Quem foi o relator do acórdão 0244/24.0BEFUN?

O relator foi Anabela Ferreira Alves e Russo, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0244/24.0BEFUN?

O acórdão foi proferido em 02 de outubro de 2024.

0244/24.0BEFUN

Sumário

Tendo sido suscitada no processo uma questão relativamente à qual em outro processo se haja decidido o reenvio prejudicial para o Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE), justifica-se, ao abrigo do disposto nos artigos 269.º, n.º 1, alínea c), e 272.º, n.º 1 do CPC, que seja declarada a suspensão da instância até admissão desse reenvio, ou, admitido o reenvio, até que seja proferida pronúncia de mérito pelo TJUE.

Texto

ACÓRDÃO 1. RELATÓRIO 1.1. A..., S.A. (Zona Franca da Madeira), inconformada com a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal - que julgou improcedente a Reclamação por si deduzida contra o despacho do órgão de execução fiscal que indeferiu o pedido de dispensa de prestação de garantia que formulou no âmbito do processo de execução fiscal n.º ...34 e apensos, instaurado por dívidas de Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas, dos exercícios de 2012, 2013, 2014, 2017 e 2019, no valor global de € 10 184 382,56 - interpôs o presente recurso jurisdicional. 1.2. Tendo alegado, formulou as seguintes conclusões: «A) Delimita-se o objeto do presente recurso à questão de saber se o sentido decisório perfilhado pelo Douto Tribunal a quo padece de erro de julgamento por preterição do regime legal ínsito nos artigos 169.º, n.º 1, e 199.º do CPPT e 52.º, n.ºs 1 e 2, da LGT e, em caso afirmativo, como convictamente entende a Recorrente, os fundamentos que o alicerçam e impõem a prolação de pronúncia jurisdicional distinta; • DO ERRO DE JULGAMENTO DA SENTENÇA RECORRIDA B) Não obstante o pagamento das dívidas subjacentes aos processos de execução fiscal em causa nestes autos esteja a ser coercivamente imposto através de processos de execução fiscal, entendeu o Douto Tribunal a quo que, à luz do Direito europeu – em particular, do artigo 5.º da Decisão da Comissão, do artigo 16.º do Regulamento (UE) 2015/1589, do Conselho, de 13 de julho de 2015, e da Comunicação da Comissão –, é inadmissível a respetiva suspensão; C) Significa isto que, para o Douto Tribunal a quo, a Autoridade Tributária pode (i) recorrer ao processo de execução fiscal, que lhe confere prerrogativas extraordinárias e sem paralelo noutros regimes; e, simultaneamente, (ii) escolher as normas reguladoras do processo de execução fiscal concretamente aplicáveis, recusando aquelas que, com o intuito de salvaguardar os direitos fundamentais dos executados, lhes conferem algum tipo de garantia; D) Por outras palavras, para o Douto Tribunal a quo, a Autoridade Tributária, em concretização da Decisão da Comissão, pode instaurar processos de execução fiscal ad hoc, sem qualquer regulamentação legal que os legitime e regule, caracterizados pela concessão de poderes quase ilimitados ao credor tributário e pelo concomitante esvaziamento dos direitos dos executados; E) Sucede que, nos termos do artigo 266.º, n.º 2, 1.ª parte, da CRP, o princípio da legalidade, na sua dimensão de precedência de lei, não consente que a Autoridade Tributária, enquanto entidade administrativa que é, aplique regimes ad hoc, não sustentados em norma legal prévia [cfr. Acórdãos proferidos por esse Douto Tribunal ad quem a 3 de julho de 2024 no âmbito dos processos n.ºs 033/24.1BEFUN e 088/24.9BEFUN]; F) Tal conduta seria suscetível de lesar o princípio da igualdade – imperativamente norteador da conduta da Autoridade Tributária nos termos do mesmo artigo 266.º, n.º 2, da CRP –, conduzindo a uma discriminação dos executados em função da situação que esteve na origem do crédito fiscal a recuperar [cfr. Acórdão proferido por esse Douto Tribunal ad quem a 3 de julho de 2024, no âmbito do processo n.º 033/24.1BEFUN]; G) Por outro lado, incumbe à Autoridade Tributária, nos termos do mesmo artigo 266.º, n.º 2, 1.ª parte, da CRP, a aplicação estrita da lei, não dispondo esta entidade de competência em matéria de produção legislativa [cfr. Acórdãos proferidos por esse Douto Tribunal ad quem a 3 de julho de 2024 no âmbito dos processos n.ºs 033/24.1BEFUN e 088/24.9BEFUN]; H) Segundo o princípio da separação de poderes, alicerce do Estado de Direito Democrático, plasmado no artigo 2.º da CRP, e com consagração constitucional expressa no artigo 111.º da Lei Fundamental, cada órgão de soberania deve exercer as suas próprias atribuições, abstendo-se de se imiscuir nas atribuições de outros órgãos; I) Neste contexto, qualquer entendimento no sentido de que cabe à Autoridade Tributária interpretar a legislação e jurisprudência europeias e, subsequentemente, criar, de motu propriu e ex-novo, o regime executivo a aplicar numa situação concreta, é inconstitucional, por violador dos princípios da separação e interdependência de poderes e do Estado de Direito Democrático, respetivamente consagrados nos artigos 2.º e 111.º da CRP; J) Assim, ainda que o Direito europeu reclamasse a regulamentação de um processo executivo diferente do processo de execução fiscal para efeitos de cobrança de dívidas decorrentes da pretensa atribuição indevida de um auxílio de estado em matéria fiscal, nunca a competência para definir esse processo caberia à Autoridade Tributária, mas antes aos órgãos que, de acordo com a CRP, dispõem de competência para legislar, i.e., a Assembleia da República e o Governo; K) De notar que o que o princípio do primado impõe é que seja desaplicado o Direito interno desconforme ao Direito da União Europeia, fazendo impender sobre todos os órgãos do Estado o dever de, no exercício das correspondentes atribuições e quando confrontados com disposições nacionais incompatíveis com normas europeias, darem primazia às segundas sobre as primeiras – nesse sentido, cfr., por todos, o Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia Minister for Justice and Equality, The Commissioner of the Garda Síochána/Workplace Relations Commission, proferido a 4 de dezembro de 2018 no âmbito do processo C-378/17; L) Em consequência, a interpretação e aplicação conferidas pelo Douto Tribunal a quo ao regime ínsito nos artigos 169.