter de se celebrar um contrato temporário por um preço superior ao que resulta do ato de adjudicação, não permite demonstrar, por si só, a superioridade do interesse público em presença.

24. Não sofre contestação que a prestação dos serviços em causa está a ser regularmente assegurada, eventualmente com prejuízo económico, e nem sequer é alegado que a mesma sofra degradação na sua execução ou que as contratações feitas por ajuste direto se tenham revelado insuficientes ou deficitárias face às necessidades. Sendo que não deverá constituir razão imperiosa o interesse económico directamente relacionado com o contrato em causa

25. De acordo com o texto da Diretiva 2007/66/CE do Parlamento Europeu e do Conselho: “(…) não deve constituir razão imperiosa de interesse geral o interesse económico directamente relacionado com o contrato em causa. O interesse económico directamente relacionado com o contrato inclui, designadamente, os custos resultantes de atraso na execução do contrato, os custos resultantes da abertura de um novo procedimento de adjudicação, os custos resultantes da mudança do operador económico que executa o contrato e os custos das obrigações legais resultantes da privação de efeitos”. Portanto, não se pode dar como demonstrada a prevalência do interesse público para efeitos do disposto no artigo 103.º-A, n.º 4, do CPTA.

26. Embora a atual redação do artigo 103.º-A, n.º 4, do CPTA tenha reduzido a exigência dos pressupostos em causa, certo é que mantém um juízo de ponderação que não é imune à própria justificação e finalidade do efeito suspensivo de acordo com o texto da Diretiva, como também não dispensa a demonstração de uma prevalência de um prejuízo atendível para o interesse público, que vá para além das consequências normais derivadas da estatuição normativa.

27. Por outro lado, como alegado pela aqui REQUERIDA: “O levantamento do efeito suspensivo determinaria, não só a celebração do contrato e a eventual execução do mesmo durante a pendência da ação, podendo acarretar, em caso de procedência da acção, a eventual impossibilidade da A. vir a celebrar e executar o contrato em questão nos presentes autos”.

28. Assim, deverá ser indeferido o levantamento do efeito suspensivo requerido, pois que os prejuízos alegados se reconduzem às normais consequências lesivas derivadas do efeito suspensivo ope legis.

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IV. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em julgar improcedente o pedido de levantamento do efeito suspensivo.

Custas incidentais pela REQUERENTE, a ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA.

Notifique.

Anexa-se sumário (n.º 7 do artigo 663.º do CPC).

25 de março de 2026. - Pedro José Marchão Marques (relator) - Paulo Filipe Ferreira Carvalho - Cláudio Ramos Monteiro.