Quem foi o relator do acórdão 12.959/16?

O relator foi Helena Canelas, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 12.959/16?

O acórdão foi proferido em 18 de maio de 2017.

12.959/16 - TCAS

Sumário

I – O que as disposições conjugadas dos artigos 2º nº 1 e 3º nºs 1 e 2 do Decreto-Lei nº 48.051, de 21 de Novembro de 1967 implicam é que só é possível a demanda solidária dos titulares do órgão ou agentes administrativos da pessoa coletiva pública responsável pelos atos ilícitos culposamente praticados pelos respetivos órgãos ou agentes administrativos, com fundamento na circunstância de estes terem excedido os limites das suas funções ou de no desempenho destas e por sua causa tiverem procedido dolosamente. II - Mas a demanda solidária de outras pessoas jurídicas (singulares ou coletivas), distintas da pessoa coletiva pública, a que o autor, lesado, impute igualmente responsabilidade pelos danos cujo ressarcimento pretende obter, não se encontra vedada pelos referidos artigos 2º nº 1 e 3º nºs 1 e 2 do Decreto-Lei nº 48.051, de 21 de Novembro de 1967, valendo aqui a regra constante do artigo 497º do Código Civil a respeito da responsabilidade solidária, nos termos da qual “…se forem várias as pessoas responsáveis pelos danos é solidária a sua responsabilidade”, sendo o direito de regresso entre os responsáveis estabelecido “…na medida das respetivas culpas e das consequências que delas advierem, presumindo-se iguais as culpas das pessoas responsáveis”. III - Situação em que é admitida a pluralidade subjetiva, na forma de litisconsórcio voluntário passivo, nos termos do então disposto no artigo 27º nº 1 do CPC antigo (anterior ao CPC novo aprovado pela Lei nº 41/2013), de acordo com o qual “…se a relação material controvertida respeitar a várias pessoas a ação pode ser proposta por todos ou contra todos os interessados”.

