Quem foi o relator do acórdão 04796/11?

O relator foi Joaquim Condesso, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 04796/11?

O acórdão foi proferido em 17 de abril de 2012.

04796/11 - TCAS

Sumário

1. Os fundamentos definidos na lei para a oposição do executado encontram-se consagrados no artº.204, nº.1, do C. P. P. Tributário (cfr.artº.286, do anterior C.P.Tributário), preceito que consagra uma enumeração legal taxativa dado utilizar a expressão “...a oposição só poderá ter algum dos seguintes fundamentos...”. 2. Nos termos do artº.204, nº.1, al.a), do C. P. P. Tributário, é enquadrável como fundamento de oposição qualquer ilegalidade substantiva agravada (absoluta ou abstracta), vício que não se refere ao concreto acto de liquidação, mas antes se reportando à ilegalidade da norma em que o mesmo acto tributário se baseia. Deve considerar-se que cabem no citado conceito de ilegalidade abstracta ou absoluta da liquidação todos os casos de actos que aplicam normas que violam regras de hierarquia superior, designadamente, além das normas constitucionais, as de direito comunitário ou internacional vigente em Portugal, tal como normas legislativas de direito ordinário quando é feita aplicação de normas regulamentares. 3. Consagra o artº.8, nº.2, da Lei 53-E/2006, de 29/12 (diploma que prevê o Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais) exigências precisas para a edição dos regulamentos locais de taxas. A norma em causa obriga as autarquias à enunciação clara da base de incidência, da base de cálculo, das isenções e modo de pagamento das taxas locais, mais exigindo, a par destes elementos, que se explicite a fundamentação económica e financeira das taxas criadas, tudo sob pena de nulidade do diploma em causa. 4. Especificamente, no que respeita à fundamentação económica e financeira das taxas criadas refere a norma (cfr.artº.8, nº.2, al.c), do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais), que o valor dos tributos deve levar em consideração, designadamente, os custos directos e indirectos, os encargos financeiros, as amortizações e os investimentos realizados, ou a realizar, pela autarquia local. Na estruturação da fundamentação económico-financeira da taxa criada a autarquia deve levar em consideração, desde logo, o princípio da equivalência jurídica consagrado no artº.4, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais. 5. Actualmente, a taxa pode definir-se como uma prestação coactiva, devida a entidades públicas, com vista à compensação de prestações efectivamente provocadas ou aproveitadas pelos sujeitos passivos. Em contraste com o imposto de características unilaterais, a taxa caracteriza-se pela sua natureza cumutativa ou bilateral, devendo o seu valor concreto ser fixado de acordo com o princípio da equivalência jurídica. A natureza do facto constitutivo que baseia o aparecimento da taxa pode consistir na prestação de uma actividade pública, na utilização de bens do domínio público ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares (cfr.artº.4, nºs.1 e 2, da L.G.Tributária; artºs.3 e 4, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, aprovado pela Lei 53-E/2006, de 29/12; artº.15, nº.2, da L.F.L. aprovada pela Lei 2/2007, de 15/1). 6. Como se refere no artº.4, nº.2, da L. G. Tributária, e já anteriormente se entendia, as taxas podem ter por fundamento, além do mais, a remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares. Neste caso o carácter bilateral da taxa (contraprestação) reconduz-se à realização de uma actividade administrativa que beneficie exclusivamente o sujeito passivo (v.g.licença de edificação). 7. De acordo com a lei, a publicidade pode considerar-se uma actividade relativamente proibida, mais propiamente a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial, dependendo de licenciamento prévio das autoridades competentes e competindo tal licenciamento às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, mais devendo definir os critérios de licenciamento visando a salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental (cfr.artº.1, da Lei 97/88, de 17/8). 8. Em exclusivo proveito próprio, um sujeito privado - o anunciante - introduz, através da actividade publicitária, mudanças qualitativas na percepção e no gozo do espaço público por parte de todos os que nele se movem, “moldando-o”, em função do seu interesse. A constituição da obrigação passiva de se conformar com essa influência modeladora é justamente a contrapartida específica que dá causa ao pagamento da taxa, estruturando, em termos bilaterais, a relação estabelecida com o obrigado tributário. 9. Os tributos liquidados visando a emissão, ou renovação, de licenças por colocação, em imóveis de propriedade privada, de publicidade de natureza comercial, revestem a natureza de taxas e a sua criação e cobrança por parte dos municípios não é organicamente inconstitucional. O relator Joaquim Condesso

