824/19.5BELSB - Tribunal Central Administrativo Sul

I. Com a apresentação junto do município de reclamação e declaração de não concordância com a aprovação dos limites de AUGI, ato visado na ação, afigura-se inequívoco que, pelo menos a esta data, o requerente tinha conhecimento do mesmo.

II. Decorrendo mais de três meses sobre a notificação da reclamação, sem que a ação principal tenha sido instaurada, esta é intempestiva, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 58.º, n.º 1, al. b), e 59.º, n.º 4, do CPTA.

III. Pelo que, ao abrigo do disposto no artigo 123.º, n.º 1, al. a), do CPTA, impunha-se a extinção do processo cautelar.

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul

I. RELATÓRIO

F….. intentou contra a Administração Conjunta do Bairro Covas dos Barros e Município de Odivelas a presente providência cautelar de suspensão de eficácia do ato administrativo de licenciamento da operação de loteamento.

A Administração Conjunta do Bairro Covas dos Barros e o Município de Odivelas deduziram oposições, pugnando pela improcedência da providência. O Município invocou ainda as exceções de falta de causa de pedir e a ilegitimidade ativa do requerente.

Por decisão de 29/10/2019, o TAC de Lisboa julgou extinta a providência cautelar, por intempestividade da ação principal.

Inconformado, o requerente interpôs recurso daquela decisão, terminando as alegações com a formulação das conclusões que seguidamente se transcrevem:

“(…)

33. Diz-se no art. 111.º do CPA que “As notificações são efetuadas na pessoa do interessado”.

34. Para o início da contagem de tal prazo, o TAC atendeu a uma pressuposição que se realça das expressões supra reproduzidas.

35. Para efeitos da presente demanda, em especial perante uma possível declaração de extinção dos presentes autos, a “pressuposição” não pode ser atendida como sendo capaz de demonstrar a intempestividade de uma ação.

36. Desde logo porque as notificações, previstas no art. 110.º e 111.º do CPA, são realizadas obrigatoriamente às “pessoas cujos direitos ou interesses legalmente protegidos possam ser lesados pelos atos a praticar e que possam ser desde logo nominalmente identificadas”.

37. Para o início da contagem de tal prazo, o TAC atendeu a uma pressuposição que se realça das expressões supra reproduzidas.

38. Para efeitos da presente demanda, em especial perante uma possível declaração de extinção dos presentes autos, a “pressuposição” não pode ser atendida como sendo capaz de demonstrar a intempestividade de uma ação.

39. Desde logo porque as notificações, previstas no art. 110.º e 111.º do CPA, são realizadas obrigatoriamente às “pessoas cujos direitos ou interesses legalmente protegidos possam ser lesados pelos atos a praticar e que possam ser desde logo nominalmente identificadas”.

40. Não pode, em bom rigor, ser daí concluído que o Recorrente foi notificado sem mais elementos de prova, pois esta notificação obedece a pressupostos legais e carecia de ser demonstra para além de qualquer dúvida nos autos.

41. A Lei n.º 91/95 (doravante, simplesmente, a Lei) "estabelece o regime excecional para a reconversão urbanística das áreas urbanas de génese ilegal (AUGI)" (artigo 1.º, n.º 1).

42. Em sede de princípios gerais, a Lei consagra, no artigo 3.º, o "Dever de reconversão, traduzido em que a reconversão urbanística do solo e a legalização das construções integradas em AUGI constituem dever dos respetivos proprietários" (n.º 1), e concretizado, nomeadamente, no "dever de conformar os prédios que integram a AUGI com o alvará de loteamento ou com o plano de pormenor de reconversão, nos termos e prazos a estabelecer pela câmara municipal" (n.º 2).

43. A iniciativa no projeto de reconversão é, como se viu, da Câmara ou dos proprietários, e estes organizam-se em assembleia de proprietários ou comproprietários, comissão de administração e comissão de fiscalização, esta última só prevista com a alteração de 1999 (artigo 8.º).

44. A assembleia delibera, designadamente, sobre a aprovação do "projeto de reconversão a apresentar à câmara municipal, na modalidade de pedido de loteamento" [artigo 10.º, d)].

45. O procedimento da reconversão por iniciativa dos particulares inicia-se, naturalmente, com o pedido de loteamento apresentado pela comissão de administração (artigos 15.º e 18.º, - com a alteração de 1999, a comissão de administração pode optar por requerer informação prévia sobre o projeto de reconversão, artigo 17.º-A) e tem dois momentos chave, sinalizados nos artigos 24.º, 28.º e 29.º.

46. O Recorrente reclamou diretamente à Câmara Municipal de Odivelas em 01-03-2019.

Entenda-se agora por outra perspectiva,

47. Para efeitos da determinação do prazo de recurso contencioso e da sua contagem, torna-se irrelevante saber da deficiência ou falta de notificação que possa ter ocorrido na publicidade da deliberação (a Douta Sentença deu como adquirido que dessa deliberação o interessado havia sido notificado, pois que dela reclamara, mas o Recorrente afirma que dela não foi notificado, apesar de ter dela reclamado); e o certo é que não há mais nenhum documento nos autos, isto é, nem sequer há exato conhecimento do cumprimento das formalidades de publicitação exigidas no n.º 1 do artigo 28.º).

48. A alegação do Recorrente, respeitante aos requisitos da notificação, deve ser apreciada, pois, face ao outro acto suscetível de recurso contencioso, ou seja, a decisão sobre a reclamação, a deliberação de 12.04.2019 da Câmara Municipal a resposta à reclamação do Recorrente.

49. Improcede, pois, a exceção da caducidade.

50. Por conseguinte, o douto acórdão recorrido violou os arts. 68º, 110º 111º e 123º do CPA, 59.º do CPTA.

51. Pelo que, deve ser substituído por outro que dê provimento ao pedido do aqui Recorrente.”

O Município de Odivelas apresentou contra-alegações, terminando as mesmas com a formulação das conclusões que seguidamente se transcrevem:

“A- A sentença recorrida não merece censura alguma. Com efeito

B- Tomando por base a matéria de facto provada

C- E que não é posta em crise no presente recurso,

D- Aplicou correctamente o Direito, em especial a disciplina prevista na alínea a) do nº 1 do artigo 123º do CPTA.”

Perante as conclusões das alegações do recorrente, sem prejuízo do que seja de conhecimento oficioso, cumpre aferir do erro de julgamento da decisão recorrida, ao julgar extinto o processo cautelar por intempestividade da ação principal.

Dispensados os vistos legais, atenta a natureza urgente do processo, cumpre apreciar e decidir.

II. FUNDAMENTOS

II. 1 DECISÃO DE FACTO

Na decisão recorrida foram considerados provados os seguintes factos:

A) Em 3 de Dezembro de 2014, foi deliberada pela Câmara Municipal de Odivelas, a redelimitação da AUGI do Bairro Cova dos Barros. (Cfr. documento 3 junto com a oposição da 1 / Requerida)

B) Em 1 de Março de 2019, o Requerente apresentou reclamação junto da Câmara Municipal de Odivelas com o seguinte teor:

O que fazem ao abrigo do disposto no artigo 191.º do Código do Procedimento Administrativo:

1. O Processo em causa, processo de reconversão urbanística, vem estabelecido pela Lei 91/95 de 2 de Setembro, no artigo 4.º e apresentam-se como um processo de reconversão de iniciativa de proprietários ou comproprietários mediante loteamento;

2. Os prédios em que se insere a AUGI em questão são os prédios rústicos descritos na CRP de Odivelas sob os números ….. e …..da freguesia de Odivelas, Denominados COVA DOS BARROS.

3. O prédio ….. e ….. têm na origem, antes as operações de destaque que foram sendo feitas ao longo dos anos, respetivamente 32.080m2 e 2.200m2.

4. O destaque traduziu uma autonomização e venda em avos de uma pequena parte do terreno principal, nomeadamente uma fração do direito ao terreno com a comunhão do direito indiviso, não sendo considerado um loteamento;

5. O total de ambos os prédios é de 34.280 m2 nos termos das certidões que se referem a ambos os prédios.

6. É com estas metragens em mente que se regerá a presente Reclamação e a Reconversão por iniciativa dos particulares desta AUGI;

7. Ora, atualmente o prédio ….. tem 17.181,22 m2, tendo sido destacados dele 14.898,78.

8. Após consultas presenciais recentes por várias ocasiões ao processo de reconversão na CMO, e anteriormente já no local perante técnicos da própria CMO, mormente em 6 de junho de 2018, os aqui impugnantes manifestaram uma dúvida quanto à área de intervenção determinada pela AUGI para esta operação.

9. A medição desta intervenção está mal efetuada, senão vejamos infra.

10. Em termos sucintos, a AUGI iniciou com 50 lotes / 60 fogos e área de loteamento de 40.876,77 m2.

11. Desta leitura inicial, se pode retirar imediatamente que o somatório das áreas de intervenção da AUGI em lotes privados é superior à área dos prédios ….. e …

12. Superior em cerca de 6.596,77m2

13. Posteriormente verificou-se que a retificação operou para, no final, se poder ver na proposta final da AUGI intervenção em 24.818,72 m2.

14. Matematicamente, mesmo esta última versão peca no facto que, tirando da augi o prédio ….., disponíveis ficaram os acima referidos 14.898,78m2 provenientes dos destaques que operaram neste prédio e os 2.200m2 do …

15. S.m.o. pela simples soma dos prédios em questão se pode verificar que só estão disponíveis 17.0898,78 m2 para a intervenção da AUGI.

16. Mais uma vez, mesmo na versão final, se verifica um excesso de 7.719,94 m2 na proposta da AUGI que a CMO aprovou até ao momento e se prepara para aprovar e emitir o correspondente Alvará de Loteamento.

17. Os requerentes vêm pela presente reclamar da invasão que está a ser feita em terrenos confinantes, propriedade dos ora impugnantes, pela AUGI, mormente pelo facto de que dispõem de razões fácticas para o efeito.

18. Entendem os requerentes que possam existir constrangimentos legais se relacionam com o insuficiente enquadramento legal da legalização das construções, nomeadamente na possibilidade de dispensa de alguns requisitos e da não necessidade de uma reconversão cadastral.

19. Verifica-se no município uma enorme dificuldade em reconverter as áreas urbanas de génese ilegal presentes no seu território, neste particular porque o processo enferma de um vício grave que tem referência com a área de intervenção exceder a área real que constitui o prédio.

20. Fica por explicar cabalmente a intervenção na Parcela A (Escola / 2765m2) e na parcela B (1017m2) na medida em que aparentemente foram “concedidas” pelos interessados na AUGI como áreas de cedência.

21. Sendo que a Parcela A pertence ao prédio original e sendo que em momento algum dos 4 dossiers que compõem o processo desta AUGI se pôde verificar onde está o destaque desta parcela A, como pode a mesma ser utilizada pela AUGI para área de cedência?

22. Estas questões e outras serão levadas ao devido local judicial, em breve, onde o exercício dos direitos dos aqui requerentes será efetivado neste caso em concreto caso V. Exas, não aclarem esta situação, corrigindo-a nos prazos concedidos pelo CPA.

23. Entendem os requerentes que existe erro na medição da área de intervenção da AUGI, por excesso.

24. Mais declaram que não prestam o seu consentimento para qualquer intervenção/posse/utilização/invasão da área de intervenção da AUGI em questão em sua propriedade.

Junta: 3 documentos

(Cfr. fls. 1309 a 1311 do Processo Instrutor

C) Em 18 de Março de 2019, foi proferida informação referente à reclamação apresentada peio Requerente junto do Município de Odivelas, da qual consta, nomeadamente o seguinte;

“2.2. 2, Do referido em 2.1.1. extrai-se que a presente reclamação se refere a uma deliberação tomada na 23.ª Reunião Ordinária da Câmara Municipal de Odivelas a 03/12/2014, com base numa deliberação aprovada em Assembleia de 'Proprietários realizada a 11/09/2014.” (Cfr. documento 17 junto com o RI a fls. 85 a 88 do SITAF)

D) Em 12 de Abril de 2019, o Município de Odivelas, proferiu informação apreciando a reclamação do Requerente, da qual consta, nomeadamente, o seguinte;

“(...) a presente reclamação apresenta-se extemporânea atento o prazo para reclamação de 15 dias previsto no Código Procedimento Administrativo (artigo 191.°), uma vez que o único ato administrativo susceptível de poder ser impugnado data de 11.09.2014, aquando da deliberação da Câmara Municipal que aprovou a actual delimitação da AUGI. ” (Cfr. documento 18 junto com o RI a fls. 89 do SITAF)

E) Em 17 de Abril de 2019, na sequência da informação referida na alínea anterior, foi proferido despacho com o seguinte teor; “A Sra. Chefe da DRRU para procedimento em conformidade com a actuação proposta no presente parecer jurídico. ” (Cfr. documento 18 junto com o RI a fls 89 do SITAF)

F) Em 18 de Abril de 2019, foi remetida mensagem de correio electrónica, em resposta à reclamação apresentada, para o mandatário do Requerente, com o seguinte teor:

“Face ao solicitado, cabe informar que em anexo se envia para conhecimento de V. Exas e devidos efeitos as informações dos serviços e despachos superiores prestados sobre as mesmas, relativamente à reclamação e declaração de não concordância com a redelimitação da AUGI.” (Cfr. fls 1321 do Processo Instrutor)

G) Em 10 de Maio de 2019, o Requerimento Inicial da providência cautelar do presente processo deu entrada neste Tribunal via “site”. (Cfr. fls 4 a 36 do SITAF)

H) Em 23 de Setembro de 2019, deu entrada neste Tribunal, via “site” a Petição Inicial referente ao processo principal. (Cfr. fls. 1 a 28 do SITAF do processo principal 1754/ 19.6BELSB)

I) Da Petição Inicial correspondente ao processo principal apenso à presente providência cautelar, constam pedidos com o seguinte teor:

“Assim e pelo exposto, deve a presente ação ser julgado procedente por provada e, em consequência, serem os RR notificados para susterem quaisquer atos administrativos neste Processo AUGI …..com vista a desenvolver qualquer ato/ aprovação/loteamento no âmbito do mesmo processo tendente a finalizar a Reconversão Urbanística.

Mais deve ser declarado que a AUGI incide sobre área que não lhe pertence, sendo que invade a propriedade do A. (e de outros que não são parte na requalificação) em cerca de 6.996,77.

Ainda deve ser declarado que a Parcela A, identificada como área de cedência, para a requalficação, não deve ser tida como tal, porquanto os comproprietários não autorizaram tal cedência em beneficio da reconversão urbanística em questão.” (Cfr. fls. 1 a 28 do SITAF do processo principal 1754/ 19.6BELSB) (Cfr. PI do processo 1754/19.6BELSB a fls. 1 a 28 do SITAF)”

II. 2 APRECIAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO

Conforme supra enunciado, a questão a decidir cinge-se a saber se ocorre erro de julgamento da decisão recorrida, ao julgar extinto o processo cautelar por intempestividade da ação principal.

Consta desta decisão a seguinte fundamentação:

“Embora o Requerente peticione a suspensão de eficácia do acto administrativo de licenciamento da operação de loteamento, retira-se de todo o explanado no seu Requerimento Inicial, que o acto com o qual efectivamente não concorda é o acto de delimitação da área da AUGI, conforme referido na alínea A) do probatório, que segundo o Requerente vem abarcar indevidamente uma parte do seu prédio.

De forma a aferir da referida caducidade, cumpre desde logo verificar qual a consequência do vício assacado ao referido acto, se a anulabilidade ou a nulidade.