º, n.º 1, e 199.º do CPPT e 52.º, n.ºs 1 e 2, da LGT, no sentido da sua desaplicação por força do primado do Direito europeu, é inconstitucional, por preterição dos princípios da legalidade administrativa, da igualdade, da separação e interdependência de poderes e do Estado de Direito Democrático, respetivamente consagrados nos artigos 266.º, n.º 2, 1.ª parte, 111.º e 2.º da CRP, decorrendo de uma incorreta apreensão do sentido do princípio do primado, plasmado no artigo 8.º, n.º 4, da CRP, o que não poderá deixar de ser devidamente relevado por esse Douto Tribunal ad quem, conduzindo à revogação da sentença recorrida, com as demais consequências legais; M) Contrariamente ao que entendeu o Douto Tribunal a quo, a possibilidade de suspensão do processo de execução fiscal quando esteja em causa a recuperação de auxílios de estado concedidos de forma (pretensamente) ilegal não é contrária ao Direito europeu, sendo, aliás, expressamente admitida em ordenamentos jurídicos – como o espanhol – que regulamentam essa situação; N) A própria Comissão Europeia já se pronunciou nesse sentido a propósito da execução pela Irlanda da Decisão (UE) 2017/1283, da Comissão, de 30 de agosto de 2018, relativa ao auxílio estatal SA.38373 (2014/C) (ex 2014/NN) (ex 2014/CP), concedido pela Irlanda à Apple; O) A Decisão da Comissão e a Comunicação da Comissão não prevalecem sobre o Direito nacional nos mesmos termos em que o Direito europeu primário e os Regulamentos, sendo a Comunicação da Comissão – único elemento que expressamente recusa a suspensão dos processos tendentes à recuperação de auxílios de estado – soft law, não vinculativo e, nessa medida, insuscetível de legitimar a decisão recorrida [cfr. Acórdão proferido por esse Douto Tribunal ad quem a 3 de julho de 2024, no âmbito do processo n.º 033/24.1BEFUN]; P) Tudo ponderado, necessariamente se conclui pelo erro de julgamento do Douto Tribunal a quo, requerendo-se por isso a esse Douto Tribunal ad quem que julgue procedente o presente recurso, revogando a referida pronúncia jurisdicional, tudo com as demais consequências legais; • DA DISPENSA DO REMANESCENTE DA TAXA DE JUSTIÇA Q) Verificando-se não ter o elevado valor de taxa de justiça total correspondência com a conduta processual das partes, requer-se a esse Douto Tribunal ad quem que, nos termos do artigo 6.º, n.º 7, parte final, do RCP, as dispense do pagamento do remanescente da taxa de justiça devida na presente instância. 1.3. Notificada da interposição do recurso veio a Recorrida contra-alegar, pugnando pela manutenção na ordem jurídica da sentença recorrida ou, subsistindo dúvidas sobre a interpretação do Direito da União Europeia que entende ser aplicável, que seja formulado, ao abrigo do preceituado nos primeiro e terceiro parágrafos do artigo 267.º do TFUE (aplicável ex vi artigo 8.º, n.º 4 da CRP), um pedido de reenvio ao Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE), tendo por objecto a questão enunciada no artigo 80.º das contra-alegações. Em qualquer dos casos, requere que seja dispensada do pagamento do remanescente da taxa de justiça. 1.4. O Excelentíssimo Procurador-Geral-Adjunto no Supremo Tribunal Administrativo, emitiu parecer no sentido da procedência do recurso, louvando-se, preponderantemente, nos acórdãos proferidos por este Supremo Tribunal nos processos n.º 88/24.9BEFUN e 33/24.1BEFUN. 1.5. A Autoridade Tributária e Aduaneira, por requerimento junto aos autos a 19 de Setembro de 2024, solicitou a este Supremo Tribunal que suspendesse a presente instância nos exactos termos em que a mesma foi determinada por esta Secção de Contencioso Tributário nos processos n.º 117/24.6BEFUN, 148/24.6BEFUN e 221/24.0BEFUN. 1.6. A parte contrária, notificada do pedido de suspensão formulado, quedou-se pelo silêncio. 1.7. Colhidos os vistos dos Excelentíssimos Juízes Conselheiros Adjuntos submetem-se agora os autos à Conferência para julgamento. 2. OBJECTO DO RECURSO 2.1 Como é sabido, sem prejuízo das questões de que o tribunal ad quem possa ou deva oficiosamente conhecer, o âmbito de intervenção do tribunal de recurso é determinado pelo teor das conclusões com que a Recorrente finaliza as suas alegações [artigo 635.º do Código de Processo Civil (CPC)]. Essa delimitação do objecto do recurso jurisdicional, numa vertente negativa, permite concluir se o recurso abrange tudo o que na sentença foi desfavorável ao Recorrente ou se este, expressa ou tacitamente, se conformou com parte da decisão de mérito proferida quanto a questões por si suscitadas, desta forma impedindo que essas questões voltem a ser reapreciadas pelo Tribunal de recurso (artigos 635.º, n.º 3 e 4 do CPC). Numa vertente positiva, a delimitação do objecto do recurso, especialmente nas situações de recurso directo para o Supremo Tribunal Administrativo, como é o caso, constitui ainda o suporte necessário à fixação da sua própria competência, nos termos em que esta surge definida nos artigos 26.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) e 280.º e seguintes do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT). 