Texto

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul: I. RELATÓRIO I……………. DE P……………., SA. (devidamente identificada nos autos), ré na ação administrativa comum sob a forma de processo ordinário que foi instaurada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria (Procº nº 730/07.6BELRA) por ELÍADE……………….. e MARINA ………………, contra si, bem como contra (1) RUI ………………; (2) ÁLVARO ………………… e (3) ANTÓNIO ………………………. vem interpor o presente recurso, com subida imediata e em separado, ao abrigo do disposto nos artigos 644º nº 2 alínea d) e 645º nº 2 do CPC novo, ex vi do artigo 140º do CPTA, da decisão de absolvição de instância do co-réu ANTÓNIO ……………………….. proferida pela Mmª juíza do Tribunal a quo no despacho-saneador de 07/10/2015, pugnando pela sua revogação, com substituição por outra que julgando improcedente a exceção de ilegitimidade passiva daquele demandado o considere parte legítima. Formula o recorrente as seguintes conclusões, nos seguintes termos: 1 - O despacho saneador de fls. ..., julgou procedente a exceção dilatória de ilegitimidade passiva do R. António …………………… e absolveu-o da instância, segmento decisório que é objeto do presente recurso. 2 - Entendeu o Tribunal a quo, no despacho recorrido, que tendo sido demandada em ação de indemnização por responsabilidade civil extracontratual a R………………………. de Portugal, S.A., pessoa coletiva no exercício de funções públicas, e não tendo sido alegado na p.i. atuação dolosa dos RR., apenas aquela tem legitimidade para ser demandada. 3 – Baseou o Tribunal recorrido a sua decisão no disposto nos artigos 2º, nº 1 e 3º nº 1 do Dec.-Lei nº 48051, de 21/11/1967. 4 - Na p.i., os AA. alegaram uma conduta dolosa dos três RR., intervenientes nos trabalhos, aí se incluindo o A. António ………………………. (cfr.artigo 19.º da p.i.) 5 - O Tribunal a quo, alicerçou a sua decisão numa premissa - a de que os AA. não alegaram uma conduta dolosa dos RR. -que não se verificou. 6 - Atentos os fundamentos em que a decisão recorrida está alicerçada tem a mesma de soçobrar. 7 – O disposto nos artigos 2º, nº 1 e 3º nº 1 do Dec.-Lei nº 48051, de 21711/1967, não afasta a responsabilidade solidária do R. António ........................... 8 - A ratio legis do regime consagrado naqueles preceitos, é a proteção dos titulares dos órgãos, funcionários e agentes administrativos. 9 - O R. António ……………………….., à data dos factos vertidos na p.i., não era titular de um órgão da Administração, tal como também não era funcionário da ora recorrente. 10 - Igualmente, à data dos factos constantes da p.i., o R. António ………………………… não era agente administrativo. 11 – O R. António ………………………… não estava a prestar a sua atividade com subordinação à direção e disciplina dos órgãos da R. Infraestruturas de Portugal, SA. 12 - O R. António ……………………….. exercia a sua atividade de industrial de madeira, reservando-se plena liberdade para a exercer, visando proporcionar o resultado da sua atividade especializada à ora A.. 13 - Não existia subordinação jurídica entre o A. António …………………… e a ora recorrente, pelo que, aquele não adquiriu a qualidade de agente administrativo. 14 - Atentos os factos alegados na p.i., é o A. António ……………………….. sujeito da relação material controvertida, pelo que é parte legítima na presente ação. 15 - Foram mal interpretadas, aplicadas e violadas, entre outras, as seguintes disposições legais: artigos 2º, nº 1 e 3º nº 1 do Dec.-Lei nº 48051, de 21/11/1967, artigo 30º nº s 1 e 2, in fine e nº 3 do CPC. Não foram apresentadas contra-alegações. Admitido o recurso, com subida imediata e em separado, e com efeito suspensivo, e formado o apenso com a certidão das peças do processo que instruem o presente recurso, subiu o mesmo a este Tribunal Central Administrativo Sul em 26/01/2016. Neste notificado o Digno Magistrado do Ministério Público nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146º e 147º do CPTA não emitiu Parecer (cfr. fls. 36 ss. dos autos). Nos termos do despacho de 24-02-2017 da relatora, foi solicitado ao Tribunal a quo, por se ter considerado importar para a boa decisão do presente recurso, o envio de certidão de outras peças processuais para além das que já integram os autos de recurso, a saber, as contestações apresentadas no processo, e bem assim pela eventual resposta contendo a pronúncia dos autores quanto à exceção de ilegitimidade deduzida, que veio a merecer julgamento de procedência e o despacho-saneador e ata da respetiva audiência prévia, a qual veio a ser remetida em 02-03-2017 (a fls. 45 ss. dos autos). Colhidos os vistos legais foram os autos submetidos à Conferência para julgamento. * II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/DAS QUESTÕES A DECIDIR O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo (aprovado pela Lei n.º 41/2013, de 26 de Junho) ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA. É objeto do presente recurso a decisão de absolvição de instância do co-réu ANTÓNIO ………………………….. proferida pela Mmª Juíza do Tribunal a quo no despacho-saneador de 07/10/2015, cumprindo decidir se é de revogar a decisão recorrida, por erro de interpretação e aplicação dos artigos 2º, nº 1 e 3º nº 1 do DL. nº 48051, de 21/11/1967 e do artigo 30º nº s 1 e 2, in fine e nº 3 do CPC, devendo ser a mesma substituída por outra que julgando improcedente a exceção de ilegitimidade passiva daquele demandado o considere parte legítima. * III. FUNDAMENTAÇÃO 1. Da decisão recorrida ELÍADE ………………………. e MARINA ………………….. instauraram no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria a ação administrativa comum sob a forma de processo ordinário (Procº nº 730/07.6BELRA) contra 1) RUI …………….; (2) ÁLVARO ……………….., (3) ANTÓNIO ………………….. e (4) I……………………. DE PORTUGAL, SA. na qual peticionaram a condenação destes ao pagamento de uma indemnização por danos morais pela morte do seu filho na decorrência de acidente ocorrido em 18-05-2000, no montante de 20.000,00 € a cada. Para além da exceção perentória da prescrição, que foi suscitada em todas as contestações apresentadas, os réus ÁLVARO …………………. e ANTÓNIO …………………….. suscitaram nas suas contestações a sua respetiva ilegitimidade passiva para a ação. Pelo despacho-saneador proferido pelo Mmº Juiz do Tribunal a quo em 07/10/2015 foi decidida a ilegitimidade passiva daqueles réus ÁLVARO ………………… e ANTÓNIO …………………………., tendo ambos sido absolvidos da instância. Decisão que assentou no seguinte discurso fundamentador, que se passa a transcrever: «1. Da ilegitimidade processual Alega o réu Álvaro ………………. que, por ser funcionário da ré I …………….,de Portugal à data dos factos, não é parte legítima, porquanto exercia trabalhos na estrada por conta daquela entidade, que funciona como «seguradora da atividade exercida pelo seu funcionário», cabendo-lhe em exclusivo responder civilmente pelos danos causados pelos seus funcionários no exercício das suas funções, «em substituição». Por seu turno, o réu António …………………….. alega que, exercendo a atividade de industrial de madeira, tinha transferido a responsabilidade civil emergente da sua atividade para a seguradora AXA, pela apólice n.º 07-84-110031. Desde já se diga, atalhando caminho, que a alegação do réu António .………., nos termos em que formula a sua alegação de ilegitimidade, assenta em manifesto erro e, como tal, não pode, a se, produzir os efeitos por si pretendidos. Com efeito, o contrato de seguro aludido apenas faz transferir o quantum indemnizatório para a entidade seguradora, suposta a legalidade dele, mas só isso; já não a responsabilidade jurídica pelo evento e a sua autoria. Nesta perspetiva, a função da seguradora, caso interviesse nos autos (como interveniente acessório passivo), reduzir-se-ia a mero auxiliar ou associado na defesa dos interesses do réu que, se também são seus, são-no porém só reflexamente, na medida das vicissitudes da ação. Assim também, o seu posicionamento na relação jurídica processual tem por objeto os mesmos atos causantes do dano alegado, a mesma causa de pedir e o mesmo pedido do réu, e não os factos jurídicos derivados do contrato de seguro que os liga. Significa isto que os autores não imputam ao réu a responsabilidade pelo alegado contrato de seguro, mas por atos ou omissões do próprio demandado, que lhes causaram danos. Quem responde por eles é o réu e só este. Quem lhos pagará efetivamente é outra coisa. Nem por isso se pode desde já afirmar não ser procedente a alegação de ilegitimidade de ambos os réus, embora apenas pelos motivos invocados pelo réu Álvaro Lopes (aplicáveis mutatis mutandis ao caso do réu António ..........., posto que não era funcionário da ré Infraestruturas). Está em causa no presente processo, portanto, saber se os aqui réus têm ou não legitimidade para serem solidariamente demandados na ação de indemnização por responsabilidade civil extracontratual proposta pelos autores contra a entidade demandada, pessoa coletiva no exercício de funções públicas, nos termos dos artigos 2.º, n.º 1, e 3.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 48 051, de 21.11.1967, diploma que à altura dos factos regulava o regime jurídico da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas. São do seguinte teor as normas em apreço, constantes do Decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de novembro de 1967: Artigo 2.º 1. O Estado e demais pessoas coletivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses resultantes de atos ilícitos culposamente praticados pelos respetivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício. 2. Quando satisfazerem qualquer indemnização nos termos do número anterior, o Estado e demais pessoas coletivas públicas gozam do direito de regresso contra os titulares do órgão ou os agentes culpados, se estes houverem procedido com diligência ou zelo manifestamente inferiores àqueles a que se achavam obrigados em razão do cargo. Artigo 3.º 1. Os titulares do órgão e os agentes administrativos do Estado e demais pessoas coletivas públicas respondem civilmente perante terceiros pela prática de atos ilícitos que ofendam os direitos destes ou as disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, se tiverem excedido os limites das suas funções ou se, no desempenho destas e por sua causa, tiverem procedido dolosamente. 2. Em caso de procedimento doloso, a pessoa coletiva é sempre solidariamente responsável com os titulares do órgão ou agente. Depreende-se com mediana clareza que demandada em sede de responsabilidade civil administrativa era sempre a pessoa coletiva de direito público ou de direito privado mas no exercício de funções públicas que tivesse praticado o ato fautor da obrigação de indemnizar, por via de regra sozinha. Apenas assim não seria apenas nos casos previstos no artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 48 051, segundo o qual os titulares e agentes do Estado e demais entidades públicas respondiam civilmente perante terceiros, mas apenas se tivessem excedido os limites das suas funções ou se no desempenho destas tivessem procedido dolosamente. E a verdade é que, analisada a petição inicial, o que se constata é que os autores nunca alegam dolo por parte de qualquer dos réus, e que, por isso mesmo, pretendem efetivar a responsabilidade civil dos demandados por facto ilícito imputável a título de culpa. Tratava-se, no fundo, de uma solução adotado noutros Estados e que, entre nós, mais não era do que uma solução tributária do princípio da irresponsabilidade civil dos poderes públicos, entretanto fortemente mitigada desde 1930. Na verdade, se na sua redação originária, o artigo 2399.º do Código Civil de Seabra apartava da responsabilidade civil os empregados públicos, com a redação que entretanto foi atribuída àquele preceito desde 1930 consumou-se a rejeição do princípio da irresponsabilidade civil, embora apenas nos casos em que os empregados públicos excedessem ou não cumprissem as disposições legais. O quadro legal viria depois a evoluir para um regime centrado na responsabilidade civil da própria Administração Pública. Com o Decreto-Lei n.º 48 051, a proteção dos titulares dos órgãos, funcionários e agentes manifestava-se, de forma clara, em dois aspetos essenciais: por um lado, nas relações externas, a regra da responsabilidade civil solidária (da pessoa coletiva e do funcionário) estava circunscrita aos casos de atuações dolosas, como vimos já; por outro lado, na vertente da relação interna entre a Administração Pública e os seus titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, a lei estabelecia uma faculdade de exercício de direito de regresso. Vale isto por dizer que, no plano legal e até à entrada em vigor do vigente Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, o Decreto-Lei n.º 48 051 restringiu a responsabilidade civil solidária às ações ou omissões ilícitas cometidas no exercício da função administrativa e por causa desse exercício, com dolo, pelo que, havendo responsabilidade por negligência grosseira, a lei anterior imunizava os agentes do confronto direito com as vítimas, remetendo genericamente o acerto de contas para o plano de relações internas, isto é, através de um mais hipotético que real direito de regresso exercido pela pessoa coletiva (AMADO GOMES, 2010: 67; MEDEIROS, 2013: 135). Este quadro legal não seria alterado com a entrada em vigor da Constituição da República Portuguesa, que estabelece, não só que «[o] Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por ações ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem» (artigo 22.º), como também que «[o]s funcionários e agentes do Estado e das demais entidades públicas são responsáveis civil, criminal e disciplinarmente pelas ações ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício de que resulte violação dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos, não dependendo a ação ou procedimento, em qualquer fase, de autorização hierárquica» (artigo 271.º, n.º 1), e ainda que «[a] lei regula os termos em que o Estado e as demais entidades públicas têm direito de regresso contra os titulares dos seus órgãos, funcionários e agente» (artigo 271.º, n.º 4) ─ sublinhados nossos. A entrada em vigor da Constituição da República Portuguesa veio colocar em causa a conformidade constitucional do artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 48 051 com os preceitos constitucionais transcritos. A doutrina dividiu-se e cerrou fileiras em três posições divergentes, uma abertamente apologista da inconstitucionalidade superveniente do artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 48 051, outra moderadamente favorável a uma visão mais flexível, atento o caráter vago dos preceitos constitucionais sobre esta matéria, e uma terceira militando abertamente contra qualquer inconstitucionalidade. Debrucemo-nos um pouco sobre cada uma das conceções. Desde cedo, algumas sensibilidades doutrinárias salientaram aquilo que poderia consubstanciar uma inconstitucionalidade superveniente, ex vi artigo 290.º da Constituição da República Portuguesa, do artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 48 051. Assim, algumas vozes autorizadas logo apontaram que «[a] configuração constitucional do instituto da responsabilidade traduz[iu] o acolhimento das doutrinas mais favoráveis à proteção dos cidadãos em caso de lesões provocadas pelos funcionários e agentes do Estado e demais entidades públicas. » Relativamente ao problema da imputação, verifica-se a atribuição, a título direto, às entidades públicas, da responsabilidade por danos causados pelos titulares dos seus órgãos ou pelos seus funcionários ou agentes. Daqui deriva também a forma solidária da responsabilidade, podendo o cidadão lesado demandar quer o Estado, quer os funcionários ou agentes, quer ambos conjuntamente. A responsabilidade das entidades públicas deixou de ser apenas indireta e subsidiária (o que se traduzia numa simples cobertura, pelo Estado, dos danos causados pelos seus funcionários), para passar a ser direta e objetivamente imputável aos entes públicos. [Mais acrescentava este contributo doutrinário que na] falta de lei concretizadora, o art.º 22.º é uma norma diretamente aplicável, cabendo aos juízes e aos tribunais criar uma “norma de decisão” (aplicação dos princípios gerais da responsabilidade, da administração, observância dos critérios gerais da indemnização e reparação de danos) tendentes a assegurar a reparação de danos resultantes de atos lesivos de direitos, liberdades e garantias ou dos interesses juridicamente protegidos dos cidadãos […]» (GOMES CANOTILHO & MOREIRA, 1993: 168). Mais referem estes autores que a responsabilidade direta e solidária das entidades públicas não exclui a responsabilidade pessoal dos titulares dos respetivos órgãos e dos funcionários ou agentes envolvidos, atento o regime dos artigos 120.º, n.º 1, e 271.º, ambos da Constituição da República Portuguesa, uma vez que a responsabilidade do Estado visa garantir o cidadão e não a impunidade dos titulares dos órgãos, funcionários e agentes. É «esta a razão de ser do art.º 271º, n.º 4, da CRP, onde se comete o legislador a regulamentação do direito de regresso contra agentes públicos, pessoalmente responsáveis […]» (ibidem: 171). Por isso, o disposto no n.º 4 do artigo 271.º da Constituição da República Portuguesa «vale naturalmente para a responsabilidade civil, e deve conjugar-se com o art.º 22º. [...] Enquanto não houver intervenção legislativa - que é da competência da AR (art.º 168º/u) - deverá continuar a considerar-se em vigor o disposto no Decreto-Lei n.º 48 051 e no Código Administrativo sobre a matéria» (ibidem: 953). Outros autores sustentam igualmente a desconformidade das normas dos artigos 2.º e 3.º do Decreto-Lei n.º 48 051, de 21.11.1967, face ao princípio da responsabilidade solidária decorrente do artigo 22.º da Constituição da República Portuguesa. Sem preocupações de exaustividade, referem-se aqui os contributos de FREITAS DO AMARAL (1989: 500 ss, e 1991: 121); MEDEIROS (1992 e 2013: 134 a 137); GARCIA (1997: 69 e 70); MOREIRA DA SILVA (1995: 160); AMADO GOMES (2010: 67 a 70); VEIGA E MOURA (2004: 181 a 182). Mais moderado nas críticas efetuadas ao regime pretérito e preferindo enfatizar, embora também com cautelas, as janelas de oportunidade abertas pelo cogente Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, anota-se o contributo de FERNANDES CADILHA (2001: 8 a 11), que, sem assumir expressamente a inconstitucionalidade do citado artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 48 051, consignou o seguinte: «Segundo a leitura que faço dos preceitos constitucionais que mais diretamente interessa considerar – artigos 22.