Com efeito, tal revela-se de extrema relevância, uma vez que os prazos de impugnação contenciosa serão diferentes: três meses para casos de anulabilidade e ausência de prazo, porque impugnável a todo o tempo, para o caso da nulidade, nos termos do n.° 1 do artigo 58.° do C.P.T.A.

Ora, apesar de na resposta à suscitada excepção o Requerente alegar que o vício do acto seria o de violação de direito fundamental, nos termos da alínea d) do n.° 2 do artigo 161.° do C.P.A., e por isso conducente ao desvalor da nulidade, analisada a petição inicial apresentada no processo principal, mais especificamente os pedidos ínsitos na mesma, conforme alínea G) do probatório, em nenhum deles o Requerente peticiona a nulidade do referido acto.

Na verdade, se o Requerente assacasse, verdadeiramente, ao acto impugnado, o vício conducente à nulidade do mesmo, tal teria que estar vertido nos pedidos constantes da acção principal, o que não acontece.

Daqui se conclui, que o Requerente não peticiona a nulidade do acto, pelo que não pode invocar a referida nulidade apenas para efeitos de benefício de prazo de impugnação contenciosa, já que se assim fosse o acesso aos meios contenciosos não estaria dependente de prazo, nos termos já mencionados.

Assim, não sendo aplicável o regime da nulidade, uma vez que o próprio Requerente não o peticiona na acção principal, o prazo de impugnação reconduz-se à regra geral prevista na alínea b) do n.° 1 do artigo 58.° do C.P.T.A., ou seja, três meses.

A contagem do referido prazo inicia-se com a notificação do acto, de acordo com o n.° 2 do artigo 59.° e segue os termos do artigo 279.° do Código Civil.

Do probatório, não decorre a data de notificação do referido acto, que se consubstancia no vertido na alínea A) do probatório. Porém, tendo em conta que o Requerente apresentou reclamação sobre o mesmo, é possível concluir que efectivamente do mesmo terá sido notificado.

Para além disso, atendendo ao lapso temporal em questão, o prazo de três meses, sempre estaria ultrapassado, uma vez que a questão se reporta a um acto praticado no decorrer do ano de 2014.

De facto, de acordo com a alínea H) do probatório, a Petição Inicial do processo principal foi apresentada em 23 de Setembro de 2019, pelo que, tendo em conta que o Requerente estaria a reagir contra um acto praticado no ano de 2014, o prazo de propositura da acção principal de três meses estaria sempre ultrapassado.

Nos termos da alínea a) do n.° 1 do artigo 123.° do C.P.T.A. “Os processos cautelares extinguem-se (...) se o requerente não fizer uso, no respectivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adopção de providencia cautelar se destinou.”

Conforme já explanado, o prazo que o Requerente dispunha para aceder ao meio contencioso era de três meses, sendo que o referido prazo foi largamente ultrapassado.

Assim sendo, tendo em conta a intempestividade da acção principal, deve declarar- se a extinção do presente processo cautelar, nos termos da citada alínea a) do n.° 1 do artigo 123.° do C.P.T.A.”

Ao que contrapõe o recorrente a seguinte argumentação:

- não se pode pressupor a sua notificação como sendo capaz de demonstrar a intempestividade de uma ação, pois esta notificação obedece a pressupostos legais e carecia de ser demonstrada para além de qualquer dúvida nos autos;

- no procedimento da reconversão previsto na Lei n.º 91/95, o recorrente reclamou diretamente para a Câmara Municipal de Odivelas em 01/03/2019, sendo irrelevante saber da deficiência ou falta de notificação que possa ter ocorrido na publicidade da deliberação, pois dela não foi notificado, apesar de ter dela reclamado;

- deve ser considerada a data da deliberação de 12/04/2019 da Câmara Municipal, em resposta à reclamação do recorrente;

- a decisão recorrida violou os artigos 68.º, 110.º, 111.º e 123.º do CPA e 59.º do CPTA.

É patente que não lhe assiste razão.

Vem indisputada pelo recorrente a conclusão da decisão recorrida no sentido de não vir invocada a nulidade do ato, pelo que o prazo de impugnação se reconduz à regra geral prevista no artigo 58.º, n.º 1, al. b), do CPTA. Prazo de três meses que se inicia com a notificação do ato, nos termos previstos no artigo 59.º, n.º 2, do CPTA.

Conforme ali se assinala, resulta dos pedidos constantes da petição inicial que não vem invocada a nulidade do ato em questão, pois se assim fosse tal estaria necessariamente vertido no peticionado, o que não acontece.

Tal como vem indisputada a conclusão de que o ato impugnado consiste na deliberação da Câmara Municipal de Odivelas datada de 03/12/2014, que aprovou a redelimitação da AUGI (área urbana de génese ilegal) do Bairro Cova dos Barros.

Mais ali se entendeu que, apesar de não estar assente a data de notificação do referido ato, uma vez que o recorrente apresentou reclamação sobre o mesmo, é possível concluir que efetivamente do mesmo terá sido notificado.

Na verdade, não se demonstra que o recorrente foi notificado do referido ato, mas igualmente não se demonstra que o tivesse de ser.

Conforme alegado pelo próprio, a sua legitimidade advém da circunstância de ter adquirido o prédio em questão em agosto de 2018, conforme se comprova pelo documento 1 junto com a petição inicial.

Sabemos que o recorrente apresentou reclamação junto da Câmara Municipal de Odivelas em 01/03/2019, ponto B do probatório, que denominou reclamação e declaração de não concordância com a aprovação dos limites da AUGI ….., fls. 1311 do processo instrutor.

Sendo, pois, inequívoco que, pelo menos a esta data, já tinha conhecimento do ato, que viria a impugnar judicialmente.

Autuada como reclamação da deliberação tomada na 23.ª Reunião Ordinária da Câmara Municipal de Odivelas a 03/12/2014, sobre a mesma veio a recair decisão do Município de Odivelas em 12/04/2019, concluindo ser extemporânea atento o prazo para reclamação de 15 dias previsto no artigo 191.º do CPA, pontos C e D do probatório.

Esta decisão foi notificada ao mandatário do recorrente em 18/04/2019, ponto E do probatório.

A providência cautelar foi instaurada em 10/05/2019, ao passo que a ação principal foi instaurada em 23/09/2019, pontos G e H do probatório.

Como já visto, não vem disputado que os vícios imputados pelo recorrente ao ato apenas são suscetíveis de implicar a sua anulabilidade. Nesta medida, repise-se, é conclusão inelutável que a ação principal teria de ser intentada no prazo de três meses, a contar do início do prazo de impugnação, conforme decorre do disposto no artigo 58.º, n.º 1, al. b), do CPTA.

No que concerne ao início do prazo de impugnação, prevê o artigo 59.º, n.º 4, do CPTA, que a “utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, consoante o que ocorra em primeiro lugar.”

Sendo certo que, nos termos do número seguinte, esta suspensão “não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do ato na pendência da impugnação administrativa, bem como de requerer a adoção de providências cautelares.”

No caso, já se assinalou que a decisão do Município de Odivelas foi proferida em 12/04/2019, a qual foi notificada ao mandatário do recorrente em 18/04/2019.

E a ação principal deu entrada em 23/09/2019.

Assim, a esta data já há muito se esgotara o prazo de três meses para interposição da ação, de que dispunha o recorrente.

Nos termos do artigo 123.º, n.º 1, al. a), do CPTA, o processo cautelar extingue-se se o requerente não fizer uso, no respetivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adoção de providência cautelar se destinou.

Termos em que, com a fundamentação que antecede, será então de manter a conclusão da intempestividade da ação principal e de extinção do presente processo cautelar.

Em suma, impõe-se negar provimento ao presente recurso.

III. DECISÃO

Pelo exposto, acordam os juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente.

Lisboa, 20 de maio de 2021

Nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, aditado pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 20/2020, de 1 de maio, o relator consigna e atesta que as Juízas Desembargadoras Ana Cristina Lameira e Catarina Vasconcelos têm voto de conformidade com o presente acórdão.

(Pedro Nuno Figueiredo)