2.2. No caso concreto, tendo por referência o que ficou dito, é, no essencial, apenas uma a questão a decidir: saber se o Tribunal a quo errou de direito ao decidir que nas circunstâncias de facto apuradas, não questionadas por qualquer uma das partes, a Autoridade Tributária e Aduaneira não podia, com os fundamentos aduzidos no ponto 4. do probatório, indeferir o pedido de dispensa de prestação de garantia que a Recorrida lhe apresentara. Em suma, importa decidir se o acto de indeferimento do pedido de suspensão com prestação de garantia é ilegal, o que passará pela apreciação dos fundamentos convocados pela Autoridade Tributária para assim decidir. Simultaneamente importará decidir o pedido de reenvio formulado pela Recorrida. Isto é, decidir se, no caso, uma decisão conscienciosa da questão colocada implica ou não que seja formulado reenvio prejudicial ao TJUE, ou se, sendo de conhecimento deste Supremo Tribunal que foi já formulado reenvio prejudicial no âmbito de um outro processo em que as questões suscitadas são as mesmas, nos devemos limitar a suspender a instância até que esteja definitivamente decidida a admissibilidade do reenvio ou, admitido, lhe seja dada resposta pelo TJUE. 3. FUNDAMENTAÇÃO 3.1. Fundamentação de facto Com relevância para a decisão da causa consideraram-se provados os seguintes factos: 1. Pelo Serviço de Finanças do Funchal - 2 foi instaurado contra A... S.A., o processo de execução fiscal n.º ...34 e apensos, por dívidas de IRC dos exercícios de 2012, 2013, 2014, 2017 e 2019 – recuperação de auxílios, no valor global de € 10 184 382,56 (cfr. processo de execução fiscal). 2. No âmbito de tal processo de execução fiscal, a Reclamante apresentou pedido de prestação de garantia através do penhor de créditos (cfr. processo de execução fiscal). 3. Sobre tal pedido foi proferido em 27/03/2024 despacho de indeferimento (cfr. processo de execução fiscal). 4. O despacho de indeferimento tem o seguinte teor: [IMAGEM] 5. Notificada do despacho de indeferimento, veio a Reclamante apresentar a presente acção (cfr. documento n.º 1 junto com a petição inicial e teor desta). 3.2. Fundamentação de direito 3.2.1. O presente recurso vem interposto do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal que julgou improcedente a Reclamação apresentada contra o acto de indeferimento do pedido de prestação de garantia para efeitos de suspensão do processo de execução fiscal. 3.2.2. Conforme resulta dos factos apurados, que nenhuma das partes contesta, o referido indeferimento por parte da Autoridade Tributária fundou-se, nuclearmente, no entendimento de que o regime legal de suspensão da execução previsto no direito interno - Lei Geral Tributária (LGT) e Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPP) - não se aplica por colidir com a natureza urgente do procedimento de recuperação dos auxílios ilegais previsto no Direito da União Europeia (Regulamento (UE) 2015/1589). 3.2.3. Foi também esse o entendimento do Tribunal a quo, que, perfilhando a posição da Autoridade Tributária, deixou consignado na sentença recorrida, para o que ora releva, o seguinte: «O que está na base dos presentes autos é a Decisão da Comissão Europeia (Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de dezembro de 2020 relativa ao regime de auxílios SA.21259 (2018/C) (ex - 2018/NN) aplicado por Portugal a favor da Zona Franca da Madeira (ZFM) - Regime III), e que ordenou a Portugal, enquanto Estado-Membro, a imediata e efetiva recuperação dos auxílios concedidos, sob a forma de redução de impostos, de forma ilegal (cfr. art.° 5.° da Decisão). Ora, não há dúvidas de que Portugal está vinculado ao cumprimento de tal decisão. E quanto aos termos em que tal recuperação se processa, há que atender ao teor da Comunicação da Comissão relativa à recuperação de auxílios estatais ilegais e incompatíveis (2019/C 247/01), e ainda ao Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho (também denominado «Regulamento Processual»), dado que quer a Decisão, quer o Regulamento Processual, constituem direito da União Europeia e logo aplicáveis em Portugal nos termos do n.° 4 do art.° 8.° da Constituição da República Portuguesa. Ora, visto o teor de tais atos, temos que o artigo 16.°, n.° 3, do Regulamento Processual estabelece que «a recuperação será efetuada imediatamente e segundo as formalidades do direito nacional do Estado-Membro em causa, desde que estas permitam uma execução imediata e efetiva da decisão da Comissão». Por outro lado, no ponto 37 da Comunicação estabelece-se que “(...) os princípios do primado e da efetividade do direito da União Europeia significam que os Estados-Membros e os beneficiários do auxílio não podem invocar o princípio da segurança jurídica para limitar uma recuperação no caso de um alegado conflito entre o direito nacional e o da União Europeia. O direito da União Europeia prevalece e as regras nacionais não devem ser aplicadas ou devem ser interpretadas de uma forma que preserve a efetividade do direito da União Europeia”. E tal primazia tem até lugar, note-se, perante decisões judiciais já transitadas em julgado, como decorre do ponto 45 da Comunicação: “Ao abrigo do princípio do primado do direito da União Europeia, as regras da União Europeia em matéria de auxílios estatais prevalecem sobre leis nacionais divergentes, que não devem ser aplicadas. O mesmo se aplica às regras e decisões judiciais nacionais cujo efeito da aplicação do princípio da autoridade do caso julgado se traduza na violação das regras da União Europeia em matéria de auxílios estatais”. Mais se dispondo no ponto 69 que “Uma decisão da Comissão dirigida a um Estado-Membro é vinculativa para todos os órgãos do Estado destinatário, incluindo os seus tribunais”. Ou seja, e volvendo ao caso que nos ocupa, a aplicação de normativos nacionais não é impedida pela execução de uma decisão de recuperação de auxílios ilegais. Todavia, tais normativos não podem pôr em causa a decisão, e a obrigatoriedade da mesma ser imediata e efetiva. O que sempre sucederia com os preceitos legais do ordenamento jurídico português relativos à suspensão do processo de execução fiscal, seja através da prestação de garantia, da dispensa de prestação de garantia ou do pagamento em prestações. Com efeito, todos esses preceitos legais acabam por ter como consequência o protelar no tempo da execução da decisão de recuperação. De onde, não merece censura a atuação da Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da Região Autónoma da Madeira que desconsiderou os normativos