º e 271.º –, a responsabilidade delitual do Estado e das demais entidades públicas pelos danos causados pelos titulares de órgãos, funcionários e agentes é uma responsabilidade circunscrita aos atos funcionais, isto é, aos atos praticados no exercício de funções ou por causa desse exercício. É além disso uma responsabilidade solidária, competindo ao legislador ordinário definir os termos em que, no âmbito das relações internas, poderá ser exercido o direito de regresso (artigo 271.º, n.º 4) [mais consignado que h]oje, face ao princípio constitucional vertido no artigo 22.º, uma vez que continua a exigir-se uma conexão entre os atos de violação de direitos ou interesses dos particulares e a relação de serviço, e se estipula para todos os casos uma responsabilidade em forma solidária da Administração, o que se impõe é que o legislador ordinário clarifique o conceito de ato funcional, por contraposição ao ato pessoal, delimitando desse modo o âmbito de aplicação da lei de responsabilidade administrativa, e, concomitantemente, estabeleça os casos em que tem lugar o exercício do direito de regresso, quer por parte do Estado ou das demais entidades públicas, quer por parte dos funcionários e agentes que tenham sido chamados individualmente a satisfazer o crédito do lesado. » E dada a impossibilidade que diretamente decorre da diretiva constitucional de fazer incidir sobre os funcionários ou agentes uma responsabilidade pessoal exclusiva [...], mesmo em relação a danos que resultem de atos em que estes tenham excedido os limites das suas funções, a alternativa que se depara ao legislador ordinário é a de estender a esses casos o regime do exercício de direito de regresso por parte da Administração, em paralelo com o que já hoje sucede com os danos derivados de atos funcionais praticados com negligência grave ou dolo. » O direito de regresso da Administração deverá agora abranger todas as situações que, no regime do Decreto-Lei n.º 48 051, correspondiam à responsabilidade pessoal do funcionário, e à responsabilidade solidária e à responsabilidade subsidiária da Administração». Na mesma linha, outras sensibilidades doutrinárias de referência propugnaram entendimento mais cauteloso quanto à aludida incompatibilidade constitucional das referidas normas do Decreto-Lei n.º 48 051. Assim, «[a] formulação do princípio da responsabilidade do Estado e demais entidades públicas é tão ampla que não pode deixar de suscitar dúvidas quanto à sua interpretação, quanto ao seu âmbito e, ainda, no tocante à sua articulação com o disposto no direito ordinário, não só vigente na matéria à data da entrada em vigor da Constituição, mas também posterior. […] » Quanto à questão da entidade ou sujeito responsável, o texto do preceito aponta para uma dupla responsabilidade: do Estado e demais entidades públicas por um lado, e dos titulares dos sem órgãos ou agentes por outro. » No tocante à forma que assume a responsabilidade, de acordo com a letra do preceito, a responsabilidade dos entes públicos é solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes. A Constituição não faz qualquer referência nem à noção nem ao regime desta responsabilidade solidária. Se a solidariedade for aqui entendida nos mesmos termos em que é concebida no âmbito do direito civil, tal significará que existe, neste caso, em que há mais do que um sujeito responsável – entidade pública/titular dos seus órgãos, funcionário ou agente – solidariedade passiva. Logo, qualquer dos sujeitos responsáveis responderia perante o lesado pelo cumprimento integral da obrigação (plano das relações externas), sem prejuízo da existência de direito de regresso entre os obrigados (plano das relações internas). Correlativamente, o lesado credor da indemnização poderá optar por demandar o Estado ou entidade pública, o titular do órgão funcionário ou agente autor do facto lesivo ou ambos simultaneamente […]» (MESQUITA, 1995: 101 a 124). Mais lapidares na denúncia do caráter aberto e vago da previsão normativa constitucional, alguns autores escusaram-se mesmo a assumir qualquer avanço significativo e definitivo no âmbito subjetivo da responsabilidade civil por atos praticados por autoridades públicas. Uns referiram que «a interpretação deste artigo [referindo-se ao então artigo 21.º, n.º 1, atual artigo 22.º] nos deixa tantas dúvidas e preocupações que sentimos o terreno movediço demais para prosseguir […]» (CASTRO MENDES, 1977: 111). Outros, reconhecendo que o preceito abrange a responsabilidade por atos ilícitos e lícitos, a responsabilidade por ofensa de quaisquer direitos e interesses legítimos, a responsabilidade objetiva e subjetiva, a responsabilidade por atos da Administração e de órgãos de outras funções do Estado, esclareceram porém que, em contrapartida, «a sua inserção sistemática e a coerência interna do principio subjacente apontam para […] uma responsabilidade nem sempre solidária de Estado e dos titulares dos órgãos [e que tal] deve ser a extensão do princípio em Estado de Direito, mesmo se a sua explicitação ou a sua concretização não são imediatas, nem fáceis e dependem de lei […]» (MIRANDA, 1979: 65; e 1984: 232). Também DIMAS DE LACERDA (1986: 239 e ss.), ao abordar a questão do artigo 22.º da Constituição da República Portuguesa, não deixa de reconhecer o carácter algo enigmático do preceito, acabando por opinar que «não causará muita estranheza a circunstância de no art.º 22.º da Constituição, se ampliar o conteúdo da responsabilidade civil dos titulares dos órgãos, funcionários ou agentes aos prejuízos decorrentes de factos ilícitos culposos, ainda que praticados com mera negligência, mas, apenas, nos casos em que haja ofensa de direitos fundamentais. » O legislador constituinte terá intencionado construir, por esta via, uma barreira de indemnidade, dos direitos, liberdades e garantias, mais densa e eficaz, impondo aos titulares dos órgãos, funcionários e agentes, uma redobrada vigilância, diligência e cuidado quando o dano de tais valores possa estar em causa […]». Por último, registaram-se igualmente vozes abertamente contrárias à tese da inconstitucionalidade. SINDE MONTEIRO (1991) e CORTEZ (2000), por exemplo, afadigam-se em demonstrar, pertinentemente, que, se a expressão «em forma solidária» conota sem dúvida uma certa modalidade das obrigações, caracterizada (a pars debitoris) principalmente pela responsabilidade de cada um dos devedores pela prestação integral (artigos 512.º ss. do Código Civil), não nos podemos olvidar que, uma coisa é a modalidade (regime) da obrigação, e coisa diferente é a fonte do vínculo obrigacional. Normalmente, quando a lei civil declara vários sujeitos solidariamente responsáveis, está a pressupor que, na pessoa de cada um deles, se reúnem os requisitos do dever de indemnizar, quer de carácter geral, quer os particularmente atinentes à fattispecie em causa. Por esse motivo, fará pois sentido ler o texto do artigo 22.º da Constituição deste modo: «o Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares […]», desde que sobre estes recaia a obrigação de indemnizar. E como nenhum dos preceitos constitucionais esclarece em que circunstâncias o pressuposto da culpa deve ser aferido quanto aos titulares de órgãos, funcionários ou agentes, é na lei ordinária que disciplinar o regime da responsabilidade civil administrativa que se hão de buscar esses requisitos. De resto, essa solução está em perfeita consonância com o escopo e o desiderato da Constituição da República Portuguesa, que remete para o legislador infraconstitucional os termos em que essa solidariedade se há de concretizar. A jurisprudência não foi insensível à quaestio vaexata que inflamava os contributos doutrinários, embora tenha optado por uma posição mais conservadora no apodo de inconstitucionalidade, e apartando o artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 48051 de qualquer juízo de desconformidade com a Constituição da República Portuguesa. Para o órgão de cúpula desta jurisdição, o artigo 22.º da Constituição da República Portuguesa apenas consigna, no tocante ao regime de solidariedade, que a responsabilidade do Estado e das demais entidades públicas acompanha necessariamente a dos seus órgãos, funcionários ou agentes; mas já não a inversa. Ou seja, o preceito constitucional não pretendeu estender aos funcionários e agentes a responsabilidade ressarcitória fundada na sua conduta funcional que, por qualquer razão atendível (designadamente a forma de imputação subjetiva, a natureza do ilícito ou o grau do dano), o legislador ordinário entende dever lançar exclusivamente sobre o Estado. Hoc sensu, vide os acórdãos proferidos pelo Supremo Tribunal Administrativo a 22.05.1990 (Recurso n.º 28 120), a 29.10.1992 (Recurso n.º 29 994, in Apêndice ao Diário da República de 17.05.96, pp. 5957 ss.), 29.04.1999 (processo n.º 40 503), a 28.02.2002 (processo n.º 048178) e a 29.09.2006 (processo n.º 0855/04 ─ Pleno), estes integralmente disponíveis para consulta em http://www.dgsi.pt/jsta. No respaldo desta orientação jurisprudencial (apenas infirmada num caso pontual e excecional: o acórdão proferido pelo mesmo Supremo Tribunal Administrativo a 03.05.2001, in Apêndice ao Diário da República de 08.08.2003, pp. 3249 ss., na esteira do igualmente excecional acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 06.05.1996, in Boletim do Ministério da Justiça 357, pp. 392 ss.), os tribunais superiores da jurisdição administrativa e fiscal (e também da jurisdição comum) têm sistematicamente negado legitimidade passiva aos funcionários nas ações de efetivação de responsabilidade civil por facto ilícito cometido com mera culpa (ou mesmo negligência grosseira), ao menos quando o facto ilícito fautor do alegado crédito ressarcitório se situe no âmbito de vigência do Decreto-Lei n.º 48 051. Também o Tribunal Constitucional se pronunciou no sentido da inexistência de inconstitucionalidade dos artigos 2.º, n.º 1, e 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 48 051. No acórdão n.º 236/04 (processo n.º 92/03, da 1.ª secção, acessível para consulta in http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20040236.html), considerou-se não decorrer do artigo 22.º da Constituição da República Portuguesa um imperativo de estabelecimento do regime de solidariedade, ainda que tal pudesse decorrer da função preventiva do instituto da responsabilidade civil da garantia dos princípios da legalidade e da eficiência administrativa. Aí se deixou consignado, para os efeitos que interessam à economia do presente despacho, «que a interpretação em causa [da inconstitucionalidade dos preceitos] vai buscar à estatuição da norma – responsabilidade das entidades públicas, em forma solidária, pelos danos – um alargamento da previsão, apenas pela razão da “solidariedade” (que é sempre uma modalidade das obrigações em que cada um dos devedores responde pela totalidade da dívida, supondo a existência de mais do que um devedor); e esquece que o preceito dispõe sobre a responsabilidade das entidades públicas com os titulares de órgãos, funcionários ou agentes e não destes com aquelas, sendo certo que ele pode obrigar as primeiras a responder civilmente sempre que os segundos responderem, mas já não impor a responsabilidade direta dos segundos em todos os casos em que as entidades públicas devam responder. […] » Para além de que, seguindo o mesmo entendimento, e – repete-se – numa norma que visa consagrar um princípio geral de responsabilidade das entidades públicas, acabaria por se estabelecer, de uma forma insidiosa, o agravamento automático da responsabilidade dos titulares dos órgãos, funcionários e agentes, no plano das relações externas, o que, a ser essa a intenção do legislador constituinte, teria o seu lugar próprio no artigo 271.º da CRP […]. » Nesta conformidade, as situações de responsabilidade exclusiva do Estado e das entidades públicas, no plano das relações externas, que o Decreto-Lei n.º 48 051 consagra, no ponto em que cumprem princípios de justiça (formal e substancial) não ficam comprometidas com o disposto no artigo 22.º da Constituição. E o que esta norma impõe será apenas que o Estado e demais entidades públicas respondam sempre ao lado dos titulares dos órgãos, funcionários e agentes, por atos funcionais, quando a lei impuser a responsabilidade direta destes (é o caso, p. ex., do disposto na primeira parte do artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-lei n.º 48 051), sem, contudo, contender – repete-se - com as imposições normativas (de lei ordinária) de responsabilidade exclusiva do Estado. » Cumpre-se, deste modo, a principal função do instituto da responsabilidade civil – a função reparadora – que especialmente garante aos particulares o ressarcimento dos danos causados pelos atos praticados pelos titulares dos órgãos, funcionários e agentes do Estado e de entidades públicas. » Não seria, com efeito, a responsabilidade direta destes últimos, em todos os casos, […] que iria reforçar, de modo relevante (a ponto de merecer a tutela constitucional), a garantia dos particulares. Tal reforço só se poderia admitir pelas supostas dificuldades burocráticas na execução das decisões condenatórias do Estado e entidades públicas – pressuposto que seria inadmissível na Constituição de um Estado de direito ─ , sendo certo que é ao legislador ordinário que cumpre obviar a esses constrangimentos, como de resto sucedeu já com a recente reforma do contencioso administrativo. » […] » Certo é, porém, que, e em primeiro lugar, não resulta necessariamente da responsabilidade exclusiva da Administração, no plano das relações externas, a irresponsabilização dos titulares de órgãos, funcionários e agentes; a responsabilidade destes pode ser acionada por via do direito de regresso, como desde logo o demonstra o disposto no artigo 2.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 48 051, abrindo-se ainda ao legislador, a coberto do disposto no artigo 271.º, n.º 4, da Constituição, a possibilidade de regular esse direito em termos de abranger outras situações. » Por outro lado, se ainda for rigorosamente efetivada a responsabilidade penal e disciplinar a que se refere o disposto no artigo 271.º, n.º 1, da Constituição, não deixa de se assegurar o sancionamento de condutas ilegais e culposas, com o inerente efeito de compelir os titulares dos órgãos, funcionários e agentes à observância do princípio da legalidade a que estão constitucionalmente sujeitos na sua atuação funcional. » Por último, não deixa de se assinalar que o acolhimento da tese segundo a qual o artigo 22.º da Constituição impõe, em todos os casos, a responsabilidade direta dos titulares dos órgãos, funcionários e agentes, por atos ilícitos e culposos praticados no exercício e por causa das suas funções, gera problemas graves na regulação de situações de culpa leve, onde, para a generalidade da doutrina, se reconhece a inconveniência de tal responsabilidade. » Com efeito, a dispor-se nesse sentido – irresponsabilidade em caso de culpa leve, como acontece na Proposta de lei nº 88/IX, in Diário da Assembleia da República II Série-A, nº 2, de 20 de Setembro de 2003, que retoma a Proposta nº 95/VIII do anterior Governo, in Diário da Assembleia da República II Série-A, de 18/7/2001 - e na consideração de que o artigo 22.º da CRP consagraria um direito fundamental do particular com aquele alcance, sempre se introduziria uma restrição desse direito que dificilmente encontrará justificação na tutela constitucional de outros direitos, bens ou valores. » Resta acrescentar - sem que, no entanto, se considere relevante para a resolução da questão de constitucionalidade - o que alguns autores têm salientado (cfr. Margarida Cortês, ob. cit. pág. 29 e Sinde Monteiro, ob. cit. pág. 145): o Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de março (muito posterior, portanto, à Constituição) definiu a responsabilidade dos titulares dos órgãos, funcionários e agentes das autarquias em termos muito idênticos aos do Decreto-Lei n.º 48 051, o que implicitamente revela que a tal se não opuseram vinculações constitucionais. » Em suma, pois, nada se retira do artigo 22.º da Constituição que imponha a inconstitucionalidade superveniente das normas do Decreto-Lei n.º 48 051 de que resulta a irresponsabilidade dos funcionários do Estado, no plano das relações externas, por danos causados por atos ilícitos e culposos (culpa leve ou grave) praticados no exercício das suas funções e por causa desse exercício (artigo 2.º e 3.º n.os 1 e 2). » 7 – Mas se isto é assim tendo como parâmetro de constitucionalidade o disposto no citado artigo 22º da CRP, nada a este propósito se altera considerando o que consagra o artigo 271º nº 1 da mesma lei fundamental. » […] » Trata-se, com efeito, de uma norma que se limita a estabelecer a responsabilidade civil, criminal e disciplinar dos funcionários e agentes do Estado e das demais entidades públicas por atos e omissões praticados no exercício das suas funções. » Mas, tal como acontecia com o artigo 22.º da CRP, também aqui o preceito deixa desde logo em aberto a questão de saber quais os pressupostos do dever de indemnizar e perante quem é efetivada a responsabilidade (o Estado e as entidades públicas, por via de regresso, ou os particulares lesados ?) elementos que estão, por agora, concretizados no Decreto-Lei n.º 48 051. » Com tal abertura, o preceito deve ser interpretado em termos de deixar para o legislador um espaço que permite adaptar o instituto às necessidades e exigências de momento – nomeadamente o de prever a responsabilidade dos funcionários e agentes em casos de culpa (leve ou grave) -, garantindo, de qualquer modo e sempre, o direito de o particular ver ressarcidos os danos sofridos por atos ilícitos e culposos cometidos no exercício da função administrativa […]». A jurisprudência acabada de reproduzir viria a ser reiterada pelo Tribunal Constitucional no seu acórdão n.