Texto

ACÓRDÃO X RELATÓRIO X “A...- COMÉRCIO DE COMBUSTÍVEIS E LUBRIFICANTES, S.A.”, com os demais sinais dos autos, deduziu recurso dirigido a este Tribunal tendo por objecto sentença proferida pelo Mmo. Juiz do T.A.F. de Sintra, exarada a fls.79 a 83 do processo, através da qual julgou totalmente improcedente a oposição a execução fiscal com o nº.235/2010 e aps., instaurada contra a recorrente na C. M. de Cascais, visando a cobrança coerciva de dívidas de taxa de publicidade, referentes ao ano de 2010 e no valor total de € 2.995,92. X O recorrente termina as alegações do recurso (cfr.fls.96 a 113 dos autos) formulando as seguintes Conclusões: 1-O Regulamento do Município de Cascais de Cobrança e Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais para 2010 (Regulamento nº.40/2010) não explicita critério algum que porventura haja presidido à fixação dos valores das taxas nele estabelecidas, designadamente das liquidadas à recorrente, nem exterioriza qualquer fundamentação económico-financeira permissiva da compreensão desses mesmos valores - não está fundamentado nos termos exigidos pelo artº.8, nº.2, da Lei 53-E/2006, de 29/12; 2-Pretere, assim, formalidade essencial e inquinando-se de vício de forma - falta de fundamentação; 3-Decidindo diversamente, a sentença “sub censura” violou o disposto no artº.8, nº.2, da Lei 53-E/2006; 4-Inexiste utilização ou oneração de um bem público ou semi-público, pela recorrente; 5-O município de Cascais não desenvolve qualquer actividade, designadamente de apreciação do pedido de renovação, ou qualquer novo procedimento de licenciamento; 6-Os edifícios e equipamentos pertença da recorrente, nos quais se encontram implantados os suportes, não causam qualquer dano ambiental, limitação da utilização dos espaços em que e de que são visíveis, exclusão, impedimento ou dificuldade da sua utilização, interferência no uso a que as vias municipais estão afectas ou condicionamento de qualquer intervenção nelas ou nas áreas envolventes; 7-Da implantação dos suportes existentes nos postos de abastecimento da recorrente também não resulta para o município de Cascais qualquer encargo ou responsabilidade, nem necessidade de remoção de qualquer obstáculo jurídico à sua implantação; 8-As quantias exigidas pelo município de Cascais, para pagamento da dívida por renovação de licença de publicidade para o ano de 2010, não têm, assim, por base qualquer tipo de contraprestação típica da figura da taxa; 9-Os impostos e as contribuições especiais só podem ser criados por acto de natureza legislativa (reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República) - lei (artº.103, nº.2, da Constituição) ou decreto-lei “autorizado” (artº.165, nº.1, al.i), da Constituição); 10-As normas dos artºs.68, 69, 70, 71, 73, 75, 76, 77, 78, 84 e 85 do “Regulamento do município de Cascais de Cobrança e Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais para 2010 (Regulamento nº.40/2010), quando interpretadas no sentido de a sua tributação poder incidir sobre suportes publicitários instalados em propriedade privada, padecem de inconstitucionalidade orgânica, por violação do princípio da legalidade fiscal, previsto nos artºs.103, nº.2, e 165, nº.1, al.i), da Constituição da República Portuguesa; 11-As taxas liquidadas pela Câmara Municipal de Cascais, à recorrente, relativas à renovação da licença de publicidade para o ano de 2010, são nulas e, como tal, devem ser declaradas; 12-Decidindo diversamente, a sentença “sub censura” violou o disposto nos artºs.103, nº.2, e 165, nº.1, al.i), da Constituição da República Portuguesa; 13-Nestes termos e nos do disposto nos normativos citados supra, bem como em todos os mais, de Direito, aplicáveis, que não deixarão de ser supridos, deve ser concedido provimento ao presente recurso e revogada a sentença “sub censura”, com as legais consequências, o que se fará por obediência à lei e imperativo da JUSTIÇA! X Contra-alegou o recorrido (cfr.fls.120 a 133 dos autos), o qual pugna pela confirmação do julgado, sustentando nas Conclusões o seguinte: 1-Deve ser negado provimento ao recurso ora interposto pela “B.P. - Portugal, S.A.” mantendo-se a sentença recorrida, porquanto; 2-O Regulamento de Cobrança e Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais para 2010, ora em causa (Regulamento 40/2010 - publicado no D.R. 2ª.série –nº.12 - 19 de Janeiro de 2010), em que se funda a taxa de publicidade em apreço (artº.68 e seg.) cumpre com a exigência legal prevista, designadamente, no artº.8, nº.1, al.c), da Lei 53-E/2006, de 29 de Dezembro, que impõe a fundamentação económico financeira relativa ao valor das taxas; 3-O Regulamento em causa contém a fundamentação exigida a qual decorre da conjugação do disposto no artº.6, da fórmula matemática constante do artº.5 e ainda da “grelha de fundamentação das taxas 2010”, artº.68 e seg. (pag.2646 do citado regulamento - D.R. 2ª.série – nº.12 - 19 de Janeiro de 2010); 4-Reflecte os “custos directos e indirectos, os encargos financeiros”, a fundamentação económico financeira que, como no presente caso, enuncia, entre outros o “numero médio de horas dispendidas na execução das tarefas ligadas a cada taxa” e o “numero médio de funcionários envolvidos”; 5-Não existe pois, no caso, qualquer deficiente fundamentação económico-financeira e muito menos nulidade do citado regulamento; 6-Por outro lado, o mesmo não padece de qualquer inconstitucionalidade orgânica, uma vez que o que está aqui em causa é, verdadeiramente, uma taxa e não um imposto, como alega a recorrente; 7-A utilização individual do espaço aéreo, que é um bem público, e do bem público “ambiente”, que deve ser salvaguardado pelos municípios pela sua intervenção na área do urbanismo, do sossego, tranquilidades e saúdes públicas, representa uma contrapartida pelo pagamento da taxa; 8-A razão de ser da afixação da publicidade é ela ser visível pelas pessoas que se encontram precisamente nos espaços públicos, nas estradas, passeios, etc., que são bens públicos, aproveitando-se indirectamente - ainda que não dominialmente - aqueles bens, justificando-se como tal a referida contrapartida representada pela taxa; 9-Para que um tributo se subsuma à noção de taxa constante do artº.4, nº.1, da L.G.T., e do artº.3, da Lei 53-E/2006, não é necessária a prestação concreta de um serviço público ou a utilização de um bem do domínio público, bastando que se verifique a remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares; 10-Assim, a taxa pode constituir na mera remoção de um obstáculo jurídico, desde que se trate de um obstáculo real, ditado por um interesse legítimo e não de um obstáculo artificialmente criado para, através da sua remoção, propiciar à administração a cobrança de uma receita; 11-A publicidade, em apreço, mesmo que instalada em propriedade privada, projecta-se sobre o espaço público; 12-Tal como afirma a própria recorrente no ponto 5 das suas alegações “Estes suportes constituem um meio de informação, divulgação e promoção junto do público (...)”; 13-De resto é normal - sob pena de não alcançar o efeito pretendido - que a publicidade utilize formas agressivas de comunicação, termos luminosos, gráficos, ou até, de dimensão e destaques físicos, com efeitos intrusivos e de impacto no ambiente e vida comunitária; 14-Se se integrasse no ambiente, não tendo impacto e passando desapercebida, a dita publicidade não alcançaria o seu objectivo de captar as “atenções”; 15-Tais factos não carecem de prova por constituírem factos públicos, notórios e do conhecimento geral - artº.514, do C.P.C.; 16-Existe assim um verdadeiro interesse administrativo legítimo a salvaguardar (o da qualidade de vida, materializável no equilíbrio urbano e ambiental) que justifica que a referida actividade publicitária seja tratada como “relativamente proibida” (artº.1, da Lei 97/88, de 17 de Agosto, alterada Lei 23/2000, de 23 de Agosto), não se tratando de um mero obstáculo jurídico arbitrário, abusivo e pernicioso exclusivamente destinado à obtenção de receitas; 17-Por tal razão, o Acórdão Plenário do Tribunal Constitucional (Ac.177/2010) - em que, de resto, vários Conselheiros reviram a sua posição sobre esta matéria - sustenta não serem inconstitucionais não só as taxas de publicidade relativas à atribuição de (novas) licenças, como a renovação das já existentes; 18-Isto porque, também nas renovações das licenças emitidas a “(...) entidade emitente assume uma particular obrigação - a duradoura obrigação de suportar uma actividade que, embora respeitando aqueles deveres (“ambientais e urbanísticos”) interfere permanentemente com a conformação de um bem público”; 19-Consequentemente, não fixando o mencionado regulamento um imposto mas uma verdadeira taxa dentro dos limites da lei - tal como se deixou exposto - não padece o mesmo da invocada inconstitucionalidade orgânica; 20-Nestes termos e nos melhores de direito deve ser negado provimento ao recurso interposto, mantendo-se a sentença recorrida, assim se fazendo JUSTIÇA. X O Digno Magistrado do M. P. junto deste Tribunal emitiu douto parecer (cfr.fls.145 e 146 dos autos), no qual pugna por que se negue provimento ao recurso e se mantenha a sentença recorrida na ordem jurídica. X Corridos os vistos legais (cfr.fls.153 do processo), vem o processo à conferência para decisão. X FUNDAMENTAÇÃO X DE FACTO X A sentença recorrida julgou provada a seguinte matéria de facto (cfr.fls.80 e 81 dos autos): 1-Pela afixação de publicidade com fins comerciais em espaço pertencente ao oponente, foram emitidas, atempadamente, várias licenças pelo Município de Cascais, ao abrigo do Regulamento de Cobrança e Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais (cfr.documentos juntos a fls.48 a 59 dos presentes autos); 2-Pela renovação da autorização mencionada no nº.1 foi liquidada a taxa devida de acordo com a Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais, relativa ao ano de 2010, notificada ao oponente (cfr.cópias de ofícios juntas a fls.64 a 68 dos presentes autos); 3-Não tendo sido pagas no prazo estabelecido para o efeito as importâncias referidas no nº.2, foram emitidas certidões de dívida referentes aos alvarás mencionados no nº.1 (cfr.certidões juntas a fls.18 a 22 dos presentes autos); 4-Dá-se aqui por reproduzido o Anexo 1, do Reg. Cobrança nº.35/2009 e as disposições gerais e as taxas de publicidade constantes do Regulamento de Cobrança nº. 40/2010, de 19/01/10, e respectivo Anexo 1, Capitulo IX, daquele Município. X A sentença recorrida considerou como factualidade não provada a seguinte: “…Dos factos com interesse para a decisão da causa e constantes da oposição, todos objecto de análise concreta, não se provaram os que não constam da factualidade supra descrita…”. X Por sua vez, a fundamentação da decisão da matéria de facto constante da sentença recorrida é a seguinte: “…A decisão da matéria de facto efectuou-se com base no exame dos documentos e informações oficiais, não impugnados, que dos autos constam, tudo conforme referido a propósito de cada uma das alíneas do probatório…”. X Levando em consideração que a factualidade em análise nos presentes autos se baseia em prova documental, este Tribunal julga provados mais os seguintes factos que se reputam relevantes para a decisão e aditando-se, por isso, ao probatório nos termos do artº.712, nºs.1, al.a), e 2, do C. P. Civil (“ex vi” do artº.281, do C.P.P.Tributário): 5-As certidões a que alude o nº.3 supra titulam dívida no montante de € 2.995,92, sendo objecto do processo de execução fiscal nº.235/2010 e aps., instaurado contra a sociedade opoente/recorrente, “A...