nacionais atinentes à possibilidade de suspensão do processo de execução fiscal, através daqueles institutos processuais. Até porque, a suspensão com prestação de garantia é algo considerado inadmissível por parte da Comunicação. Com efeito, consta do respetivo ponto 119 que “Em contrapartida, a prestação de garantias para o futuro pagamento do montante de recuperação não constitui uma medida provisória adequada uma vez que, entretanto, o auxílio fica à disposição do beneficiário.” Logo, e por maioria de razão, a suspensão do processo de execução fiscal com dispensa de prestação de garantia, não pode beneficiar de entendimento diferente. Do mesmo modo, também o pagamento em prestações não é admissível, conforme se extrai do ponto 126 da Comunicação, de onde consta que “Os diferimentos da recuperação ou os pagamentos em prestações após o prazo de recuperação implicariam que a obrigação de recuperação não é executada imediatamente e, por conseguinte, não são permitidos, mesmo que maximizem o retorno do Estado-Membro em causa”. Sintetizando, poderemos então dizer que não é admissível qualquer medida que vise o retardamento da restituição do auxílio declarado ilegal, de que constitui exemplo a pretendida suspensão do processo de execução fiscal através, designadamente, da prestação de garantia, dispensa de prestação de garantia ou pagamento em prestações, até porque isso faria com que a decisão de recuperação não fosse executada de forma imediata e efetiva, como se impõe nos respetivos termos da Decisão. Pelo que há que concluir pela improcedência desta primeira questão.». 3.2.4. É contra este julgamento que, inconformada, a Recorrente se insurge, alegando, sinteticamente, que é aos juízes nacionais que compete controlar juridicamente os moldes em que é feita a recuperação dos auxílios em execução da Decisão da Comissão, através da aplicação da legislação interna, o que o Meritíssimo Juiz do Tribunal a quo não fez. E, prossegue, neste contexto o que importa ressalvar é que a Autoridade Tributária, face à Decisão da Comissão que condenou o Estado português à recuperação de auxílios ilegais concedidos no âmbito do reconhecimento da ZFM e do regime fiscal especial ao abrigo do qual as entidades com sede naquele local eram tributadas, optou por recuperar os auxílios de Estado em questão através de liquidações de imposto, o que significa que não pode afastar o cumprimento das normas que o regem, designadamente as normas que titulam as garantias dos contribuintes no processo de execução fiscal. 3.2.5. Cumpre, então, agora, decidir a quem assiste razão. E, neste sentido, começamos por sublinhar que, como é de conhecimento oficial, estão pendentes neste Supremo Tribunal e no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal diversos processos cujos litígios tem por objecto a mesma questão de fundo que ora nos cumpre decidir, sendo que, conforme informação prestada e documentalmente comprovada neste (e noutros processos), no âmbito do processo n.º 299/24.7BEFUN foi formulado ao TJUE pedido de reenvio prejudicial, o qual, segundo documento que também consta dos autos, foi aí recebido e atribuído o n.º C-545/24. 3.2.6. No âmbito de vários desses processos, particularmente nos julgamentos realizados nos processos 117/24.6BEFUN, 148/24.6BEFUN e 221/24.0BEFUN, todos datados de 11 de Setembro de 2024 e inteiramente disponíveis em www.dgsi.pt, a questão do reenvio e a eventual suspensão da instância, aqui também requerida, foi objecto de apreciação, tendo aí ficado decidido o seguinte: «(…) estão pendentes neste Supremo Tribunal e no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal [e outros] diversos processos cujos litígios tem por objecto a mesma questão de fundo que aqui está em causa, sendo que, conforme informação prestada e documentalmente comprovada neste (e noutros processos), no âmbito do processo n.º 299/24.7BEFUN foi formulado ao TJUE pedido de reenvio prejudicial, o qual, segundo também documento constante dos autos, foi aí recebido, tendo-lhe sido atribuído o n.º C-545/24. Ora, como se disse no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 15 de Novembro de 2006, no processo n.º 1216/05 (integralmente disponível para consulta em www.dgsi.pt ), «Tendo sido suscitada no processo uma questão essencial, relativamente à qual em outro processo se haja decidido o reenvio prejudicial para o TJE, não faz sentido um segundo reenvio em relação a essa questão essencialmente idêntica. (…) Mas justifica-se que, ao abrigo do disposto nos artigos 276.º, n.º 1, alínea c), e 279.º, n.º 1, ambos do CPC, seja declarada a suspensão da instância, até proferimento da pertinente pronúncia por esse Tribunal de Justiça. Assim, tendo em consideração a identidade da questão de mérito colocada em todos os processos mencionados e o pedido de reenvio prejudicial formulado, entende-se que é, por ora, e pelo menos até que o TJUE profira despacho de admissão do reenvio prejudicial que lhe foi submetido, de suspender a presente instância, nos termos do preceituado nos artigos 269.º, n.º 1, alínea c), e 272.º, n.º 1, do Código de Processo Civil.” É pois e conformidade com este julgamento, por nós perfilhado e que aqui mantemos, que a final se decidirá. 4. DECISÃO Termos em que, acordam os Juízes que integram a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em suspender esta instância de recurso até que esteja decidido pelo TJUE a admissibilidade do reenvio ou, admitido este, até que seja dada resposta de mérito à questão que, por reenvio formulado no processo n.º 299/24.7BEFUN, lhe foi submetida. Mais se determina que o Tribunal a quo dê imediato conhecimento a este Supremo Tribunal Administrativo de todas as comunicações que o TJUE, a partir da presente data, lhe realize no âmbito do processo n.º 299/24.7BEFUN. Lisboa, 2 de Outubro de 2024. – Anabela Ferreira Alves e Russo (relatora) – Gustavo André Simões Lopes Courinha – Nuno Filipe Morgado Teixeira Bastos.

