Quem foi o relator do acórdão 0232/14?

O relator foi Carlos Luís Medeiros de Carvalho, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0232/14?

O acórdão foi proferido em 19 de junho de 2014.

0232/14 - STA

Sumário

I - Por força, primeiro do DL n.º 637/76, de 29.06, e, posteriormente, da Lei n.º 97/88, de 17.08 (art. 02.º, n.º 2) o inciso “aprovação ou licença” da Junta Autónoma das Estradas, constante do art. 10.º, n.º 1, al. b), do DL n.º 13/71, de 23.01, foi derrogado e desgraduado na emissão de parecer. II - Por força dos mencionados diplomas, o licenciamento da afixação e inscrição de mensagens de publicidade passou a ser atribuído de forma universal às câmaras municipais, na área do respetivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do competente parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesses públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respetivo município. III - Assim sendo, depois da entrada em vigor daqueles diplomas a EP, SA, deixou de ter competência para licenciar a afixação de mensagens publicitárias, carecendo de igual modo de competência para iniciar o respetivo procedimento.

Texto

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1. RELATÓRIO 1.1. “A...................., SA”, devidamente identificada nos autos, instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada [doravante «TAFA»], contra a “EP - ESTRADAS DE PORTUGAL, SA” a presente ação administrativa especial peticionando a declaração de nulidade, ou subsidiariamente, a anulação do ato proferido pelo Diretor da Delegação Regional de Braga da R. comunicado pelo ofício datado de 05.11.2010 e que determinou que a mesma no prazo de 30 dias úteis apresentasse um projeto para legalização de publicidade já instalada no posto de abastecimento de combustíveis localizado na EN 105 Km 44,900 Duplo, em Azurém, Guimarães. Alega para o efeito que o referido ato padeceria de ilegalidade decorrente, nomeadamente, de incompetência absoluta da R. [arts. 02.º DL n.º 97/88, 15.º do DL n.º 13/71 (na redação dada pelo DL n.º 25/2004) e 133.º, n.º 2, al. b) do CPA], da violação do art. 15.º, n.º 1, al. j) do DL n.º 13/71, de inconstitucionalidade orgânica e material por infração dos arts. 103.º, n.º 2 e 165.º, n.º 1, al. i) da CRP. 1.2. O «TAFA», por acórdão de 19.12.2012, julgou a ação parcialmente procedente por violação de lei [erro sobre os pressupostos de direito - infração aos arts. 02.º DL n.º 97/88 e 15.º do DL n.º 13/71 (na redação dada pelo DL n.º 25/2004)], anulando o ato impugnado. 1.3. A R. “EP”, inconformada, recorreu para o TCA Sul o qual, por acórdão de 24.10.2013, concedendo provimento ao recurso jurisdicional dada a improcedência do fundamento de ilegalidade tido por verificado pela decisão do «TAFA», revogou esta decisão e julgou totalmente improcedente a ação, absolvendo a R. dos pedidos. 1.4. Invocando o disposto no art. 150.º do CPTA a A., inconformada com o acórdão proferido pelo TCA Sul, interpôs, então, o presente recurso jurisdicional de revista apresentando o seguinte quadro conclusivo que se reproduz [cfr. fls. 237 e segs. - paginação processo suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário]: “... a) O presente recurso de revista justifica-se, no quadro do princípio do artigo 150.º, n.º 1 do CPTA, pela necessidade da correta aplicação do direito relativamente a diversos regimes legais e institutos jurídicos, tais como, o regime geral de afixação de publicidade e da atual disciplina relativa ao domínio público rodoviário. b) Com efeito, as questões objeto da presente revista revestem, claramente, extrema relevância jurídica e social, pois coexistem várias decisões judiciais contraditórias sobre estas matérias as quais tocam inúmeras situações de agentes e atividades económicas ao longo do País que são afetadas pela posição que a Entidade Recorrida erradamente se arroga relativamente à competência para os licenciamentos e cobrança de taxas nos casos em causa. c) Para além destas razões, releva para o caso a oposição do douto Acórdão recorrido ao recente acórdão deste Alto Tribunal proferido pela 2-ª Secção, no processo n.º 0232/2013, de 26 de junho de 2013, no qual se decidiu que a Entidade Recorrida não tem competência para o licenciamento e consequente liquidação de taxas de publicidade, tendo este passado «universalmente» para as câmaras municipais nos termos da Lei n.º 97/88, de 17 de agosto. d) O douto Acórdão recorrido erra na interpretação e aplicação dos artigos 10.º, n.º 1, b), 11.º, 12.º e 15.º, n-º 1, al. j) do Decreto - Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro; os artigos 1.º, n.ºs 1, 2 e 3 e 2.º, n.ºs 1 e 2 da Lei n.º 97/88 de 17 de agosto; os artigos 3.º, n.º 3, al. e) e 23.º do Decreto-Lei n.º 148/2007, os artigos 4.º, 8.º e 10.º do Decreto - Lei n.º 374/2007 de 7 de novembro e da Base 33, n.º 7 das Bases de Concessão Rodoviárias aprovadas pelo Decreto - Lei n.º 380/2007, de 13 de novembro. e) Com efeito, o douto acórdão recorrido, por remissão para os fundamentos constantes do douto acórdão n.º 09389/12, de 7 de fevereiro de 2013, decidiu, erradamente, que os artigos 1.º e 2.º da Lei nº 97/88 não teriam revogado o artigo 10.º, n.º 1, al. b) do Decreto - Lei n.º 13/71 e que esta última norma continuaria a atribuir à Entidade Recorrida, enquanto sucessora do IEP, a competência para o licenciamento de aposição de tabuletas ou objetos de publicidade e para a cobranças das respetivas taxas, na denominada zona de proteção à estrada - nos termos designadamente dos artigos 1.º, 2.º, 3.º e 10.º, 15.º, n.º 1, alínea j) do DL n.º 13/71, de 23 de janeiro. f) A disciplina legal relativa ao licenciamento de publicidade deve ser interpretada e aplicada a partir da evolução legislativa relevante nestas matérias, o que implica a análise das normas constantes do Decreto-Lei n.º 13/71, do Decreto-Lei n.º 637/76, da Lei n.º 97/88, do Decreto-Lei n.º 105/98 e do Decreto-Lei n.º 25/2004, no quadro de princípio das regras previstas no artigo 9.º, n.ºs 1 e 2 do C. Civ.. g) Como foi decidido por este Alto Tribunal no douto Acórdão de 26 de junho de 2013, proferido pela 2.ª Secção no processo n.º 0232/13 acima citado, a manutenção de dois regimes de licenciamento de publicidade - um da competência da Entidade Recorrida e outro da competência das câmaras municipais - levaria ao «absurdo», podendo inclusive originar uma situação de duplicação de coleta. h) Com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 637/76 de 29 de julho, o licenciamento da publicidade passou a ser da exclusiva competência das câmaras municipais, nos termos do seu artigo 3.º, n.º 1, tendo sido intenção expressa do legislador, como consta da sua nota preambular, derrogar as referidas normas relativas ao licenciamento de publicidade previstas no Decreto-Lei n.º 13/71, sendo este um dos diplomas ali referenciados neste âmbito de modificação de atribuições e competências. i) A competência das câmaras municipais mantém-se por força da entrada em vigor da Lei n.º 97/88 como inequivocamente resulta dos seus artigos 1.º e 2-º, e como se diz no douto Acórdão da 2.ª Secção deste Supremo Tribunal de 26 de junho de 2013, acima abundantemente citado. j) Relativamente à sucessão de entidades públicas envolvidas desde a extinta JAE até à Entidade Recorrida, o douto Acórdão recorrido entende, erradamente, que a criação do InIr - Instituto de Infraestruturas Rodoviárias, IP, operada pelo Decreto-Lei n.