- Comércio de Combustíveis e Lubrificantes, S.A.”, na C. M. de Cascais (cfr.documentos juntos a fls.17 a 22 dos presentes autos; factualidade admitida pela opoente nos artºs.1 e 2 da p.i.); 6-Em 7/6/2010, a sociedade opoente/recorrente foi citada no âmbito do processo de execução fiscal identificado no nº.5 (cfr.documentos juntos a fls.23 e 24 dos presentes autos); 7-Em 5/7/2010, a sociedade opoente/recorrente apresentou junto da Câmara Municipal de Cascais a p.i. que originou a presente oposição (cfr.data de entrada aposta a fls.2 dos presentes autos). X Alicerçou-se a convicção do Tribunal, no que diz respeito à matéria de facto aditada, no teor dos documentos referidos em cada um dos números do probatório, tal como na análise dos mecanismos de admissão de factualidade por parte do impugnante, enquanto espécie de prova admitida no âmbito da relação jurídico-fiscal, embora de livre apreciação pelo Tribunal (cfr.artº.361, do C.Civil). X ENQUADRAMENTO JURÍDICO X Em sede de aplicação do direito, a sentença recorrida, em síntese, julgou totalmente improcedente a oposição que originou o presente processo, mais considerando válida e constitucional a liquidação dos tributos notificados à opoente pela Câmara Municipal de Cascais relativos a afixação de publicidade, referentes ao ano de 2010, no valor total de € 2.995,92 e objecto destes autos. X Desde logo, se dirá que as conclusões das alegações do recurso definem, como é sabido, o respectivo objecto e consequente área de intervenção do Tribunal “ad quem”, ressalvando-se as questões que, sendo de conhecimento oficioso, encontrem nos autos os elementos necessários à sua integração (cfr.artºs.685-A, do C.P.Civil; artº.282, do C.P.P.Tributário). O recorrente discorda do decidido sustentando antes de mais, como supra se alude, que o Regulamento do Município de Cascais de Cobrança e Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais para 2010 (Regulamento nº.40/2010) não explicita critério algum que porventura haja presidido à fixação dos valores das taxas nele estabelecidas, designadamente das liquidadas à recorrente, nem exterioriza qualquer fundamentação económico-financeira permissiva da compreensão desses mesmos valores, assim não estando fundamentado nos termos exigidos pelo artº.8, nº.2, da Lei 53-E/2006, de 29/12, e estando inquinado de vício de forma - falta de fundamentação. Decidindo diversamente, a sentença “sub censura” violou o disposto no artº.8, nº.2, da Lei 53-E/2006 (cfr. conclusões 1 a 3 do recurso). Com base em tal alegação pretendendo consubstanciar, segundo entendemos, erro de julgamento de direito da decisão recorrida. Examinemos se a decisão recorrida comporta tal pecha. Os fundamentos definidos na lei para a oposição do executado encontram-se consagrados no artº.204, nº.1, do C. P. P. Tributário (cfr.artº.286, do anterior C.P.Tributário), preceito que consagra uma enumeração legal taxativa dado utilizar a expressão “...a oposição só poderá ter algum dos seguintes fundamentos...”. Tal regime de fundamentação da oposição a execução fiscal, o qual já se encontrava consagrado nos artºs.84 e 86, do Código das Execuções Fiscais de 1913, visa, em princípio, evitar o protelamento excessivo da cobrança coerciva dos créditos do Estado. O legislador teve, por isso, a preocupação de limitar as possibilidades de defesa em processo de execução fiscal aos casos de flagrante injustiça (cfr.ac.S.T.A.-2ª.Secção, 15/3/95, rec.18898, Ap.D.R., 31/7/97, pág.781 e seg.; Soares Martínez, Direito Fiscal, 8ª.Edição, Almedina, 1996, pág.449; Jorge Lopes de Sousa, C.P.P.Tributário anotado e comentado, II volume, Áreas Editora, 5ª. edição, 2007, pág.322). No entender do Tribunal a factualidade alegada pelo recorrente constitui fundamento possível do processo de oposição, nos termos do artº.204, nº.1, al.a), do C. P. P. Tributário, alínea onde é enquadrável qualquer ilegalidade substantiva agravada (absoluta ou abstracta) como é a eventual ilegalidade do diploma criador da taxa que constitui a dívida exequenda. Está-se, aqui, perante aquilo que doutrinal e jurisprudencialmente se designa por ilegalidade abstracta ou absoluta da liquidação, que se distingue da “ilegalidade em concreto” por na primeira estar em causa a ilegalidade do tributo e não a mera ilegalidade do acto tributário ou da liquidação concretamente levada a efeito. Isto é, na ilegalidade abstracta a ilicitude não reside directamente no acto que faz aplicação da lei ao caso concreto, mas na própria lei cuja aplicação é feita, não sendo, por isso, a existência de vício dependente da situação material a que a lei foi aplicada nem do circunstancialismo em que o acto foi praticado. Por outras palavras, o vício não se refere ao concreto acto de liquidação, mas antes se reportando à ilegalidade da norma em que o mesmo acto tributário se baseia (cfr.A. José de Sousa e J. da Silva Paixão, Código de Processo Tributário anotado e comentado, 3ª. edição, 1997, pág.590 e seg.; Jorge Lopes de Sousa, C.P.P.Tributário anotado e comentado, II volume, Áreas Editora, 5ª. edição, 2007, pág.322 e seg.; João António Valente Torrão, C.P.P. Tributário anotado e comentado, Almedina, 2005, pág.787). Concluindo, deve considerar-se que cabem no citado conceito de ilegalidade abstracta ou absoluta da liquidação todos os casos de actos que aplicam normas que violam regras de hierarquia superior, designadamente, além das normas constitucionais, as de direito comunitário ou internacional vigente em Portugal, tal como normas legislativas de direito ordinário quando é feita aplicação de normas regulamentares (cfr.Jorge Lopes de Sousa, C.P.P.Tributário anotado e comentado, III volume, Áreas Editora, 6ª. edição, 2011, pág.446; ac.S.T.A.-Plenário, 7/4/2005, rec.1108/03). “In casu”, examinemos se o Regulamento do Município de Cascais de Cobrança e Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais para 2010 (Regulamento nº.40/2010), padece da ilegalidade que lhe é assacada pelo recorrente. Consagra o artº.8, nº.2, da Lei 53-E/2006, de 29/12 (diploma que prevê o Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais) exigências precisas para a edição dos regulamentos locais de taxas. A norma em causa obriga as autarquias à enunciação clara da base de incidência, da base de cálculo, das isenções e modo de pagamento das taxas locais, mais exigindo, a par destes elementos, que se explicite a fundamentação económica e financeira das taxas criadas, tudo sob pena de nulidade do diploma em causa. Especificamente, no que respeita à fundamentação económica e financeira das taxas criadas refere a norma (cfr.artº.8, nº.2, al.c), do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais), que o valor dos tributos deve levar em consideração, designadamente, os custos directos e indirectos, os encargos financeiros, as amortizações e os investimentos realizados, ou a realizar, pela autarquia local. Na estruturação da fundamentação económico-financeira da taxa criada a autarquia deve levar em consideração, desde logo, o princípio da equivalência jurídica consagrado no artº.4, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais. O princípio da equivalência e consequente medida da taxa pode ser concretizado pela via do custo (ou pela via do benefício, neste caso adequando a taxa ao valor de mercado da prestação em causa), referindo-se a norma aos custos directos e indirectos e aos encargos financeiros. Compreende-se que a parcela maior das taxas locais seja ordenada a uma equivalência de custos, na medida em que a administração local sempre conhece mais facilmente o custo das prestações que realiza do que o respectivo valor de mercado. No que respeita ao cálculo dos custos inerentes às prestações públicas locais, há-de ele assentar, em larga medida, nos princípios e métodos existentes para a contabilidade pública local, o Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais (POCAL). Servindo a fundamentação económico-financeira exigida pela norma em exegese à garantia do princípio da equivalência, importa recordar que este não impõe que as taxas locais correspondam ao exacto custo ou valor de cada singular prestação pública, antes exigindo que as taxas locais compensem aproximadamente o custo ou valor médio dessas prestações. Esta exigência de fundamentação económico-financeira visa facultar aos contribuintes e aos Tribunais os elementos de que carecem para proceder ao exame rigoroso destes tributos públicos, mais introduzindo um elemento de transparência em todo o processo de liquidação dos mesmos (cfr.Sérgio Vasques, Regime das Taxas Locais, Introdução e Comentário, Cadernos do I.D.E.F.F., nº.8, Almedina, 2009, pag.139 e seg.; Nuno de Oliveira Garcia, Contencioso de Taxas, Liquidação, Audição e Fundamentação, Almedina, 2011, pág.143 e seg.; Susana Tavares da Silva, As Taxas e a Coerência do Sistema Tributário, Coimbra Editora, 2008, pág.54 e seg.). No caso concreto, deve averiguar-se se o Regulamento do Município de Cascais de Cobrança e Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais para 2010 (Regulamento nº.40/2010), publicado na II série do D.R., de 19/1/2010, contém a necessária fundamentação económico-financeira requerida pela lei, especificamente quanto às taxas de publicidade. Iniciando o exame pelo artº.5, do Regulamento, consagra esta norma a fórmula matemática de cálculo do valor das taxas previstas na Tabela anexa ao mesmo diploma. Já o artº.6, do Regulamento, remete a fundamentação económico-financeira do valor das taxas, licenças e outras receitas previstas na Tabela para os quadros que constituem os anexos I e II ao Regulamento. O artº.30, do Regulamento, estabelece, além do mais, a possibilidade de pagamento das taxas anuais de publicidade num máximo de quatro prestações, desde que o seu valor não seja inferior a € 500,00. O montante concreto das taxas a cobrar em matéria de publicidade está concretizado nos artºs.68 a 86, da Tabela anexa ao Regulamento, fixando-se o mesmo tendo por referência, entre outros, o metro quadrado, ou fracção, e o período anual, mais se fazendo a destrinça entre os diversos meios de exibir as mensagens publicitárias (v.g.chapas, placas, toldos, anúncios luminosos, etc.). Por último, no anexo II ao Regulamento, surge-nos a grelha de fundamentação das taxas de 2010, consagrando-se especificamente no seu capítulo IX, a fundamentação económico-financeira das taxas de publicidade. Nesta grelha, estrutura-se a fundamentação concreta de cada uma das taxas previstas nos citados artºs.68 a 86, da Tabela anexa ao Regulamento, operando-se em relação a cada uma delas a fórmula matemática de cálculo consagrada no artº.5, do Regulamento. Atento tudo o acabado de mencionar, deve concluir-se pela correcta fundamentação económico-financeira das taxas de publicidade consagradas no Regulamento do Município de Cascais de Cobrança e Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais para 2010 (Regulamento nº.40/2010), face às exigências da lei previstas no artº.8, nº.2, al.c), do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais. Face ao exposto, sem necessidade de mais amplas considerações, julga-se improcedente este esteio do recurso. Como fundamento do presente salvatério alega, igualmente e em síntese, o apelante que as quantias exigidas pelo município de Cascais, para pagamento da dívida por renovação de licença de publicidade para o ano de 2010, não têm por base qualquer tipo de contraprestação típica da figura da taxa, sendo que os impostos e as contribuições especiais só podem ser criados por acto de natureza legislativa (reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República) - lei (artº.103, nº.2, da Constituição) ou decreto-lei “autorizado” (artº.165, nº.1, al.i), da Constituição). Nestes termos, as normas dos artºs.68, 69, 70, 71, 73, 75, 76, 77, 78, 84 e 85 do Regulamento do município de Cascais de Cobrança e Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais para 2010 (Regulamento 40/2010), quando interpretadas no sentido de a sua tributação poder incidir sobre suportes publicitários instalados em propriedade privada, padecem de inconstitucionalidade orgânica, por violação do princípio da legalidade fiscal, previsto nos artºs.103, nº.2, e 165, nº.1, al.i), da Constituição da República Portuguesa. Decidindo diversamente, a sentença “sub censura” violou o disposto nos citados artºs.103, nº.2, e 165, nº.1, al.i), da Constituição da República Portuguesa (cfr.conclusões 4 a 12 do recurso). Com base em tal alegação pretendendo consubstanciar mais um erro de julgamento de direito da decisão recorrida. Examinemos se a decisão objecto do presente recurso padece de tal vício. Antes de mais, dir-se-á que também esta factualidade alegada pelo recorrente constitui fundamento possível do processo de oposição, nos termos do artº.204, nº.1, al.a), do C. P. P. Tributário, alínea onde é enquadrável, conforme mencionado supra, qualquer ilegalidade substantiva agravada (absoluta ou abstracta) como é a eventual inconstitucionalidade do diploma criador da taxa que constitui a dívida exequenda (cfr. ac.S.T.A.-2ª. Secção, 12/1/2011, rec.752/10). A definição dos bens do domínio público e o seu regime inserem-se na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República e já se inseriam nessa reserva à face da redacção da Constituição vigente em 1991, saída da revisão constitucional de 1989 (cfr.artº.168, nº.1, al.z), da C.R.Portuguesa). Actualmente tal regime de reserva relativa encontra-se consagrado no artº.165, nº.1, al.v), da C. R. Portuguesa. Este regime de reserva da A. R. abrange a definição, não apenas do domínio público do Estado, mas também do de outras entidades públicas susceptíveis de serem titulares dele, como sejam as regiões autónomas ou as autarquias (cfr.artº.84, da C.R.Portuguesa; J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa anotada, 4ª. Edição, 2º. Volume, Coimbra Editora, 2010, pág.334; ac.S.T.A.-2ª. Secção, 16/1/2008, rec.603/07). Por força do princípio da generalidade e universalidade dos tributos, onde se incluem as taxas (artº.5, nº.2, da L.G.Tributária), estes a todos são aplicáveis, incluindo o ora recorrente. Sendo que, no caso concreto, a legitimidade da C.M.Cascais para liquidar as taxas objecto do presente processo se baseia nos artºs.238, nº.4, e 241, da C. R. Portuguesa, no artº.8, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, aprovado pela Lei 53-E/2006, de 29/12, e no artº.15, da L.F.L. aprovada pela Lei 2/2007, de 15/1. A taxa deve visualizar-se como uma receita pública estabelecida por lei, quer como retribuição de serviços prestados individualmente aos particulares no exercício de uma actividade pública, quer como contrapartida da utilização de bens do domínio público, quer, ainda, como contrapartida da remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares. A taxa situa-se apenas no domínio dos serviços públicos divisíveis. Na verdade, existem actividades públicas ditas indivisíveis, dado que o benefício para os particulares das mesmas resultante tem carácter genérico (v.g.defesa nacional; actividade legislativa; actividade diplomática). Porém, existem muitas outras actividades e serviços públicos de que os particulares podem extrair vantagens individualmente consideradas, pelo que, nesses casos, há a possibilidade de realizar a respectiva cobertura financeira, total ou parcialmente, mediante a criação de taxas (v.g.propinas da instrução pública; custas da justiça; portagens pagas nas vias de comunicação). Atento o referido, o que caracteriza definitivamente a taxa em face do imposto, consiste no carácter sinalagmático ou bilateral daquela e unilateral ou não sinalagmático deste. A taxa não se basta com a existência de uma contrapartida jurídica de carácter genérico, sendo necessário que seja satisfeita uma contraprestação individual pelo devedor para que exista (cfr.artº.4, nºs.1 e 2, da L.G.Tributária; ac.S.T.A.-2ª.Secção, 19/1/94, Acórdãos Doutrinais, nº.396, pág.1412 e seg.; ac.S.T.A.-2ª.Secção, 2/5/96, Acórdãos Doutrinais, nº.420, pág.1420 e seg.; Nuno Sá Gomes, Manual de Direito Fiscal, Editora Rei dos Livros, 1996, I, pág.74 a 77; Soares Martínez, Direito Fiscal, 8ª. edição, Livraria Almedina, 1996, pág.35 a 37; J. L. Saldanha Sanches, Manual de Direito Fiscal, Coimbra Editora, 3ª. edição, 2007, pág.30 e seg.; Diogo Leite de Campos e Outros, Lei Geral Tributária comentada e anotada, Vislis, 3ª. Edição, 2003, pág.58 e 59). Actualmente, a taxa pode definir-se como uma prestação coactiva, devida a entidades públicas, com vista à compensação de prestações efectivamente provocadas ou aproveitadas pelos sujeitos passivos. Em contraste com o imposto de características unilaterais, a taxa caracteriza-se pela sua natureza cumutativa ou bilateral, devendo o seu valor concreto ser fixado de acordo com o princípio da equivalência jurídica. A natureza do facto constitutivo que baseia o aparecimento da taxa pode consistir na prestação de uma actividade pública, na utilização de bens do domínio público ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares (cfr.artº.4, nºs.1 e 2, da L.G.Tributária; artºs.3 e 4, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, aprovado pela Lei 53-E/2006, de 29/12; artº.15, nº.2, da L.F.L. aprovada pela Lei 2/2007, de 15/1; Sérgio Vasques, Regime das Taxas Locais, Introdução e Comentário, Cadernos do I.D.E.F.F., nº.8, 2009, pág.83 e seg.; J. L. Saldanha Sanches, ob.cit., pág.30 e 31). Recorde-se, também, que a distinção entre imposto e taxa assume especial relevo perante os princípios gerais de direito tributário material, designadamente face ao princípio da legalidade, concebido como reserva absoluta de lei formal, isto é, lei da Assembleia da República (cfr.artº.103, nº.2, da Constituição da República, na redacção introduzida pela Lei Constitucional 1/97, de 20/9), princípio este que, segundo a doutrina, abrange somente o imposto mas não já as taxas que podem ser criadas por decreto-lei do Governo, sem prévia autorização legislativa (cfr.Nuno Sá Gomes, ob.cit., pág.76; Soares Martínez, ob.cit., pág.37; J. L. Saldanha Sanches, ob.cit., pág.31). No caso “sub judice”, será que nos encontramos perante uma verdadeira taxa ou antes perante um imposto? A nomenclatura empregue pelo legislador nem sempre corresponde à realidade sobre que versa, pelo que só através da análise dos elementos de um determinado tributo se deve proceder à sua qualificação como taxa ou imposto. Também é nosso entendimento que são as características que atrás descrevemos, relativas ao conceito de taxa e de há muito assentes na Jurisprudência e na Doutrina, que actuam como um limite interno ao poder tributário dos municípios. Com efeito, estes podem obter receitas próprias, por meio de uma decisão que é confiada aos seus órgãos deliberativos - e entre aquelas, a criação de taxas. A este respeito, pode dizer-se que estamos perante uma actividade que é essencialmente de natureza administrativa, de gestão do património municipal ou de gestão de bens. De onde se conclui que o princípio da autonomia administrativa, traduzido numa autónoma normação autárquica, se encontra numa relação não de contradição, mas antes de integração do princípio da legalidade. Ou seja, tendo em conta o princípio da legalidade fiscal, o poder decisório dos municípios tem sempre que respeitar os limites formais do respeito por um quadro mais vasto que é criado pela lei. E chegamos pois ao cerne da questão: Como se limita este poder? A resposta encontramo-la na própria delimitação do conceito de taxa: o poder atribuído ao município para obter uma receita - no caso, uma taxa - é enformado pelas características daquela, das quais ressalta o carácter sinalagmático e não unilateral, que pressupõe a prestação de uma actividade pública, a utilização de bens do domínio público ou a remoção de um limite jurídico, sempre dentro de uma relação de proporcionalidade entre o exigido a título de taxa e a utilidade prestada. Em conclusão: as características da taxa actuam como um limite interno ao poder tributário dos municípios. Como se refere no artº.4, nº.2, da L. G. Tributária, e já anteriormente se entendia, as taxas podem ter por fundamento, além do mais, a remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares. Neste caso o carácter bilateral da taxa (contraprestação) reconduz-se à realização de uma actividade administrativa que beneficie exclusivamente o sujeito passivo (v.g.licença de edificação). Concretamente, quanto à taxa anual de publicidade tem esta como contraprestação específica a verificação das normas relativas à protecção de valores do ambiente e paisagem urbanos. De acordo com a lei, a publicidade pode considerar-se como uma actividade relativamente proibida, mais propiamente a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial, dependendo de licenciamento prévio das autoridades competentes e competindo tal licenciamento às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, mais devendo definir os critérios de licenciamento visando a salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental (cfr.artº.1, da Lei 97/88, de 17/8). Mais se dirá que a colocação, em prédios de propriedade privada, de anúncios de natureza comercial tem directa e muito marcante incidência “externa”, que extravasa da esfera dominial do respectivo titular. Pela natureza do efeito útil pretendido, ela contende necessariamente com o espaço público, cuja gestão e disciplina compete à edilidade municipal exercitar. Justifica-se, assim, que a actividade publicitária seja relativamente proibida conforme se alude supra. Por outro lado, de forma alguma este regime pode ser perspectivado como um obstáculo jurídico arbitrário, como uma intervenção abusivamente limitadora do “jus utendi” de um bem privado, com o único fito de obter receitas. Independentemente da posição adoptada quanto a saber se a iniciativa publicitária corresponde ou não ao gozo de uma faculdade contida no direito de propriedade privada, não sofre dúvida de que tal regime se encontra objectivamente legitimado pela tutela de reais interesses públicos, cuja preservação é condição indispensável da “qualidade ambiental das povoações e da vida urbana”, nos termos constitucionalmente exigidos (cfr. artº.66, nºs.1 e 2, al.e), da C.R.Portuguesa). Em exclusivo proveito próprio, um sujeito privado - o anunciante - introduz, através da actividade publicitária, mudanças qualitativas na percepção e no gozo do espaço público por parte de todos os que nele se movem, “moldando-o”, em função do seu interesse. A constituição da obrigação passiva de se conformar com essa influência modeladora é justamente a contrapartida específica que dá causa ao pagamento da taxa, estruturando, em termos bilaterais, a relação estabelecida com o obrigado tributário. Ainda, findo o prazo para o qual tinha sido concedida a remoção da proibição do exercício da actividade publicitária, torna-se necessário proceder à reavaliação da situação, do ponto de vista da permanência das condições legais de licenciamento, o que justifica a cobrança de uma nova prestação tributária. Essa reavaliação é um pressuposto da continuidade da fruição, por um novo período, das utilidades propiciadas por tal actividade, no que o particular se mostra interessado. Pelo que, não faz sentido, atenta essa relação causal, distinguir o licenciamento da sua renovação, ou a contrapartida devida pelo período inicial das que são exigíveis pelos períodos de renovação da licença. Igualmente se deve referir que a jurisprudência actual do Tribunal Constitucional e do S.T.A.-2ª.Secção, é uniforme no sentido de concluir que os tributos liquidados visando a emissão, ou renovação, de licenças por colocação, em imóveis de propriedade privada, de publicidade de natureza comercial, revestem a natureza de taxas e que a sua criação e cobrança por parte dos municípios não é organicamente inconstitucional (cfr.ac.Tribunal Constitucional 177/2010, de 5/5/2010; ac.Tribunal Constitucional 436/2010, de 10/11/2010; ac.Tribunal Constitucional 475/2011, de 12/11/2011; ac.S.T.A.-2ª.Secção, 12/1/2011, rec.752/10; ac.S.T.A.-2ª.Secção, 6/4/2011, rec.119/11). Em conclusão e atento o referido, deve considerar-se que o tributo que constitui a dívida exequenda no processo de execução fiscal nº.235/2010 e aps., o qual corre seus termos na C. M. Cascais, é uma taxa (e não um imposto) e que a sua criação e cobrança não ofende o princípio da legalidade tributária consagrado nos artºs.103, nº.2, e 165, nº.1, al.i), da C.R.Portuguesa. Sem necessidade de mais amplas ponderações, julga-se improcedente este último alicerce do recurso e, em consequência, mantém-se a decisão recorrida, embora com a presente fundamentação, a qual não padece dos vícios que lhe são assacados pelo recorrente, ao que se procederá na parte dispositiva deste acórdão. X DISPOSITIVO X Face ao exposto, ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, OS JUÍZES DA SECÇÃO DE CONTENCIOSO TRIBUTÁRIO deste Tribunal Central Administrativo Sul em NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO E CONFIRMAR A DECISÃO RECORRIDA que, em consequência, se mantém na ordem jurídica. X Condena-se o recorrente em custas. X Registe. Notifique. X Lisboa, 17 de Abril de 2012 (Joaquim Condesso - Relator) (Pereira Gameiro - 1º. Adjunto) (Lucas Martins - 2º. Adjunto) – Voto a decisão com a declaração que segue: - Não se acompanha a fundamentação do acórdão, no segmento em que considera que a alegada falta de fundamentação do Regulamento do Município de Cascais e Tabela de Taxas e Licenças e Outras Receitas Municipais, vigente no ano de 2010, designadamente na vertente económico-financeira - cfr. as três primeiras conclusões do recurso -, consubstancie factualidade subsumível à alínea a), do n.° l, do art.° 204.°, do CPPT, enquanto causa de pedir adequada em processo de oposição fiscal e que, nessa medida, possa, e muito menos se imponha, ser apreciada pelo tribunal. - Crê-se que, de facto, com tal tipo de alegação, o que se está a colocar em causa é a legalidade do próprio Regulamento, com suporte num imputado vício próprio -a sua falta de fundamentação legalmente exigida - o que, tratando-se diploma regulamentar tributário, pressupõe, a nosso ver, ser indagado e decidido em processo próprio de impugnação de normas, nos termos e ao que aqui importa do estatuído no art.° 49.°, n.° 1, al. e) e sua subalínea i), do ETAF de 2002 Sem relevo de consideração, ao que aqui importa, a alteração que lhe foi introduzida pelo Dec.-Lei n.' 166/2009JUL31. , com tramitação própria e regulamentada nos art.°s 72.° a 77.°, do CPTA, por força do art.° 2.°/c, do CPPT. - Daí que se propenda no sentido de que, tendo em vista o desiderato final pretendido pela recorrente, neste domínio, era mister que, prévia e autonomamente, obtivesse a declaração de ilegalidade do Regulamento em causa, nos sobreditos termos e, sendo caso disso e subsequentemente, deduzisse oposição à execução fiscal a coberto do estatuído na al. b), do n.° 1, do art.° 203.°, do CPPT e da alínea a), do n.° 1, do art.° 204.°, ambos do CPPT.

Sumário

2. Nos termos do artº.204, nº.1, al.a), do C. P. P. Tributário, é enquadrável como fundamento de oposição qualquer ilegalidade substantiva agravada (absoluta ou abstracta), vício que não se refere ao concreto acto de liquidação, mas antes se reportando à ilegalidade da norma em que o mesmo acto tributário se baseia. Deve considerar-se que cabem no citado conceito de ilegalidade abstracta ou absoluta da liquidação todos os casos de actos que aplicam normas que violam regras de hierarquia superior, designadamente, além das normas constitucionais, as de direito comunitário ou internacional vigente em Portugal, tal como normas legislativas de direito ordinário quando é feita aplicação de normas regulamentares.

3. Consagra o artº.8, nº.2, da Lei 53-E/2006, de 29/12 (diploma que prevê o Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais) exigências precisas para a edição dos regulamentos locais de taxas. A norma em causa obriga as autarquias à enunciação clara da base de incidência, da base de cálculo, das isenções e modo de pagamento das taxas locais, mais exigindo, a par destes elementos, que se explicite a fundamentação económica e financeira das taxas criadas, tudo sob pena de nulidade do diploma em causa.

4. Especificamente, no que respeita à fundamentação económica e financeira das taxas criadas refere a norma (cfr.artº.8, nº.2, al.c), do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais), que o valor dos tributos deve levar em consideração, designadamente, os custos directos e indirectos, os encargos financeiros, as amortizações e os investimentos realizados, ou a realizar, pela autarquia local. Na estruturação da fundamentação económico-financeira da taxa criada a autarquia deve levar em consideração, desde logo, o princípio da equivalência jurídica consagrado no artº.4, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais.

5. Actualmente, a taxa pode definir-se como uma prestação coactiva, devida a entidades públicas, com vista à compensação de prestações efectivamente provocadas ou aproveitadas pelos sujeitos passivos. Em contraste com o imposto de características unilaterais, a taxa caracteriza-se pela sua natureza cumutativa ou bilateral, devendo o seu valor concreto ser fixado de acordo com o princípio da equivalência jurídica. A natureza do facto constitutivo que baseia o aparecimento da taxa pode consistir na prestação de uma actividade pública, na utilização de bens do domínio público ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares (cfr.artº.4, nºs.1 e 2, da L.G.Tributária; artºs.3 e 4, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, aprovado pela Lei 53-E/2006, de 29/12; artº.15, nº.2, da L.F.L. aprovada pela Lei 2/2007, de 15/1).

6. Como se refere no artº.4, nº.2, da L. G. Tributária, e já anteriormente se entendia, as taxas podem ter por fundamento, além do mais, a remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares. Neste caso o carácter bilateral da taxa (contraprestação) reconduz-se à realização de uma actividade administrativa que beneficie exclusivamente o sujeito passivo (v.g.licença de edificação).

7. De acordo com a lei, a publicidade pode considerar-se uma actividade relativamente proibida, mais propiamente a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial, dependendo de licenciamento prévio das autoridades competentes e competindo tal licenciamento às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, mais devendo definir os critérios de licenciamento visando a salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental (cfr.artº.1, da Lei 97/88, de 17/8).

8. Em exclusivo proveito próprio, um sujeito privado - o anunciante - introduz, através da actividade publicitária, mudanças qualitativas na percepção e no gozo do espaço público por parte de todos os que nele se movem, “moldando-o”, em função do seu interesse. A constituição da obrigação passiva de se conformar com essa influência modeladora é justamente a contrapartida específica que dá causa ao pagamento da taxa, estruturando, em termos bilaterais, a relação estabelecida com o obrigado tributário.

9. Os tributos liquidados visando a emissão, ou renovação, de licenças por colocação, em imóveis de propriedade privada, de publicidade de natureza comercial, revestem a natureza de taxas e a sua criação e cobrança por parte dos municípios não é organicamente inconstitucional.

O relator

Joaquim Condesso

Texto Integral

ACÓRDÃO

RELATÓRIO

“A. ..- COMÉRCIO DE COMBUSTÍVEIS E LUBRIFICANTES, S.A.”, com os demais sinais dos autos, deduziu recurso dirigido a este Tribunal tendo por objecto sentença proferida pelo Mmo. Juiz do T.A.F. de Sintra, exarada a fls.79 a 83 do processo, através da qual julgou totalmente improcedente a oposição a execução fiscal com o nº.235/2010 e aps., instaurada contra a recorrente na C. M. de Cascais, visando a cobrança coerciva de dívidas de taxa de publicidade, referentes ao ano de 2010 e no valor total de € 2.995,92.

O recorrente termina as alegações do recurso (cfr.fls.96 a 113 dos autos) formulando as seguintes Conclusões:

1- O Regulamento do Município de Cascais de Cobrança e Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais para 2010 (Regulamento nº.40/2010) não explicita critério algum que porventura haja presidido à fixação dos valores das taxas nele estabelecidas, designadamente das liquidadas à recorrente, nem exterioriza qualquer fundamentação económico-financeira permissiva da compreensão desses mesmos valores - não está fundamentado nos termos exigidos pelo artº.8, nº.2, da Lei 53-E/2006, de 29/12;

2- Pretere, assim, formalidade essencial e inquinando-se de vício de forma - falta de fundamentação;

3- Decidindo diversamente, a sentença “sub censura” violou o disposto no artº.8, nº.2, da Lei 53-E/2006;

4- Inexiste utilização ou oneração de um bem público ou semi-público, pela recorrente;

5- O município de Cascais não desenvolve qualquer actividade, designadamente de apreciação do pedido de renovação, ou qualquer novo procedimento de licenciamento;

6- Os edifícios e equipamentos pertença da recorrente, nos quais se encontram implantados os suportes, não causam qualquer dano ambiental, limitação da utilização dos espaços em que e de que são visíveis, exclusão, impedimento ou dificuldade da sua utilização, interferência no uso a que as vias municipais estão afectas ou condicionamento de qualquer intervenção nelas ou nas áreas envolventes;

7- Da implantação dos suportes existentes nos postos de abastecimento da recorrente também não resulta para o município de Cascais qualquer encargo ou responsabilidade, nem necessidade de remoção de qualquer obstáculo jurídico à sua implantação;

8- As quantias exigidas pelo município de Cascais, para pagamento da dívida por renovação de licença de publicidade para o ano de 2010, não têm, assim, por base qualquer tipo de contraprestação típica da figura da taxa;

9- Os impostos e as contribuições especiais só podem ser criados por acto de natureza legislativa (reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República) - lei (artº.103, nº.2, da Constituição) ou decreto-lei “autorizado” (artº.165, nº.1, al.i), da Constituição);

10- As normas dos artºs.68, 69, 70, 71, 73, 75, 76, 77, 78, 84 e 85 do “Regulamento do município de Cascais de Cobrança e Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais para 2010 (Regulamento nº.40/2010), quando interpretadas no sentido de a sua tributação poder incidir sobre suportes publicitários instalados em propriedade privada, padecem de inconstitucionalidade orgânica, por violação do princípio da legalidade fiscal, previsto nos artºs.103, nº.2, e 165, nº.1, al.i), da Constituição da República Portuguesa;

11- As taxas liquidadas pela Câmara Municipal de Cascais, à recorrente, relativas à renovação da licença de publicidade para o ano de 2010, são nulas e, como tal, devem ser declaradas;

12- Decidindo diversamente, a sentença “sub censura” violou o disposto nos artºs.103, nº.2, e 165, nº.1, al.i), da Constituição da República Portuguesa;

13- Nestes termos e nos do disposto nos normativos citados supra, bem como em todos os mais, de Direito, aplicáveis, que não deixarão de ser supridos, deve ser concedido provimento ao presente recurso e revogada a sentença “sub censura”, com as legais consequências, o que se fará por obediência à lei e imperativo da JUSTIÇA!

Contra-alegou o recorrido (cfr.fls.120 a 133 dos autos), o qual pugna pela confirmação do julgado, sustentando nas Conclusões o seguinte:

1- Deve ser negado provimento ao recurso ora interposto pela “B.P. - Portugal, S.A.” mantendo-se a sentença recorrida, porquanto;

2- O Regulamento de Cobrança e Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais para 2010, ora em causa (Regulamento 40/2010 - publicado no D.R. 2ª.série –nº.12 - 19 de Janeiro de 2010), em que se funda a taxa de publicidade em apreço (artº.68 e seg.) cumpre com a exigência legal prevista, designadamente, no artº.8, nº.1, al.c), da Lei 53-E/2006, de 29 de Dezembro, que impõe a fundamentação económico financeira relativa ao valor das taxas;

3- O Regulamento em causa contém a fundamentação exigida a qual decorre da conjugação do disposto no artº.6, da fórmula matemática constante do artº.5 e ainda da “grelha de fundamentação das taxas 2010”, artº.68 e seg. (pag.2646 do citado regulamento - D.R. 2ª.série – nº.12 - 19 de Janeiro de 2010);

4- Reflecte os “custos directos e indirectos, os encargos financeiros”, a fundamentação económico financeira que, como no presente caso, enuncia, entre outros o “numero médio de horas dispendidas na execução das tarefas ligadas a cada taxa” e o “numero médio de funcionários envolvidos”;

5- Não existe pois, no caso, qualquer deficiente fundamentação económico-financeira e muito menos nulidade do citado regulamento;

6- Por outro lado, o mesmo não padece de qualquer inconstitucionalidade orgânica, uma vez que o que está aqui em causa é, verdadeiramente, uma taxa e não um imposto, como alega a recorrente;

7- A utilização individual do espaço aéreo, que é um bem público, e do bem público “ambiente”, que deve ser salvaguardado pelos municípios pela sua intervenção na área do urbanismo, do sossego, tranquilidades e saúdes públicas, representa uma contrapartida pelo pagamento da taxa;

8- A razão de ser da afixação da publicidade é ela ser visível pelas pessoas que se encontram precisamente nos espaços públicos, nas estradas, passeios, etc., que são bens públicos, aproveitando-se indirectamente - ainda que não dominialmente - aqueles bens, justificando-se como tal a referida contrapartida representada pela taxa;

9- Para que um tributo se subsuma à noção de taxa constante do artº.4, nº.1, da L.G.T., e do artº.3, da Lei 53-E/2006, não é necessária a prestação concreta de um serviço público ou a utilização de um bem do domínio público, bastando que se verifique a remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares;

10- Assim, a taxa pode constituir na mera remoção de um obstáculo jurídico, desde que se trate de um obstáculo real, ditado por um interesse legítimo e não de um obstáculo artificialmente criado para, através da sua remoção, propiciar à administração a cobrança de uma receita;

11- A publicidade, em apreço, mesmo que instalada em propriedade privada, projecta-se sobre o espaço público;

12- Tal como afirma a própria recorrente no ponto 5 das suas alegações “Estes suportes constituem um meio de informação, divulgação e promoção junto do público (...)”;

13- De resto é normal - sob pena de não alcançar o efeito pretendido - que a publicidade utilize formas agressivas de comunicação, termos luminosos, gráficos, ou até, de dimensão e destaques físicos, com efeitos intrusivos e de impacto no ambiente e vida comunitária;

14- Se se integrasse no ambiente, não tendo impacto e passando desapercebida, a dita publicidade não alcançaria o seu objectivo de captar as “atenções”;

15- Tais factos não carecem de prova por constituírem factos públicos, notórios e do conhecimento geral - artº.514, do C.P.C.;

16- Existe assim um verdadeiro interesse administrativo legítimo a salvaguardar (o da qualidade de vida, materializável no equilíbrio urbano e ambiental) que justifica que a referida actividade publicitária seja tratada como “relativamente proibida” (artº.1, da Lei 97/88, de 17 de Agosto, alterada Lei 23/2000, de 23 de Agosto), não se tratando de um mero obstáculo jurídico arbitrário, abusivo e pernicioso exclusivamente destinado à obtenção de receitas;

17- Por tal razão, o Acórdão Plenário do Tribunal Constitucional (Ac.177/2010) - em que, de resto, vários Conselheiros reviram a sua posição sobre esta matéria - sustenta não serem inconstitucionais não só as taxas de publicidade relativas à atribuição de (novas) licenças, como a renovação das já existentes;

18- Isto porque, também nas renovações das licenças emitidas a “(...) entidade emitente assume uma particular obrigação - a duradoura obrigação de suportar uma actividade que, embora respeitando aqueles deveres (“ambientais e urbanísticos”) interfere permanentemente com a conformação de um bem público”;

19- Consequentemente, não fixando o mencionado regulamento um imposto mas uma verdadeira taxa dentro dos limites da lei - tal como se deixou exposto - não padece o mesmo da invocada inconstitucionalidade orgânica;

20- Nestes termos e nos melhores de direito deve ser negado provimento ao recurso interposto, mantendo-se a sentença recorrida, assim se fazendo JUSTIÇA.

O Digno Magistrado do M. P. junto deste Tribunal emitiu douto parecer (cfr.fls.145 e 146 dos autos), no qual pugna por que se negue provimento ao recurso e se mantenha a sentença recorrida na ordem jurídica.

Corridos os vistos legais (cfr.fls.153 do processo), vem o processo à conferência para decisão.

FUNDAMENTAÇÃO

DE FACTO

A sentença recorrida julgou provada a seguinte matéria de facto (cfr.fls.80 e 81 dos autos):

1- Pela afixação de publicidade com fins comerciais em espaço pertencente ao oponente, foram emitidas, atempadamente, várias licenças pelo Município de Cascais, ao abrigo do Regulamento de Cobrança e Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais (cfr.documentos juntos a fls.48 a 59 dos presentes autos);

2- Pela renovação da autorização mencionada no nº.1 foi liquidada a taxa devida de acordo com a Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais, relativa ao ano de 2010, notificada ao oponente (cfr.cópias de ofícios juntas a fls.64 a 68 dos presentes autos);

3- Não tendo sido pagas no prazo estabelecido para o efeito as importâncias referidas no nº.2, foram emitidas certidões de dívida referentes aos alvarás mencionados no nº.1 (cfr.certidões juntas a fls.18 a 22 dos presentes autos);

4- Dá-se aqui por reproduzido o Anexo 1, do Reg. Cobrança nº.35/2009 e as disposições gerais e as taxas de publicidade constantes do Regulamento de Cobrança nº. 40/2010, de 19/01/10, e respectivo Anexo 1, Capitulo IX, daquele Município.

A sentença recorrida considerou como factualidade não provada a seguinte: “…Dos factos com interesse para a decisão da causa e constantes da oposição, todos objecto de análise concreta, não se provaram os que não constam da factualidade supra descrita…”.

Por sua vez, a fundamentação da decisão da matéria de facto constante da sentença recorrida é a seguinte: “…A decisão da matéria de facto efectuou-se com base no exame dos documentos e informações oficiais, não impugnados, que dos autos constam, tudo conforme referido a propósito de cada uma das alíneas do probatório…”.

Levando em consideração que a factualidade em análise nos presentes autos se baseia em prova documental, este Tribunal julga provados mais os seguintes factos que se reputam relevantes para a decisão e aditando-se, por isso, ao probatório nos termos do artº.712, nºs.1, al.a), e 2, do C. P. Civil (“ex vi” do artº.281, do C.P.P.Tributário):

5- As certidões a que alude o nº.3 supra titulam dívida no montante de € 2.995,92, sendo objecto do processo de execução fiscal nº.235/2010 e aps., instaurado contra a sociedade opoente/recorrente, “A...- Comércio de Combustíveis e Lubrificantes, S.A.”, na C. M. de Cascais (cfr.documentos juntos a fls.17 a 22 dos presentes autos; factualidade admitida pela opoente nos artºs.1 e 2 da p.i.);

6- Em 7/6/2010, a sociedade opoente/recorrente foi citada no âmbito do processo de execução fiscal identificado no nº.5 (cfr.documentos juntos a fls.23 e 24 dos presentes autos);

7- Em 5/7/2010, a sociedade opoente/recorrente apresentou junto da Câmara Municipal de Cascais a p.i. que originou a presente oposição (cfr.data de entrada aposta a fls.2 dos presentes autos).

Alicerçou-se a convicção do Tribunal, no que diz respeito à matéria de facto aditada, no teor dos documentos referidos em cada um dos números do probatório, tal como na análise dos mecanismos de admissão de factualidade por parte do impugnante, enquanto espécie de prova admitida no âmbito da relação jurídico-fiscal, embora de livre apreciação pelo Tribunal (cfr.artº.361, do C.Civil).

ENQUADRAMENTO JURÍDICO

Em sede de aplicação do direito, a sentença recorrida, em síntese, julgou totalmente improcedente a oposição que originou o presente processo, mais considerando válida e constitucional a liquidação dos tributos notificados à opoente pela Câmara Municipal de Cascais relativos a afixação de publicidade, referentes ao ano de 2010, no valor total de € 2.995,92 e objecto destes autos.

Desde logo, se dirá que as conclusões das alegações do recurso definem, como é sabido, o respectivo objecto e consequente área de intervenção do Tribunal “ad quem”, ressalvando-se as questões que, sendo de conhecimento oficioso, encontrem nos autos os elementos necessários à sua integração (cfr.artºs.685-A, do C.P.Civil; artº.282, do C.P.P.Tributário).

O recorrente discorda do decidido sustentando antes de mais, como supra se alude, que o Regulamento do Município de Cascais de Cobrança e Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais para 2010 (Regulamento nº.40/2010) não explicita critério algum que porventura haja presidido à fixação dos valores das taxas nele estabelecidas, designadamente das liquidadas à recorrente, nem exterioriza qualquer fundamentação económico-financeira permissiva da compreensão desses mesmos valores, assim não estando fundamentado nos termos exigidos pelo artº.8, nº.2, da Lei 53-E/2006, de 29/12, e estando inquinado de vício de forma - falta de fundamentação. Decidindo diversamente, a sentença “sub censura” violou o disposto no artº.8, nº.2, da Lei 53-E/2006 (cfr. conclusões 1 a 3 do recurso). Com base em tal alegação pretendendo consubstanciar, segundo entendemos, erro de julgamento de direito da decisão recorrida.

Examinemos se a decisão recorrida comporta tal pecha.

Os fundamentos definidos na lei para a oposição do executado encontram-se consagrados no artº.204, nº.1, do C. P. P. Tributário (cfr.artº.286, do anterior C.P.Tributário), preceito que consagra uma enumeração legal taxativa dado utilizar a expressão “...a oposição só poderá ter algum dos seguintes fundamentos...”. Tal regime de fundamentação da oposição a execução fiscal, o qual já se encontrava consagrado nos artºs.84 e 86, do Código das Execuções Fiscais de 1913, visa, em princípio, evitar o protelamento excessivo da cobrança coerciva dos créditos do Estado. O legislador teve, por isso, a preocupação de limitar as possibilidades de defesa em processo de execução fiscal aos casos de flagrante injustiça (cfr.ac.S.T.A.-2ª.Secção, 15/3/95, rec.18898, Ap.D.R., 31/7/97, pág.781 e seg.; Soares Martínez, Direito Fiscal, 8ª.Edição, Almedina, 1996, pág.449; Jorge Lopes de Sousa, C.P.P.Tributário anotado e comentado, II volume, Áreas Editora, 5ª. edição, 2007, pág.322).

No entender do Tribunal a factualidade alegada pelo recorrente constitui fundamento possível do processo de oposição, nos termos do artº.204, nº.1, al.a), do C. P. P. Tributário, alínea onde é enquadrável qualquer ilegalidade substantiva agravada (absoluta ou abstracta) como é a eventual ilegalidade do diploma criador da taxa que constitui a dívida exequenda. Está-se, aqui, perante aquilo que doutrinal e jurisprudencialmente se designa por ilegalidade abstracta ou absoluta da liquidação, que se distingue da “ilegalidade em concreto” por na primeira estar em causa a ilegalidade do tributo e não a mera ilegalidade do acto tributário ou da liquidação concretamente levada a efeito. Isto é, na ilegalidade abstracta a ilicitude não reside directamente no acto que faz aplicação da lei ao caso concreto, mas na própria lei cuja aplicação é feita, não sendo, por isso, a existência de vício dependente da situação material a que a lei foi aplicada nem do circunstancialismo em que o acto foi praticado. Por outras palavras, o vício não se refere ao concreto acto de liquidação, mas antes se reportando à ilegalidade da norma em que o mesmo acto tributário se baseia (cfr.A. José de Sousa e J. da Silva Paixão, Código de Processo Tributário anotado e comentado, 3ª. edição, 1997, pág.590 e seg.; Jorge Lopes de Sousa, C.P.P.Tributário anotado e comentado, II volume, Áreas Editora, 5ª. edição, 2007, pág.322 e seg.; João António Valente Torrão, C.P.P. Tributário anotado e comentado, Almedina, 2005, pág.787).

Concluindo, deve considerar-se que cabem no citado conceito de ilegalidade abstracta ou absoluta da liquidação todos os casos de actos que aplicam normas que violam regras de hierarquia superior, designadamente, além das normas constitucionais, as de direito comunitário ou internacional vigente em Portugal, tal como normas legislativas de direito ordinário quando é feita aplicação de normas regulamentares (cfr.Jorge Lopes de Sousa, C.P.P.Tributário anotado e comentado, III volume, Áreas Editora, 6ª. edição, 2011, pág.446; ac.S.T.A.-Plenário, 7/4/2005, rec.1108/03).

“In casu”, examinemos se o Regulamento do Município de Cascais de Cobrança e Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais para 2010 (Regulamento nº.40/2010), padece da ilegalidade que lhe é assacada pelo recorrente.

Consagra o artº.8, nº.2, da Lei 53-E/2006, de 29/12 (diploma que prevê o Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais) exigências precisas para a edição dos regulamentos locais de taxas. A norma em causa obriga as autarquias à enunciação clara da base de incidência, da base de cálculo, das isenções e modo de pagamento das taxas locais, mais exigindo, a par destes elementos, que se explicite a fundamentação económica e financeira das taxas criadas, tudo sob pena de nulidade do diploma em causa.

Especificamente, no que respeita à fundamentação económica e financeira das taxas criadas refere a norma (cfr.artº.8, nº.2, al.c), do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais), que o valor dos tributos deve levar em consideração, designadamente, os custos directos e indirectos, os encargos financeiros, as amortizações e os investimentos realizados, ou a realizar, pela autarquia local.

Na estruturação da fundamentação económico-financeira da taxa criada a autarquia deve levar em consideração, desde logo, o princípio da equivalência jurídica consagrado no artº.4, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais. O princípio da equivalência e consequente medida da taxa pode ser concretizado pela via do custo (ou pela via do benefício, neste caso adequando a taxa ao valor de mercado da prestação em causa), referindo-se a norma aos custos directos e indirectos e aos encargos financeiros. Compreende-se que a parcela maior das taxas locais seja ordenada a uma equivalência de custos, na medida em que a administração local sempre conhece mais facilmente o custo das prestações que realiza do que o respectivo valor de mercado. No que respeita ao cálculo dos custos inerentes às prestações públicas locais, há-de ele assentar, em larga medida, nos princípios e métodos existentes para a contabilidade pública local, o Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais (POCAL).

Servindo a fundamentação económico-financeira exigida pela norma em exegese à garantia do princípio da equivalência, importa recordar que este não impõe que as taxas locais correspondam ao exacto custo ou valor de cada singular prestação pública, antes exigindo que as taxas locais compensem aproximadamente o custo ou valor médio dessas prestações.

Esta exigência de fundamentação económico-financeira visa facultar aos contribuintes e aos Tribunais os elementos de que carecem para proceder ao exame rigoroso destes tributos públicos, mais introduzindo um elemento de transparência em todo o processo de liquidação dos mesmos (cfr.Sérgio Vasques, Regime das Taxas Locais, Introdução e Comentário, Cadernos do I.D.E.F.F., nº.8, Almedina, 2009, pag.139 e seg.; Nuno de Oliveira Garcia, Contencioso de Taxas, Liquidação, Audição e Fundamentação, Almedina, 2011, pág.143 e seg.; Susana Tavares da Silva, As Taxas e a Coerência do Sistema Tributário, Coimbra Editora, 2008, pág.54 e seg.).

No caso concreto, deve averiguar-se se o Regulamento do Município de Cascais de Cobrança e Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais para 2010 (Regulamento nº.40/2010), publicado na II série do D.R., de 19/1/2010, contém a necessária fundamentação económico-financeira requerida pela lei, especificamente quanto às taxas de publicidade.

Iniciando o exame pelo artº.5, do Regulamento, consagra esta norma a fórmula matemática de cálculo do valor das taxas previstas na Tabela anexa ao mesmo diploma. Já o artº.6, do Regulamento, remete a fundamentação económico-financeira do valor das taxas, licenças e outras receitas previstas na Tabela para os quadros que constituem os anexos I e II ao Regulamento. O artº.30, do Regulamento, estabelece, além do mais, a possibilidade de pagamento das taxas anuais de publicidade num máximo de quatro prestações, desde que o seu valor não seja inferior a € 500,00. O montante concreto das taxas a cobrar em matéria de publicidade está concretizado nos artºs.68 a 86, da Tabela anexa ao Regulamento, fixando-se o mesmo tendo por referência, entre outros, o metro quadrado, ou fracção, e o período anual, mais se fazendo a destrinça entre os diversos meios de exibir as mensagens publicitárias (v.g.chapas, placas, toldos, anúncios luminosos, etc.). Por último, no anexo II ao Regulamento, surge-nos a grelha de fundamentação das taxas de 2010, consagrando-se especificamente no seu capítulo IX, a fundamentação económico-financeira das taxas de publicidade. Nesta grelha, estrutura-se a fundamentação concreta de cada uma das taxas previstas nos citados artºs.68 a 86, da Tabela anexa ao Regulamento, operando-se em relação a cada uma delas a fórmula matemática de cálculo consagrada no artº.5, do Regulamento.

Atento tudo o acabado de mencionar, deve concluir-se pela correcta fundamentação económico-financeira das taxas de publicidade consagradas no Regulamento do Município de Cascais de Cobrança e Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais para 2010 (Regulamento nº.40/2010), face às exigências da lei previstas no artº.8, nº.2, al.c), do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais.

Face ao exposto, sem necessidade de mais amplas considerações, julga-se improcedente este esteio do recurso.

Como fundamento do presente salvatério alega, igualmente e em síntese, o apelante que as quantias exigidas pelo município de Cascais, para pagamento da dívida por renovação de licença de publicidade para o ano de 2010, não têm por base qualquer tipo de contraprestação típica da figura da taxa, sendo que os impostos e as contribuições especiais só podem ser criados por acto de natureza legislativa (reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República) - lei (artº.103, nº.2, da Constituição) ou decreto-lei “autorizado” (artº.165, nº.1, al.i), da Constituição). Nestes termos, as normas dos artºs.68, 69, 70, 71, 73, 75, 76, 77, 78, 84 e 85 do Regulamento do município de Cascais de Cobrança e Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais para 2010 (Regulamento 40/2010), quando interpretadas no sentido de a sua tributação poder incidir sobre suportes publicitários instalados em propriedade privada, padecem de inconstitucionalidade orgânica, por violação do princípio da legalidade fiscal, previsto nos artºs.103, nº.2, e 165, nº.1, al.i), da Constituição da República Portuguesa. Decidindo diversamente, a sentença “sub censura” violou o disposto nos citados artºs.103, nº.2, e 165, nº.1, al.i), da Constituição da República Portuguesa (cfr.conclusões 4 a 12 do recurso). Com base em tal alegação pretendendo consubstanciar mais um erro de julgamento de direito da decisão recorrida.

Examinemos se a decisão objecto do presente recurso padece de tal vício.

Antes de mais, dir-se-á que também esta factualidade alegada pelo recorrente constitui fundamento possível do processo de oposição, nos termos do artº.204, nº.1, al.a), do C. P. P. Tributário, alínea onde é enquadrável, conforme mencionado supra, qualquer ilegalidade substantiva agravada (absoluta ou abstracta) como é a eventual inconstitucionalidade do diploma criador da taxa que constitui a dívida exequenda (cfr. ac.S.T.A.-2ª. Secção, 12/1/2011, rec.752/10).

A definição dos bens do domínio público e o seu regime inserem-se na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República e já se inseriam nessa reserva à face da redacção da Constituição vigente em 1991, saída da revisão constitucional de 1989 (cfr.artº.168, nº.1, al.z), da C.R.Portuguesa). Actualmente tal regime de reserva relativa encontra-se consagrado no artº.165, nº.1, al.v), da C. R. Portuguesa. Este regime de reserva da A. R. abrange a definição, não apenas do domínio público do Estado, mas também do de outras entidades públicas susceptíveis de serem titulares dele, como sejam as regiões autónomas ou as autarquias (cfr.artº.84, da C.R.Portuguesa; J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa anotada, 4ª. Edição, 2º. Volume, Coimbra Editora, 2010, pág.334; ac.S.T.A.-2ª. Secção, 16/1/2008, rec.603/07).

Por força do princípio da generalidade e universalidade dos tributos, onde se incluem as taxas (artº.5, nº.2, da L.G.Tributária), estes a todos são aplicáveis, incluindo o ora recorrente. Sendo que, no caso concreto, a legitimidade da C.M.Cascais para liquidar as taxas objecto do presente processo se baseia nos artºs.238, nº.4, e 241, da C. R. Portuguesa, no artº.8, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, aprovado pela Lei 53-E/2006, de 29/12, e no artº.15, da L.F.L. aprovada pela Lei 2/2007, de 15/1.

A taxa deve visualizar-se como uma receita pública estabelecida por lei, quer como retribuição de serviços prestados individualmente aos particulares no exercício de uma actividade pública, quer como contrapartida da utilização de bens do domínio público, quer, ainda, como contrapartida da remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares. A taxa situa-se apenas no domínio dos serviços públicos divisíveis. Na verdade, existem actividades públicas ditas indivisíveis, dado que o benefício para os particulares das mesmas resultante tem carácter genérico (v.g.defesa nacional; actividade legislativa; actividade diplomática). Porém, existem muitas outras actividades e serviços públicos de que os particulares podem extrair vantagens individualmente consideradas, pelo que, nesses casos, há a possibilidade de realizar a respectiva cobertura financeira, total ou parcialmente, mediante a criação de taxas (v.g.propinas da instrução pública; custas da justiça; portagens pagas nas vias de comunicação). Atento o referido, o que caracteriza definitivamente a taxa em face do imposto, consiste no carácter sinalagmático ou bilateral daquela e unilateral ou não sinalagmático deste. A taxa não se basta com a existência de uma contrapartida jurídica de carácter genérico, sendo necessário que seja satisfeita uma contraprestação individual pelo devedor para que exista (cfr.artº.4, nºs.1 e 2, da L.G.Tributária; ac.S.T.A.-2ª.Secção, 19/1/94, Acórdãos Doutrinais, nº.396, pág.1412 e seg.; ac.S.T.A.-2ª.Secção, 2/5/96, Acórdãos Doutrinais, nº.420, pág.1420 e seg.; Nuno Sá Gomes, Manual de Direito Fiscal, Editora Rei dos Livros, 1996, I, pág.74 a 77; Soares Martínez, Direito Fiscal, 8ª. edição, Livraria Almedina, 1996, pág.35 a 37; J. L. Saldanha Sanches, Manual de Direito Fiscal, Coimbra Editora, 3ª. edição, 2007, pág.30 e seg.; Diogo Leite de Campos e Outros, Lei Geral Tributária comentada e anotada, Vislis, 3ª. Edição, 2003, pág.58 e 59).

Actualmente, a taxa pode definir-se como uma prestação coactiva, devida a entidades públicas, com vista à compensação de prestações efectivamente provocadas ou aproveitadas pelos sujeitos passivos. Em contraste com o imposto de características unilaterais, a taxa caracteriza-se pela sua natureza cumutativa ou bilateral, devendo o seu valor concreto ser fixado de acordo com o princípio da equivalência jurídica. A natureza do facto constitutivo que baseia o aparecimento da taxa pode consistir na prestação de uma actividade pública, na utilização de bens do domínio público ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares (cfr.artº.4, nºs.1 e 2, da L.G.Tributária; artºs.3 e 4, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, aprovado pela Lei 53-E/2006, de 29/12; artº.15, nº.2, da L.F.L. aprovada pela Lei 2/2007, de 15/1; Sérgio Vasques, Regime das Taxas Locais, Introdução e Comentário, Cadernos do I.D.E.F.F., nº.8, 2009, pág.83 e seg.; J. L. Saldanha Sanches, ob.cit., pág.30 e 31).

Recorde-se, também, que a distinção entre imposto e taxa assume especial relevo perante os princípios gerais de direito tributário material, designadamente face ao princípio da legalidade, concebido como reserva absoluta de lei formal, isto é, lei da Assembleia da República (cfr.artº.103, nº.2, da Constituição da República, na redacção introduzida pela Lei Constitucional 1/97, de 20/9), princípio este que, segundo a doutrina, abrange somente o imposto mas não já as taxas que podem ser criadas por decreto-lei do Governo, sem prévia autorização legislativa (cfr.Nuno Sá Gomes, ob.cit., pág.76; Soares Martínez, ob.cit., pág.37; J. L. Saldanha Sanches, ob.cit., pág.31).

No caso “sub judice”, será que nos encontramos perante uma verdadeira taxa ou antes perante um imposto?

A nomenclatura empregue pelo legislador nem sempre corresponde à realidade sobre que versa, pelo que só através da análise dos elementos de um determinado tributo se deve proceder à sua qualificação como taxa ou imposto.

Também é nosso entendimento que são as características que atrás descrevemos, relativas ao conceito de taxa e de há muito assentes na Jurisprudência e na Doutrina, que actuam como um limite interno ao poder tributário dos municípios. Com efeito, estes podem obter receitas próprias, por meio de uma decisão que é confiada aos seus órgãos deliberativos - e entre aquelas, a criação de taxas. A este respeito, pode dizer-se que estamos perante uma actividade que é essencialmente de natureza administrativa, de gestão do património municipal ou de gestão de bens. De onde se conclui que o princípio da autonomia administrativa, traduzido numa autónoma normação autárquica, se encontra numa relação não de contradição, mas antes de integração do princípio da legalidade. Ou seja, tendo em conta o princípio da legalidade fiscal, o poder decisório dos municípios tem sempre que respeitar os limites formais do respeito por um quadro mais vasto que é criado pela lei.

E chegamos pois ao cerne da questão: Como se limita este poder?

A resposta encontramo-la na própria delimitação do conceito de taxa: o poder atribuído ao município para obter uma receita - no caso, uma taxa - é enformado pelas características daquela, das quais ressalta o carácter sinalagmático e não unilateral, que pressupõe a prestação de uma actividade pública, a utilização de bens do domínio público ou a remoção de um limite jurídico, sempre dentro de uma relação de proporcionalidade entre o exigido a título de taxa e a utilidade prestada.

Em conclusão: as características da taxa actuam como um limite interno ao poder tributário dos municípios.

Como se refere no artº.4, nº.2, da L. G. Tributária, e já anteriormente se entendia, as taxas podem ter por fundamento, além do mais, a remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares. Neste caso o carácter bilateral da taxa (contraprestação) reconduz-se à realização de uma actividade administrativa que beneficie exclusivamente o sujeito passivo (v.g.licença de edificação). Concretamente, quanto à taxa anual de publicidade tem esta como contraprestação específica a verificação das normas relativas à protecção de valores do ambiente e paisagem urbanos.

De acordo com a lei, a publicidade pode considerar-se como uma actividade relativamente proibida, mais propiamente a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial, dependendo de licenciamento prévio das autoridades competentes e competindo tal licenciamento às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, mais devendo definir os critérios de licenciamento visando a salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental (cfr.artº.1, da Lei 97/88, de 17/8).

Mais se dirá que a colocação, em prédios de propriedade privada, de anúncios de natureza comercial tem directa e muito marcante incidência “externa”, que extravasa da esfera dominial do respectivo titular. Pela natureza do efeito útil pretendido, ela contende necessariamente com o espaço público, cuja gestão e disciplina compete à edilidade municipal exercitar. Justifica-se, assim, que a actividade publicitária seja relativamente proibida conforme se alude supra. Por outro lado, de forma alguma este regime pode ser perspectivado como um obstáculo jurídico arbitrário, como uma intervenção abusivamente limitadora do “jus utendi” de um bem privado, com o único fito de obter receitas. Independentemente da posição adoptada quanto a saber se a iniciativa publicitária corresponde ou não ao gozo de uma faculdade contida no direito de propriedade privada, não sofre dúvida de que tal regime se encontra objectivamente legitimado pela tutela de reais interesses públicos, cuja preservação é condição indispensável da “qualidade ambiental das povoações e da vida urbana”, nos termos constitucionalmente exigidos (cfr. artº.66, nºs.1 e 2, al.e), da C.R.Portuguesa).

Em exclusivo proveito próprio, um sujeito privado - o anunciante - introduz, através da actividade publicitária, mudanças qualitativas na percepção e no gozo do espaço público por parte de todos os que nele se movem, “moldando-o”, em função do seu interesse. A constituição da obrigação passiva de se conformar com essa influência modeladora é justamente a contrapartida específica que dá causa ao pagamento da taxa, estruturando, em termos bilaterais, a relação estabelecida com o obrigado tributário.

Ainda, findo o prazo para o qual tinha sido concedida a remoção da proibição do exercício da actividade publicitária, torna-se necessário proceder à reavaliação da situação, do ponto de vista da permanência das condições legais de licenciamento, o que justifica a cobrança de uma nova prestação tributária. Essa reavaliação é um pressuposto da continuidade da fruição, por um novo período, das utilidades propiciadas por tal actividade, no que o particular se mostra interessado. Pelo que, não faz sentido, atenta essa relação causal, distinguir o licenciamento da sua renovação, ou a contrapartida devida pelo período inicial das que são exigíveis pelos períodos de renovação da licença.

Igualmente se deve referir que a jurisprudência actual do Tribunal Constitucional e do S.T.A.-2ª.Secção, é uniforme no sentido de concluir que os tributos liquidados visando a emissão, ou renovação, de licenças por colocação, em imóveis de propriedade privada, de publicidade de natureza comercial, revestem a natureza de taxas e que a sua criação e cobrança por parte dos municípios não é organicamente inconstitucional (cfr.ac.Tribunal Constitucional 177/2010, de 5/5/2010; ac.Tribunal Constitucional 436/2010, de 10/11/2010; ac.Tribunal Constitucional 475/2011, de 12/11/2011; ac.S.T.A.-2ª.Secção, 12/1/2011, rec.752/10; ac.S.T.A.-2ª.Secção, 6/4/2011, rec.119/11).

Em conclusão e atento o referido, deve considerar-se que o tributo que constitui a dívida exequenda no processo de execução fiscal nº.235/2010 e aps., o qual corre seus termos na C. M. Cascais, é uma taxa (e não um imposto) e que a sua criação e cobrança não ofende o princípio da legalidade tributária consagrado nos artºs.103, nº.2, e 165, nº.1, al.i), da C.R.Portuguesa.

Sem necessidade de mais amplas ponderações, julga-se improcedente este último alicerce do recurso e, em consequência, mantém-se a decisão recorrida, embora com a presente fundamentação, a qual não padece dos vícios que lhe são assacados pelo recorrente, ao que se procederá na parte dispositiva deste acórdão.

DISPOSITIVO

Face ao exposto, ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, OS JUÍZES DA SECÇÃO DE CONTENCIOSO TRIBUTÁRIO deste Tribunal Central Administrativo Sul em NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO E CONFIRMAR A DECISÃO RECORRIDA que, em consequência, se mantém na ordem jurídica.

Condena-se o recorrente em custas.

Registe.

Notifique.

Lisboa, 17 de Abril de 2012

(Joaquim Condesso - Relator)

(Pereira Gameiro - 1º. Adjunto)

(Lucas Martins - 2º. Adjunto) – Voto a decisão com

a declaração que segue:

- Não se acompanha a fundamentação do acórdão, no segmento em que considera que a alegada falta de fundamentação do Regulamento do Município de Cascais e Tabela de Taxas e Licenças e Outras Receitas Municipais, vigente no ano de 2010, designadamente na vertente económico-financeira - cfr. as três primeiras conclusões do recurso -, consubstancie factualidade subsumível à alínea a), do n.° l, do art.° 204.°, do CPPT, enquanto causa de pedir adequada em processo de oposição fiscal e que, nessa medida, possa, e muito menos se imponha, ser apreciada pelo tribunal.

- Crê-se que, de facto, com tal tipo de alegação, o que se está a colocar em causa é a legalidade do próprio Regulamento, com suporte num imputado vício próprio -a sua falta de fundamentação legalmente exigida - o que, tratando-se diploma regulamentar tributário, pressupõe, a nosso ver, ser indagado e decidido em processo próprio de impugnação de normas, nos termos e ao que aqui importa do estatuído no art.° 49.°, n.° 1, al. e) e sua subalínea i), do ETAF de 2002 Sem relevo de consideração, ao que aqui importa, a alteração que lhe foi introduzida pelo Dec.-Lei n.' 166/2009JUL31.

, com tramitação própria e regulamentada nos art.°s 72.° a 77.°, do CPTA, por força do art.° 2.°/c, do CPPT.

- Daí que se propenda no sentido de que, tendo em vista o desiderato final pretendido pela recorrente, neste domínio, era mister que, prévia e autonomamente, obtivesse a declaração de ilegalidade do Regulamento em causa, nos sobreditos termos e, sendo caso disso e subsequentemente, deduzisse oposição à execução fiscal a coberto do estatuído na al. b), do n.° 1, do art.° 203.°, do CPPT e da alínea a), do n.° 1, do art.° 204.°, ambos do CPPT.

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