Sumário

Texto Integral

ACÓRDÃO

1. RELATÓRIO

1.1. A..., S.A. (Zona Franca da Madeira), inconformada com a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal - que julgou improcedente a Reclamação por si deduzida contra o despacho do órgão de execução fiscal que indeferiu o pedido de dispensa de prestação de garantia que formulou no âmbito do processo de execução fiscal n.º ...34 e apensos, instaurado por dívidas de Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas, dos exercícios de 2012, 2013, 2014, 2017 e 2019, no valor global de € 10 184 382,56 - interpôs o presente recurso jurisdicional.

1.2. Tendo alegado, formulou as seguintes conclusões:

«A) Delimita-se o objeto do presente recurso à questão de saber se o sentido decisório perfilhado pelo Douto Tribunal a quo padece de erro de julgamento por preterição do regime legal ínsito nos artigos 169.º, n.º 1, e 199.º do CPPT e 52.º, n.ºs 1 e 2, da LGT e, em caso afirmativo, como convictamente entende a Recorrente, os fundamentos que o alicerçam e impõem a prolação de pronúncia jurisdicional distinta;

• DO ERRO DE JULGAMENTO DA SENTENÇA RECORRIDA

B) Não obstante o pagamento das dívidas subjacentes aos processos de execução fiscal em causa nestes autos esteja a ser coercivamente imposto através de processos de execução fiscal, entendeu o Douto Tribunal a quo que, à luz do Direito europeu – em particular, do artigo 5.º da Decisão da Comissão, do artigo 16.º do Regulamento (UE) 2015/1589, do Conselho, de 13 de julho de 2015, e da Comunicação da Comissão –, é inadmissível a respetiva suspensão;

C) Significa isto que, para o Douto Tribunal a quo, a Autoridade Tributária pode (i) recorrer ao processo de execução fiscal, que lhe confere prerrogativas extraordinárias e sem paralelo noutros regimes; e, simultaneamente, (ii) escolher as normas reguladoras do processo de execução fiscal concretamente aplicáveis, recusando aquelas que, com o intuito de salvaguardar os direitos fundamentais dos executados, lhes conferem algum tipo de garantia;

D) Por outras palavras, para o Douto Tribunal a quo, a Autoridade Tributária, em concretização da Decisão da Comissão, pode instaurar processos de execução fiscal ad hoc, sem qualquer regulamentação legal que os legitime e regule, caracterizados pela concessão de poderes quase ilimitados ao credor tributário e pelo concomitante esvaziamento dos direitos dos executados;

E) Sucede que, nos termos do artigo 266.º, n.º 2, 1.ª parte, da CRP, o princípio da legalidade, na sua dimensão de precedência de lei, não consente que a Autoridade Tributária, enquanto entidade administrativa que é, aplique regimes ad hoc, não sustentados em norma legal prévia [cfr. Acórdãos proferidos por esse Douto Tribunal ad quem a 3 de julho de 2024 no âmbito dos processos n.ºs 033/24.1BEFUN e 088/24.9BEFUN];

F) Tal conduta seria suscetível de lesar o princípio da igualdade – imperativamente norteador da conduta da Autoridade Tributária nos termos do mesmo artigo 266.º, n.º 2, da CRP –, conduzindo a uma discriminação dos executados em função da situação que esteve na origem do crédito fiscal a recuperar [cfr. Acórdão proferido por esse Douto Tribunal ad quem a 3 de julho de 2024, no âmbito do processo n.º 033/24.1BEFUN];

G) Por outro lado, incumbe à Autoridade Tributária, nos termos do mesmo artigo 266.º, n.º 2, 1.ª parte, da CRP, a aplicação estrita da lei, não dispondo esta entidade de competência em matéria de produção legislativa [cfr. Acórdãos proferidos por esse Douto Tribunal ad quem a 3 de julho de 2024 no âmbito dos processos n.ºs 033/24.1BEFUN e 088/24.9BEFUN];

H) Segundo o princípio da separação de poderes, alicerce do Estado de Direito Democrático, plasmado no artigo 2.º da CRP, e com consagração constitucional expressa no artigo 111.º da Lei Fundamental, cada órgão de soberania deve exercer as suas próprias atribuições, abstendo-se de se imiscuir nas atribuições de outros órgãos;

I) Neste contexto, qualquer entendimento no sentido de que cabe à Autoridade Tributária interpretar a legislação e jurisprudência europeias e, subsequentemente, criar, de motu propriu e ex-novo, o regime executivo a aplicar numa situação concreta, é inconstitucional, por violador dos princípios da separação e interdependência de poderes e do Estado de Direito Democrático, respetivamente consagrados nos artigos 2.º e 111.º da CRP;

J) Assim, ainda que o Direito europeu reclamasse a regulamentação de um processo executivo diferente do processo de execução fiscal para efeitos de cobrança de dívidas decorrentes da pretensa atribuição indevida de um auxílio de estado em matéria fiscal, nunca a competência para definir esse processo caberia à Autoridade Tributária, mas antes aos órgãos que, de acordo com a CRP, dispõem de competência para legislar, i.e., a Assembleia da República e o Governo;

K) De notar que o que o princípio do primado impõe é que seja desaplicado o Direito interno desconforme ao Direito da União Europeia, fazendo impender sobre todos os órgãos do Estado o dever de, no exercício das correspondentes atribuições e quando confrontados com disposições nacionais incompatíveis com normas europeias, darem primazia às segundas sobre as primeiras – nesse sentido, cfr., por todos, o Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia Minister for Justice and Equality, The Commissioner of the Garda Síochána/Workplace Relations Commission, proferido a 4 de dezembro de 2018 no âmbito do processo C-378/17;