º 5/05 (processo n.º 335/02, 2.ª secção, acessível in http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20050005.html). Atenta a proficiência e o acerto hermenêutico patenteados nos arestos citados, nenhuns motivos se vislumbram para não aderir ao julgamento efetuado, tendo em vista uma interpretação e aplicação uniformes do direito constituído (cf. artigo 8.º, n.º 3, do Código Civil português). Neste conspecto, tendo em atenção o princípio tempus regit actum e o teor dos artigos 2.º, n.º 1, e 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 48 051, de 21.11.1967, por um lado, e a natureza vaga da redação artigo 22.º da Constituição da República Portuguesa, por outro lado, julgamos que, havendo dúvidas sobre a extensão do princípio da responsabilidade, em forma solidária, deve entender-se que o legislador constitucional, perante uma realidade jurídica e jurisprudencial consolidada em termos que garantiam ao particular o integral ressarcimento em caso de dano decorrente de comportamento negligente dos funcionários, por parte do Estado e demais pessoas coletivas públicas, quis deixar ao legislador ordinário a fixação dos pressupostos e condições em que os funcionários e agentes podiam ser demandados solidariamente, bem como o exercício do direito de regresso (artigo 271.º, n.º 4) ─ o que, de resto, viria a fazer no cogente Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, em termos mais amplos do que o regime que ora nos ocupa, mas mais modestos do que uma alegada inconstitucionalidade dos preceitos sub judicio faria supor. E, porque assim, não sendo invocado o dolo dos aqui réus, logram estes demonstrar-se apartados do dever de indemnizar, em sede de relações externas (isto é, com os próprios lesados), sem prejuízo do eventual direito de regresso que posteriormente possa pretender exercer a entidade demandada. Neste quadro, apesar de terem participado no ato gerador dos danos invocados, são partes ilegítimas para serem demandados como réus na ação de responsabilidade civil extracontratual que os lesados moveram também contra a Infraestruturas de Portugal, o cantoneiro de limpeza, à data dos factos funcionário da aqui ré Infraestruturas de Portugal, autoridade demandada, e o industrial de madeira. A ilegitimidade processual é uma exceção dilatória nominada, de conhecimento oficioso pelo tribunal, tomando lugar no despacho saneador, e que importa a absolvição da instância — cf. alínea d) do artigo 278.º, n.º 2 do artigo 576.º, alínea e) do artigo 577.º, artigo 578.º, e alínea a) do n.º 1 do artigo 595.º, todos do Código de Processo Civil, aqui aplicável ex vi artigos 1.º, 35.º, 42.º, n.º 1 e 43.º, n.º 1, todos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Em face do exposto, julgando procedente a exceção dilatória de ilegitimidade passiva dos réus Álvaro Dias Lopes e António José ........... Martins, impõe-se absolvê-los da instância, o que se determina.» ~ 2. Da tese do recorrente Propugna a recorrente pela revogação da decisão de absolvição de instância do réu ANTÓNIO ……………………, sustentando que as disposições dos artigos 2º nº 1 e 3º nº 1 do DL. nº 48051, de 21/11/1967 e do artigo 30º nº s 1 e 2, in fine e nº 3 do CPC foram mal interpretadas, aplicadas e violadas pelo Tribunal a quo, por este ter alicerçado a sua decisão na premissa, errada, de que os autores não haviam alegado uma conduta dolosa dos RR., já que os autores alegaram uma conduta dolosa dos três réus, incluindo do réu António José ……………….. (cfr.artigo 19.º da p.i.); que o disposto nos artigos 2º nº 1 e 3º nº 1 do DL. nº 48051, de 21711/1967, não afasta a responsabilidade solidária do Réu António ……………………..; que a ratio legis do regime consagrado naqueles preceitos é a proteção dos titulares dos órgãos, funcionários e agentes administrativos; que todavia o réu António José ........... Martins, não era titular de um órgão da Administração, tal como também não era funcionário da recorrente, nem agente administrativo; que o réu António …………………….. não estava a prestar a sua atividade com subordinação à direção e disciplina dos órgãos da ré Infraestruturas de Portugal, SA.; que aquele exercia a sua atividade de industrial de madeira, reservando-se plena liberdade para a exercer, visando proporcionar o resultado da sua atividade especializada à recorrente; que não existia subordinação jurídica entre o réu António …………………… e a recorrente, pelo que aquele não adquiriu a qualidade de agente administrativo; que atentos os factos alegados na p.i., o réu António …………………….. é sujeito da relação material controvertida, pelo que é parte legítima na ação. ~ 3. Da análise e apreciação do recurso 3.1 Deve começar por explicitar-se que tendo presente as datas (situadas no ano de 2000) a que reportam os factos constitutivos da pretensão indemnizatória em causa nos autos, fundada em responsabilidade civil extracontratual, é de aplicar o quadro normativo resultante do DL. nº 48.051, de 21 de Novembro de 1967 (como aliás foi entendido pelo Mmº Juiz do Tribunal a quo no despacho-saneador recorrido, o que não é posto em causa no presente recurso, nem merece reparo), não obstante tenha entretanto sido aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, o novo regime da responsabilidade civil extracontratual do estado e demais entidades públicas. 3.2 Dispõe o artigo 22º da CRP que “o Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por ações ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem”. O DL. nº 48.051, de 21 de Novembro de 1967 que estabelecia, à data dos factos, o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas públicas por atos de gestão pública (cfr. artigo 1º), dispunha no seu artigo 2º o seguinte: “ Artigo 2º 1. O Estado e demais pessoas coletivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de atos ilícitos culposamente praticados pelos respetivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício. 2. Quando satisfizerem qualquer indemnização nos termos do número anterior, o Estado e demais pessoas coletivas públicas gozam do direito de regresso contra os titulares do órgão ou agentes culpados, se estes houverem procedido com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se achavam obrigados em razão do cargo.” E dispunha o artigo 3º daquele diploma o seguinte: “ Artigo 3º 1. Os titulares do órgão ou os agentes administrativos do Estado e demais pessoas coletivas públicas respondem civilmente perante terceiros pela prática de atos ilícitos que ofendam os direitos destes ou as disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, se tiverem excedido os limites das suas funções ou se, no desempenho destas e por sua causa, tiverem procedido dolosamente. 2. Em caso de procedimento doloso, a pessoa coletiva é sempre solidariamente responsável com os titulares do órgão ou os agentes.” 3.3 Numa ação destinada a efetivar a responsabilidade civil extracontratual de entidade pública por atos ilícitos e culposos praticados pelos respetivos órgãos ou agentes administrativos parte demandada deve ser a pessoa coletiva de direito público em que se integram os titulares dos órgãos ou agentes a quem são imputados os atos que fundamentam o pedido indemnizatório, como é entendimento consensual, apenas sendo simultaneamente demandados os titulares do órgão ou os agentes administrativos com fundamento na circunstância de terem excedido os limites das suas funções ou de no desempenho destas e por sua causa, tiverem procedido dolosamente – vide na Doutrina, entre outros, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 3ª Edição, 2010, págs. 85 e 86, em anotação ao art. 10º n.º 2 e Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in, “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Vol. I, 2006, pág. 167, e na Jurisprudência, entre outros, o Acórdão deste TCA Sul de 15/01/2015, Proc. 11502/14, de que fomos relatores, bem como os anteriores Acórdãos deste TCA Sul de 06/11/2014, Proc. 10627/13; de 16/12/2013, Proc. 10159/13 e de 22/04/2010, Proc. 05901/10, in, www.dgsi.pt/jcas. 3.4 Depois de discorrer sobre a interpretação do normativo contido no nº 1 do artigo 3º do DL. nº 48.051, de 21 de Novembro de 1967 à luz do artigo 22º da Constituição da República Portuguesa, o Mmº Juiz do Tribunal a quo considerou que não poderiam ser demandados juntamente (solidariamente) com a entidade pública INFRAESTRUTURAS DE PORTUGAL, SA. os co-demandados Álvaro ……………….. e António ……………………., carecendo estes de legitimidade passiva para ação. 3.5 Independentemente do acerto ou desacerto do decidido quanto ao demandado Álvaro Dias Lopes, que aqui não vem posto em causa, a verdade é que não pode manter-se a decisão de absolvição da instância, com fundamento em ilegitimidade passiva, do co-réu ANTÓNIO ………….., que o recorrente impugna no presente recurso. 3.6 Com efeito, e como bem sustenta o recorrente, aquele co-réu ANTÓNIO ………………….. não era titular de um órgão da Administração, tal como também não era funcionário da recorrente, nem agente administrativo, nem foi a esse título demandado, ao contrário do que sucedeu com os demais co-réus. Lida a Petição Inicial dela decorre que os autores nela identificaram os co-réus (1) RUI ……………….. e (2) ÁLVARO ………………., respetivamente, como cantoneiro da Junta Autónoma das estradas, o primeiro, e como condutor de máquinas pesadas da Junta Autónoma das Estradas, o segundo, colocando-os temporal e espacialmente no contexto do acidente ocorrido em 18-05-2000 que veio a vitimar mortalmente o seu filho, João …………………. Já relativamente ao co-réu (3) ANTÓNIO ………….. os autores identificaram-no como industrial de madeira, não estabelecendo qualquer ligação jurídico-funcional entre este e a então Junta Autónoma das Estradas. E circunscrevendo os autores a imputação de responsabilidade pelo acidente àqueles três demandados, e por conseguinte, pelo dano da morte que veio a verificar-se, na sua descoordenação ao terem dado indicações à vítima para prosseguir a marcha quando a via se encontrava obstruída por um cabo de aço, conduta que qualificaram de culposa (vide artigo 18º e 19º da petição inicial). 3.7 Aliás, se bem que aquele co-réu ANTÓNIO ……………….. tenha invocado na sua contestação ser parte ilegítima para ação, fê-lo apenas com fundamento na circunstância que ter celebrado, à data dos factos, um seguro de responsabilidade civil emergente da sua atividade de industrial de madeira, cuja respetiva apólice e condições particulares juntou aos autos. O Mmº Juiz do Tribunal a quo não o ignorou, mas acabou por o considerar parte ilegítima não pelos fundamentos suscitados por aquele co-réu, que rejeitou, dizendo “…que a alegação do réu António ..........., nos termos em que formula a sua alegação de ilegitimidade, assenta em manifesto erro e, como tal, não pode, a se, produzir os efeitos por si pretendidos”, mas antes pelos motivos invocados pelo co-réu (2) ÁLVARO …………….. que considerou aplicáveis mutatis mutandis, apesar que reconhecer que este “…não era funcionário da ré Infraestruturas”. 3.8 Ora lembre-se que nos termos do artigo 2º nº 1 do DL. nº 48.051, de 21 de Novembro de 1967 pelos atos ilícitos culposamente praticados pelos órgãos ou agentes administrativos Estado e demais pessoas coletivas públicas no exercício das suas funções e por causa desse exercício é o Estado ou a respetiva pessoa coletiva pública em que se integram os titulares de órgãos ou agentes que responde civilmente. 3.9 Aquele co-réu (3) ANTÓNIO ………………… não foi identificado, nem se assumiu, como titular de um órgão ou agente administrativo, designadamente da co-ré I………………. DE PORTUGAL, SA (ou da EP – Estradas de Portugal, que lhe antecedeu). Com efeito, por titulares de órgãos, para efeitos desta disposição, deve entender-se as pessoas individuais que desempenham funções nos órgãos da Administração Pública e nessa qualidade intervenham no exercício da atividade administrativa de gestão pública; os titulares de órgãos do estado que embora não integrem formalmente a Administração Pública, pratiquem atos em matéria administrativa, ainda que apenas relativamente à responsabilidade civil decorrente da eventual ilicitude desses atos; os titulares das autoridades administrativas independentes; as pessoas que representem as autoridades reguladoras independentes quando intervenham num quadro jurídico de direito público (vide, neste sentido, Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do estado e demais entidades públicas, anotado, Coimbra Editora, 2008, pág. 40). O preenchimento do conceito de agente administrativo para efeitos deste dispositivo implica que seja convocado o quadro normativo temporalmente aplicável em cada momento, já que a figura foi mudando ao longo dos tempos em função do enquadramento legal dado aos amplamente designados servidores do Estado. Neste aspeto há que considerar como critério orientador para a qualificação de um trabalhador do estado como funcionário ou como agente a natureza e qualidade do vínculo, tendo como denominador comum a subordinação a um regime de direito público, sendo o vínculo definitivo no primeiro caso e transitório ou precário no segundo (vide a este respeito e para mais desenvolvimentos Paulo Veiga e Moura, in Função Pública – Regime Jurídico, direitos e Deveres dos Funcionários e Agentes, Coimbra Editora, 1999, pág. 21 ss). À época dos factos, à luz do quadro normativo então em vigor, o DL. nº 427/89, de 7 de Dezembro, determinava que a relação jurídica de emprego na Administração Pública se constituía com base em nomeação ou em contrato, conferindo a nomeação a qualidade de funcionário e o contrato administrativo de provimento a qualidade de agente administrativo, não outorgando o contrato de trabalho a termo certo esta última qualidade (cfr. artigos 4º, 5º, 7º e 14º). E a doutrina passou a considerar, nesse enquadramento, um conceito de agente administrativo que pressupunha a execução de atividades e tarefas próprias e permanentes de um serviço público de forma subordinada e hierarquizada (vide Paulo Veiga e Moura, in Função Pública – Regime Jurídico, direitos e Deveres dos Funcionários e Agentes, Coimbra Editora, 1999, pág. 42). Tendo posteriormente as noções de funcionário público e de agente administrativo, por efeito da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, a qual abandonou a alusão àquelas categorias funcionais, passando a consagrar como modalidades de constituição da relação jurídica de emprego público a nomeação e o contrato de trabalho em funções pública, mantido-se apenas como categoriais conceituais, referindo-se a primeira neste quadro legal, a quem tenha obtido uma nomeação definitiva no exercício de funções públicas, e a segunda aos que sejam objeto de nomeação transitória (vide, neste sentido, Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do estado e demais entidades públicas, anotado, Coimbra Editora, 2008, pág. 44). 3.10 Ora o que as disposições conjugadas dos artigos 2º nº 1 e 3º nºs 1 e 2 do Decreto-Lei nº 48.051, de 21 de Novembro de 1967 implicam é que só é possível a demanda solidária dos titulares do órgão ou agentes administrativos da pessoa coletiva pública responsável pelos atos ilícitos culposamente praticados pelos respetivos órgãos ou agentes administrativos, com fundamento na circunstância de estes terem excedido os limites das suas funções ou de no desempenho destas e por sua causa tiverem procedido dolosamente. Mas a demanda solidária de outras pessoas jurídicas (singulares ou coletivas), distintas da pessoa coletiva pública, a que o autor, lesado, impute igualmente responsabilidade pelos danos cujo ressarcimento pretende obter, não se encontra vedada pelos referidos artigos 2º nº 1 e 3º nºs 1 e 2 do Decreto-Lei nº 48.051, de 21 de Novembro de 1967. Valendo aqui a regra constante do artigo 497º do Código Civil a respeito da responsabilidade solidária, nos termos da qual “…se forem várias as pessoas responsáveis pelos danos é solidária a sua responsabilidade”, sendo o direito de regresso entre os responsáveis estabelecido “…na medida das respetivas culpas e das consequências que delas advierem, presumindo-se iguais as culpas das pessoas responsáveis”. Situação em que é admitida a pluralidade subjetiva, na forma de litisconsórcio voluntário passivo, nos termos do então disposto no artigo 27º nº 1 do CPC antigo (anterior ao CPC novo aprovado pela Lei nº 41/2013), de acordo com o qual “…se a relação material controvertida respeitar a várias pessoas a ação pode ser proposta por todos ou contra todos os interessados”. 3.11 Fez pois o Mmº Juiz do Tribunal a quo incorreta interpretação e aplicação dos artigos 2º nº 1 e 3º nº 1 do Decreto-Lei nº 48051, de 21/11/1967. 3.12 E imputando os autores àquele co-réu (3) ANTÓNIO ……………………responsabilidade pelo acidente que vitimou o seu filho, podendo vir a ser pelo mesmo responsabilizado, sendo parte na relação material controvertida tal como foi configurada pelos autores na petição inicial, tendo interesse em contradizer, este possuiu legitimidade passiva para a ação nos termos do artigo 10º nº 1 do CPTA e artigo 26º nºs 1, 2 e 3 do CPC antigo, correspondente ao atual artigo 30º do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013), ex vi dos artigos 1º e 35º nº 1 do CPTA (versão original). 3.13 Merece, pois, provimento o recurso, devendo revogar-se a decisão recorrida e considerar-se parte legítima para a ação o co-réu (3) ANTÓNIO ……………………. O que se decide. * IV. DECISÃO Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em conceder provimento ao recurso, revogando-se a decisão recorrida, considerando-se o co-réu ANTÓNIO ………………….. parte legítima. ~ Custas pela parte vencida a final - artigo 527º nºs 1 e 2 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013) e artigo 7º e 12º nº 2 do RCP e 189º nº 2 do CPTA. * Notifique. D.N. * Lisboa, 18 de Maio de 2016 ______________________________________________________ Maria Helena Barbosa Ferreira Canelas (relatora) ______________________________________________________ Maria Cristina Gallego dos Santos ______________________________________________________ Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela

Sumário

I- O que as disposições conjugadas dos artigos 2º nº 1 e 3º nºs 1 e 2 do Decreto-Lei nº 48.051, de 21 de Novembro de 1967 implicam é que só é possível a demanda solidária dos titulares do órgão ou agentes administrativos da pessoa coletiva pública responsável pelos atos ilícitos culposamente praticados pelos respetivos órgãos ou agentes administrativos, com fundamento na circunstância de estes terem excedido os limites das suas funções ou de no desempenho destas e por sua causa tiverem procedido dolosamente.

II- Mas a demanda solidária de outras pessoas jurídicas (singulares ou coletivas), distintas da pessoa coletiva pública, a que o autor, lesado, impute igualmente responsabilidade pelos danos cujo ressarcimento pretende obter, não se encontra vedada pelos referidos artigos 2º nº 1 e 3º nºs 1 e 2 do Decreto-Lei nº 48.051, de 21 de Novembro de 1967, valendo aqui a regra constante do artigo 497º do Código Civil a respeito da responsabilidade solidária, nos termos da qual “…se forem várias as pessoas responsáveis pelos danos é solidária a sua responsabilidade”, sendo o direito de regresso entre os responsáveis estabelecido “…na medida das respetivas culpas e das consequências que delas advierem, presumindo-se iguais as culpas das pessoas responsáveis”.

III- Situação em que é admitida a pluralidade subjetiva, na forma de litisconsórcio voluntário passivo, nos termos do então disposto no artigo 27º nº 1 do CPC antigo (anterior ao CPC novo aprovado pela Lei nº 41/2013), de acordo com o qual “…se a relação material controvertida respeitar a várias pessoas a ação pode ser proposta por todos ou contra todos os interessados”.

Texto Integral

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

I. RELATÓRIO

I……………. DE P……………., SA. (devidamente identificada nos autos), ré na ação administrativa comum sob a forma de processo ordinário que foi instaurada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria (Procº nº 730/07.6BELRA) por ELÍADE……………….. e MARINA ………………, contra si, bem como contra (1) RUI ………………; (2) ÁLVARO ………………… e (3) ANTÓNIO ………………………. vem interpor o presente recurso, com subida imediata e em separado, ao abrigo do disposto nos artigos 644º nº 2 alínea d) e 645º nº 2 do CPC novo, ex vi do artigo 140º do CPTA, da decisão de absolvição de instância do co-réu ANTÓNIO ……………………….. proferida pela Mmª juíza do Tribunal a quo no despacho-saneador de 07/10/2015, pugnando pela sua revogação, com substituição por outra que julgando improcedente a exceção de ilegitimidade passiva daquele demandado o considere parte legítima.

Formula o recorrente as seguintes conclusões, nos seguintes termos:

1- O despacho saneador de fls. ..., julgou procedente a exceção dilatória de ilegitimidade passiva do R. António …………………… e absolveu-o da instância, segmento decisório que é objeto do presente recurso.

2- Entendeu o Tribunal a quo, no despacho recorrido, que tendo sido demandada em ação de indemnização por responsabilidade civil extracontratual a R………………………. de Portugal, S.A., pessoa coletiva no exercício de funções públicas, e não tendo sido alegado na p.i. atuação dolosa dos RR., apenas aquela tem legitimidade para ser demandada.

3- Baseou o Tribunal recorrido a sua decisão no disposto nos artigos 2º, nº 1 e 3º nº 1 do Dec.-Lei nº 48051, de 21/11/1967.

4- Na p.i., os AA. alegaram uma conduta dolosa dos três RR., intervenientes nos trabalhos, aí se incluindo o A. António ………………………. (cfr.artigo 19.º da p.i.)

5- O Tribunal a quo, alicerçou a sua decisão numa premissa - a de que os AA. não alegaram uma conduta dolosa dos RR. -que não se verificou.

6- Atentos os fundamentos em que a decisão recorrida está alicerçada tem a mesma de soçobrar.

7- O disposto nos artigos 2º, nº 1 e 3º nº 1 do Dec.-Lei nº 48051, de 21711/1967, não afasta a responsabilidade solidária do R. António

8- A ratio legis do regime consagrado naqueles preceitos, é a proteção dos titulares dos órgãos, funcionários e agentes administrativos.

9- O R. António ……………………….., à data dos factos vertidos na p.i., não era titular de um órgão da Administração, tal como também não era funcionário da ora recorrente.

10- Igualmente, à data dos factos constantes da p.i., o R. António ………………………… não era agente administrativo.

11- O R. António ………………………… não estava a prestar a sua atividade com subordinação à direção e disciplina dos órgãos da R. Infraestruturas de Portugal, SA.

12- O R. António ……………………….. exercia a sua atividade de industrial de madeira, reservando-se plena liberdade para a exercer, visando proporcionar o resultado da sua atividade especializada à ora A

13- Não existia subordinação jurídica entre o A. António …………………… e a ora recorrente, pelo que, aquele não adquiriu a qualidade de agente administrativo.

14- Atentos os factos alegados na p.i., é o A. António ……………………….. sujeito da relação material controvertida, pelo que é parte legítima na presente ação.

15- Foram mal interpretadas, aplicadas e violadas, entre outras, as seguintes disposições legais: artigos 2º, nº 1 e 3º nº 1 do Dec.-Lei nº 48051, de 21/11/1967, artigo 30º nº s 1 e 2, in fine e nº 3 do CPC.

Não foram apresentadas contra-alegações.

Admitido o recurso, com subida imediata e em separado, e com efeito suspensivo, e formado o apenso com a certidão das peças do processo que instruem o presente recurso, subiu o mesmo a este Tribunal Central Administrativo Sul em 26/01/2016.

Neste notificado o Digno Magistrado do Ministério Público nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146º e 147º do CPTA não emitiu Parecer (cfr. fls. 36 ss. dos autos).

Nos termos do despacho de 24-02-2017 da relatora, foi solicitado ao Tribunal a quo, por se ter considerado importar para a boa decisão do presente recurso, o envio de certidão de outras peças processuais para além das que já integram os autos de recurso, a saber, as contestações apresentadas no processo, e bem assim pela eventual resposta contendo a pronúncia dos autores quanto à exceção de ilegitimidade deduzida, que veio a merecer julgamento de procedência e o despacho-saneador e ata da respetiva audiência prévia, a qual veio a ser remetida em 02-03-2017 (a fls. 45 ss. dos autos).

Colhidos os vistos legais foram os autos submetidos à Conferência para julgamento.

II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/DAS QUESTÕES A DECIDIR

O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo (aprovado pela Lei n.º 41/2013, de 26 de Junho) ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA.

É objeto do presente recurso a decisão de absolvição de instância do co-réu ANTÓNIO ………………………….. proferida pela Mmª Juíza do Tribunal a quo no despacho-saneador de 07/10/2015, cumprindo decidir se é de revogar a decisão recorrida, por erro de interpretação e aplicação dos artigos 2º, nº 1 e 3º nº 1 do DL. nº 48051, de 21/11/1967 e do artigo 30º nº s 1 e 2, in fine e nº 3 do CPC, devendo ser a mesma substituída por outra que julgando improcedente a exceção de ilegitimidade passiva daquele demandado o considere parte legítima.

III. FUNDAMENTAÇÃO

1. Da decisão recorrida

ELÍADE ………………………. e MARINA ………………….. instauraram no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria a ação administrativa comum sob a forma de processo ordinário (Procº nº 730/07.6BELRA) contra 1) RUI …………….; (2) ÁLVARO ……………….., (3) ANTÓNIO ………………….. e (4) I……………………. DE PORTUGAL, SA. na qual peticionaram a condenação destes ao pagamento de uma indemnização por danos morais pela morte do seu filho na decorrência de acidente ocorrido em 18-05-2000, no montante de 20.000,00 € a cada.

Para além da exceção perentória da prescrição, que foi suscitada em todas as contestações apresentadas, os réus ÁLVARO …………………. e ANTÓNIO …………………….. suscitaram nas suas contestações a sua respetiva ilegitimidade passiva para a ação.

Pelo despacho-saneador proferido pelo Mmº Juiz do Tribunal a quo em 07/10/2015 foi decidida a ilegitimidade passiva daqueles réus ÁLVARO ………………… e ANTÓNIO …………………………., tendo ambos sido absolvidos da instância. Decisão que assentou no seguinte discurso fundamentador, que se passa a transcrever:

«1. Da ilegitimidade processual

Alega o réu Álvaro ………………. que, por ser funcionário da ré I …………….,de Portugal à data dos factos, não é parte legítima, porquanto exercia trabalhos na estrada por conta daquela entidade, que funciona como «seguradora da atividade exercida pelo seu funcionário», cabendo-lhe em exclusivo responder civilmente pelos danos causados pelos seus funcionários no exercício das suas funções, «em substituição».

Por seu turno, o réu António …………………….. alega que, exercendo a atividade de industrial de madeira, tinha transferido a responsabilidade civil emergente da sua atividade para a seguradora AXA, pela apólice n.º 07-84-110031.

Desde já se diga, atalhando caminho, que a alegação do réu António .………., nos termos em que formula a sua alegação de ilegitimidade, assenta em manifesto erro e, como tal, não pode, a se, produzir os efeitos por si pretendidos. Com efeito, o contrato de seguro aludido apenas faz transferir o quantum indemnizatório para a entidade seguradora, suposta a legalidade dele, mas só isso; já não a responsabilidade jurídica pelo evento e a sua autoria. Nesta perspetiva, a função da seguradora, caso interviesse nos autos (como interveniente acessório passivo), reduzir-se-ia a mero auxiliar ou associado na defesa dos interesses do réu que, se também são seus, são-no porém só reflexamente, na medida das vicissitudes da ação. Assim também, o seu posicionamento na relação jurídica processual tem por objeto os mesmos atos causantes do dano alegado, a mesma causa de pedir e o mesmo pedido do réu, e não os factos jurídicos derivados do contrato de seguro que os liga. Significa isto que os autores não imputam ao réu a responsabilidade pelo alegado contrato de seguro, mas por atos ou omissões do próprio demandado, que lhes causaram danos. Quem responde por eles é o réu e só este. Quem lhos pagará efetivamente é outra coisa.

Nem por isso se pode desde já afirmar não ser procedente a alegação de ilegitimidade de ambos os réus, embora apenas pelos motivos invocados pelo réu Álvaro Lopes (aplicáveis mutatis mutandis ao caso do réu António ..........., posto que não era funcionário da ré Infraestruturas). Está em causa no presente processo, portanto, saber se os aqui réus têm ou não legitimidade para serem solidariamente demandados na ação de indemnização por responsabilidade civil extracontratual proposta pelos autores contra a entidade demandada, pessoa coletiva no exercício de funções públicas, nos termos dos artigos 2.º, n.º 1, e 3.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 48 051, de 21.11.1967, diploma que à altura dos factos regulava o regime jurídico da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas.

São do seguinte teor as normas em apreço, constantes do Decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de novembro de 1967:

Artigo 2.º

1. O Estado e demais pessoas coletivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses resultantes de atos ilícitos culposamente praticados pelos respetivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício.

2. Quando satisfazerem qualquer indemnização nos termos do número anterior, o Estado e demais pessoas coletivas públicas gozam do direito de regresso contra os titulares do órgão ou os agentes culpados, se estes houverem procedido com diligência ou zelo manifestamente inferiores àqueles a que se achavam obrigados em razão do cargo.

Artigo 3.º

1. Os titulares do órgão e os agentes administrativos do Estado e demais pessoas coletivas públicas respondem civilmente perante terceiros pela prática de atos ilícitos que ofendam os direitos destes ou as disposições legais destinadas a proteger os seus

interesses, se tiverem excedido os limites das suas funções ou se, no desempenho destas e por sua causa, tiverem procedido dolosamente.

2. Em caso de procedimento doloso, a pessoa coletiva é sempre solidariamente responsável com os titulares do órgão ou agente.

Depreende-se com mediana clareza que demandada em sede de responsabilidade civil administrativa era sempre a pessoa coletiva de direito público ou de direito privado mas no exercício de funções públicas que tivesse praticado o ato fautor da obrigação de indemnizar, por via de regra sozinha. Apenas assim não seria apenas nos casos previstos no artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 48 051, segundo o qual os titulares e agentes do Estado e demais entidades públicas respondiam civilmente perante terceiros, mas apenas se tivessem excedido os limites das suas funções ou se no desempenho destas tivessem procedido dolosamente. E a verdade é que, analisada a petição inicial, o que se constata é que os autores nunca alegam dolo por parte de qualquer dos réus, e que, por isso mesmo, pretendem efetivar a responsabilidade civil dos demandados por facto ilícito imputável a título de culpa.

Tratava-se, no fundo, de uma solução adotado noutros Estados e que, entre nós, mais não era do que uma solução tributária do princípio da irresponsabilidade civil dos poderes públicos, entretanto fortemente mitigada desde 1930. Na verdade, se na sua redação originária, o artigo 2399.º do Código Civil de Seabra apartava da responsabilidade civil os empregados públicos, com a redação que entretanto foi atribuída àquele preceito desde 1930 consumou-se a rejeição do princípio da irresponsabilidade civil, embora apenas nos casos em que os empregados públicos excedessem ou não cumprissem as disposições legais.