º 148/2007 de 27 de abril, não teria tido qualquer impacto nas atribuições e competências da Entidade Recorrida - transformada em novembro 2007 - erro que influi claramente na decisão de mérito dos presentes autos. k) O erro em que incorre o douto Acórdão recorrido reside, precisamente, na tábua rasa que faz da circunstância de que a criação do InIR, operada pelo Decreto-Lei n.º 148/2007, ocorreu previamente à transformação da EP - E.P.E na Entidade Recorrida. l) A EP - Estradas de Portugal, E.P.E., foi transformada em sociedade anónima pelo Decreto-Lei n.º 374/2007, de 7 de novembro - a Entidade Recorrida - e esta, embora tenha conservado os direitos e obrigações, legais e contratuais que integravam a esfera jurídica daquela, no momento dessa transformação já não se incluíam aí as atribuições e competências respeitantes aos licenciamentos em questão. m) Com efeito, na data dessa transformação e na data da entrada em vigor das Bases da Concessão - 1 de janeiro de 2008 - as atribuições e competências para o licenciamento de infraestruturas ao longo das estradas nacionais, já haviam sido transferidas para o InIR - em 1 de maio de 2007 - por força dos Artigos 3.º, n.º 3, al. e) e 23.º, n.ºs 1 e 2 do Decreto - Lei n.º 148/2007. n) Daí que, no quadro destas razões e por qualquer das vias sustentadas, o ato impugnado objeto da ação interposta em 1.ª instância é nulo, por incompetência absoluta, nos termos do artigo 133.º, n.º 2, al, b) do CPA, como sempre sustentado nos autos. o) Em reforço do sustentado, se no âmbito da concessão a Entidade Recorrida não detém qualquer competência para o licenciamento das áreas de serviço que compõem o Estabelecimento da Concessão, como estatui a Base 33, n.º 7 das Bases da Concessão Rodoviária aprovadas pelo Decreto-Lei n.º 380/2007, esta não pode deter competências previstas no Decreto-Lei n.º 13/71 neste âmbito. p) Não existe uma norma de sucessão ou de competências originárias que atribuam à Entidade Recorrida - nem tal é indicado no douto Acórdão recorrido - para o exercício das competências estabelecidas no Decreto-Lei n.º 13/71, no que respeita a proibições, a licenciamentos, a autorizações e a aprovações em zona de proteção à estrada definida no seu artigo 3.º. q) Pelo que, o douto Acórdão recorrido merece censura e deve, por isso, ser revogado, por violação dos acima apontados artigos 10.º, n.º 1, b), 11.º, 12.º e 15.º, n.º 1, al. j) do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro; os artigos 1.º, n.ºs 1, 2 e 3 e 2.º da Lei n.º 97/88 de 17 de agosto; os artigos 3.º, n.º 3, al. e) e 23.º do Decreto-Lei n.º 148/2007, os artigos 4.º, 8.º e 10.º do Decreto-Lei n.º 374/2007 de 7 de novembro e da Base 33, n.º 7 das Bases de Concessão Rodoviárias aprovadas pelo Decreto - Lei n.º 380/2007, de 13 de novembro …”. Termina peticionando que “… deve ser dado provimento à presente Revista e anulado o Acórdão recorrido e, em consequência, se proceda à anulação do despacho impugnado, como se pede na ação, com todos os efeitos legais …”. 1.5. Devidamente notificada a R. “EP”, aqui ora recorrida, não veio produzir contra-alegações [cfr. fls. 254 e segs.]. 1.6. Pelo acórdão da formação de apreciação preliminar deste Supremo Tribunal prevista no n.º 5 do art. 150.º do CPTA, datado de 24.03.2014, veio a ser admitido o recurso de revista. 1.7. O Digno Magistrado do Ministério Público (MP) junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido da procedência do recurso [cfr. fls. 268]. Esta pronúncia objeto de contraditório não mereceu qualquer resposta [cfr. fls. 269 e segs.]. 1.8. Dispensados os vistos legais foram os autos submetidos à Conferência para julgamento. 2. DAS QUESTÕES A DECIDIR No essencial, a Recorrente discorda do decidido assacando-lhe erro de julgamento, dada a incorreta interpretação e aplicação do que se mostra disposto nos arts. 10.º, n.º 1, b), 11.º, 12.º e 15.º, n.º 1, al. j) do DL n.º 13/71, de 23.01, 01.º, n.ºs 1, 2 e 3 e 02.º da Lei n.º 97/88, de 17.08, 03.º, n.º 3, al. e) e 23.º do DL n.º 148/2007, de 27.04, 04.º, 08.º e 10.º do DL n.º 374/2007, de 07.11 e da Base 33, n.º 7 das Bases de Concessão Rodoviárias aprovadas pelo DL n.º 380/2007, de 13.11 [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas]. 3. FUNDAMENTAÇÃO 3.1. DE FACTO Resulta como assente na decisão judicial recorrida o seguinte quadro factual: I) Em 2010.08.26, a R. dirigiu à A., o ofício Ref.ª 2321/2010/DRBRG, com o n.º saída 51395, sob o assunto: "Processo: PAC 47/DRBRG Posto de Abastecimento de combustível na EN 105 Km 44+900 Duplo - Ação de Fiscalização" para apresentação no prazo de 10 dias úteis do projeto dos elementos publicitários ou no mesmo prazo exercer o direito de audiência prévia - cfr. Doc. 3, fls. 28 a 30. II) A A. apresentou pronúncia em sede de audiência prévia e requereu o arquivamento do processo, tendo referido que: “… 6. Acresce que, o prazo concedido para apresentação de um projeto onde constem os elementos alegadamente publicitários - além de já constar junto da respetiva Câmara Municipal - é manifestamente insuficiente devido às inúmeras notificações emitidas pelos serviços da EP - (..) a ordenarem, igualmente, a junção de projetos sobre os elementos alegadamente publicitários …” - cfr. doc. 4, fls. 33 a 35. III) Em 2010.11.05, a R. dirigiu à A., o ofício Ref.ª 3086/2010/DRBRG, sob o assunto: “Processo: PAC 47/DRBRG Posto de Abastecimento de combustíveis localizado na EN 105, Km 44+ 900-Ação de Fiscalização”, do qual consta, por extrato: “… No prazo de trinta dias úteis apresentar projeto para legalização de publicidade que contemple memória descritiva, o alçado, corte e perfil transversal cotado relativamente ao eixo da estrada e sua implantação na respetiva infraestrutura, descritiva dos elementos publicitários, dando cumprimento ao disposto na Lei n.º 97/88, de 17 de agosto e Decreto-Lei n.º 105/98, de 24 de abril, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 166/99, de 13 de maio …” - cfr. fls. Doc. 1, fls. 24 e 25. * 3.2. DE DIREITO Presente o quadro factual antecedente passemos à apreciação dos fundamentos invocados enquanto objeto desta instância de recurso de revista. I. A questão em litígio tem merecido entendimento uniforme deste Supremo Tribunal no sentido de que, primeiro, por força do DL n.º 637/76 e, posteriormente, da Lei n.º 97/88 [art. 02.º, n.º 2], o inciso “aprovação ou licença” da então Junta Autónoma das Estradas, constante do art. 10.º, n.º 1, al. b) do DL n.º 13/71, foi derrogado e desgraduado na emissão de parecer, pelo que se extrai dos mencionados diplomas que o licenciamento da afixação e inscrição de mensagens de publicidade passou a ser atribuído de forma universal às câmaras municipais, na área do respetivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respetivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesses públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respetivo município. Daí que depois da entrada em vigor daqueles diplomas, nomeadamente, a atual “EP” deixou de ter competência para licenciar a afixação de mensagens publicitárias, carecendo de igual modo de competência para iniciar o respetivo procedimento [cfr. neste sentido, entre outros, Acs. deste STA de 20.02.2014 (Proc. n.º 01418/13), de 20.03.2014 (Procs. n.ºs 0983/13, 01340/13, 01415/13, 01417/13, 01500/13, 01597/13, 01604/13, 01786/13, 01813/13, 01814/13, 01854/13), de 03.04.2014 (Procs. n.ºs 024/14, 01499/13, 01556/13, 01600/13, 01741/13, 01792/13, 01815/13, 01896/13), de 29.04.2014 (Proc. n.º 073/14), de 15.05.2014 (Procs. n.ºs 0133/14, 0135/14, 01516/13) todos consultáveis in: «www.dgsi.pt/jsta»]. II. Assim, pode ler-se no citado acórdão datado de 20.02.2014 [Proc. n.º 01418/13], que no essencial foi reiterado/reproduzido pelos acórdãos atrás referidos, que a “… questão central a decidir, na presente revista, é tão só a de saber se a Recorrida tem ou não competência para iniciar o procedimento do licenciamento com vista à «implantação de tabuletas ou objetos de publicidade» (na terminologia do Decreto-Lei n.º 13/71 …), nos termos do estatuído no 10.º, n.º 1, alínea b), daquele Diploma (…). (…) Assim recortada a questão, verifica-se que a mesma já foi objeto de análise no Acórdão deste Supremo Tribunal, Secção do Contencioso Tributário, de 26/6/2013, proc. n.º 232/13, tendo-se concluído no sentido da tese defendida pelo Provedor de Justiça na Recomendação n.º 5º-A/2012. Não obstante este aresto ter incidido sobre a apreciação da competência da B..., SA, para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, a jurisprudência ali fixada vale igualmente para a situação dos autos, uma vez que a competência para a liquidação de taxas está intrinsecamente ligada à competência para o respetivo licenciamento, razão pela qual seguiremos de perto aquele Acórdão. O art. 1.º do Decreto-Lei n.º 13/71 (…) que veio regulamentar a jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais, estabeleceu que tal área de jurisdição abrangia, para além da «zona da estrada» (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada «zona de proteção à estrada» (constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito) - arts. 1.º a 3.º. Diz expressamente o art. 3.º do Decreto-Lei n.º 13/71 que a zona de proteção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam: «a) Proibições (faixa designadamente com servidão non aedificandi); b) Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de respeito)». O art. 8.º, sob a epígrafe, «Proibições em terrenos limítrofes da estrada», dispõe que é proibida a construção, estabelecimento, implantação ou produção de «Tabuletas, anúncios ou quaisquer objetos de publicidade, com ou sem caráter comercial, a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade, salvo no que se refere a objetos de publicidade colocados em construções existentes no interior de aglomerados populacionais e, bem assim, quando os mesmos se destinem a identificar instalações públicas ou particulares». Por sua vez, segundo o disposto no art. 10.º, n.º 1, alínea b), depende da aprovação ou licença da Junta Autónoma da Estrada, a «Implantação de tabuletas ou objetos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respetiva». Nesta sequência, o art. 15.º, sob a epígrafe «Taxas», prevê o montante a pagar pelo licenciamento relativo à «implantação de tabuletas ou objetos de publicidade». Esta matéria veio a ser regulada, entre outros diplomas, pelo Decreto-Lei n.º 637/76, de 29 de junho e pela Lei n.º 97/88, de 17 de agosto. O Decreto-Lei n.º 637/76, depois de no seu preâmbulo indicar claramente que a razão da sua publicação era combater a proliferação de publicidade ao longo das estradas nacionais, estabeleceu, no seu art. 1.º, o seguinte: «A afixação de publicidade nas áreas urbanas, em lugares públicos ou destes percetível, de caráter comercial, através de inscrições, tabuletas, anúncios, cartazes ou outros objetos ou da emissão por meios mecânicos ou elétricos de sons e imagens destinados a chamar a atenção, só poderá efetuar-se com observância das disposições do presente diploma». Por sua vez, art. 2.º do mesmo diploma, sob a epígrafe «Publicidade fora das áreas urbanas», veio proibir a produção de publicidade a que se refere o artigo anterior fora das áreas urbanas, tenha ou não caráter comercial e através dos mesmos objetos e meios, com algumas exceções que não interessam ao caso. Sobre o regime de licenciamento e de aprovação, o art. 3.º do mesmo diploma veio estabelecer que nos casos em que pudesse efetuar-se, a produção de publicidade dependia de licença da câmara municipal do local em que fosse produzida. O art. 4.º, sob a epígrafe «Processo de autorização», estabelecia o seguinte: «1. O pedido de licenciamento ou de aprovação será dirigido ao presidente da câmara. 2. (…). 3. A licença ou aprovação não poderá ser concedida sem prévio parecer favorável das entidades com jurisdição nos locais onde a publicidade for percetível, nomeadamente da Junta Autónoma de Estradas, da Direcção-Geral dos Serviços Florestais, da Direcção-Geral dos Transportes Terrestres e da Direcção-Geral do Turismo. 4. O parecer referido no número anterior, caso não seja emitido no prazo máximo de quinze dias, será tido como favorável». A este diploma sucedeu a Lei n.º 97/88, de 17 de agosto, que veio definir o enquadramento geral da publicidade exterior, sujeitando-a a licenciamento municipal prévio das autoridades competentes e remetendo para as câmaras municipais a tarefa de definir, à luz de certos objetivos fixados na lei, os critérios que devem nortear os licenciamentos a conceder na área respetiva (art. 1.º, n.ºs 1 e 2). Embora este diploma, tal como o anterior, não revogue expressamente o Decreto-Lei n.º 13/71 nem sequer algumas das suas normas, a verdade é que veio universalizar a licença municipal de afixação ou instalação de publicidade no espaço exterior, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental. É o seguinte, o teor do art. 1.º, n.º 2: «Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respetivo concelho». No preceito seguinte (art. 2.º), sob a epígrafe «Regime de licenciamento», refere no seu n.º 1 que o pedido de licenciamento é dirigido ao presidente da Câmara Municipal da respetiva área, devendo, nos termos do estatuído no n.º 2, «A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente do Instituto Português do Património Cultural, da Junta Autónoma das Estradas, da Direcção-Geral de Transportes Terrestres, da Direção de Turismo e do Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza» …”. III. E após o cotejo da evolução do quadro normativo pertinente avança-se na linha fundamentadora do mesmo acórdão sustentando-se que não “... obstante o art. 1.º dizer em termos genéricos que o licenciamento da publicidade depende do licenciamento prévio das autoridades competentes, a verdade é que da conjugação da redação dada quer ao n.º 2 do art. 1.º quer ao art. 2.º não oferece dúvida que o legislador reiterou, neste diploma, a vontade de revogar as disposições que cometiam à Junta Autónoma competência em matéria de publicidade dentro dos 100 metros para além da zona non aedificandi. Confrontando o teor dos preceitos mencionados no Decreto-Lei n.º 637/76 e dos constantes da Lei n.º 97/88 com o expressamente consagrado no art. 10.º, n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 13/71, facilmente se conclui que os preceitos estão em contradição na parte em que este último comete à recorrente, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificandi, a competência para a aprovação ou licença. Por força do estatuído nos mencionados diplomas, a intervenção da Junta autónoma foi sendo sucessivamente degradada e limitada, reconduzindo-se, através do último, à mera emissão de parecer. O que significa que o legislador quis sujeitar a afixação de publicidade a um ato de licenciamento dos municípios e não a mera autorização, ato que tem de ser instruído com o parecer das autoridades com jurisdição nos locais de afixação da publicidade. Por esta via, o legislador consegue harmonizar os interesses visados pelos municípios, consistentes na salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental e, ao mesmo tempo, a segurança do trânsito das estradas nacionais. Todavia, segundo este modo de ver as coisas, existe apenas uma única entidade competente para o licenciamento e não duas como pretende a recorrente. O facto de quer o Decreto-Lei n.º 637/76, entretanto revogado pela Lei n.º 30/2006, de 11 de julho, quer a Lei n.º 97/88, constituírem normas gerais, em face do Decreto-Lei n.º 13/71, não afasta a possibilidade de este, embora revestindo natureza de norma especial, ser revogado por aqueles diplomas, por ser essa a intenção inequívoca do legislador. Com efeito, afigura-se que os diplomas mencionados pretendem «de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respetivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respetivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesses públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respetivo município» (cfr. o citado Acórdão). Cumpre realçar que esta tese não é posta em causa pelo Decreto-Lei n.º 105/98, de 24 de abril, cujo preâmbulo refere-se expressamente à manutenção do regime geral da Lei n.º 97/88, de 17 de agosto, e que teve como objetivo dar tratamento especial ao problema particular suscitado pela publicidade exterior na área de vizinhança das estradas nacionais fora dos aglomerados urbanos, com vista a salvaguardar o ambiente e a paisagem. O art. 1.º daquele diploma proíbe a afixação ou inscrição de mensagens de publicidade nas proximidades das estradas nacionais constantes do plano rodoviário nacional fora dos aglomerados urbanos, em quaisquer locais onde a mesma seja visível das estradas nacionais (art. 3.º, n.º 1), mas entre as exceções previstas no art. 4.º conta-se entre o mais, os meios de publicidade que se destinem a identificar edifícios ou estabelecimentos, públicos ou particulares, desde que tal publicidade seja afixada ou inscrita nesses mesmos edifícios ou estabelecimentos. Afigura-se que o mesmo se pode dizer em relação ao estabelecido no Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de janeiro. Este diploma refere-se à atualização anual do montante das taxas a pagar por cada autorização ou licença emitida pela Junta Autónoma das Estradas, modificando o art. 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71. O facto de na alínea j) se continuar a prever «o pagamento de taxas pelo licenciamento de implantação de tabuletas ou objetos de publicidade», a que se referia o art. 10.º, n.º 1, alínea b), daquele diploma, não tem a virtualidade de fazer renascer a competência daquela entidade para o respetivo licenciamento. Por outro lado, não faria sentido que o legislador, no seguimento do estabelecido no Decreto-Lei n.º 637/76 e na Lei n.º 97/88, viesse, através do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de abril, introduzir alterações relevantes na Lei n.º 97/88, que insistem na natureza consultiva da intervenção da B…, SA, determinada pela «jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada», mantendo a redação originária (cfr. o art. 2.º, n.º 2, da Lei n.º 97/88, de 17 de agosto, na sua nova redação). Importa realçar que esta é, aliás, também nestes autos, a tese da recorrida B..., SA, que, …. defende expressamente que a «aprovação ou licença concedida pela EP, E.P.E., para afixação de publicidade constante da alínea b) do n.º 1 do artigo 10.º do DL 13/71, de 23/01, corresponde ao parecer mencionado no n.º 2 do art. 2.º do DL 97/88, de 17/08, sendo de caráter vinculativo e obrigatório» (…). Ou seja, a recorrida admite que a sua intervenção foi desgraduada da competência para a emissão de «licença», para a mera emissão de parecer. No entanto, continua a defender de forma inexplicável que mantém os mesmos poderes, sem ter em conta a verdadeira natureza das figuras jurídicas envolvidas tal como foi objeto de análise no Acórdão deste STA 26/6/2013, proc. n.º 232/13. Como ficou consignado no Acórdão deste STA, que estamos a seguir, a tese da recorrente e seguida no Acórdão recorrido conduziria «ao absurdo de sobre a mesma situação recair simultaneamente uma autorização e uma licença que, embora da autoria de entidades diferentes, visaria o mesmo resultado: permitir (ou conferir o direito) à afixação ou inscrição de mensagens de publicidade comercial. O que conduziria a que duas entidades públicas tivessem competência para liquidar taxas sobre a mesma realidade fáctica, situação muito próxima da duplicação de coleta, proibida no art. 205.º do CPPT». Também não se acompanha o Acórdão recorrido quando, tendo em conta os poderes de conservação ou administração conferidos à recorrida nas zonas non aedificandi e zonas de proteção [arts. 10.º, n.º 2, alínea b), n.º 3, alíneas a), b), d) e e) do Decreto-Lei n.º 374/2007, de 7 de novembro], podendo proceder ao embargo administrativo e à demolição de construções efetuadas nestas zonas, à suspensão ou cessação de atividades ou ao encerramento de instalações, concluiu que, por maioria de razão, deverá incluir-se nesses poderes «as competências para conceder as permissões para o exercício dessas mesmas obras, construções e atividades, quando relativamente proibidas ou condicionadas, à prévia apreciação e aprovação ou licença da B…». Ora, uma coisa são os poderes de fiscalização e de repressão conferidos à B..., SA, com vista a poder agir em prevenção e defesa da livre e segura circulação rodoviária, outra bem diferente são os poderes para atribuir licenças em matéria de publicidade, tanto assim que a tendência no mundo da regulação é para a não concentração de ambos os poderes na mesma entidade. De qualquer modo, estamos a falar de poderes de autoridade tipicamente dominiais que são individualmente consagrados e atribuídos à B… SA, no art. 10.º do Decreto-Lei n.º 374/2007, que obedecem ao princípio geral de direito administrativo segundo o qual, a competência é de ordem pública e não se presume. Da análise das normas citadas não se recortam competências individualizadas para licenciar ou iniciar o respetivo procedimento sobre a inscrição ou afixação de mensagens publicitárias …”. IV. Para se concluir que “… de acordo com o enquadramento legal explicitado, mesmo admitindo que o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, se mantém em vigor, a verdade é que não oferece dúvidas que, por força, primeiro do Decreto-Lei n.º 637/76 e, posteriormente, da Lei n.º 97/88, o inciso «aprovação ou licença» constante do art. 10.º, n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 13/71, foi derrogado e desgraduado na emissão de «parecer» das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada. (…) Deve, assim, o procedimento ser iniciado junto das câmaras municipais que procederão à consulta das entidades competentes para a emissão do respetivo parecer. (…) Limitando-se a competência da recorrida à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2.º, n.º 2, da Lei n.º 97/88, afigura-se claro que também não lhe compete a iniciativa do mesmo como pretende a recorrida no caso dos autos …”. V. Não se vislumbrando dos autos e da argumentação neles expendida que ocorram razões que importem afastar aquilo que tem sido o entendimento uniforme quanto à questão em discussão, importa, sem necessidade de outros considerandos, no reiterar daquele entendimento julgar procedente o recurso jurisdicional que se nos mostra dirigido com todas as legais consequências. 4. DECISÃO Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em conceder provimento ao recurso jurisdicional “sub judice”, revogar o acórdão recorrido e em fazer subsistir, pelas razões supra invocadas, a decisão anulatória proferida na 1.ª instância. Custas pela R./recorrida, na 2.ª instância, não sendo devidas nesta instância dada a ausência de contra-alegações por parte da recorrida. Lisboa, 19 de junho de 2014. – Carlos Luís Medeiros de Carvalho (relator) – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano – Jorge Artur Madeira dos Santos.

Sumário

II- Por força dos mencionados diplomas, o licenciamento da afixação e inscrição de mensagens de publicidade passou a ser atribuído de forma universal às câmaras municipais, na área do respetivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do competente parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesses públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respetivo município.

III- Assim sendo, depois da entrada em vigor daqueles diplomas a EP, SA, deixou de ter competência para licenciar a afixação de mensagens publicitárias, carecendo de igual modo de competência para iniciar o respetivo procedimento.

Texto Integral

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

1.1. “A...................., SA”, devidamente identificada nos autos, instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada [doravante «TAFA»], contra a “EP - ESTRADAS DE PORTUGAL, SA” a presente ação administrativa especial peticionando a declaração de nulidade, ou subsidiariamente, a anulação do ato proferido pelo Diretor da Delegação Regional de Braga da R. comunicado pelo ofício datado de 05.11.2010 e que determinou que a mesma no prazo de 30 dias úteis apresentasse um projeto para legalização de publicidade já instalada no posto de abastecimento de combustíveis localizado na EN 105 Km 44,900 Duplo, em Azurém, Guimarães.

Alega para o efeito que o referido ato padeceria de ilegalidade decorrente, nomeadamente, de incompetência absoluta da R. [arts. 02.º DL n.º 97/88, 15.º do DL n.º 13/71 (na redação dada pelo DL n.º 25/2004) e 133.º, n.º 2, al. b) do CPA], da violação do art. 15.º, n.º 1, al. j) do DL n.º 13/71, de inconstitucionalidade orgânica e material por infração dos arts. 103.º, n.º 2 e 165.º, n.º 1, al. i) da CRP.

1.2. O «TAFA», por acórdão de 19.12.2012, julgou a ação parcialmente procedente por violação de lei [erro sobre os pressupostos de direito - infração aos arts. 02.º DL n.º 97/88 e 15.º do DL n.º 13/71 (na redação dada pelo DL n.º 25/2004)], anulando o ato impugnado.

1.3. A R. “EP”, inconformada, recorreu para o TCA Sul o qual, por acórdão de 24.10.2013, concedendo provimento ao recurso jurisdicional dada a improcedência do fundamento de ilegalidade tido por verificado pela decisão do «TAFA», revogou esta decisão e julgou totalmente improcedente a ação, absolvendo a R. dos pedidos.

1.4. Invocando o disposto no art. 150.º do CPTA a A., inconformada com o acórdão proferido pelo TCA Sul, interpôs, então, o presente recurso jurisdicional de revista apresentando o seguinte quadro conclusivo que se reproduz [cfr. fls. 237 e segs. - paginação processo suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário]:

“...

a) O presente recurso de revista justifica-se, no quadro do princípio do artigo 150.º, n.º 1 do CPTA, pela necessidade da correta aplicação do direito relativamente a diversos regimes legais e institutos jurídicos, tais como, o regime geral de afixação de publicidade e da atual disciplina relativa ao domínio público rodoviário.

b) Com efeito, as questões objeto da presente revista revestem, claramente, extrema relevância jurídica e social, pois coexistem várias decisões judiciais contraditórias sobre estas matérias as quais tocam inúmeras situações de agentes e atividades económicas ao longo do País que são afetadas pela posição que a Entidade Recorrida erradamente se arroga relativamente à competência para os licenciamentos e cobrança de taxas nos casos em causa.

c) Para além destas razões, releva para o caso a oposição do douto Acórdão recorrido ao recente acórdão deste Alto Tribunal proferido pela 2-ª Secção, no processo n.º 0232/2013, de 26 de junho de 2013, no qual se decidiu que a Entidade Recorrida não tem competência para o licenciamento e consequente liquidação de taxas de publicidade, tendo este passado «universalmente» para as câmaras municipais nos termos da Lei n.º 97/88, de 17 de agosto.

d) O douto Acórdão recorrido erra na interpretação e aplicação dos artigos 10.º, n.º 1, b), 11.º, 12.º e 15.º, n-º 1, al. j) do Decreto - Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro; os artigos 1.º, n.ºs 1, 2 e 3 e 2.º, n.ºs 1 e 2 da Lei n.º 97/88 de 17 de agosto; os artigos 3.º, n.º 3, al. e) e 23.º do Decreto-Lei n.º 148/2007, os artigos 4.º, 8.º e 10.º do Decreto - Lei n.º 374/2007 de 7 de novembro e da Base 33, n.º 7 das Bases de Concessão Rodoviárias aprovadas pelo Decreto - Lei n.º 380/2007, de 13 de novembro.

e) Com efeito, o douto acórdão recorrido, por remissão para os fundamentos constantes do douto acórdão n.º 09389/12, de 7 de fevereiro de 2013, decidiu, erradamente, que os artigos 1.º e 2.º da Lei nº 97/88 não teriam revogado o artigo 10.º, n.º 1, al. b) do Decreto - Lei n.º 13/71 e que esta última norma continuaria a atribuir à Entidade Recorrida, enquanto sucessora do IEP, a competência para o licenciamento de aposição de tabuletas ou objetos de publicidade e para a cobranças das respetivas taxas, na denominada zona de proteção à estrada - nos termos designadamente dos artigos 1.º, 2.º, 3.º e 10.º, 15.º, n.º 1, alínea j) do DL n.º 13/71, de 23 de janeiro.

f) A disciplina legal relativa ao licenciamento de publicidade deve ser interpretada e aplicada a partir da evolução legislativa relevante nestas matérias, o que implica a análise das normas constantes do Decreto-Lei n.º 13/71, do Decreto-Lei n.º 637/76, da Lei n.º 97/88, do Decreto-Lei n.º 105/98 e do Decreto-Lei n.º 25/2004, no quadro de princípio das regras previstas no artigo 9.º, n.ºs 1 e 2 do C. Civ

g) Como foi decidido por este Alto Tribunal no douto Acórdão de 26 de junho de 2013, proferido pela 2.ª Secção no processo n.º 0232/13 acima citado, a manutenção de dois regimes de licenciamento de publicidade - um da competência da Entidade Recorrida e outro da competência das câmaras municipais - levaria ao «absurdo», podendo inclusive originar uma situação de duplicação de coleta.

h) Com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 637/76 de 29 de julho, o licenciamento da publicidade passou a ser da exclusiva competência das câmaras municipais, nos termos do seu artigo 3.º, n.º 1, tendo sido intenção expressa do legislador, como consta da sua nota preambular, derrogar as referidas normas relativas ao licenciamento de publicidade previstas no Decreto-Lei n.º 13/71, sendo este um dos diplomas ali referenciados neste âmbito de modificação de atribuições e competências.

i) A competência das câmaras municipais mantém-se por força da entrada em vigor da Lei n.º 97/88 como inequivocamente resulta dos seus artigos 1.º e 2-º, e como se diz no douto Acórdão da 2.ª Secção deste Supremo Tribunal de 26 de junho de 2013, acima abundantemente citado.

j) Relativamente à sucessão de entidades públicas envolvidas desde a extinta JAE até à Entidade Recorrida, o douto Acórdão recorrido entende, erradamente, que a criação do InIr - Instituto de Infraestruturas Rodoviárias, IP, operada pelo Decreto-Lei n.º 148/2007 de 27 de abril, não teria tido qualquer impacto nas atribuições e competências da Entidade Recorrida - transformada em novembro 2007 - erro que influi claramente na decisão de mérito dos presentes autos.

k) O erro em que incorre o douto Acórdão recorrido reside, precisamente, na tábua rasa que faz da circunstância de que a criação do InIR, operada pelo Decreto-Lei n.º 148/2007, ocorreu previamente à transformação da EP - E.P.E na Entidade Recorrida.

l) A EP - Estradas de Portugal, E.P.E., foi transformada em sociedade anónima pelo Decreto-Lei n.º 374/2007, de 7 de novembro - a Entidade Recorrida - e esta, embora tenha conservado os direitos e obrigações, legais e contratuais que integravam a esfera jurídica daquela, no momento dessa transformação já não se incluíam aí as atribuições e competências respeitantes aos licenciamentos em questão.

m) Com efeito, na data dessa transformação e na data da entrada em vigor das Bases da Concessão - 1 de janeiro de 2008 - as atribuições e competências para o licenciamento de infraestruturas ao longo das estradas nacionais, já haviam sido transferidas para o InIR - em 1 de maio de 2007 - por força dos Artigos 3.º, n.º 3, al. e) e 23.º, n.ºs 1 e 2 do Decreto - Lei n.º 148/2007.

n) Daí que, no quadro destas razões e por qualquer das vias sustentadas, o ato impugnado objeto da ação interposta em 1.ª instância é nulo, por incompetência absoluta, nos termos do artigo 133.º, n.º 2, al, b) do CPA, como sempre sustentado nos autos.

o) Em reforço do sustentado, se no âmbito da concessão a Entidade Recorrida não detém qualquer competência para o licenciamento das áreas de serviço que compõem o Estabelecimento da Concessão, como estatui a Base 33, n.º 7 das Bases da Concessão Rodoviária aprovadas pelo Decreto-Lei n.º 380/2007, esta não pode deter competências previstas no Decreto-Lei n.º 13/71 neste âmbito.

p) Não existe uma norma de sucessão ou de competências originárias que atribuam à Entidade Recorrida - nem tal é indicado no douto Acórdão recorrido - para o exercício das competências estabelecidas no Decreto-Lei n.º 13/71, no que respeita a proibições, a licenciamentos, a autorizações e a aprovações em zona de proteção à estrada definida no seu artigo 3.º.

q) Pelo que, o douto Acórdão recorrido merece censura e deve, por isso, ser revogado, por violação dos acima apontados artigos 10.º, n.º 1, b), 11.º, 12.º e 15.º, n.º 1, al. j) do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro; os artigos 1.º, n.ºs 1, 2 e 3 e 2.º da Lei n.º 97/88 de 17 de agosto; os artigos 3.º, n.º 3, al. e) e 23.º do Decreto-Lei n.º 148/2007, os artigos 4.º, 8.º e 10.º do Decreto-Lei n.º 374/2007 de 7 de novembro e da Base 33, n.º 7 das Bases de Concessão Rodoviárias aprovadas pelo Decreto - Lei n.º 380/2007, de 13 de novembro …”.

Termina peticionando que “… deve ser dado provimento à presente Revista e anulado o Acórdão recorrido e, em consequência, se proceda à anulação do despacho impugnado, como se pede na ação, com todos os efeitos legais …”.

1.5. Devidamente notificada a R. “EP”, aqui ora recorrida, não veio produzir contra-alegações [cfr. fls. 254 e segs.].

1.6. Pelo acórdão da formação de apreciação preliminar deste Supremo Tribunal prevista no n.º 5 do art. 150.º do CPTA, datado de 24.03.2014, veio a ser admitido o recurso de revista.

1.7. O Digno Magistrado do Ministério Público (MP) junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido da procedência do recurso [cfr. fls. 268].

Esta pronúncia objeto de contraditório não mereceu qualquer resposta [cfr. fls. 269 e segs.].

1.8. Dispensados os vistos legais foram os autos submetidos à Conferência para julgamento.

2. DAS QUESTÕES A DECIDIR

No essencial, a Recorrente discorda do decidido assacando-lhe erro de julgamento, dada a incorreta interpretação e aplicação do que se mostra disposto nos arts. 10.º, n.º 1, b), 11.º, 12.º e 15.º, n.º 1, al. j) do DL n.º 13/71, de 23.01, 01.º, n.ºs 1, 2 e 3 e 02.º da Lei n.º 97/88, de 17.08, 03.º, n.º 3, al. e) e 23.º do DL n.º 148/2007, de 27.04, 04.º, 08.º e 10.º do DL n.º 374/2007, de 07.11 e da Base 33, n.º 7 das Bases de Concessão Rodoviárias aprovadas pelo DL n.º 380/2007, de 13.11 [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].

3. FUNDAMENTAÇÃO

3.1. DE FACTO

Resulta como assente na decisão judicial recorrida o seguinte quadro factual:

I) Em 2010.08.26, a R. dirigiu à A., o ofício Ref.ª 2321/2010/DRBRG, com o n.º saída 51395, sob o assunto: "Processo: PAC 47/DRBRG Posto de Abastecimento de combustível na EN 105 Km 44+900 Duplo - Ação de Fiscalização" para apresentação no prazo de 10 dias úteis do projeto dos elementos publicitários ou no mesmo prazo exercer o direito de audiência prévia - cfr. Doc. 3, fls. 28 a 30.

II) A A. apresentou pronúncia em sede de audiência prévia e requereu o arquivamento do processo, tendo referido que:

“…

6. Acresce que, o prazo concedido para apresentação de um projeto onde constem os elementos alegadamente publicitários - além de já constar junto da respetiva Câmara Municipal - é manifestamente insuficiente devido às inúmeras notificações emitidas pelos serviços da EP - (..) a ordenarem, igualmente, a junção de projetos sobre os elementos alegadamente publicitários …” - cfr. doc. 4, fls. 33 a 35.

III) Em 2010.11.05, a R. dirigiu à A., o ofício Ref.ª 3086/2010/DRBRG, sob o assunto: “Processo: PAC 47/DRBRG Posto de Abastecimento de combustíveis localizado na EN 105, Km 44+ 900-Ação de Fiscalização”, do qual consta, por extrato:

“… No prazo de trinta dias úteis apresentar projeto para legalização de publicidade que contemple memória descritiva, o alçado, corte e perfil transversal cotado relativamente ao eixo da estrada e sua implantação na respetiva infraestrutura, descritiva dos elementos publicitários, dando cumprimento ao disposto na Lei n.º 97/88, de 17 de agosto e Decreto-Lei n.º 105/98, de 24 de abril, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 166/99, de 13 de maio …” - cfr. fls. Doc. 1, fls. 24 e 25.

3.2. DE DIREITO

Presente o quadro factual antecedente passemos à apreciação dos fundamentos invocados enquanto objeto desta instância de recurso de revista.

I. A questão em litígio tem merecido entendimento uniforme deste Supremo Tribunal no sentido de que, primeiro, por força do DL n.º 637/76 e, posteriormente, da Lei n.º 97/88 [art. 02.º, n.º 2], o inciso “aprovação ou licença” da então Junta Autónoma das Estradas, constante do art. 10.º, n.º 1, al. b) do DL n.º 13/71, foi derrogado e desgraduado na emissão de parecer, pelo que se extrai dos mencionados diplomas que o licenciamento da afixação e inscrição de mensagens de publicidade passou a ser atribuído de forma universal às câmaras municipais, na área do respetivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respetivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesses públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respetivo município. Daí que depois da entrada em vigor daqueles diplomas, nomeadamente, a atual “EP” deixou de ter competência para licenciar a afixação de mensagens publicitárias, carecendo de igual modo de competência para iniciar o respetivo procedimento [cfr. neste sentido, entre outros, Acs. deste STA de 20.02.2014 (Proc. n.º 01418/13), de 20.03.2014 (Procs. n.ºs 0983/13, 01340/13, 01415/13, 01417/13, 01500/13, 01597/13, 01604/13, 01786/13, 01813/13, 01814/13, 01854/13), de 03.04.2014 (Procs. n.ºs 024/14, 01499/13, 01556/13, 01600/13, 01741/13, 01792/13, 01815/13, 01896/13), de 29.04.2014 (Proc. n.º 073/14), de 15.05.2014 (Procs. n.ºs 0133/14, 0135/14, 01516/13) todos consultáveis in: «www.dgsi.pt/jsta»].

II. Assim, pode ler-se no citado acórdão datado de 20.02.2014 [Proc. n.º 01418/13], que no essencial foi reiterado/reproduzido pelos acórdãos atrás referidos, que a “… questão central a decidir, na presente revista, é tão só a de saber se a Recorrida tem ou não competência para iniciar o procedimento do licenciamento com vista à «implantação de tabuletas ou objetos de publicidade» (na terminologia do Decreto-Lei n.º 13/71 …), nos termos do estatuído no 10.º, n.º 1, alínea b), daquele Diploma (…).

(…) Assim recortada a questão, verifica-se que a mesma já foi objeto de análise no Acórdão deste Supremo Tribunal, Secção do Contencioso Tributário, de 26/6/2013, proc. n.º 232/13, tendo-se concluído no sentido da tese defendida pelo Provedor de Justiça na Recomendação n.º 5º-A/2012.

Não obstante este aresto ter incidido sobre a apreciação da competência da B..., SA, para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, a jurisprudência ali fixada vale igualmente para a situação dos autos, uma vez que a competência para a liquidação de taxas está intrinsecamente ligada à competência para o respetivo licenciamento, razão pela qual seguiremos de perto aquele Acórdão.

O art. 1.º do Decreto-Lei n.º 13/71 (…) que veio regulamentar a jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais, estabeleceu que tal área de jurisdição abrangia, para além da «zona da estrada» (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada «zona de proteção à estrada» (constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito) - arts. 1.º a 3.º.

Diz expressamente o art. 3.º do Decreto-Lei n.º 13/71 que a zona de proteção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam: «a) Proibições (faixa designadamente com servidão non aedificandi); b) Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de respeito)».

O art. 8.º, sob a epígrafe, «Proibições em terrenos limítrofes da estrada», dispõe que é proibida a construção, estabelecimento, implantação ou produção de «Tabuletas, anúncios ou quaisquer objetos de publicidade, com ou sem caráter comercial, a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade, salvo no que se refere a objetos de publicidade colocados em construções existentes no interior de aglomerados populacionais e, bem assim, quando os mesmos se destinem a identificar instalações públicas ou particulares».

Por sua vez, segundo o disposto no art. 10.º, n.º 1, alínea b), depende da aprovação ou licença da Junta Autónoma da Estrada, a «Implantação de tabuletas ou objetos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respetiva». Nesta sequência, o art. 15.º, sob a epígrafe «Taxas», prevê o montante a pagar pelo licenciamento relativo à «implantação de tabuletas ou objetos de publicidade».

Esta matéria veio a ser regulada, entre outros diplomas, pelo Decreto-Lei n.º 637/76, de 29 de junho e pela Lei n.º 97/88, de 17 de agosto.

O Decreto-Lei n.º 637/76, depois de no seu preâmbulo indicar claramente que a razão da sua publicação era combater a proliferação de publicidade ao longo das estradas nacionais, estabeleceu, no seu art. 1.º, o seguinte: «A afixação de publicidade nas áreas urbanas, em lugares públicos ou destes percetível, de caráter comercial, através de inscrições, tabuletas, anúncios, cartazes ou outros objetos ou da emissão por meios mecânicos ou elétricos de sons e imagens destinados a chamar a atenção, só poderá efetuar-se com observância das disposições do presente diploma».

Por sua vez, art. 2.º do mesmo diploma, sob a epígrafe «Publicidade fora das áreas urbanas», veio proibir a produção de publicidade a que se refere o artigo anterior fora das áreas urbanas, tenha ou não caráter comercial e através dos mesmos objetos e meios, com algumas exceções que não interessam ao caso.

Sobre o regime de licenciamento e de aprovação, o art. 3.º do mesmo diploma veio estabelecer que nos casos em que pudesse efetuar-se, a produção de publicidade dependia de licença da câmara municipal do local em que fosse produzida.

O art. 4.º, sob a epígrafe «Processo de autorização», estabelecia o seguinte:

«1. O pedido de licenciamento ou de aprovação será dirigido ao presidente da câmara.

2. (…).

3. A licença ou aprovação não poderá ser concedida sem prévio parecer favorável das entidades com jurisdição nos locais onde a publicidade for percetível, nomeadamente da Junta Autónoma de Estradas, da Direcção-Geral dos Serviços Florestais, da Direcção-Geral dos Transportes Terrestres e da Direcção-Geral do Turismo.

4. O parecer referido no número anterior, caso não seja emitido no prazo máximo de quinze dias, será tido como favorável».

A este diploma sucedeu a Lei n.º 97/88, de 17 de agosto, que veio definir o enquadramento geral da publicidade exterior, sujeitando-a a licenciamento municipal prévio das autoridades competentes e remetendo para as câmaras municipais a tarefa de definir, à luz de certos objetivos fixados na lei, os critérios que devem nortear os licenciamentos a conceder na área respetiva (art. 1.º, n.ºs 1 e 2).

Embora este diploma, tal como o anterior, não revogue expressamente o Decreto-Lei n.º 13/71 nem sequer algumas das suas normas, a verdade é que veio universalizar a licença municipal de afixação ou instalação de publicidade no espaço exterior, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental.

É o seguinte, o teor do art. 1.º, n.º 2: «Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respetivo concelho».

No preceito seguinte (art. 2.º), sob a epígrafe «Regime de licenciamento», refere no seu n.º 1 que o pedido de licenciamento é dirigido ao presidente da Câmara Municipal da respetiva área, devendo, nos termos do estatuído no n.º 2, «A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente do Instituto Português do Património Cultural, da Junta Autónoma das Estradas, da Direcção-Geral de Transportes Terrestres, da Direção de Turismo e do Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza» …”.

III. E após o cotejo da evolução do quadro normativo pertinente avança-se na linha fundamentadora do mesmo acórdão sustentando-se que não “... obstante o art. 1.º dizer em termos genéricos que o licenciamento da publicidade depende do licenciamento prévio das autoridades competentes, a verdade é que da conjugação da redação dada quer ao n.º 2 do art. 1.º quer ao art. 2.º não oferece dúvida que o legislador reiterou, neste diploma, a vontade de revogar as disposições que cometiam à Junta Autónoma competência em matéria de publicidade dentro dos 100 metros para além da zona non aedificandi.

Confrontando o teor dos preceitos mencionados no Decreto-Lei n.º 637/76 e dos constantes da Lei n.º 97/88 com o expressamente consagrado no art. 10.º, n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 13/71, facilmente se conclui que os preceitos estão em contradição na parte em que este último comete à recorrente, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificandi, a competência para a aprovação ou licença. Por força do estatuído nos mencionados diplomas, a intervenção da Junta autónoma foi sendo sucessivamente degradada e limitada, reconduzindo-se, através do último, à mera emissão de parecer.

O que significa que o legislador quis sujeitar a afixação de publicidade a um ato de licenciamento dos municípios e não a mera autorização, ato que tem de ser instruído com o parecer das autoridades com jurisdição nos locais de afixação da publicidade. Por esta via, o legislador consegue harmonizar os interesses visados pelos municípios, consistentes na salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental e, ao mesmo tempo, a segurança do trânsito das estradas nacionais. Todavia, segundo este modo de ver as coisas, existe apenas uma única entidade competente para o licenciamento e não duas como pretende a recorrente.

O facto de quer o Decreto-Lei n.º 637/76, entretanto revogado pela Lei n.º 30/2006, de 11 de julho, quer a Lei n.º 97/88, constituírem normas gerais, em face do Decreto-Lei n.º 13/71, não afasta a possibilidade de este, embora revestindo natureza de norma especial, ser revogado por aqueles diplomas, por ser essa a intenção inequívoca do legislador.

Com efeito, afigura-se que os diplomas mencionados pretendem «de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respetivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respetivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesses públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respetivo município» (cfr. o citado Acórdão).

Cumpre realçar que esta tese não é posta em causa pelo Decreto-Lei n.º 105/98, de 24 de abril, cujo preâmbulo refere-se expressamente à manutenção do regime geral da Lei n.º 97/88, de 17 de agosto, e que teve como objetivo dar tratamento especial ao problema particular suscitado pela publicidade exterior na área de vizinhança das estradas nacionais fora dos aglomerados urbanos, com vista a salvaguardar o ambiente e a paisagem.

O art. 1.º daquele diploma proíbe a afixação ou inscrição de mensagens de publicidade nas proximidades das estradas nacionais constantes do plano rodoviário nacional fora dos aglomerados urbanos, em quaisquer locais onde a mesma seja visível das estradas nacionais (art. 3.º, n.º 1), mas entre as exceções previstas no art. 4.º conta-se entre o mais, os meios de publicidade que se destinem a identificar edifícios ou estabelecimentos, públicos ou particulares, desde que tal publicidade seja afixada ou inscrita nesses mesmos edifícios ou estabelecimentos.

Afigura-se que o mesmo se pode dizer em relação ao estabelecido no Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de janeiro. Este diploma refere-se à atualização anual do montante das taxas a pagar por cada autorização ou licença emitida pela Junta Autónoma das Estradas, modificando o art. 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71. O facto de na alínea j) se continuar a prever «o pagamento de taxas pelo licenciamento de implantação de tabuletas ou objetos de publicidade», a que se referia o art. 10.º, n.º 1, alínea b), daquele diploma, não tem a virtualidade de fazer renascer a competência daquela entidade para o respetivo licenciamento.

Por outro lado, não faria sentido que o legislador, no seguimento do estabelecido no Decreto-Lei n.º 637/76 e na Lei n.º 97/88, viesse, através do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de abril, introduzir alterações relevantes na Lei n.º 97/88, que insistem na natureza consultiva da intervenção da B…, SA, determinada pela «jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada», mantendo a redação originária (cfr. o art. 2.º, n.º 2, da Lei n.º 97/88, de 17 de agosto, na sua nova redação).

Importa realçar que esta é, aliás, também nestes autos, a tese da recorrida B..., SA, que, …. defende expressamente que a «aprovação ou licença concedida pela EP, E.P.E., para afixação de publicidade constante da alínea b) do n.º 1 do artigo 10.º do DL 13/71, de 23/01, corresponde ao parecer mencionado no n.º 2 do art. 2.º do DL 97/88, de 17/08, sendo de caráter vinculativo e obrigatório» (…).

Ou seja, a recorrida admite que a sua intervenção foi desgraduada da competência para a emissão de «licença», para a mera emissão de parecer. No entanto, continua a defender de forma inexplicável que mantém os mesmos poderes, sem ter em conta a verdadeira natureza das figuras jurídicas envolvidas tal como foi objeto de análise no Acórdão deste STA 26/6/2013, proc. n.º 232/13.

Como ficou consignado no Acórdão deste STA, que estamos a seguir, a tese da recorrente e seguida no Acórdão recorrido conduziria «ao absurdo de sobre a mesma situação recair simultaneamente uma autorização e uma licença que, embora da autoria de entidades diferentes, visaria o mesmo resultado: permitir (ou conferir o direito) à afixação ou inscrição de mensagens de publicidade comercial. O que conduziria a que duas entidades públicas tivessem competência para liquidar taxas sobre a mesma realidade fáctica, situação muito próxima da duplicação de coleta, proibida no art. 205.º do CPPT».

Também não se acompanha o Acórdão recorrido quando, tendo em conta os poderes de conservação ou administração conferidos à recorrida nas zonas non aedificandi e zonas de proteção [arts. 10.º, n.º 2, alínea b), n.º 3, alíneas a), b), d) e e) do Decreto-Lei n.º 374/2007, de 7 de novembro], podendo proceder ao embargo administrativo e à demolição de construções efetuadas nestas zonas, à suspensão ou cessação de atividades ou ao encerramento de instalações, concluiu que, por maioria de razão, deverá incluir-se nesses poderes «as competências para conceder as permissões para o exercício dessas mesmas obras, construções e atividades, quando relativamente proibidas ou condicionadas, à prévia apreciação e aprovação ou licença da B…».

Ora, uma coisa são os poderes de fiscalização e de repressão conferidos à B..., SA, com vista a poder agir em prevenção e defesa da livre e segura circulação rodoviária, outra bem diferente são os poderes para atribuir licenças em matéria de publicidade, tanto assim que a tendência no mundo da regulação é para a não concentração de ambos os poderes na mesma entidade. De qualquer modo, estamos a falar de poderes de autoridade tipicamente dominiais que são individualmente consagrados e atribuídos à B… SA, no art. 10.º do Decreto-Lei n.º 374/2007, que obedecem ao princípio geral de direito administrativo segundo o qual, a competência é de ordem pública e não se presume. Da análise das normas citadas não se recortam competências individualizadas para licenciar ou iniciar o respetivo procedimento sobre a inscrição ou afixação de mensagens publicitárias …”.

IV. Para se concluir que “… de acordo com o enquadramento legal explicitado, mesmo admitindo que o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, se mantém em vigor, a verdade é que não oferece dúvidas que, por força, primeiro do Decreto-Lei n.º 637/76 e, posteriormente, da Lei n.º 97/88, o inciso «aprovação ou licença» constante do art. 10.º, n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 13/71, foi derrogado e desgraduado na emissão de «parecer» das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada. (…) Deve, assim, o procedimento ser iniciado junto das câmaras municipais que procederão à consulta das entidades competentes para a emissão do respetivo parecer. (…) Limitando-se a competência da recorrida à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2.º, n.º 2, da Lei n.º 97/88, afigura-se claro que também não lhe compete a iniciativa do mesmo como pretende a recorrida no caso dos autos …”.

V. Não se vislumbrando dos autos e da argumentação neles expendida que ocorram razões que importem afastar aquilo que tem sido o entendimento uniforme quanto à questão em discussão, importa, sem necessidade de outros considerandos, no reiterar daquele entendimento julgar procedente o recurso jurisdicional que se nos mostra dirigido com todas as legais consequências.

4. DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em conceder provimento ao recurso jurisdicional “sub judice”, revogar o acórdão recorrido e em fazer subsistir, pelas razões supra invocadas, a decisão anulatória proferida na 1.ª instância.

Custas pela R./recorrida, na 2.ª instância, não sendo devidas nesta instância dada a ausência de contra-alegações por parte da recorrida.

Lisboa, 19 de junho de 2014. – Carlos Luís Medeiros de Carvalho (relator) – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano – Jorge Artur Madeira dos Santos.

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