L) Em consequência, a interpretação e aplicação conferidas pelo Douto Tribunal a quo ao regime ínsito nos artigos 169.º, n.º 1, e 199.º do CPPT e 52.º, n.ºs 1 e 2, da LGT, no sentido da sua desaplicação por força do primado do Direito europeu, é inconstitucional, por preterição dos princípios da legalidade administrativa, da igualdade, da separação e interdependência de poderes e do Estado de Direito Democrático, respetivamente consagrados nos artigos 266.º, n.º 2, 1.ª parte, 111.º e 2.º da CRP, decorrendo de uma incorreta apreensão do sentido do princípio do primado, plasmado no artigo 8.º, n.º 4, da CRP, o que não poderá deixar de ser devidamente relevado por esse Douto Tribunal ad quem, conduzindo à revogação da sentença recorrida, com as demais consequências legais;

M) Contrariamente ao que entendeu o Douto Tribunal a quo, a possibilidade de suspensão do processo de execução fiscal quando esteja em causa a recuperação de auxílios de estado concedidos de forma (pretensamente) ilegal não é contrária ao Direito europeu, sendo, aliás, expressamente admitida em ordenamentos jurídicos – como o espanhol – que regulamentam essa situação;

N) A própria Comissão Europeia já se pronunciou nesse sentido a propósito da execução pela Irlanda da Decisão (UE) 2017/1283, da Comissão, de 30 de agosto de 2018, relativa ao auxílio estatal SA.38373 (2014/C) (ex 2014/NN) (ex 2014/CP), concedido pela Irlanda à Apple;

O) A Decisão da Comissão e a Comunicação da Comissão não prevalecem sobre o Direito nacional nos mesmos termos em que o Direito europeu primário e os Regulamentos, sendo a Comunicação da Comissão – único elemento que expressamente recusa a suspensão dos processos tendentes à recuperação de auxílios de estado – soft law, não vinculativo e, nessa medida, insuscetível de legitimar a decisão recorrida [cfr. Acórdão proferido por esse Douto Tribunal ad quem a 3 de julho de 2024, no âmbito do processo n.º 033/24.1BEFUN];

P) Tudo ponderado, necessariamente se conclui pelo erro de julgamento do Douto Tribunal a quo, requerendo-se por isso a esse Douto Tribunal ad quem que julgue procedente o presente recurso, revogando a referida pronúncia jurisdicional, tudo com as demais consequências legais;

• DA DISPENSA DO REMANESCENTE DA TAXA DE JUSTIÇA

Q) Verificando-se não ter o elevado valor de taxa de justiça total correspondência com a conduta processual das partes, requer-se a esse Douto Tribunal ad quem que, nos termos do artigo 6.º, n.º 7, parte final, do RCP, as dispense do pagamento do remanescente da taxa de justiça devida na presente instância.

1.3. Notificada da interposição do recurso veio a Recorrida contra-alegar, pugnando pela manutenção na ordem jurídica da sentença recorrida ou, subsistindo dúvidas sobre a interpretação do Direito da União Europeia que entende ser aplicável, que seja formulado, ao abrigo do preceituado nos primeiro e terceiro parágrafos do artigo 267.º do TFUE (aplicável ex vi artigo 8.º, n.º 4 da CRP), um pedido de reenvio ao Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE), tendo por objecto a questão enunciada no artigo 80.º das contra-alegações. Em qualquer dos casos, requere que seja dispensada do pagamento do remanescente da taxa de justiça.

1.4. O Excelentíssimo Procurador-Geral-Adjunto no Supremo Tribunal Administrativo, emitiu parecer no sentido da procedência do recurso, louvando-se, preponderantemente, nos acórdãos proferidos por este Supremo Tribunal nos processos n.º 88/24.9BEFUN e 33/24.1BEFUN.

1.5. A Autoridade Tributária e Aduaneira, por requerimento junto aos autos a 19 de Setembro de 2024, solicitou a este Supremo Tribunal que suspendesse a presente instância nos exactos termos em que a mesma foi determinada por esta Secção de Contencioso Tributário nos processos n.º 117/24.6BEFUN, 148/24.6BEFUN e 221/24.0BEFUN.

1.6. A parte contrária, notificada do pedido de suspensão formulado, quedou-se pelo silêncio.

1.7. Colhidos os vistos dos Excelentíssimos Juízes Conselheiros Adjuntos submetem-se agora os autos à Conferência para julgamento.

2. OBJECTO DO RECURSO

2. 1 Como é sabido, sem prejuízo das questões de que o tribunal ad quem possa ou deva oficiosamente conhecer, o âmbito de intervenção do tribunal de recurso é determinado pelo teor das conclusões com que a Recorrente finaliza as suas alegações [artigo 635.º do Código de Processo Civil (CPC)].

Essa delimitação do objecto do recurso jurisdicional, numa vertente negativa, permite concluir se o recurso abrange tudo o que na sentença foi desfavorável ao Recorrente ou se este, expressa ou tacitamente, se conformou com parte da decisão de mérito proferida quanto a questões por si suscitadas, desta forma impedindo que essas questões voltem a ser reapreciadas pelo Tribunal de recurso (artigos 635.º, n.º 3 e 4 do CPC). Numa vertente positiva, a delimitação do objecto do recurso, especialmente nas situações de recurso directo para o Supremo Tribunal Administrativo, como é o caso, constitui ainda o suporte necessário à fixação da sua própria competência, nos termos em que esta surge definida nos artigos 26.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) e 280.º e seguintes do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT).

2.2. No caso concreto, tendo por referência o que ficou dito, é, no essencial, apenas uma a questão a decidir: saber se o Tribunal a quo errou de direito ao decidir que nas circunstâncias de facto apuradas, não questionadas por qualquer uma das partes, a Autoridade Tributária e Aduaneira não podia, com os fundamentos aduzidos no ponto 4. do probatório, indeferir o pedido de dispensa de prestação de garantia que a Recorrida lhe apresentara.