O quadro legal viria depois a evoluir para um regime centrado na responsabilidade civil da própria Administração Pública. Com o Decreto-Lei n.º 48 051, a proteção dos titulares dos órgãos, funcionários e agentes manifestava-se, de forma clara, em dois aspetos essenciais: por um lado, nas relações externas, a regra da responsabilidade civil solidária (da pessoa coletiva e do funcionário) estava circunscrita aos casos de atuações dolosas, como vimos já; por outro lado, na vertente da relação interna entre a Administração Pública e os seus titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, a lei estabelecia uma faculdade de exercício de direito de regresso. Vale isto por dizer que, no plano legal e até à entrada em vigor do vigente Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, o Decreto-Lei n.º 48 051 restringiu a responsabilidade civil solidária às ações ou omissões ilícitas cometidas no exercício da função administrativa e por causa desse exercício, com dolo, pelo que, havendo responsabilidade por negligência grosseira, a lei anterior imunizava os agentes do confronto direito com as vítimas, remetendo genericamente o acerto de contas para o plano de relações internas, isto é, através de um mais hipotético que real direito de regresso exercido pela pessoa coletiva (AMADO GOMES, 2010: 67; MEDEIROS, 2013: 135).

Este quadro legal não seria alterado com a entrada em vigor da Constituição da República Portuguesa, que estabelece, não só que «[o] Estado e as demais entidades

públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por ações ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem» (artigo 22.º), como também que «[o]s funcionários e agentes do Estado e das demais entidades públicas são responsáveis civil, criminal e disciplinarmente pelas ações ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício de que resulte violação dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos, não dependendo a ação ou procedimento, em qualquer fase, de autorização hierárquica» (artigo 271.º, n.º 1), e ainda que «[a] lei regula os termos em que o Estado e as demais entidades públicas têm direito de regresso contra os titulares dos seus órgãos, funcionários e agente» (artigo 271.º, n.º 4) ─ sublinhados nossos.

A entrada em vigor da Constituição da República Portuguesa veio colocar em causa a conformidade constitucional do artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 48 051 com os preceitos constitucionais transcritos. A doutrina dividiu-se e cerrou fileiras em três posições divergentes, uma abertamente apologista da inconstitucionalidade superveniente do artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 48 051, outra moderadamente favorável a uma visão mais flexível, atento o caráter vago dos preceitos constitucionais sobre esta matéria, e uma terceira militando abertamente contra qualquer inconstitucionalidade. Debrucemo-nos um pouco sobre cada uma das conceções.

Desde cedo, algumas sensibilidades doutrinárias salientaram aquilo que poderia consubstanciar uma inconstitucionalidade superveniente, ex vi artigo 290.º da Constituição da República Portuguesa, do artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 48 051. Assim, algumas vozes autorizadas logo apontaram que «[a] configuração constitucional do instituto da responsabilidade traduz[iu] o acolhimento das doutrinas mais favoráveis à proteção dos cidadãos em caso de lesões provocadas pelos funcionários e agentes do Estado e demais entidades públicas.

» Relativamente ao problema da imputação, verifica-se a atribuição, a título direto, às entidades públicas, da responsabilidade por danos causados pelos titulares dos seus órgãos ou pelos seus funcionários ou agentes. Daqui deriva também a forma solidária da responsabilidade, podendo o cidadão lesado demandar quer o Estado, quer os funcionários ou agentes, quer ambos conjuntamente. A responsabilidade das entidades públicas deixou de ser apenas indireta e subsidiária (o que se traduzia numa simples cobertura, pelo Estado, dos danos causados pelos seus funcionários), para passar a ser direta e objetivamente imputável aos entes públicos. [Mais acrescentava este contributo doutrinário que na] falta de lei concretizadora, o art.º 22.º é uma norma diretamente aplicável, cabendo aos juízes e aos tribunais criar uma “norma de decisão” (aplicação dos princípios gerais da responsabilidade, da administração, observância dos critérios gerais da indemnização e reparação de danos) tendentes a assegurar a reparação de danos resultantes de atos lesivos de direitos, liberdades e garantias ou dos interesses juridicamente protegidos dos cidadãos […]» (GOMES CANOTILHO & MOREIRA, 1993: 168). Mais referem estes autores que a responsabilidade direta e solidária das entidades públicas não exclui a responsabilidade pessoal dos titulares dos respetivos órgãos e dos funcionários ou agentes envolvidos, atento o regime dos artigos 120.º, n.º 1, e 271.º, ambos da Constituição da República Portuguesa, uma vez que a responsabilidade do Estado visa garantir o cidadão e não a impunidade dos titulares dos órgãos, funcionários e agentes. É «esta a razão de ser do art.º 271º, n.º 4, da CRP, onde se comete o legislador a regulamentação do direito de regresso contra agentes públicos, pessoalmente responsáveis […]» (ibidem: 171). Por isso, o disposto no n.º 4 do artigo 271.º da Constituição da República Portuguesa «vale naturalmente para a responsabilidade civil, e deve conjugar-se com o art.º 22º. [...] Enquanto não houver intervenção legislativa - que é da competência da AR (art.º 168º/u) - deverá continuar a considerar-se em vigor o disposto no Decreto-Lei n.º 48 051 e no Código Administrativo sobre a matéria» (ibidem: 953).

Outros autores sustentam igualmente a desconformidade das normas dos artigos 2.º e 3.º do Decreto-Lei n.º 48 051, de 21.11.1967, face ao princípio da responsabilidade solidária decorrente do artigo 22.º da Constituição da República Portuguesa. Sem preocupações de exaustividade, referem-se aqui os contributos de FREITAS DO AMARAL (1989: 500 ss, e 1991: 121); MEDEIROS (1992 e 2013: 134 a 137); GARCIA (1997: 69 e 70); MOREIRA DA SILVA (1995: 160); AMADO GOMES (2010: 67 a 70); VEIGA E MOURA (2004: 181 a 182).

Mais moderado nas críticas efetuadas ao regime pretérito e preferindo enfatizar, embora também com cautelas, as janelas de oportunidade abertas pelo cogente Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, anota-se o contributo de FERNANDES CADILHA (2001: 8 a 11), que, sem assumir expressamente a inconstitucionalidade do citado artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 48 051, consignou o seguinte: «Segundo a leitura que faço dos preceitos constitucionais que mais diretamente interessa considerar – artigos 22.º e 271.º –, a responsabilidade delitual do Estado e das demais entidades públicas pelos danos causados pelos titulares de órgãos, funcionários e agentes é uma responsabilidade circunscrita aos atos funcionais, isto é, aos atos praticados no exercício de funções ou por causa desse exercício. É além disso uma responsabilidade solidária, competindo ao legislador ordinário definir os termos em que, no âmbito das relações internas, poderá ser exercido o direito de regresso (artigo 271.º, n.º 4) [mais consignado que h]oje, face ao princípio constitucional vertido no artigo 22.º, uma vez que continua a exigir-se uma conexão entre os atos de violação de direitos ou interesses dos particulares e a relação de serviço, e se estipula para todos os casos uma responsabilidade em forma solidária da Administração, o que se impõe é que o legislador ordinário clarifique o conceito de ato funcional, por contraposição ao ato pessoal, delimitando desse modo o âmbito de aplicação da lei de responsabilidade administrativa, e, concomitantemente, estabeleça os casos em que tem lugar o exercício do direito de regresso, quer por parte do Estado ou das demais entidades públicas, quer por parte dos funcionários e agentes que tenham sido chamados individualmente a satisfazer o crédito do lesado.

» E dada a impossibilidade que diretamente decorre da diretiva constitucional de fazer incidir sobre os funcionários ou agentes uma responsabilidade pessoal exclusiva [...], mesmo em relação a danos que resultem de atos em que estes tenham excedido os limites das suas funções, a alternativa que se depara ao legislador ordinário é a de estender a esses casos o regime do exercício de direito de regresso por parte da Administração, em paralelo com o que já hoje sucede com os danos derivados de atos funcionais praticados com negligência grave ou dolo.

» O direito de regresso da Administração deverá agora abranger todas as situações que, no regime do Decreto-Lei n.º 48 051, correspondiam à responsabilidade pessoal do funcionário, e à responsabilidade solidária e à responsabilidade subsidiária da Administração».

Na mesma linha, outras sensibilidades doutrinárias de referência propugnaram entendimento mais cauteloso quanto à aludida incompatibilidade constitucional das referidas normas do Decreto-Lei n.º 48 051.

Assim, «[a] formulação do princípio da responsabilidade do Estado e demais entidades públicas é tão ampla que não pode deixar de suscitar dúvidas quanto à sua interpretação, quanto ao seu âmbito e, ainda, no tocante à sua articulação com o disposto no direito ordinário, não só vigente na matéria à data da entrada em vigor da Constituição, mas também posterior. […]

» Quanto à questão da entidade ou sujeito responsável, o texto do preceito aponta para uma dupla responsabilidade: do Estado e demais entidades públicas por um lado, e dos titulares dos sem órgãos ou agentes por outro.

» No tocante à forma que assume a responsabilidade, de acordo com a letra do preceito, a responsabilidade dos entes públicos é solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes. A Constituição não faz qualquer referência nem à noção nem ao regime desta responsabilidade solidária. Se a solidariedade for aqui entendida nos mesmos termos em que é concebida no âmbito do direito civil, tal significará que existe, neste caso, em que há mais do que um sujeito responsável – entidade pública/titular dos seus órgãos, funcionário ou agente – solidariedade passiva. Logo, qualquer dos sujeitos responsáveis responderia perante o lesado pelo cumprimento integral da obrigação (plano das relações externas), sem prejuízo da existência de direito de regresso entre os obrigados (plano das relações internas). Correlativamente, o lesado credor da indemnização poderá optar por demandar o Estado ou entidade pública, o titular do órgão funcionário ou agente autor do facto lesivo ou ambos simultaneamente […]» (MESQUITA, 1995: 101 a 124).

Mais lapidares na denúncia do caráter aberto e vago da previsão normativa constitucional, alguns autores escusaram-se mesmo a assumir qualquer avanço significativo e definitivo no âmbito subjetivo da responsabilidade civil por atos praticados por autoridades públicas. Uns referiram que «a interpretação deste artigo [referindo-se ao então artigo 21.º, n.º 1, atual artigo 22.º] nos deixa tantas dúvidas e preocupações que sentimos o terreno movediço demais para prosseguir […]» (CASTRO MENDES, 1977: 111). Outros, reconhecendo que o preceito abrange a responsabilidade por atos ilícitos e lícitos, a responsabilidade por ofensa de quaisquer direitos e interesses legítimos, a responsabilidade objetiva e subjetiva, a responsabilidade por atos da Administração e de órgãos de outras funções do Estado, esclareceram porém que, em contrapartida, «a sua inserção sistemática e a coerência interna do principio subjacente apontam para […] uma responsabilidade nem sempre solidária de Estado e dos titulares dos órgãos [e que tal] deve ser a extensão do princípio em Estado de Direito, mesmo se a sua explicitação ou a sua concretização não são imediatas, nem fáceis e dependem de lei […]» (MIRANDA, 1979: 65; e 1984: 232).

Também DIMAS DE LACERDA (1986: 239 e ss.), ao abordar a questão do artigo 22.º da Constituição da República Portuguesa, não deixa de reconhecer o carácter algo enigmático do preceito, acabando por opinar que «não causará muita estranheza a circunstância de no art.º 22.º da Constituição, se ampliar o conteúdo da responsabilidade civil dos titulares dos órgãos, funcionários ou agentes aos prejuízos decorrentes de factos ilícitos culposos, ainda que praticados com mera negligência, mas, apenas, nos casos em que haja ofensa de direitos fundamentais.

» O legislador constituinte terá intencionado construir, por esta via, uma barreira de indemnidade, dos direitos, liberdades e garantias, mais densa e eficaz, impondo aos titulares dos órgãos, funcionários e agentes, uma redobrada vigilância, diligência e cuidado quando o dano de tais valores possa estar em causa […]».

Por último, registaram-se igualmente vozes abertamente contrárias à tese da inconstitucionalidade. SINDE MONTEIRO (1991) e CORTEZ (2000), por exemplo, afadigam-se em demonstrar, pertinentemente, que, se a expressão «em forma solidária» conota sem dúvida uma certa modalidade das obrigações, caracterizada (a pars debitoris) principalmente pela responsabilidade de cada um dos devedores pela prestação integral (artigos 512.º ss. do Código Civil), não nos podemos olvidar que, uma coisa é a modalidade (regime) da obrigação, e coisa diferente é a fonte do vínculo obrigacional. Normalmente, quando a lei civil declara vários sujeitos solidariamente responsáveis, está a pressupor que, na pessoa de cada um deles, se reúnem os requisitos do dever de indemnizar, quer de carácter geral, quer os particularmente atinentes à fattispecie em causa. Por esse motivo, fará pois sentido ler o texto do artigo 22.º da Constituição deste modo: «o Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares […]», desde que sobre estes recaia a obrigação de indemnizar. E como nenhum dos preceitos constitucionais esclarece em que circunstâncias o pressuposto da culpa deve ser aferido quanto aos titulares de órgãos, funcionários ou agentes, é na lei ordinária que disciplinar o regime da responsabilidade civil administrativa que se hão de buscar esses requisitos. De resto, essa solução está em perfeita consonância com o escopo e o desiderato da Constituição da República Portuguesa, que remete para o legislador infraconstitucional os termos em que essa solidariedade se há de concretizar.

A jurisprudência não foi insensível à quaestio vaexata que inflamava os contributos doutrinários, embora tenha optado por uma posição mais conservadora no apodo de inconstitucionalidade, e apartando o artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 48051 de qualquer juízo de desconformidade com a Constituição da República Portuguesa.