Em suma, importa decidir se o acto de indeferimento do pedido de suspensão com prestação de garantia é ilegal, o que passará pela apreciação dos fundamentos convocados pela Autoridade Tributária para assim decidir.

Simultaneamente importará decidir o pedido de reenvio formulado pela Recorrida. Isto é, decidir se, no caso, uma decisão conscienciosa da questão colocada implica ou não que seja formulado reenvio prejudicial ao TJUE, ou se, sendo de conhecimento deste Supremo Tribunal que foi já formulado reenvio prejudicial no âmbito de um outro processo em que as questões suscitadas são as mesmas, nos devemos limitar a suspender a instância até que esteja definitivamente decidida a admissibilidade do reenvio ou, admitido, lhe seja dada resposta pelo TJUE.

3. FUNDAMENTAÇÃO

3.1. Fundamentação de facto

Com relevância para a decisão da causa consideraram-se provados os seguintes factos:

1. Pelo Serviço de Finanças do Funchal - 2 foi instaurado contra A... S.A., o processo de execução fiscal n.º ...34 e apensos, por dívidas de IRC dos exercícios de 2012, 2013, 2014, 2017 e 2019 – recuperação de auxílios, no valor global de € 10 184 382,56 (cfr. processo de execução fiscal).

2. No âmbito de tal processo de execução fiscal, a Reclamante apresentou pedido de prestação de garantia através do penhor de créditos (cfr. processo de execução fiscal).

3. Sobre tal pedido foi proferido em 27/03/2024 despacho de indeferimento (cfr. processo de execução fiscal).

4. O despacho de indeferimento tem o seguinte teor:

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5. Notificada do despacho de indeferimento, veio a Reclamante apresentar a presente acção (cfr. documento n.º 1 junto com a petição inicial e teor desta).

3.2. Fundamentação de direito

3.2.1. O presente recurso vem interposto do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal que julgou improcedente a Reclamação apresentada contra o acto de indeferimento do pedido de prestação de garantia para efeitos de suspensão do processo de execução fiscal.

3.2.2. Conforme resulta dos factos apurados, que nenhuma das partes contesta, o referido indeferimento por parte da Autoridade Tributária fundou-se, nuclearmente, no entendimento de que o regime legal de suspensão da execução previsto no direito interno - Lei Geral Tributária (LGT) e Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPP) - não se aplica por colidir com a natureza urgente do procedimento de recuperação dos auxílios ilegais previsto no Direito da União Europeia (Regulamento (UE) 2015/1589).

3.2.3. Foi também esse o entendimento do Tribunal a quo, que, perfilhando a posição da Autoridade Tributária, deixou consignado na sentença recorrida, para o que ora releva, o seguinte:

«O que está na base dos presentes autos é a Decisão da Comissão Europeia (Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de dezembro de 2020 relativa ao regime de auxílios SA.21259 (2018/C) (ex - 2018/NN) aplicado por Portugal a favor da Zona Franca da Madeira (ZFM) - Regime III), e que ordenou a Portugal, enquanto Estado-Membro, a imediata e efetiva recuperação dos auxílios concedidos, sob a forma de redução de impostos, de forma ilegal (cfr. art.° 5.° da Decisão).

Ora, não há dúvidas de que Portugal está vinculado ao cumprimento de tal decisão.

E quanto aos termos em que tal recuperação se processa, há que atender ao teor da Comunicação da Comissão relativa à recuperação de auxílios estatais ilegais e incompatíveis (2019/C 247/01), e ainda ao Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho (também denominado «Regulamento Processual»), dado que quer a Decisão, quer o Regulamento Processual, constituem direito da União Europeia e logo aplicáveis em Portugal nos termos do n.° 4 do art.° 8.° da Constituição da República Portuguesa.

Ora, visto o teor de tais atos, temos que o artigo 16.°, n.° 3, do Regulamento Processual estabelece que «a recuperação será efetuada imediatamente e segundo as formalidades do direito nacional do Estado-Membro em causa, desde que estas permitam uma execução imediata e efetiva da decisão da Comissão».

Por outro lado, no ponto 37 da Comunicação estabelece-se que “(...) os princípios do primado e da efetividade do direito da União Europeia significam que os Estados-Membros e os beneficiários do auxílio não podem invocar o princípio da segurança jurídica para limitar uma recuperação no caso de um alegado conflito entre o direito nacional e o da União Europeia. O direito da União Europeia prevalece e as regras nacionais não devem ser aplicadas ou devem ser interpretadas de uma forma que preserve a efetividade do direito da União Europeia”.

E tal primazia tem até lugar, note-se, perante decisões judiciais já transitadas em julgado, como decorre do ponto 45 da Comunicação: “Ao abrigo do princípio do primado do direito da União Europeia, as regras da União Europeia em matéria de auxílios estatais prevalecem sobre leis nacionais divergentes, que não devem ser aplicadas. O mesmo se aplica às regras e decisões judiciais nacionais cujo efeito da aplicação do princípio da autoridade do caso julgado se traduza na violação das regras da União Europeia em matéria de auxílios estatais”. Mais se dispondo no ponto 69 que “Uma decisão da Comissão dirigida a um Estado-Membro é vinculativa para todos os órgãos do Estado destinatário, incluindo os seus tribunais”.

Ou seja, e volvendo ao caso que nos ocupa, a aplicação de normativos nacionais não é impedida pela execução de uma decisão de recuperação de auxílios ilegais. Todavia, tais normativos não podem pôr em causa a decisão, e a obrigatoriedade da mesma ser imediata e efetiva.

O que sempre sucederia com os preceitos legais do ordenamento jurídico português relativos à suspensão do processo de execução fiscal, seja através da prestação de garantia, da dispensa de prestação de garantia ou do pagamento em prestações.

Com efeito, todos esses preceitos legais acabam por ter como consequência o protelar no tempo da execução da decisão de recuperação.

De onde, não merece censura a atuação da Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da Região Autónoma da Madeira que desconsiderou os normativos nacionais atinentes à possibilidade de suspensão do processo de execução fiscal, através daqueles institutos processuais.

Até porque, a suspensão com prestação de garantia é algo considerado inadmissível por parte da Comunicação.

Com efeito, consta do respetivo ponto 119 que “Em contrapartida, a prestação de garantias para o futuro pagamento do montante de recuperação não constitui uma medida provisória adequada uma vez que, entretanto, o auxílio fica à disposição do beneficiário.”

Logo, e por maioria de razão, a suspensão do processo de execução fiscal com dispensa de prestação de garantia, não pode beneficiar de entendimento diferente.

Do mesmo modo, também o pagamento em prestações não é admissível, conforme se extrai do ponto 126 da Comunicação, de onde consta que “Os diferimentos da recuperação ou os pagamentos em prestações após o prazo de recuperação implicariam que a obrigação de recuperação não é executada imediatamente e, por conseguinte, não são permitidos, mesmo que maximizem o retorno do Estado-Membro em causa”.

Sintetizando, poderemos então dizer que não é admissível qualquer medida que vise o retardamento da restituição do auxílio declarado ilegal, de que constitui exemplo a pretendida suspensão do processo de execução fiscal através, designadamente, da prestação de garantia, dispensa de prestação de garantia ou pagamento em prestações, até porque isso faria com que a decisão de recuperação não fosse executada de forma imediata e efetiva, como se impõe nos respetivos termos da Decisão.

Pelo que há que concluir pela improcedência desta primeira questão.».

3.2.4. É contra este julgamento que, inconformada, a Recorrente se insurge, alegando, sinteticamente, que é aos juízes nacionais que compete controlar juridicamente os moldes em que é feita a recuperação dos auxílios em execução da Decisão da Comissão, através da aplicação da legislação interna, o que o Meritíssimo Juiz do Tribunal a quo não fez. E, prossegue, neste contexto o que importa ressalvar é que a Autoridade Tributária, face à Decisão da Comissão que condenou o Estado português à recuperação de auxílios ilegais concedidos no âmbito do reconhecimento da ZFM e do regime fiscal especial ao abrigo do qual as entidades com sede naquele local eram tributadas, optou por recuperar os auxílios de Estado em questão através de liquidações de imposto, o que significa que não pode afastar o cumprimento das normas que o regem, designadamente as normas que titulam as garantias dos contribuintes no processo de execução fiscal.

3.2.5. Cumpre, então, agora, decidir a quem assiste razão. E, neste sentido, começamos por sublinhar que, como é de conhecimento oficial, estão pendentes neste Supremo Tribunal e no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal diversos processos cujos litígios tem por objecto a mesma questão de fundo que ora nos cumpre decidir, sendo que, conforme informação prestada e documentalmente comprovada neste (e noutros processos), no âmbito do processo n.º 299/24.7BEFUN foi formulado ao TJUE pedido de reenvio prejudicial, o qual, segundo documento que também consta dos autos, foi aí recebido e atribuído o n.º C-545/24.

3.2.6. No âmbito de vários desses processos, particularmente nos julgamentos realizados nos processos 117/24.6BEFUN, 148/24.6BEFUN e 221/24.0BEFUN, todos datados de 11 de Setembro de 2024 e inteiramente disponíveis em www.dgsi.pt, a questão do reenvio e a eventual suspensão da instância, aqui também requerida, foi objecto de apreciação, tendo aí ficado decidido o seguinte:

«(…) estão pendentes neste Supremo Tribunal e no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal [e outros] diversos processos cujos litígios tem por objecto a mesma questão de fundo que aqui está em causa, sendo que, conforme informação prestada e documentalmente comprovada neste (e noutros processos), no âmbito do processo n.º 299/24.7BEFUN foi formulado ao TJUE pedido de reenvio prejudicial, o qual, segundo também documento constante dos autos, foi aí recebido, tendo-lhe sido atribuído o n.º C-545/24.

Ora, como se disse no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 15 de Novembro de 2006, no processo n.º 1216/05 (integralmente disponível para consulta em www.dgsi.pt ), «Tendo sido suscitada no processo uma questão essencial, relativamente à qual em outro processo se haja decidido o reenvio prejudicial para o TJE, não faz sentido um segundo reenvio em relação a essa questão essencialmente idêntica. (…) Mas justifica-se que, ao abrigo do disposto nos artigos 276.º, n.º 1, alínea c), e 279.º, n.º 1, ambos do CPC, seja declarada a suspensão da instância, até proferimento da pertinente pronúncia por esse Tribunal de Justiça.

Assim, tendo em consideração a identidade da questão de mérito colocada em todos os processos mencionados e o pedido de reenvio prejudicial formulado, entende-se que é, por ora, e pelo menos até que o TJUE profira despacho de admissão do reenvio prejudicial que lhe foi submetido, de suspender a presente instância, nos termos do preceituado nos artigos 269.º, n.º 1, alínea c), e 272.º, n.º 1, do Código de Processo Civil.”

É pois e conformidade com este julgamento, por nós perfilhado e que aqui mantemos, que a final se decidirá.

4. DECISÃO

Termos em que, acordam os Juízes que integram a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em suspender esta instância de recurso até que esteja decidido pelo TJUE a admissibilidade do reenvio ou, admitido este, até que seja dada resposta de mérito à questão que, por reenvio formulado no processo n.º 299/24.7BEFUN, lhe foi submetida.

Mais se determina que o Tribunal a quo dê imediato conhecimento a este Supremo Tribunal Administrativo de todas as comunicações que o TJUE, a partir da presente data, lhe realize no âmbito do processo n.º 299/24.7BEFUN.

Lisboa, 2 de Outubro de 2024. – Anabela Ferreira Alves e Russo (relatora) – Gustavo André Simões Lopes Courinha – Nuno Filipe Morgado Teixeira Bastos.