Para o órgão de cúpula desta jurisdição, o artigo 22.º da Constituição da República Portuguesa apenas consigna, no tocante ao regime de solidariedade, que a responsabilidade do Estado e das demais entidades públicas acompanha necessariamente a dos seus órgãos, funcionários ou agentes; mas já não a inversa. Ou seja, o preceito constitucional não pretendeu estender aos funcionários e agentes a responsabilidade ressarcitória fundada na sua conduta funcional que, por qualquer razão atendível (designadamente a forma de imputação subjetiva, a natureza do ilícito ou o grau do dano), o legislador ordinário entende dever lançar exclusivamente sobre o Estado. Hoc sensu, vide os acórdãos proferidos pelo Supremo Tribunal Administrativo a 22.05.1990 (Recurso n.º 28 120), a 29.10.1992 (Recurso n.º 29 994, in Apêndice ao Diário da República de 17.05.96, pp. 5957 ss.), 29.04.1999 (processo n.º 40 503), a 28.02.2002 (processo n.º 048178) e a 29.09.2006 (processo n.º 0855/04 ─ Pleno), estes integralmente disponíveis para consulta em http://www.dgsi.pt/jsta. No respaldo desta orientação jurisprudencial (apenas infirmada num caso pontual e excecional: o acórdão proferido pelo mesmo Supremo Tribunal Administrativo a 03.05.2001, in Apêndice ao Diário da República de 08.08.2003, pp. 3249 ss., na esteira do igualmente excecional acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 06.05.1996, in Boletim do Ministério da Justiça 357, pp. 392 ss.), os tribunais superiores da jurisdição administrativa e fiscal (e também da jurisdição comum) têm sistematicamente negado legitimidade passiva aos funcionários nas ações de efetivação de responsabilidade civil por facto ilícito cometido com mera culpa (ou mesmo negligência grosseira), ao menos quando o facto ilícito fautor do alegado crédito ressarcitório se situe no âmbito de vigência do Decreto-Lei n.º 48 051.

Também o Tribunal Constitucional se pronunciou no sentido da inexistência de inconstitucionalidade dos artigos 2.º, n.º 1, e 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 48 051. No acórdão n.º 236/04 (processo n.º 92/03, da 1.ª secção, acessível para consulta in

http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20040236.html), considerou-se não decorrer do artigo 22.º da Constituição da República Portuguesa um imperativo de estabelecimento do regime de solidariedade, ainda que tal pudesse decorrer da função preventiva do instituto da responsabilidade civil da garantia dos princípios da legalidade e da eficiência administrativa. Aí se deixou consignado, para os efeitos que interessam à economia do presente despacho, «que a interpretação em causa [da inconstitucionalidade dos preceitos] vai buscar à estatuição da norma – responsabilidade das entidades públicas, em forma solidária, pelos danos – um alargamento da previsão, apenas pela razão da “solidariedade” (que é sempre uma modalidade das obrigações em que cada um dos devedores responde pela totalidade da dívida, supondo a existência de mais do que um devedor); e esquece que o preceito dispõe sobre a responsabilidade das entidades públicas com os titulares de órgãos, funcionários ou agentes e não destes com aquelas, sendo certo que ele pode obrigar as primeiras a responder civilmente sempre que os segundos responderem, mas já não impor a responsabilidade direta dos segundos em todos os casos em que as entidades públicas devam responder. […]

» Para além de que, seguindo o mesmo entendimento, e – repete-se – numa norma que visa consagrar um princípio geral de responsabilidade das entidades públicas, acabaria por se estabelecer, de uma forma insidiosa, o agravamento automático da responsabilidade dos titulares dos órgãos, funcionários e agentes, no plano das relações externas, o que, a ser essa a intenção do legislador constituinte, teria o seu lugar próprio no artigo 271.º da CRP […].

» Nesta conformidade, as situações de responsabilidade exclusiva do Estado e das entidades públicas, no plano das relações externas, que o Decreto-Lei n.º 48 051 consagra, no ponto em que cumprem princípios de justiça (formal e substancial) não ficam comprometidas com o disposto no artigo 22.º da Constituição. E o que esta norma impõe será apenas que o Estado e demais entidades públicas respondam sempre ao lado dos titulares dos órgãos, funcionários e agentes, por atos funcionais, quando a lei impuser a responsabilidade direta destes (é o caso, p. ex., do disposto na primeira parte do artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-lei n.º 48 051), sem, contudo, contender – repete-se - com as imposições normativas (de lei ordinária) de responsabilidade exclusiva do Estado.

» Cumpre-se, deste modo, a principal função do instituto da responsabilidade civil – a função reparadora – que especialmente garante aos particulares o ressarcimento dos danos causados pelos atos praticados pelos titulares dos órgãos, funcionários e agentes do Estado e de entidades públicas.

» Não seria, com efeito, a responsabilidade direta destes últimos, em todos os casos, […] que iria reforçar, de modo relevante (a ponto de merecer a tutela constitucional), a garantia dos particulares. Tal reforço só se poderia admitir pelas supostas dificuldades burocráticas na execução das decisões condenatórias do Estado e entidades públicas – pressuposto que seria inadmissível na Constituição de um Estado de direito ─ , sendo certo que é ao legislador ordinário que cumpre obviar a esses constrangimentos, como de resto sucedeu já com a recente reforma do contencioso administrativo.

» […]

» Certo é, porém, que, e em primeiro lugar, não resulta necessariamente da responsabilidade exclusiva da Administração, no plano das relações externas, a irresponsabilização dos titulares de órgãos, funcionários e agentes; a responsabilidade destes pode ser acionada por via do direito de regresso, como desde logo o demonstra o disposto no artigo 2.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 48 051, abrindo-se ainda ao legislador, a coberto do disposto no artigo 271.º, n.º 4, da Constituição, a possibilidade de regular esse direito em termos de abranger outras situações.

» Por outro lado, se ainda for rigorosamente efetivada a responsabilidade penal e disciplinar a que se refere o disposto no artigo 271.º, n.º 1, da Constituição, não deixa de se assegurar o sancionamento de condutas ilegais e culposas, com o inerente efeito de compelir os titulares dos órgãos, funcionários e agentes à observância do princípio da legalidade a que estão constitucionalmente sujeitos na sua atuação funcional.

» Por último, não deixa de se assinalar que o acolhimento da tese segundo a qual o artigo 22.º da Constituição impõe, em todos os casos, a responsabilidade direta dos titulares dos órgãos, funcionários e agentes, por atos ilícitos e culposos praticados no exercício e por causa das suas funções, gera problemas graves na regulação de situações de culpa leve, onde, para a generalidade da doutrina, se reconhece a inconveniência de tal responsabilidade.

» Com efeito, a dispor-se nesse sentido – irresponsabilidade em caso de culpa leve, como acontece na Proposta de lei nº 88/IX, in Diário da Assembleia da República II Série-A, nº 2, de 20 de Setembro de 2003, que retoma a Proposta nº 95/VIII do anterior Governo, in Diário da Assembleia da República II Série-A, de 18/7/2001 - e na consideração de que o artigo 22.º da CRP consagraria um direito fundamental do particular com aquele alcance, sempre se introduziria uma restrição desse direito que dificilmente encontrará justificação na tutela constitucional de outros direitos, bens ou valores.

» Resta acrescentar - sem que, no entanto, se considere relevante para a resolução da questão de constitucionalidade - o que alguns autores têm salientado (cfr. Margarida Cortês, ob. cit. pág. 29 e Sinde Monteiro, ob. cit. pág. 145): o Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de março (muito posterior, portanto, à Constituição) definiu a responsabilidade dos titulares dos órgãos, funcionários e agentes das autarquias em termos muito idênticos aos do Decreto-Lei n.º 48 051, o que implicitamente revela que a tal se não opuseram vinculações constitucionais.

» Em suma, pois, nada se retira do artigo 22.º da Constituição que imponha a inconstitucionalidade superveniente das normas do Decreto-Lei n.º 48 051 de que resulta a irresponsabilidade dos funcionários do Estado, no plano das relações externas, por danos causados por atos ilícitos e culposos (culpa leve ou grave) praticados no exercício das suas funções e por causa desse exercício (artigo 2.º e 3.º n.os 1 e 2).

» 7 – Mas se isto é assim tendo como parâmetro de constitucionalidade o disposto no citado artigo 22º da CRP, nada a este propósito se altera considerando o que consagra o artigo 271º nº 1 da mesma lei fundamental.

» […]

» Trata-se, com efeito, de uma norma que se limita a estabelecer a responsabilidade civil, criminal e disciplinar dos funcionários e agentes do Estado e das demais entidades públicas por atos e omissões praticados no exercício das suas funções.

» Mas, tal como acontecia com o artigo 22.º da CRP, também aqui o preceito deixa desde logo em aberto a questão de saber quais os pressupostos do dever de indemnizar e perante quem é efetivada a responsabilidade (o Estado e as entidades públicas, por via de regresso, ou os particulares lesados ?) elementos que estão, por agora, concretizados no Decreto-Lei n.º 48 051.

» Com tal abertura, o preceito deve ser interpretado em termos de deixar para o

legislador um espaço que permite adaptar o instituto às necessidades e exigências de momento – nomeadamente o de prever a responsabilidade dos funcionários e agentes em casos de culpa (leve ou grave) -, garantindo, de qualquer modo e sempre, o direito de o particular ver ressarcidos os danos sofridos por atos ilícitos e culposos cometidos no exercício da função administrativa […]».

A jurisprudência acabada de reproduzir viria a ser reiterada pelo Tribunal Constitucional no seu acórdão n.º 5/05 (processo n.º 335/02, 2.ª secção, acessível in

http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20050005.html).

Atenta a proficiência e o acerto hermenêutico patenteados nos arestos citados, nenhuns motivos se vislumbram para não aderir ao julgamento efetuado, tendo em vista uma interpretação e aplicação uniformes do direito constituído (cf. artigo 8.º, n.º 3, do Código Civil português).

Neste conspecto, tendo em atenção o princípio tempus regit actum e o teor dos artigos 2.º, n.º 1, e 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 48 051, de 21.11.1967, por um lado, e a natureza vaga da redação artigo 22.º da Constituição da República Portuguesa, por outro lado, julgamos que, havendo dúvidas sobre a extensão do princípio da responsabilidade, em forma solidária, deve entender-se que o legislador constitucional, perante uma realidade jurídica e jurisprudencial consolidada em termos que garantiam ao particular o integral ressarcimento em caso de dano decorrente de comportamento negligente dos funcionários, por parte do Estado e demais pessoas coletivas públicas, quis deixar ao legislador ordinário a fixação dos pressupostos e condições em que os funcionários e agentes podiam ser demandados solidariamente, bem como o exercício do direito de regresso (artigo 271.º, n.º 4) ─ o que, de resto, viria a fazer no cogente Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, em termos mais amplos do que o regime que ora nos ocupa, mas mais modestos do que uma alegada inconstitucionalidade dos preceitos sub judicio faria supor. E, porque assim, não sendo invocado o dolo dos aqui réus, logram estes demonstrar-se apartados do dever de indemnizar, em sede de relações externas (isto é, com os próprios lesados), sem prejuízo do eventual direito de regresso que posteriormente possa pretender exercer a entidade demandada.

Neste quadro, apesar de terem participado no ato gerador dos danos invocados, são partes ilegítimas para serem demandados como réus na ação de responsabilidade civil extracontratual que os lesados moveram também contra a Infraestruturas de Portugal, o cantoneiro de limpeza, à data dos factos funcionário da aqui ré Infraestruturas de Portugal, autoridade demandada, e o industrial de madeira.

A ilegitimidade processual é uma exceção dilatória nominada, de conhecimento oficioso pelo tribunal, tomando lugar no despacho saneador, e que importa a absolvição da instância — cf. alínea d) do artigo 278.º, n.º 2 do artigo 576.º, alínea e) do artigo 577.º, artigo 578.º, e alínea a) do n.º 1 do artigo 595.º, todos do Código de Processo Civil, aqui aplicável ex vi artigos 1.º, 35.º, 42.º, n.º 1 e 43.º, n.º 1, todos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Em face do exposto, julgando procedente a exceção dilatória de ilegitimidade passiva dos réus Álvaro Dias Lopes e António José ........... Martins, impõe-se absolvê-los da instância, o que se determina.»

2. Da tese do recorrente

Propugna a recorrente pela revogação da decisão de absolvição de instância do réu ANTÓNIO ……………………, sustentando que as disposições dos artigos 2º nº 1 e 3º nº 1 do DL. nº 48051, de 21/11/1967 e do artigo 30º nº s 1 e 2, in fine e nº 3 do CPC foram mal interpretadas, aplicadas e violadas pelo Tribunal a quo, por este ter alicerçado a sua decisão na premissa, errada, de que os autores não haviam alegado uma conduta dolosa dos RR., já que os autores alegaram uma conduta dolosa dos três réus, incluindo do réu António José ……………….. (cfr.artigo 19.º da p.i.); que o disposto nos artigos 2º nº 1 e 3º nº 1 do DL. nº 48051, de 21711/1967, não afasta a responsabilidade solidária do Réu António ……………………..; que a ratio legis do regime consagrado naqueles preceitos é a proteção dos titulares dos órgãos, funcionários e agentes administrativos; que todavia o réu António José ........... Martins, não era titular de um órgão da Administração, tal como também não era funcionário da recorrente, nem agente administrativo; que o réu António …………………….. não estava a prestar a sua atividade com subordinação à direção e disciplina dos órgãos da ré Infraestruturas de Portugal, SA.; que aquele exercia a sua atividade de industrial de madeira, reservando-se plena liberdade para a exercer, visando proporcionar o resultado da sua atividade especializada à recorrente; que não existia subordinação jurídica entre o réu António …………………… e a recorrente, pelo que aquele não adquiriu a qualidade de agente administrativo; que atentos os factos alegados na p.i., o réu António …………………….. é sujeito da relação material controvertida, pelo que é parte legítima na ação.

3. Da análise e apreciação do recurso

3. 1 Deve começar por explicitar-se que tendo presente as datas (situadas no ano de 2000) a que reportam os factos constitutivos da pretensão indemnizatória em causa nos autos, fundada em responsabilidade civil extracontratual, é de aplicar o quadro normativo resultante do DL. nº 48.051, de 21 de Novembro de 1967 (como aliás foi entendido pelo Mmº Juiz do Tribunal a quo no despacho-saneador recorrido, o que não é posto em causa no presente recurso, nem merece reparo), não obstante tenha entretanto sido aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, o novo regime da responsabilidade civil extracontratual do estado e demais entidades públicas.

3. 2 Dispõe o artigo 22º da CRP que “o Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por ações ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem”.

O DL. nº 48.051, de 21 de Novembro de 1967 que estabelecia, à data dos factos, o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas públicas por atos de gestão pública (cfr. artigo 1º), dispunha no seu artigo 2º o seguinte:

“Artigo 2º

1. O Estado e demais pessoas coletivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de atos ilícitos culposamente praticados pelos respetivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício.

2. Quando satisfizerem qualquer indemnização nos termos do número anterior, o Estado e demais pessoas coletivas públicas gozam do direito de regresso contra os titulares do órgão ou agentes culpados, se estes houverem procedido com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se achavam obrigados em razão do cargo.”

E dispunha o artigo 3º daquele diploma o seguinte:

“Artigo 3º

1. Os titulares do órgão ou os agentes administrativos do Estado e demais pessoas coletivas públicas respondem civilmente perante terceiros pela prática de atos ilícitos que ofendam os direitos destes ou as disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, se tiverem excedido os limites das suas funções ou se, no desempenho destas e por sua causa, tiverem procedido dolosamente.

2. Em caso de procedimento doloso, a pessoa coletiva é sempre solidariamente responsável com os titulares do órgão ou os agentes.”

3. 3 Numa ação destinada a efetivar a responsabilidade civil extracontratual de entidade pública por atos ilícitos e culposos praticados pelos respetivos órgãos ou agentes administrativos parte demandada deve ser a pessoa coletiva de direito público em que se integram os titulares dos órgãos ou agentes a quem são imputados os atos que fundamentam o pedido indemnizatório, como é entendimento consensual, apenas sendo simultaneamente demandados os titulares do órgão ou os agentes administrativos com fundamento na circunstância de terem excedido os limites das suas funções ou de no desempenho destas e por sua causa, tiverem procedido dolosamente – vide na Doutrina, entre outros, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 3ª Edição, 2010, págs. 85 e 86, em anotação ao art. 10º n.º 2 e Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in, “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Vol. I, 2006, pág. 167, e na Jurisprudência, entre outros, o Acórdão deste TCA Sul de 15/01/2015, Proc. 11502/14, de que fomos relatores, bem como os anteriores Acórdãos deste TCA Sul de 06/11/2014, Proc. 10627/13; de 16/12/2013, Proc. 10159/13 e de 22/04/2010, Proc. 05901/10, in, www.dgsi.pt/jcas.

3. 4 Depois de discorrer sobre a interpretação do normativo contido no nº 1 do artigo 3º do DL. nº 48.051, de 21 de Novembro de 1967 à luz do artigo 22º da Constituição da República Portuguesa, o Mmº Juiz do Tribunal a quo considerou que não poderiam ser demandados juntamente (solidariamente) com a entidade pública INFRAESTRUTURAS DE PORTUGAL, SA. os co-demandados Álvaro ……………….. e António ……………………., carecendo estes de legitimidade passiva para ação.

3. 5 Independentemente do acerto ou desacerto do decidido quanto ao demandado Álvaro Dias Lopes, que aqui não vem posto em causa, a verdade é que não pode manter-se a decisão de absolvição da instância, com fundamento em ilegitimidade passiva, do co-réu ANTÓNIO ………….., que o recorrente impugna no presente recurso.

3. 6 Com efeito, e como bem sustenta o recorrente, aquele co-réu ANTÓNIO ………………….. não era titular de um órgão da Administração, tal como também não era funcionário da recorrente, nem agente administrativo, nem foi a esse título demandado, ao contrário do que sucedeu com os demais co-réus.

Lida a Petição Inicial dela decorre que os autores nela identificaram os co-réus (1) RUI ……………….. e (2) ÁLVARO ………………., respetivamente, como cantoneiro da Junta Autónoma das estradas, o primeiro, e como condutor de máquinas pesadas da Junta Autónoma das Estradas, o segundo, colocando-os temporal e espacialmente no contexto do acidente ocorrido em 18-05-2000 que veio a vitimar mortalmente o seu filho, João ………………….

Já relativamente ao co-réu (3) ANTÓNIO ………….. os autores identificaram-no como industrial de madeira, não estabelecendo qualquer ligação jurídico-funcional entre este e a então Junta Autónoma das Estradas. E circunscrevendo os autores a imputação de responsabilidade pelo acidente àqueles três demandados, e por conseguinte, pelo dano da morte que veio a verificar-se, na sua descoordenação ao terem dado indicações à vítima para prosseguir a marcha quando a via se encontrava obstruída por um cabo de aço, conduta que qualificaram de culposa (vide artigo 18º e 19º da petição inicial).

3. 7 Aliás, se bem que aquele co-réu ANTÓNIO ……………….. tenha invocado na sua contestação ser parte ilegítima para ação, fê-lo apenas com fundamento na circunstância que ter celebrado, à data dos factos, um seguro de responsabilidade civil emergente da sua atividade de industrial de madeira, cuja respetiva apólice e condições particulares juntou aos autos.

O Mmº Juiz do Tribunal a quo não o ignorou, mas acabou por o considerar parte ilegítima não pelos fundamentos suscitados por aquele co-réu, que rejeitou, dizendo “…que a alegação do réu António ..........., nos termos em que formula a sua alegação de ilegitimidade, assenta em manifesto erro e, como tal, não pode, a se, produzir os efeitos por si pretendidos”, mas antes pelos motivos invocados pelo co-réu (2) ÁLVARO …………….. que considerou aplicáveis mutatis mutandis, apesar que reconhecer que este “…não era funcionário da ré Infraestruturas”.

3. 8 Ora lembre-se que nos termos do artigo 2º nº 1 do DL. nº 48.051, de 21 de Novembro de 1967 pelos atos ilícitos culposamente praticados pelos órgãos ou agentes administrativos Estado e demais pessoas coletivas públicas no exercício das suas funções e por causa desse exercício é o Estado ou a respetiva pessoa coletiva pública em que se integram os titulares de órgãos ou agentes que responde civilmente.

3. 9 Aquele co-réu (3) ANTÓNIO ………………… não foi identificado, nem se assumiu, como titular de um órgão ou agente administrativo, designadamente da co-ré I………………. DE PORTUGAL, SA (ou da EP – Estradas de Portugal, que lhe antecedeu).

Com efeito, por titulares de órgãos, para efeitos desta disposição, deve entender-se as pessoas individuais que desempenham funções nos órgãos da Administração Pública e nessa qualidade intervenham no exercício da atividade administrativa de gestão pública; os titulares de órgãos do estado que embora não integrem formalmente a Administração Pública, pratiquem atos em matéria administrativa, ainda que apenas relativamente à responsabilidade civil decorrente da eventual ilicitude desses atos; os titulares das autoridades administrativas independentes; as pessoas que representem as autoridades reguladoras independentes quando intervenham num quadro jurídico de direito público (vide, neste sentido, Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do estado e demais entidades públicas, anotado, Coimbra Editora, 2008, pág. 40).

O preenchimento do conceito de agente administrativo para efeitos deste dispositivo implica que seja convocado o quadro normativo temporalmente aplicável em cada momento, já que a figura foi mudando ao longo dos tempos em função do enquadramento legal dado aos amplamente designados servidores do Estado. Neste aspeto há que considerar como critério orientador para a qualificação de um trabalhador do estado como funcionário ou como agente a natureza e qualidade do vínculo, tendo como denominador comum a subordinação a um regime de direito público, sendo o vínculo definitivo no primeiro caso e transitório ou precário no segundo (vide a este respeito e para mais desenvolvimentos Paulo Veiga e Moura, in Função Pública – Regime Jurídico, direitos e Deveres dos Funcionários e Agentes, Coimbra Editora, 1999, pág. 21 ss).

À época dos factos, à luz do quadro normativo então em vigor, o DL. nº 427/89, de 7 de Dezembro, determinava que a relação jurídica de emprego na Administração Pública se constituía com base em nomeação ou em contrato, conferindo a nomeação a qualidade de funcionário e o contrato administrativo de provimento a qualidade de agente administrativo, não outorgando o contrato de trabalho a termo certo esta última qualidade (cfr. artigos 4º, 5º, 7º e 14º).

E a doutrina passou a considerar, nesse enquadramento, um conceito de agente administrativo que pressupunha a execução de atividades e tarefas próprias e permanentes de um serviço público de forma subordinada e hierarquizada (vide Paulo Veiga e Moura, in Função Pública – Regime Jurídico, direitos e Deveres dos Funcionários e Agentes, Coimbra Editora, 1999, pág. 42).

Tendo posteriormente as noções de funcionário público e de agente administrativo, por efeito da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, a qual abandonou a alusão àquelas categorias funcionais, passando a consagrar como modalidades de constituição da relação jurídica de emprego público a nomeação e o contrato de trabalho em funções pública, mantido-se apenas como categoriais conceituais, referindo-se a primeira neste quadro legal, a quem tenha obtido uma nomeação definitiva no exercício de funções públicas, e a segunda aos que sejam objeto de nomeação transitória (vide, neste sentido, Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do estado e demais entidades públicas, anotado, Coimbra Editora, 2008, pág. 44).

3. 10 Ora o que as disposições conjugadas dos artigos 2º nº 1 e 3º nºs 1 e 2 do Decreto-Lei nº 48.051, de 21 de Novembro de 1967 implicam é que só é possível a demanda solidária dos titulares do órgão ou agentes administrativos da pessoa coletiva pública responsável pelos atos ilícitos culposamente praticados pelos respetivos órgãos ou agentes administrativos, com fundamento na circunstância de estes terem excedido os limites das suas funções ou de no desempenho destas e por sua causa tiverem procedido dolosamente.

Mas a demanda solidária de outras pessoas jurídicas (singulares ou coletivas), distintas da pessoa coletiva pública, a que o autor, lesado, impute igualmente responsabilidade pelos danos cujo ressarcimento pretende obter, não se encontra vedada pelos referidos artigos 2º nº 1 e 3º nºs 1 e 2 do Decreto-Lei nº 48.051, de 21 de Novembro de 1967. Valendo aqui a regra constante do artigo 497º do Código Civil a respeito da responsabilidade solidária, nos termos da qual “…se forem várias as pessoas responsáveis pelos danos é solidária a sua responsabilidade”, sendo o direito de regresso entre os responsáveis estabelecido “…na medida das respetivas culpas e das consequências que delas advierem, presumindo-se iguais as culpas das pessoas responsáveis”.

Situação em que é admitida a pluralidade subjetiva, na forma de litisconsórcio voluntário passivo, nos termos do então disposto no artigo 27º nº 1 do CPC antigo (anterior ao CPC novo aprovado pela Lei nº 41/2013), de acordo com o qual “…se a relação material controvertida respeitar a várias pessoas a ação pode ser proposta por todos ou contra todos os interessados”.

3. 11 Fez pois o Mmº Juiz do Tribunal a quo incorreta interpretação e aplicação dos artigos 2º nº 1 e 3º nº 1 do Decreto-Lei nº 48051, de 21/11/1967.

3. 12 E imputando os autores àquele co-réu (3) ANTÓNIO ……………………responsabilidade pelo acidente que vitimou o seu filho, podendo vir a ser pelo mesmo responsabilizado, sendo parte na relação material controvertida tal como foi configurada pelos autores na petição inicial, tendo interesse em contradizer, este possuiu legitimidade passiva para a ação nos termos do artigo 10º nº 1 do CPTA e artigo 26º nºs 1, 2 e 3 do CPC antigo, correspondente ao atual artigo 30º do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013), ex vi dos artigos 1º e 35º nº 1 do CPTA (versão original).

3. 13 Merece, pois, provimento o recurso, devendo revogar-se a decisão recorrida e considerar-se parte legítima para a ação o co-réu (3) ANTÓNIO ……………………. O que se decide.

IV. DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em conceder provimento ao recurso, revogando-se a decisão recorrida, considerando-se o co-réu ANTÓNIO ………………….. parte legítima.

Custas pela parte vencida a final - artigo 527º nºs 1 e 2 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013) e artigo 7º e 12º nº 2 do RCP e 189º nº 2 do CPTA.

Notifique.

D. N.

Lisboa, 18 de Maio de 2016

Maria Helena Barbosa Ferreira Canelas (relatora)

Maria Cristina Gallego dos Santos

Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela