0867/17.3BEBRG - Supremo Tribunal Administrativo

I- A audiência prévia visa obter dos administrados uma pronúncia sobre os fundamentos em que se vai basear uma decisão cujo sentido é comunicado nessa etapa procedimental.

II- A notificação ao administrado de informações internas produzidas no âmbito da instrução procedimental não pode considerar-se funcionalmente equivalente à audiência prévia, desde logo, quando o teor dessas comunicações não abranja toda a informação relativa à decisão final e respectivo sentido.

III- Quando o pedido de anulação do acto de resolução de um contrato tenha sido cumulado com o pedido de condenação à prestação dos pagamentos em falta, deve interpretar-se como um pedido consequente do primeiro e, por isso, improcede, sempre que o primeiro não tenha procedência.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- Relatório

1- A............ Lda., com os sinais dos autos, propôs no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga (TAF de Braga), acção administrativa, contra o INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, I.P. (IFAP), igualmente com os sinais dos autos, na qual formulou o seguinte pedido:

“[…]

Termos em que requer-se a V. Exa:

a) Seja a presente ação administrativa de impugnação julgada totalmente procedente, por provada, e, em consequência, declarado anulado o ato proferido pelo IFAP de resolução/rescisão unilateral do contrato de financiamento ao abrigo do Programa de Desenvolvimento Rural 2014-2020 e consequente devolução das verbas já recebidas.

b) Em consequência da referida anulação, seja a ré condenada a entregar à autora a quantia de € 286.900,30, correspondente à 3.ª e última prestação do financiamento atribuído, vencida em 30/03/2015, acrescida dos juros à taxa legal calculados desde a data do vencimento da obrigação e até efetivo e integral pagamento da quantia devida.

c) Seja a ré condenada no pagamento das custas processuais e em custas de parte.

[…]».

2- Por sentença de 07.04.2020, foi a acção julgada procedente, anulado o acto de rescisão e condenado o Réu a proceder ao pagamento relativo à última tranche de apoio no âmbito do projecto da Autora, com consequente pagamento do valor compensado, acrescido de juros desde a data em que tais quantias deveriam ter sido entregues à Autora.

3- Inconformado, o IFAP recorreu daquela decisão para o TCA Norte, que, por acórdão de 02.07.2021, julgou a acção parcialmente procedente, confirmando a decisão recorrida quanto à anulação do acto impugnado, ainda que com outra fundamentação, e revogando-a na parte em que havia condenado o R., julgando ainda improcedente o referido pedido de condenação.

4- Inconformados com aquela decisão, Autora e Réu interpuseram recurso de revista para este Supremo Tribunal Administrativo, que, por acórdão de 25 de Novembro de 2021, as admitiu.

5- A Recorrente A............ Lda. apresentou alegações que rematou com as seguintes conclusões:

«[…]

1. O presente recurso tem por objeto o segmento decisório que julgou improcedente o pedido de condenação formulado na ação e revogou a decisão quanto a ele proferida pela Unidade Orgânica 1 do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga.

2. Na parte em que confirmou a sentença da 1ª Instância, anulando o ato administrativo impugnado com fundamento em violação do direito de audiência prévia, erro nos pressupostos de facto e erro nos pressupostos de direito, o Acórdão recorrido merece a concordância da Autora, devendo a controvérsia ter-se nessa parte como irreversivelmente decidida e, portanto, beneficiar do efeito e da estabilidade de caso julgado.

3. É fundamento do recurso a violação da lei substantiva, na modalidade de erro na interpretação e aplicação do direito no que concerne aos efeitos da anulação de ato administrativo ilegal (art. 161.º, n.º 2, al. i), do CPA, e art. 173.º do CPTA), à admissibilidade de cumulação do pedido de anulação ou declaração de nulidade ou inexistência de um ato administrativo com o pedido de condenação da Administração ao restabelecimento da situação que existiria se o ato não tivesse sido praticado (art. 4.º, n.º 2, al. a), do CPTA), designadamente em sede de ampliação do pedido (art. 63.º do CPTA), e aos efeitos do caso julgado formal (art. 620.º, n.º 1, e 625.º do CPC, ex vi art. 1.º do CPTA).

4. Por despacho proferido em 18/05/2018, que não foi objeto de recurso, o tribunal de 1.ª Instância deferiu os pedidos de ampliação formulados pela Autora.

5. Em conformidade, a ação passou a ter por objeto: a) a impugnação do ato administrativo que determinou a resolução unilateral do contrato de financiamento n.º 02035789/0 e o cancelamento da operação, com a devolução integral da quantia de € 135.269,61 recebida a título de apoio; b) a impugnação do ato administrativo que, em execução do ato administrativo referido em a), determinou a compensação de créditos relativos ao RPB; c) a condenação do IFAP no restabelecimento da situação que existiria se o ato de resolução unilateral do contrato de financiamento e devolução das verbas recebidas não tivesse sido praticado, designadamente a sua condenação no pagamento à Autora das quantias indevidamente retidas a título de compensação, e a sua condenação ao pagamento da terceira e última tranche do apoio.

6. Em 07/04/2020, foi proferida sentença da 1.ª Instância que julgou a ação totalmente procedente, nos limites do objeto que lhe havia sido determinado.

7. Não se conformando com a decisão, o IFAP interpôs recurso de apelação que culminou com o Acórdão do TCAN de que se recorre em revista excecional.

(…)

16. Flui do ponto 24.º do probatório, que o ato administrativo anulado pelas instâncias determinou a resolução unilateral do Contrato de financiamento n.º 02035789/0 e cancelamento da operação, com a devolução integral da importância recebida a título de apoio, pelo valor de € 135.269,61, notificando desde logo a Autora de que, não sendo efetuada no prazo de 30 dias a reposição voluntária de tal quantia, «será o montante em dívida compensado nos termos legais, com créditos que venham a ser-lhe atribuídos, seguindo-se na falta ou insuficiência destes, a instauração do processo de execução fiscal, com vista à cobrança coerciva do valor em dívida, no qual serão pedidos, além do capital, os juros de mora vencidos e vincendos até efetivo e integral pagamento».

17. E decorre do ponto 25.º, que os valores que a Autora tinha direito a receber a título de RPB - Regime de Pagamento Base foram alvo de compensação com as quantias relativas às 1.ª e 2.ª tranche do apoio (€ 135.269,61), que o IFAP já havia pago, mas entendia deverem ser-lhe devolvidas, em consequência da resolução unilateral do contrato de financiamento.

18. Ora, a anulação do ato administrativo que determinou a resolução unilateral do contrato de financiamento teve como fundamento não apenas a violação do direito à audiência prévia («é desde logo evidente (…) que o Réu ora Recorrido, na relação jurídica administrativa que teve/tem com a Autora, omitiu completamente a fase da audiência prévia», p. 54), mas também erro nos pressupostos de facto da decisão ao considerar que a Autora não era detentora das licenças de exploração da atividade pecuária e de utilização das instalações («ao ter prosseguido o entendimento de que a Autora não era detentora daquelas licenças, o Réu incorre em erro, que maculou irremediavelmente a sua decisão final. É que a Autora é titular do “Título de exploração n.º 6791/N/2011, emitido em 26 de maio de 2011 pela DRAP do Norte (…) e o Réu [nem a DRAP do Norte] não provou, e muito menos invocou/alegou que a mesma já não fosse titular desses documentos habilitacionais, designadamente porque ocorreu o termo da sua validade», p. 58), e violação da lei por violação dos pressupostos de direito ao considerar ter havido incumprimento contratual legitimador da resolução unilateral do contrato («não vem de todo documentado nos autos que a Autora não tenha mantido esse compromisso [manter a atividade e as condições legais para o exercício da mesma, durante o prazo de cinco anos a contar da data da celebração do contrato, ou até ao termo da operação, se tal termo ultrapassar os cinco anos]», p. 64, «sendo patente nos autos que a Autora realizou as obras a que se propôs e, de outro modo, que não “desencaminhou” o montante do financiamento que lhe foi prestado pelo Réu», p. 72).

19. A anulação judicial do ato administrativo constitui a Administração no dever de dar execução à anulação do ato anteriormente praticado, nos termos do artigo 173.º do CPTA.

20. Em face do teor desta norma, tem sido pacificamente aceite na doutrina e na jurisprudência que a sentença anulatória de um ato administrativo, a par do efeito constitutivo (que consiste na invalidação do ato impugnado) e do efeito conformativo (que exclui a possibilidade de a Administração reproduzir o ato com os mesmos vícios individualizados e condenados pelo juiz administrativo), produz também um outro efeito, o da reconstituição da situação hipotética atual (também chamado efeito repristinatório, efeito reconstitutivo ou reconstrutivo da sentença), podendo os interessados recorrer ao tribunal, em sede de execução de julgados, para obter a especificação do conteúdo dos atos e operações a adotar pela Administração e o prazo para a sua prática (efeitos ultraconstitutivos da sentença de anulação).

21. Não restam dúvidas, portanto, de que anulado judicialmente um ato administrativo, essa anulação constitui a Administração «no dever de dar corpo à modificação operada pela sentença, praticando os atos jurídicos e realizando as operações materiais necessários para colocar a situação, tanto no plano do Direito, como no plano dos factos, em conformidade com a modificação introduzida» (MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Anulação de atos administrativos e relações jurídicas emergentes, Coimbra: Livraria Almedina, 2002, p. 39 ss.).

22. Se a Administração não cumprir o seu dever de reconstituição da situação hipotética e praticar atos jurídicos que contrariem o sentido e o alcance da decisão anulatória transitada em julgado, o particular vencedor na ação de anulação poderá, em execução de sentença, obter a declaração de nulidade dos referidos atos consequentes, assim como a especificação, pelo tribunal, das operações materiais que devam ser realizadas em cumprimento do veredicto anulatório.

23. Se os atos jurídicos e as operações desconformes forem praticados antes do trânsito em julgado da sentença anulatória – por hipótese, na pendência da ação de impugnação do ato administrativo mais tarde declarado ilegal e anulado – caberá ao tribunal que profere a decisão anulatória, no âmbito dos seus poderes de cognição, apreciar a validade de tais atos, declarando-os nulos (invalidade consequente ou derivada) e impondo à Administração o dever de realizar as operações necessárias a repor a situação hipotética anterior.

24. Em conformidade, a lei permite ao autor numa ação de impugnação que cumule o pedido de anulação ou declaração de nulidade ou inexistência de um ato administrativo com o pedido de condenação da Administração ao restabelecimento da situação que existiria se o ato não tivesse sido praticado (art. 4.º, n.º 2, al. a), do CPTA).

25. E permite ainda que, até ao encerramento da discussão na primeira instância, o objeto do processo seja ampliado à impugnação de atos consequentes, ou seja, de atos que venham a surgir no âmbito ou na sequência do procedimento em que o ato se insere, assim como à formulação de novas pretensões que com aquela possam ser cumuladas (art. 63.º do CPTA).

26. Não se está, assim, no âmbito da ação de condenação na prática de ato devido a que se refere o artigo 66.º do CPTA, sendo inoportunas todas as considerações que o Acórdão recorrido tece a esse respeito.

27. A resposta à questão de saber se o tribunal poderia e deveria ter declarado a nulidade do ato administrativo de compensação de créditos e condenado o IFAP a pagar à Autora o valor correspondente aos montantes retidos a esse título supõe que se esclareça o que deve entender-se por ato consequente.

28. Para a doutrina, ato consequente é o ato administrativo praticado ou dotado de certo conteúdo em virtude da prática de um ato administrativo anterior.

29. Em nada diverge o conceito jurisprudencial daquele que a doutrina nos fornece. O STA tem definido o ato consequente como «aquele cuja prática e conteúdo depende da existência de um ato anterior que lhe serve de causa, base ou pressuposto», de tal modo que a sua prática não seria possível sem a prática de outro ato antecedente: o ato primário judicialmente anulado (Acórdão do STA de 29/03/2006, proc. n.º 1149/05, disponível em www.dgsi.pt).

30. A invalidade dos atos consequentes é uma manifestação do princípio da restitutio in integrum, devendo abranger o que seja necessário à reconstituição da situação hipotética. Fala-se, por isso, de atos «consequentemente inválidos», ou seja, automaticamente inválidos (nulos ou, mais exatamente, anulados «por causa da anulação do ato precedente».

31. Estão nesta situação, em primeiro lugar, os atos de execução do ato anulado, no sentido em que correntemente são designados os atos emitidos «para pôr em prática a definição contida em atos jurídicos preexistentes; em segundo lugar, podemos incluir neste núcleo duro as relações de conexão que se estabelecem entre atos inseridos no mesmo procedimento – ou subprocedimentos inseridos em consequências procedimentais complexas – na medida em que a emissão de uns é preordenada à ulterior adoção de outros, que necessariamente assentam na emissão dos precedentes, que para eles constituem, assim, um elemento essencial; em terceiro lugar, podem-se ainda enquadrar no mesmo núcleo os atos em relação aos quais se possa afirmar, a propósito de outros dos seus elementos, que se o ato anterior já tivesse sido anulado no momento em que eles foram praticados, careceriam de um elemento essencial, pelo que nunca, nesse caso, poderiam ter sido praticados (cf. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, ob. cit., p. 331 e ss.).

32. Ora, o ato administrativo pelo qual o IFAP determinou a compensação de créditos e reteve as quantias devidas à Autora a título de RPB é inequivocamente um ato de execução do despacho que determinou a resolução unilateral do contrato de financiamento n.º 02035789/0 – como emerge sem margem para dúvidas da redação dada ao ofício remetido à Autora em 11/12/2017 (cf. ponto 25.º do probatório).

33. Sem a resolução do contrato de financiamento, o IFAP não teria direito à devolução da importância de € 135.269,61 correspondente às 1.ª e 2.ª tranches do apoio contratado e, não sendo credor dessa importância, não poderia operar a compensação desse crédito com as quantias que a Autora era credora, e que o IFAP estava obrigado a pagar a título de RPB.

34. Portanto, se à data em que o IFAP proferiu o despacho a determinar a compensação já tivesse sido proferida sentença anulatória do ato de resolução unilateral do contrato de financiamento, aquele ato de compensação careceria de um elemento essencial, pelo que nunca, nesse caso, poderia ter sido praticado.

35. Pelo exposto, tendo o tribunal anulado o ato resolução unilateral do contrato de financiamento e sendo o ato de compensação um ato de execução desse mesmo ato anulado, padece o referido ato de compensação de invalidade consequencial ou derivada, cuja declaração não teria sequer de ser pedida porque decorre de forma automática da anulação do ato antecedente – como, de resto, decidiu o TAF de Braga na sentença de 07/04/2020 (onde se lê, na p. 35, que «a anulação do ato de rescisão implica, consequentemente, a anulação do ato de compensação»).

36. Tendo a Autora deduzido pedido de condenação do IFAP no restabelecimento da situação que existiria se o ato de resolução unilateral do contrato de financiamento não tivesse sido praticado, declarando-se indevida a compensação de créditos e condenando-se o IFAP a pagar-lhe a quantia devida a título de RPB cujo montante reteve a título de compensação, deveria o TCAN ter julgado inteiramente procedente tal pedido. Não o tendo feito, incorreu em gravíssimo erro de Direito, que se requer seja sanado por este STA.

37. Ademais, ao considerar que não poderia conhecer da questão, por estar legalmente impedido pelo artigo 66.º do CPTA, o TCAN incorreu em violação do caso julgado, por ter decidido de novo sobre uma questão que já havia sido definitivamente resolvida por despacho do TAF Braga em 18/05/2018.

38. No caso em apreço estamos perante a figura do caso julgado formal, já que está em causa uma decisão proferida no processo sobre questão que já tinha sido decidida com trânsito em julgado e que foi de novo suscitada, não podendo a decisão do TCAN que não admite a cumulação de pedidos formulada ser desconsiderada, nos termos e para os efeitos dos artigos 620.º, n.º 1, e 625.º do CPC, ex vi artigo 1.º do CPTA.

39. Por tudo o que antecede, a decisão recorrida não pode manter-se na parte em que revogou a decisão do TAF de Braga de condenação do Réu no pagamento à Autora das quantias relativas ao RPB de que esta é credora e que aquele reteve a título de compensação, sob pena de violação dos artigos 1.º, n.º 2, al. a), 63.º e 173.º do CPTA, do artigo 161.º, n.º 2, al. i), do CPA, e dos artigos 620.º, n.º 1, e 625.º do CPC, ex vi artigo 1.º do CPTA.

40. Na fundamentação do acórdão anulatório, o TCAN entendeu que não foram alegados – e menos ainda provados – factos de que resulte ter havido incumprimento culposo de qualquer das obrigações a que a Autora estava adstrita por força do contrato de financiamento, nem tão-pouco indícios de que os investimentos projetados não foram realizados, ou de que os apoios concedidos tenham sido descaminhados.

41. Tendo o TCAN concluído não existir qualquer fundamento que legitime a resolução contratual, «o dever do Réu de apreciar e decidir o requerimento que lhe foi dirigido pela Autora, e que veio a motivar a emissão de documento de processamento do terceiro e último pagamento do financiamento atribuído», a que alude o ponto 7 do Sumário do Acórdão recorrido, não pode conduzir senão ao deferimento de tal pedido de pagamento.

42. E não podendo o IFAP resolver o contrato, sob pena de desrespeitar a decisão que reconheceu falecerem fundamentos legítimos para tal resolução, não lhe resta senão dar cumprimento integral ao contrato, pagando a última tranche do apoio ainda em falta.

43. O pagamento da última tranche do apoio é a decorrência imposta pela anulação do ato de resolução do contrato e o reconhecimento de que não existem fundamentos que legitimem essa resolução, ou seja, é a operação material necessária a dar integral cumprimento à decisão anulatória, em conformidade com o seu sentido e os seus fundamentos.

44. Nessa medida, não está o tribunal a imiscuir-se nas atribuições e competências do IFAP, violando o princípio da separação de poderes, se julgar procedente tal pedido de condenação.

45. Pelo contrário, tendo a Autora pedido a condenação do IFAP no restabelecimento da situação que existiria se o ato de resolução unilateral do contrato de financiamento não tivesse sido praticado, pagando-lhe a quantia correspondente à 3.ª tranche do apoio, tinha o TCAN o dever de se pronunciar sobre tal pedido e, em cumprimento da lei, deveria tê-lo julgado inteiramente procedente.

46. Por conseguinte, a decisão recorrida não pode manter-se na parte em que revogou a decisão do TAF de Braga de condenação do Réu no pagamento à Autora da quantia de € 286.900,30 correspondente à última tranche do apoio, sob pena de violação dos artigos 1.º, n.º 2, al. a), 63.º e 173.º do CPTA, do artigo 161.º, n.º 2, al. i), do CPA.

NESTES TERMOS, e nos mais de Direito que V. Exas. doutamente suprirão, deverá o recurso de revista excecional interposto pela Autora ser admitido e, a final, proferido acórdão julgue totalmente procedentes, por provados, todos os pedidos formulados pela Autora na ação, com as legais consequências, designadamente declarando-se a nulidade derivada ou consequente do ato administrativo que determinou a compensação de créditos, condenando-se o IFAP a pagar à Autora as quantias de RPB que lhe são devidas e que reteve a título de compensação, acrescida de juros à taxa legal calculados desde a data do vencimento de cada uma dessas quantias de RPB e até ao seu efetivo e integral pagamento; e condenando-se o Réu no pagamento à Autora da quantia correspondente à última tranche do apoio, como é de JUSTIÇA!

[…]».

6- Neste recurso o IFAP produziu contra-alegações em que concluiu o seguinte:

«[…]

A. Vem o recorrente recorrer do douto acórdão proferido pelo Tribunal a quo com fundamento, em síntese, na errónea interpretação da lei no que concerne à determinação da natureza dos pedidos de condenação formulados contra o IFAP, designadamente do pagamento à Recorrente das quantias de RPB retidas a título de compensação.

B. Mais concretamente, o Tribunal a quo entendeu que assiste razão ao Recorrido quando sustenta que o Tribunal a quo não poderia ter decidido pela condenação do Réu a proceder ao pagamento da última tranche, não podendo assim manter-se a decisão recorrida quanto ao pedido condenatório.

C. Apreciando em substituição o pedido de condenação do Réu a proceder ao pagamento relativo à última tranche de apoio no âmbito do projecto de financiamento, com consequente pagamento do valor compensado, julgamos que o mesmo não se insere no âmbito do pedido de condenação à prática de acto devido a que se reporta o artigo 66.º e seguintes do CPTA, porque tal só pode ocorrer nas seguintes situações [Cfr. artigo 67.º]: (i) quando não tenha sido proferida decisão dentro do prazo legalmente estabelecido; (ii) quando tenha sido praticado acto administrativo de indeferimento ou de recusa de apreciação do requerimento; ou, (iii) quando tenha sido praticado acto administrativo de conteúdo positivo que não satisfaça integralmente a pretensão do interessado, sendo que, manifestamente, a situação a que se reportam os autos não se enquadra em nenhuma delas.

Pelo que permanece assim o dever de o Réu apreciar e decidir o requerimento que lhe foi formulado pela Autora, e que veio a motivar a emissão do documento de processamento do terceiro e último pagamento do financiamento atribuído – a que se reporta o ponto 3 do probatório -, pois não consta dos autos que esse pedido tenha sido sequer apreciado, não podendo o Tribunal conhecer de matéria que compete ao Réu no âmbito das suas atribuições e competências, sob pena de violação do princípio da separação de poderes [Cfr. artigo 111.º, n.º 1 da CRP].

De maneira que, face ao que deixamos expendido supra, as conclusões patenteadas nas conclusões das Alegações de recurso apresentadas pela Recorrente têm de proceder parcialmente [Cfr. conclusão Q)]

(…)

H. Através de Acórdão de 02/07/2021, o Tribunal a quo, deu parcialmente provimento ao recurso apresentado pelo IFAP, I.P dizendo que “assiste razão ao Recorrente quando sustenta que o Tribunal a quo não poderia ter decidido pela condenação do Réu a proceder ao pagamento da última tranche, não podendo assim manter-se a decisão recorrida quanto ao pedido condenatório.

I. Ora, para efeitos do último pedido de pagamento não foram remetidos os documentos comprovativos em falta do licenciamento da referida exploração objecto de apoio e financiamento, incumprindo por isso obrigações e condicionantes contratuais a que está adstrita [cfr alíneas A.5 (“manter a atividade e condições legais necessárias ao exercício da mesma, durante o período de cinco anos a contar da data celebração do contrato, ou até ao termo da operação, se tal termo ultrapassar os cinco anos”) e alínea B.9 (“nas operações da componente um e relativamente a instalações pecuárias, demonstrar, antes do último pagamento, ser detentor de alvará de licença de utilização actualizado”)].

J. A atribuição do financiamento não se processa em prestações vencidas em determinadas datas, com efeito, a atribuição do financiamento está condicionado à apresentação de pedidos de pagamento que, após análise relativamente à elegibilidade das despesas, originam o pagamento do subsídio de acordo com a taxa de apoio aprovada, nesta medida, a 30/03/2015, não se venceu a terceira e última prestação. Esta foi a data em que o beneficiário submeteu o último pedido de pagamento.

K. A obrigatoriedade de apresentação da licença decorre da legislação aplicável, e encontra-se materializado no Contrato de Financiamento outorgado, mais concretamente, na Cláusula B.9 das condições específicas, a saber: “Nas operações referentes à componente um e relativamente às instalações pecuárias, demonstrar, antes do último pedido de pagamento dos apoios, ser detentor de alvará de licença de utilização atualizado, nos termos da legislação aplicável”.

L. Com efeito, nesta medida a decisão de pagamento do valor de apresentado no 3º pedido de pagamento, o mesmo carece de fundamento legal na medida em que o seu pagamento está condicionado à apresentação da referida licença (Cláusula B.9 das condições específicas do Contrato de Financiamento), o que até à data não aconteceu.

M. A Portaria n.º 289-A/2008, de 11 de Abril, que estabelece o regime de aplicação da acção n.º 1.1.1, «Modernização e capacitação das empresas», da medida n.º 1.1, «Inovação e desenvolvimento empresarial», integrada no Subprograma n.º 1, «Promoção da competitividade», do Programa de Desenvolvimento Rural do Continente, abreviadamente designado por PRODER, define no ponto 2 do Artigo 1.º, como critérios de elegibilidade dos beneficiários:

1- Os candidatos aos apoios previstos no presente Regulamento devem reunir as seguintes condições:

a) Encontrarem-se legalmente constituídos, quando se trate de pessoas colectivas;

b) Cumprirem as condições legais necessárias ao exercício da respectiva actividade, nomeadamente terem a situação regularizada em matéria de licenciamentos e cumprir as normas comunitárias relativas ao ambiente, higiene e bem-estar dos animais.

N. Só o cumprimento integral e cabal dos pressupostos do regime da ajuda nas suas diferentes componentes dará lugar ao pagamento, e este só poderá ocorrer no momento em que lhe seja apresentado o alvará de licença de utilização por parte da Recorrente.

O. O pedido de condenação à prática de acto devido a que se reporta o artigo 66.º e seguintes do CPTA, só pode ocorrer nas seguintes situações [Cfr. artigo 67.º]: (i) quando não tenha sido proferida decisão dentro do prazo legalmente estabelecido; (ii) quando tenha sido praticado acto administrativo de indeferimento ou de recusa de apreciação do requerimento; ou, (iii) quando tenha sido praticado acto administrativo de conteúdo positivo que não satisfaça integralmente a pretensão do interessado.

P. Razão pela qual, o entendimento do Tribunal a quo parece ter sido correcta, pelo que, deve o presente recurso ser julgado improcedente e em consequência ser proferido acórdão de não condenação do Recorrido e de improcedência do pedido de condenação formulado na acção.

Q. O recorrente, carece completamente de razão, motivo pelo qual deverá o presente recurso ser indeferido, mantendo-se na íntegra a decisão proferida pelo TCAN.

Nestes termos, não só certamente pelo ora alegado mas principalmente pelo alto critério de Vªs Exªs, deverá ser dado pleno provimento às presentes contra-alegações e, em consequência:

c) Rejeitar-se o recurso interposto pelo recorrente, com base na sua inadmissibilidade, conforme

invocado supra;

d) Caso assim não se entenda, indeferir-se o recuso apresentado pelo recorrente, por falta de qualquer fundamento, de acordo com a argumentação exposta supra, assim se fazendo

JUSTIÇA!

[…]».

7- O IFAP apresentou alegações que rematou com as seguintes conclusões:

«[…]

A. Vem o presente recurso de revista do Acórdão de 02/07/2021, através do qual o Tribunal a quo, negou parcialmente provimento ao recurso apresentado pelo IFAP, I P.

(…)

E. Através de Acórdão de 02/07/2021, o Tribunal a quo, negou parcialmente provimento ao recurso apresentado pelo IFAP, I.P e em consequência confirmou parcialmente o acórdão recorrido, através do qual havia sido anulada a decisão final proferida pelo IFAP, I.P., que determinou a devolução do montante de € 135.269,61., e da decisão recorrida resulta que a questão de fundo em causa é a de saber se o Recorrido tinha de apresentar alvará de licença de utilização atualizado e se foi objeto de audiência dos interessados para o efeito.

F. Contudo, este entendimento, não parece correto, pois a questão de fundo em apreço nos autos, não consistia em saber se pela recorrida tinham sido realizadas as despesas, mas saber quais as consequências jurídicas para o pagamento do subsídio pelo IFAP, I.P., ou seja, ao contrário do entendimento pelo Tribunal a quo, entendeu o douto acórdão ora sob recurso que confirmou a sentença, que inexistiam fundamentos para que o aqui Recorrente pudesse rescindir unilateralmente o contrato de atribuição de ajudas celebrado com o Recorrido, por entender que os fundamentos invocados na Decisão final proferida não se verificam, ou verificando, não poderiam fundamentar tal decisão.

G. De uma modo geral a douta sentença ora em crise considerou que o IFAP não poderia rescindir o contrato com fundamento no não cumprimento de exigências que cabe a outros verificar, ora, salvo o devido respeito, o douto acórdão não terá alcançado o sentido do decidido pelo aqui Recorrente.

H. A operação diz respeito ao PRODER e foi apresentada no âmbito da Medida/Ação “Ação 1.1.1 Modernização e Capacitação das Empresas” e na sequência do controlo físico de 25/03/2015 e subsequente ação de controlo administrativo efetuada ao projeto pela DRAPN, constataram-se as desconformidades que consubstanciam uma situação de incumprimento da legislação aplicável à ação 1.1.1 em assunto, integrada na Medida 1.1- “Inovação e Desenvolvimento Empresarial”, do Eixo 1 - “Aumento da Competitividade dos Setores Agrícola e Florestal”, do Programa de Desenvolvimento Rural do Continente (PRODER), que se enquadra no Reg. (CE) n.º 1698/2005 de 20 de setembro, regido a nível nacional pela Portaria n.º 289-A/2008 de 11 de abril.

I. O projeto não foi aprovado no âmbito do “Proder de Desenvolvimento Rural 2014-2020”. A candidatura foi apresentada ao PRODER – Programa de Desenvolvimento Rural 2007-2013. São Programas distintos, com origem em períodos de programação distintos.

J. A atribuição do financiamento está condicionado à apresentação de pedidos de pagamento que, após análise relativamente à elegibilidade das despesas, originam o pagamento do subsídio de acordo com a taxa de apoio aprovada. A 30/03/2015, não se venceu a terceira e última prestação. Esta foi a data em que o beneficiário submeteu o último pedido de pagamento.

K. A vistoria efetuada a 25/03/2015, não tem qualquer relação com os procedimentos de controlo efetuados/a efetuar no âmbito do projeto aprovado, bem como da legislação que o regulamenta. A mesma foi efetuada pela Divisão de Licenciamento da DRAP Norte, e foi realizada “conforme disposto no n.º 1 do artigo 40º do decreto-lei n.º 81/2013”. Ora, tal como consta do artigo 1º do respetivo Decreto–Lei, este “aprova o novo regime do exercício da atividade pecuária (NREAP), nas explorações pecuárias, entrepostos e centros de agrupamento, garantindo o respeito pelas normas de bem-estar animal, a defesa higiossanitária dos efetivos, a salvaguarda da saúde, a segurança de pessoas e bens, a qualidade do ambiente e o ordenamento do território, num quadro de sustentabilidade e de responsabilidade social dos produtores pecuários.” O âmbito de aplicação do referido Decreto-Lei é transversal a todas as explorações pecuárias.

L. Consta ainda do referido auto, que a vistoria foi “motivada por reclamação endereçada a este organismo por B…………, portadora do NIF ……… e relativa a ausência de licenciamento municipal das instalações pecuárias bem como, inexistência de Plano de Gestão de Efluentes Pecuários devidamente aprovado (…)”.

M. Os documentos solicitados à proponente no email de 05/06/2015 decorrem da análise preliminar efetuada ao pedido de pagamento submetido a 30/03/2015. Os documentos mencionados são os que numa primeira análise, se verificaram estar em falta.

N. O ofício de 03/09/2015, reporta-se ao pedido de elementos que a DRAP Norte (Divisão de Licenciamento) encaminhou ao beneficiário para efeitos de análise do pedido de alteração efetuado ao REAP, no âmbito do Decreto Lei n.º 81/2013. À semelhança do auto de medição, este pedido de elementos não tem qualquer relação com o projeto em apreço e não decorre de qualquer análise efetuada ao mesmo, e os oficios de 04/11/2015 e de 15/04/2016 da DRAP NORTE reportam-se ao pedido de licenciamento (NREAP) e não a qualquer procedimento efetuado no âmbito do projeto em apreço e decorrente da análise dos respetivos pedidos de pagamento, de acordo com a regulamentação aplicável ao Programa.

O. A licença de exploração dada como assente na sentença, trata-se de uma licença datada de 2011, e a obrigatoriedade de apresentação da licença decorre da legislação aplicável, e encontra-se materializado no Contrato de Financiamento outorgado, mais concretamente, na Cláusula B.9 das condições específicas, a saber: “Nas operações referentes à componente um e relativamente às instalações pecuárias, demonstrar, antes do último pedido de pagamento dos apoios, ser detentor de alvará de licença de utilização atualizado, nos termos da legislação aplicável”. Com efeito, a licença de exploração foi considerada válida “suficiente para as duas primeiras prestações de apoio”, como não poderia deixar de ser. A obrigatoriedade da existência de tal documento válido, acontece aquando da submissão do último pedido de pagamento.

P. De acordo com a Portaria 289-A/2008, Diploma que regulamenta a medida em apreço, (art.º 2º) “Os apoios previstos no âmbito do presente Regulamento prosseguem os seguintes objectivos: a) Promover o processo de modernização, capacitação e redimensionamento das empresas do sector agro-alimentar, através do aumento da eficiência das actividades produtivas, do reforço do desempenho empresarial e da orientação para o mercado; b) Promover o desenvolvimento da competitividade das fileiras, privilegiando as fileiras estratégicas, nomeadamente pela introdução de inovação; c) Preservar e melhorar o ambiente, assegurando a compatibilidade dos investimentos com as normas ambientais e de higiene e segurança no trabalho.” Ora, conclui-se que a presente medida visa, entre outras a modernização de empresas do setor agro-alimentar.

Q. No que concerne ao projeto aprovado, este visa a modernização de uma unidade de produção leiteira. Por este motivo, é normal que exista, tal como no caso em apreço, uma licença de utilização emitida em 2011 e que tenha permitido à empresa laborar ao longo dos anos. O que está em causa é que fruto das alterações efetuadas na unidade e que decorreram do projeto aprovado, a mesma deveria, tal como consta do contrato, apresentar o alvará de licença de utilização atualizado, situação que não se verificou até à data; e contrariamente ao referido, a não apresentação do referido documento, não tem como consequência o atraso no seu pagamento. Não se mantendo a atividade nas condições legais ao seu exercício no período de execução do compromisso [cfr. disposto na alínea g) do art. 9.º (ANEXO/CAPÍTULO I) da Portaria n.º 289-A/2008 de 11 de abril] tal confere um incumprimento das condicionantes e obrigações contratualmente assumidas às quais está adstrita, tendo, como consequência, a rescisão do contrato.

R. A decisão de recuperar é tomada pelo IFAP no âmbito das suas competências. As Direções Regionais atuam no âmbito de um protocolo de articulação funcional de delegação de tarefas firmado com o IFAP, pelo que todas as diligências que os mesmos efetuam, fazem-nas, no âmbito do referido protocolo e por delegação de funções, e o beneficiário não tem que ter conhecimento de todos os procedimentos, decisões e documentação produzida pela DRAP e pelo IFAP no âmbito deste protocolo. Interessa ao beneficiário, ter conhecimento dos factos que importam a decisão que recaiu no seu processo.

S. O beneficiário pronunciou-se relativamente ao incumprimento aqui em causa. A 16/12/2016 o mesmo teve conhecimento que se encontrava em falta a referida licença, veio responder à mesma tendo vindo apresentar um conjunto de alegações, mas sem a referida licença, e tal como refere a DRAP na INF 247/2017 mencionada no processo, o promotor foi recebido pelo Diretor Regional a 27/01/2017, portanto, em data anterior à decisão proferida, tendo alegado não lhe ter sido solicitada a referida licença até àquela data.

T. Mesmo que o mesmo não estivesse consciente das obrigações que decorrem da assinatura do presente contrato, não pode vir agora alegar que nunca lhe foi dado a conhecer esta situação. Desde, pelo menos, 16/12/2016 que o proponente sabe que se encontra em falta a licença de utilização atualizada e nunca a veio juntar ao processo nem nesta fase de contencioso. Não compete ao IFAP no âmbito das suas funções enquanto Organismo Pagador, fazer o acompanhamento/consultoria dos projetos alertando os beneficiários ao longo da sua execução para as consequências do não cumprimento das obrigações que advém da assinatura do contrato. O interessado, é que tem que ter perfeito conhecimento das suas obrigações e, neste caso, é sua obrigação apresentar até ao Último Pedido de Pagamento a licença de utilização atualizada, bem como cumprir as condições legais para o exercício da atividade.

U. O Tribunal a quo na sua decisão refere que o que está em causa é um procedimento de alteração/atualização de documentação face à ampliação e melhoramento das condições da atividade da beneficiária, mas não, o que está em causa é efetivamente a elegibilidade de todo o investimento, uma vez que o projeto visa a modernização de uma unidade de produção leiteira, e como tal, essa “nova” unidade de produção só se encontra legalizada com a emissão de uma nova licença. A anterior não tem qualquer validade, na medida em que se reporta a unidade produtiva com características distintas. O que lhe confere elegibilidade é exatamente a garantia que a nova instalação cumpre todos os requisitos que a permitam laborar o que não acontece sem a referida alteração à licença. Situação esta que não se verifica, uma vez que não apresenta junto da Recorrente o referido licenciamento atualizado.

V. A decisão de pagamento do valor de apresentado no 3º pedido de pagamento, o mesmo carece de fundamento legal na medida em que o seu pagamento está condicionado à apresentação da referida licença (Cláusula B.9 das condições específicas do Contrato de Financiamento), o que até à data não aconteceu.

W. A Portaria n.º 289-A/2008, de 11 de abril, que estabelece o regime de aplicação da acção n.º 1.1.1, «Modernização e capacitação das empresas», da medida n.º 1.1, «Inovação e desenvolvimento empresarial», integrada no Subprograma n.º 1, «Promoção da competitividade», do Programa de Desenvolvimento Rural do Continente, abreviadamente designado por PRODER, define no ponto 2 do Artigo 1.º, como critérios de elegibilidade dos beneficiários: 1 - Os candidatos aos apoios previstos no presente Regulamento devem reunir as seguintes condições: a) Encontrarem-se legalmente constituídos, quando se trate de pessoas coletivas; b) Cumprirem as condições legais necessárias ao exercício da respetiva atividade, nomeadamente terem a situação regularizada em matéria de licenciamentos e cumprir as normas comunitárias relativas ao ambiente, higiene e bem-estar dos animais.

X. Quanto à preterição do direito de audiência prévia, já é assente na jurisprudência e na doutrina que a preterição de audiência prévia não configura um ato nulo nos termos do CPA, mas apenas um ato anulável, na medida em que não ataca o núcleo essencial de um direito fundamental. O Tribunal Central Administrativo Norte, dentre outros, relativamente à ofensa a um conteúdo essencial de um direito fundamental no processo nº 01665/10.0, em Acórdão proferido em 08/01/2016 afirma que: “O “conteúdo essencial de um direito fundamental” previsto no artigo 133.º, nº 2, alínea d), do CPA reporta-se ao núcleo duro de um direito, liberdade e garantia ou análogo, à ofensa chocante e grave de um princípio estruturante do Estado de Direito ou de outro direito fundamental suficientemente densificado na lei ordinária. A violação do “conteúdo essencial de um direito fundamental” só gera a nulidade do acto administrativo e, consequentemente, a possibilidade da sua impugnação a todo o tempo, quando, em consequência do acto administrativo em causa, seja afectado o mínimo sem o qual esse direito não pode subsistir enquanto tal.”

Y. Dentre muitos outros, o Supremo Tribunal de Justiça, em 22/02/2018, proferiu, no processo nº 81/17.8YFLSB que: “O direito de audiência prévia concretiza o modelo de administração participada (art. 267.º da CRP), não consistindo, porém, num direito fundamental, razão pela qual a sua preterição não determina a nulidade do ato impugnado mas antes a sua anulabilidade. No caso em concreto, de acordo com o que consta da Decisão Final, a propriedade foi objeto de visitas de controlo, efetuadas pela Direção Regional de Agricultura e Pesca do Norte, além, de toda a correspondência que foi trocada, como se expõe em todo este recurso, entre as partes. Ora, assim, é impossível que a Recorrida desconhecesse as irregularidades. O que consta da Decisão Final emitida, não é diferente do estabelecido durante as visitas. Pelo que, neste sentido, não houve preterição de audiência prévia.

Z. Em suma, a decisão parece fazer uma incorreta interpretação dos factos e do direito aplicável, tendo em conta os factos dados como provados sentença, porquanto, não se verificou a omissão do direito de participação do beneficiário ora Recorrido, não existiu, de todo, erro nos pressupostos de facto, bem assim como, não existiu erro nos pressupostos de direito. A decisão do IFAP IP era a única possível de tomar atento o incumprimento do beneficiário.

AA. Face ao exposto, o entendimento do Tribunal ao anular a decisão final impugnada nos presentes autos, não parece ter sido correta, pelo que, deve o presente recurso ser julgado procedente por provado e em consequência ser proferido acórdão revogando o acórdão ora impugnado.

Termos em que deve o presente recurso ser julgado procedente por provada e em consequência ser proferido acórdão revogando a decisão recorrida, considerando-se válida a decisão final proferida pelo IFAP, I.P., assim se fazendo

JUSTIÇA!

[…]».

8- A A............, Lda. contra-alegou, concluindo da seguinte forma:

«[…]

15. Para a hipótese de ser admitido o recurso, o que apenas se concede por cautela de patrocínio, deverá o mesmo ser julgado totalmente improcedente.

16. Com efeito, as questões suscitadas pelo réu no recurso de revista excecional agora interposto para o STA são exatamente as mesmas que havia levantado no recurso de apelação interposto no TCAN, correspondendo as suas alegações a uma repetição, ponto por ponto, às que anteriormente apresentara, sem que lhes tenha sido introduzida qualquer modificação formal ou substancial.

17. No acórdão recorrido, o tribunal começa por fundamentar a anulação do ato administrativo impugnado na preterição do direito de audiência prévia da autora e, consequentemente, na violação do procedimento devido (art. 163.º do CPA).

18. No caso em apreço, não se tratou apenas de omitir a notificação a que alude o artigo 122.º do CPA, mas da total omissão do procedimento no que à participação do interessado diz respeito, tendo o réu proferido uma decisão de resolução unilateral do contrato sem ter previamente confrontado a autora com a falta ou a irregularidade dos documentos em que tal resolução se funda.

19. À autora foram apenas pedidas sucessivas informações e documentos (muitas vezes sem relação com o contrato de financiamento em discussão) e, no fim, foi notificada a decisão de rescisão unilateral do contrato, sem ter sido previamente informada de qualquer incumprimento contratual e sem que lhe tivesse sido dada oportunidade de contraditório.

20. A primeira vez que a autora foi informada da alegada falta da licença de utilização por meio da comunicação escrita datada de 16/12/2016, pela qual lhe foi notificado de que a DRAP-N havia proposto ao réu IFAP a rescisão unilateral do contrato de financiamento e consequente devolução das verbas já recebidas, propostas que aquele réu havia aceitado (Cf. ponto 13.º dos Factos Provados).

21. As informações e comunicações trocadas entre a DRAP-N e o réu IFAP que antecedem aquele ofício – cf. pontos 9.º, 10.º e 11.º dos Factos Provados – não foram dados a conhecer à autora, que não teve nem podia ter tido deles conhecimento.

22. E, de resto, na informação escrita que prestou em 27/01/2017 consta que apenas foi solicitada à autora a apresentação de licença de construção, cujo original foi entregue com o 3.º e último pedido de pagamento, e já não a licença de utilização (cf. ponto 16.º dos Factos Provados).

23. Além disso, a DRAP-N não se coibiu de apresentar à autora sucessivos e reiterados pedidos de documentos, asfixiando-a num processo burocrático verdadeiramente kafkiano que parecia destinado a desviar a sua atenção do essencial, confundindo-se a dupla qualidade da sua intervenção: como entidade licenciadora e como delegada do IFAP.

24. Não se põe em causa que a instrução do procedimento possa ser feita pela DRAP-N no âmbito de um protocolo de articulação funcional com o réu, mas não pode deixar de censurar-se veementemente que tenha havido uma omissão total de procedimento no que à participação do interessado diz respeito, quer quanto à falta de notificações, quer quanto ao exercício do direito de audiência prévia.

25. E não se diga, como o réu em S) das suas conclusões, que a autora teve ocasião de se pronunciar relativamente aos factos que conduziram à resolução do contrato de financiamento.

26. Salvo o devido respeito por opinião diversa, a comunicação de 16/12/2016 não traduz uma notificação para o exercício do direito de audiência prévia porque se limitou a dar a conhecer uma decisão já tomada e, portanto, sobre a qual o interessado não tinha qualquer possibilidade de influir – como se infere do teor da própria notificação (ponto 13.º dos Factos Provados) e dos documentos e informações internas que a antecederam (cf. pontos 9.º, 10.º, 11.º e 12.º dos Factos Provados).

27. Os atos praticados a seguir no procedimento administrativo destinavam-se a assegurar a regularidade formal da decisão, mas o sentido dela já era definitivo e final, independentemente da participação procedimental da autora.

28. Na sequência da comunicação a que se alude em 13.º dos Factos Provados, a autora apresentou resposta em 30/12/2016 (ponto 14.º dos Factos Provados) e reclamação em 02/02/2017 (cf. ponto 18.º dos Factos Provados), mas o exercício de tais direitos não se insere no âmbito do procedimento decisório de 1.º grau, i. e., no contexto do procedimento administrativo tendente à prática de um ato primário, mas antes no procedimento decisório de 2.º grau, ou seja, nas garantias impugnatórias de uma decisão já tomada, independentemente da materialidade da referida decisão e dos eventuais vícios e/ou irregularidades de que possa padecer.

29. Em 23/06/2017, o réu formalizou com os requisitos legais o ato de resolução unilateral do contrato, mas fê-lo num momento em que a presente ação já tinha sido intentada (a petição inicial entrou em juízo em 02/05/2017 – ponto 23.º dos Factos Provados) e o réu IFAP até já tinha sido citado para contestar (a citação foi feita em 23/05/2017), não podendo a resposta de 30/12/2016, nem a reclamação de 02/02/2017 ou a petição inicial que deu origem a estes autos ser tidos como expressão do exercício de audiência prévia à emissão de um ato administrativo.

30. Assim, muito bem andaram as instâncias ao anular o ato impugnado com fundamento na preterição do direito de audiência prévia da autora e violação do procedimento devido, nos termos dos artigos 120.º a 125.º e 163.º do CPA.

31. As instâncias consideraram ainda que o ato impugnado é também anulável por erro nos pressupostos de facto, na medida em que a falta da licença de utilização não poderia ter dado lugar à resolução unilateral do contrato de financiamento sem que o referido documento tivesse sido pedido à autora e esta tivesse sido advertida para as consequências da falta da respetiva junção.

32. A Portaria n.º 289.º-A/2008, de 11 de abril, que aprova o Regulamento de Aplicação da Ação n.º 1.1.1., “Modernização e capacitação das empresas”, aplicável ao caso, não estabelece qualquer sanção para o eventual incumprimento de alguma das obrigações do contrato de financiamento, limitando-se a prescrever, no artigo 23.º, que “em caso de incumprimento ou qualquer irregularidade detetada, são aplicáveis ao beneficiário as exclusões previstas no Regulamento (CE) n.º 1975/2006, da Comissão, de 7 de dezembro.

33. Por seu turno, o Regulamento (CE) n.º 1975/2006 estabelece, no artigo 31.º, a sanção de exclusão tem lugar apenas quando o beneficiário preste intencionalmente uma falsa declaração, hipótese em que os montantes de apoio eventualmente já pagos são recuperados.

34. A resolução unilateral do contrato pela entidade administrativa é uma consequência de natureza sancionatória sujeita aos princípios que regem, em geral, o direito punitivo, designadamente o princípio da legalidade, pelo que fora das situações descritas no regulamento o contraente público só pode resolver um contrato administrativo a título sancionatório nos casos e nas condições previstas no artigo 333.º do Código dos Contratos Públicos (CCP).

35. No caso sub judice, não se mostram cumpridas as condições materiais que legitimariam a resolução unilateral do contrato, nem foi observado o formalismo que a lei prescreve para a aplicação de uma consequência sancionatória tão gravosa.

36. Uma vez que as demais constelações típicas não têm manifestamente qualquer aplicação ao caso em apreço, apenas podemos equacionar como fundamento da resolução unilateral do contrato por parte do réu o incumprimento definitivo do contrato por facto imputável ao beneficiário dos apoios (art. 133.º, n.º 1, al. a), do CCP).

37. Não é obviamente qualquer incumprimento contratual que justifica a resolução unilateral do contrato, mas apenas o incumprimento definitivo e culposo de deveres contratuais principais ou de deveres acessórios cujo desrespeito ponha em causa a relação de confiança e de transparência essencial à manutenção da relação contratual.

38. O réu fundou a resolução unilateral do contrato de financiamento celebrado com a autora na inobservância de obrigações documentais, concretamente na falta de apresentação de alvará de licença de utilização atualizado e na não apresentação de título atualizado para o exercício da atividade (REAP).

39. A apresentação do alvará atualizado de licença de utilização das instalações não integra o núcleo de obrigações que formam o conteúdo do contrato de financiamento, constituindo apenas uma condição documental a verificar para que possa fazer-se o último pagamento dos apoios, como se infere do artigo 19.º, n.º 8, da Portaria n.º 289-A/2008 e do Ponto B.9 das Condições Específicas do Contrato de Financiamento.

40. Razão pela qual a não apresentação de licença de utilização atualizada não poderia legitimar a resolução unilateral do contrato pelo réu, mas tão-só o retardamento na efetivação dos pagamentos ao autor até à sua apresentação.

41. E isto tanto mais que a não apresentação atempada da licença de utilização não tem carácter culposo, desde logo porque a emissão desse documento está dependente da intervenção de terceiros cuja diligência de procedimentos a autora não pode controlar, mas também porque nunca tal documento foi sequer solicitado à autora no decurso da relação contratual, tendo sido apenas confrontada com tal exigência depois de a decisão de resolução do contrato ter sido definitivamente tomada.

42. Quanto ao licenciamento da atividade, importa reter que a exploração agrícola aqui em causa possui título para o exercício da atividade pecuária no âmbito do REAP n.º 6791/N/2011, emitido em 26/05/2011, com a classe 2 e para 219,8 cabeças normais de bovinos de produção de leite em regime intensivo, com a marca oficial de exploração AYC57 (cf. Ponto 20.º dos Factos Provados), sendo que a existência dessa licença foi verificada no âmbito da vistoria efetuada a 25/03/2015, portanto, em data anterior ao da prolação do despacho de rescisão unilateral do contrato de financiamento (cf. Ponto 4.º dos Factos Provados).

43. E o facto de as instalações pecuárias existentes terem sofrido alterações em virtude do cumprimento do projeto de financiamento não determina a caducidade da licença de exploração enquanto o n.º de animais não exceder a capacidade máxima consentida no título, ou seja, 219,8 CN.

44. Na vistoria mencionada, a arquiteta Cristina Costa em representação da Câmara Municipal de Vila Nova de Famalicão, o Dr. C………… e a Dra. D…………, ambos em representação da Unidade de Saúde Pública de Vila Nova de Famalicão, a Dra. E…………, em representação da Direção Geral da Alimentação Veterinária, e o Dr. F………… e o Dr. G…………, ambos em representação da DRAPN, declararam expressamente que “a exploração possui título para o exercício da atividade pecuária” e que “o efetivo pecuário existente na exploração não ultrapassa a capacidade permitida pelo título de exploração aqui em causa (219,8CN) (…) a exploração reúne as condições funcionais para manter a laboração” (cf. Ponto 4.º dos Factos Provados).

45. Pelo que não colhe, assim, o argumento da inexistência de comprovativo inerente ao licenciamento da atividade pecuária, nem tão pouco o argumento segundo o qual tal documento foi solicitado e não foi apresentado em tempo pela autora dado que o mesmo consta do PA desde data anterior ao da prolação de despacho de rescisão unilateral.

46. A autora é titular de um título de exploração válido que lhe permite manter a atividade e as condições necessárias ao seu exercício conquanto não seja ultrapassada a capacidade de 219,8 CN - não ocorrendo, pois, qualquer violação da alínea g) do n.º 1 do artigo 9.º da Portaria n.º 289-A/2008.

47. É certo que, entretanto, a autora já solicitou a alteração do NREAP para classe 1 em face do aumento de capacidade das instalações, mas a emissão do novo título contende apenas com a possibilidade de aumentar o n.º de bovinos de produção leiteira da exploração, mantendo-se válida a licença anterior até à emissão do novo título, conquanto não seja ultrapassada a capacidade máxima de 219,8 CN.

48. À data da prolação do ato impugnado, este pedido de alteração do NREAP encontrava-se ainda em fase de apreciação, não tendo sido objeto de decisão final, sendo que a autora foi notificada em 26/04/2017 para proceder ao pagamento da taxa devida para apreciação prévia, pagamento este que efetuou em 15/05/2017, portanto dentro do prazo concedido para o efeito (cf. documentos n.ºs 1 e 2 juntos com a réplica em 11/08/2017).

49. Não obstante terem decorrido, entretanto, três anos, o procedimento administrativo – que é da responsabilidade da DRAP-N e que esta pode fazer protelar ou avançar conforme as suas conveniências – continua a aguardar pela totalidade de pareceres solicitados a fim de ser possível agendar a vistoria prevista no artigo 21.º do NREAP (cfr. documento junto com as alegações de recurso para o TCAN).

50. Em face do que antecede, não podia sequer o réu recorrente resolver unilateralmente o contrato de financiamento com fundamento na não apresentação de licença atualizada para o exercício da atividade pecuária, já que não existe sequer qualquer incumprimento – a licença apresentada está em vigor até à emissão do novo título, conquanto o concreto número de cabeças de gado existente na exploração não exceda os limites do título.

51. Mas ainda que tivesse havido incumprimento, nem por isso haveria fundamento de resolução dado que o retardamento da emissão nova licença de exploração não é imputável à autora, mas apenas e exclusivamente às entidades administrativas que, apesar do pagamento da taxa devida e do tempo decorrido, ainda não emitiram os necessários pareceres para o efeito.

52. Não podia o réu limitar-se a resolver unilateralmente o contrato sem sequer ter chegado a confrontar a autora com a situação de incumprimento que lhe imputa, informando-a da obrigatoriedade de apresentação da licença de utilização e a licença de exploração atualizadas, e advertindo-a expressamente das consequências da sua falta e concedido um prazo razoável para a respetiva apresentação.

53. Tratando-se de uma sanção extraordinariamente gravosa pelo incumprimento do contrato, ela só tem lugar se o incumprimento for culposo e definitivo – o que supõe o conhecimento efetivo e não meramente putativo das obrigações a que o contraente está vinculado e lhe tenha sido dada a possibilidade de cumprir tardiamente dentro de um prazo razoável.

54. A atuação do réu, que resolveu unilateralmente o contrato sem dar sequer a conhecer à autora a sua obrigação de apresentar licença de utilização atualizada e título REAP para o aumento de capacidade previsto, é manifestamente contrária aos princípios da boa-fé e da colaboração com os particulares.

55. Para a mais quando foi a própria atuação do réu que induziu a autora em erro, fazendo-a crer que bastaria a apresentação da licença de construção e não seria necessário aguardar pela emissão de licença de utilização atualizada.

56. A intervenção, papel e obrigações do réu IFAP na negociação, outorga e execução do concreto contrato de financiamento não se reduz ao papel de um mero “Organismo Pagador” como pretende fazer crer através das suas alegações recursivas; o réu é parte num contrato administrativo de que emergem, também para si, deveres e obrigações, designadamente as que decorram do princípio da boa-fé e da tutela da confiança, nos preliminares, outorga e execução do contrato de financiamento.

57. Assim, não tendo sido solicitado à autora a licença de utilização nem resultando provado que a mesma tivesse sido alertada quanto à necessidade de tal documento, antes da tomada de decisão de resolução unilateral do contrato de financiamento, temos que tal resolução constitui um ato administrativo anulável por violação dos artigos 325.º e 333.º do CCP, assim como violadora dos princípios da boa-fé e da tutela da confiança legalmente estatuídos nos artigos 10.º e 11.º do CPA, no artigo 286.º do CCP e nos artigos 227.º, n.º 1, e 764.º, n.º 2, do CC - como bem decidiu o tribunal a quo, devendo nesta parte também improceder as alegações recursivas da recorrente.

NESTES TERMOS, e nos mais de Direito que V. Exas. doutamente suprirão, deverá o recurso interposto pelo réu ser rejeitado com fundamento na sua inadmissibilidade legal ou, caso se entenda que deve ser apreciado, deverá o mesmo ser julgado totalmente improcedente e, consequentemente, mantida a douta decisão proferida pelo TCAN na parte em que confirma a decisão do TAF de Braga quanto à anulação do ato impugnado (sem prejuízo da sua revogação na parte em que julga improcedentes os pedidos de condenação formulados pela autora na ação, como peticionado no recurso de revista extraordinária que a autora atempadamente interpôs), como é de JUSTIÇA!

[…]».

9- O Representante do Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, não emitiu parecer.

Cumpre apreciar e decidir.

II- FUNDAMENTAÇÃO

1. De facto

Remete-se para a matéria de facto dada como provada no acórdão recorrido, a qual aqui se dá por integralmente reproduzida, nos termos do artigo 663.º, n.º 6, do CPC.

2. De Direito

2.1. Cabe apreciar os dois recursos que nos vêm dirigidos: i) o recurso interposto pelo IFAP, em que se alega existir erro de direito do Tribunal a quo ao manter a anulação do(s) acto(s) impugnado(s) por falta de audiência prévia e por erro nos pressupostos de facto e de direito; e ii) o recurso interposto pela A............, na parte em que o acórdão recorrido revoga a sentença de primeira instância e julga improcedente o pedido de condenação da entidade demandada a pagar o remanescente do apoio financeiro contratualizado.

2.2. Com relevância para as questões recursivas importa atentar nos seguintes factos dados como assentes:

- em 13.11.2013 a A............ e o IFAP celebraram um contrato de financiamento no âmbito do PDR 2014-2020, integrado nos objectivos de “modernização de Unidade de Produção Leiteira”, segundo o qual o IFAP se obrigava a conceder à Autora, na qualidade de beneficiária, um incentivo a título de subsídio não reembolsável no valor de €286.105,08, para um investimento total de €604.921,98 e despesas elegíveis de €572.210,16, sendo este apoio ajustável em função do custo final elegível, mantendo-se a taxa de comparticipação de 47,30% atribuída na decisão de aprovação (pontos 1 e 2 do probatório);

- Em 30.03.2015, venceu-se a terceira e última prestação do financiamento atribuído, no valor de €286.900,30 (ponto 3 do probatório).

- Em 15.11.2016, a DRAP Norte enviou ao IFAP uma informação sobre este processo de financiamento na qual dava conta de que tinha sido liquidado um primeiro pagamento em 31.12.2014, no valor de €79.323,11, um segundo pagamento em 27.02.2015, no valor de €55.946,50, e que em 31.03.2015 tinha dado entrada o pedido da última tranche para pagamento do valor de €286.336,48, mas a Requerente (e A. nos presentes autos) não tinha apresentado a licença de utilização das instalações pecuárias e um título de exploração válido para as características da unidade de produção leiteira após as operações de modernização (licenciamento da actividade pecuária REAP), como resultava das exigências do contrato e do artigo 9.º, al. g) da Portaria n.º 289-A/2008, de 11 de Abril; e que, por essa razão, o IFAP devia resolver unilateralmente o contrato e exigir a devolução das verbas já pagas (ponto 9 do probatório).

- Esta proposta de decisão elaborada pela DRAP Norte e remetida ao IFAP, e por este aceite, foi notificada à Autora, por escrito, em 16.12.2016 (ponto 13 do probatório).

- A A. respondeu a essa notificação com um requerimento de 30.12.2016 (ponto 14 do probatório).

- A DRAP Norte elaborou, em 27.01.2017, nova informação (instruída com pareceres e despachos de concordância) sobre o procedimento, reiterando a proposta de decisão de resolução unilateral, por incumprimento das obrigações contratuais quanto ao licenciamento da unidade de produção reformulada, que foi remetida ao IFAP (pontos 16 e 17 do probatório).

- A A. apresentou reclamação da proposta de decisão que a DRAP Norte enviou ao IFAP em 16.12.2016 (como se de um acto administrativo se tratasse) (ponto 18 do probatório).

- A A. propôs a acção no TAF de Braga em 02.05.2017, impugnando a dita proposta de decisão elaborada pela DRAP Norte ao IFAP e que lhe havia sido notificada em 16.12.2016 (ponto 23 do probatório)

- O IFAP notificou a A., em 23.06.2017, da resolução unilateral do contrato com fundamento em incumprimento das obrigações, bem como da obrigação de restituir as tranches do financiamento já pagas (ponto 24 do probatório).

- Em 11.12.2017, a A. foi notificada de que o RPB a que teria direito tinha sido objecto de compensação com os débitos decorrentes da obrigação de devolução das ajudas referentes ao contrato de financiamento com o IFAP aqui em apreço (ponto 25 do probatório).

- Já na pendência da acção, foi admitida a ampliação do objecto para passar a abranger a impugnação do acto notificado à A. em 23.06.2017 (o acto de resolução do contrato com fundamento em incumprimento e o acto impugnável e impugnado no âmbito da presente acção).

- E também na pendência da acção foi admitida uma segunda ampliação do objecto para passar a abranger o acto de compensação.

2.3. Em relação ao recurso do IFAP, está em causa, essencialmente, saber se o acto que determinou a resolução do contrato e a devolução das quantias é ou não ilegal.

Vejamos.

O TAF de Braga considerou que tinha sido violado o direito de audiência prévia, previsto nos artigos 121.º e ss do CPA, na medida em que a A. não foi ouvida a respeito da decisão de resolver unilateralmente o contrato de financiamento com fundamento em incumprimento das obrigações.

A este respeito o TCA Norte conclui que o IFAP não alegou os factos com base nos quais teria sido garantido à A. o direito de audiência prévia, nem fundamentou, autónoma e circunstanciadamente, a existência de um erro de julgamento da sentença do TAF de Braga a este propósito. E acrescentou ainda, em abono da decisão anulatória do TAF, que sustentou, não ser possível subsumir a troca de correspondência entre a A., o IFAP e a DRAP Norte ao cumprimento daquela etapa indispensável do procedimento administrativo.

E tem razão o acórdão recorrido nesta parte. Vejamos. A audiência prévia – essencial no caso de acto que produzem efeitos desfavoráveis aos interesses ou pretensões dos administrados – visa obter destes uma pronúncia sobre os fundamentos em que se vai basear a decisão cujo sentido é comunicado ao administrado nessa ocasião. Ora, não obstante a A. ter sido notificada do possível sentido da decisão que agora impugna, por ocasião da notificação de 16.12.2016, contendo a proposta de decisão da DRAP Norte ao IFAP, e de se ter pronunciado, na comunicação de 30.12.2016, sobre parte dos argumentos invocados para a resolução do contrato e a determinação da devolução das verbas já pagas, a verdade é que esta notificação não pode considerar-se funcionalmente equivalente à audiência prévia por, como se diz no acórdão recorrido, “não ter assentado em factos que tenham respaldo na concreta realidade procedimental”.

Como bem frisaram as instâncias, a A. recebeu notificações da DRAP Norte a respeito de documentação em falta e “omissões declarativas” a respeito do procedimento de actualização da licença de actividade pecuária – procedimento relativo ao novo regime de exercício da actividade pecuária, regulado pelo Decreto-Lei n.º 81/2013 de 14 de Junho (v. pontos 6, 7, 8) – e recebeu notificações da mesma entidade relativas ao contrato de financiamento celebrado com o IFAP (v. ponto 13). E esta “dupla qualidade” com que a DRAP Norte comunicou com a A., sobre assuntos interligados, mas distintos, cuja diferenciação não foi inteiramente percebida por esta, como resulta evidente da resposta que apresentou em 30.12.2016 (e, bem assim, da circunstância de ter impugnado judicialmente daquela comunicação como se de um acto lesivo se tratasse), é suficiente para justificar, no procedimento do acto aqui impugnado (a resolução unilateral pelo IFAP do contrato de financiamento), o incumprimento do dever de audiência prévia.

Com efeito, a A. nunca foi confrontada com o concreto teor do acto praticado pelo IFAP em 23.06.2017 (ponto 24 da matéria de facto assente) antes da respectiva decisão, a qual determinou a resolução do contrato de financiamento por incumprimento das obrigações que sobre ela impendiam de regularizar a exploração após as intervenções de melhoria – in casu, por falta de licença (municipal) de utilização das instalações e por falta de licença da actividade pecuária (a emitir pela DRAP Norte). E mesmo as questões parcelares daqueles procedimentos sobre as quais se pronunciou no contexto da troca de comunicações com a DRAP Norte – como a falta de elementos e informações no âmbito do procedimento de licenciamento da actividade pecuária – não podem considerar-se equiparáveis a uma audiência prévia, pois, como resulta de todo o procedimento (P.A. junto aos autos), o R. não provou que a A. tivesse ficado ciente, antes da prática do acto, de todos os fundamentos da resolução unilateral do contrato e que tivesse tido oportunidade de expor as razões pelas quais os actos autorizativos em falta não foram praticados antes do pedido de pagamento da última tranche. Quer isto dizer que não só foi omitida a fase de audiência prévia no âmbito deste procedimento, como ainda que as pronúncias ali efectuadas pelo Recorrente não podem ser “aproveitadas” como elementos equipáveis ao cumprimento daquela etapa procedimental, uma vez que ele não se pronunciou (não foi previamente ouvido) sobre aspectos essenciais da decisão.

Mantém-se, pelas razões antes enunciadas, a decisão de anular o acto impugnado com fundamento em falta de audiência prévia, pelo que improcede o recurso interposto pelo IFAP quanto a este ponto.

2.4. Com a anulação do acto que resolveu o contrato por incumprimento pelo fundamento expendido em 2.3. fica prejudicado o conhecimento dos restantes fundamentos do recurso.

2.5. Em relação ao recurso da A............, questiona-se a existência de um erro de julgamento do Tribunal a quo ao considerar que não estavam reunidos os pressupostos do artigo 66.º do CPTA e, nessa medida, revogar a sentença do TAF de Braga no segmento em que condenara o IFAP a pagar à A. a última tranche do financiamento, acrescido de juros de mora.

A Recorrente alega, primeiramente, que a decisão configura um problema de violação de caso julgado formal, uma vez que este pedido fora expressamente formulado no âmbito do requerimento apresentado no TAF de Braga para ampliação do objecto da acção, o qual fora deferido e, nessa medida, já transitara em julgado.

Mas sem razão. A decisão recorrida não se pronuncia sobre a admissibilidade ou não da ampliação do pedido ou sobre a verificação ou não dos pressupostos processuais para a admissibilidade do pedido de condenação à prática de acto devido, sendo apenas sobre estes aspectos que se havia formado caso julgado. A decisão pronuncia-se sobre (reanalisando e reapreciando) os pressupostos para a procedência do pedido de condenação ao pagamento da tranche em falta, o que em nada contende com o caso julgado formal.

2.6. E também não assiste razão à Recorrente quando entende que da anulação do acto que determinou a resolução unilateral do contrato resulta, em sede de execução do julgado, a obrigação de o IFAP proceder ao pagamento da terceira tranche.

E não lhe assiste razão, pois o TCA Norte manteve a decisão anulatória proferida pelo TAF de Braga, ainda que com outro fundamento, mas anula a sentença na parte em que esta considerou estarem verificados os pressupostos de facto e de direito para se proceder ao pagamento da terceira tranche do financiamento.

É certo que a fundamentação expendida no acórdão recorrido não é inteiramente clara na passagem em que analisa a conformidade jurídica do acto de resolução com os pressupostos de facto e direito relativos ao pagamento da terceira tranche do financiamento. Mais precisamente, quando ali se afirma o seguinte: “«[…]É nesta senda que a decisão do Presidente do Conselho Directivo do Réu, corporizada no ofício datado de 23 de junho de 2017 enferma toda ela de erro nos seus pressupostos, seja em matéria de facto seja em matéria de direito, sendo de enfatizar que, se face ao disposto na cláusula 2-B9 do contrato, a Autora tem de apresentar o alvará de licença de utilização actualizado [que é emitido pela Câmara Municipal de Vila Nova de Famalicão, por estar em causa o licenciamento de operação urbanística sujeita ao regime jurídico do RJUE], e se aquando do 3.º pedido de pagamento ainda não o detinha, o razoável e proporcional à situação é que o Réu faça diferir esse pagamento para o momento em que lhe seja apresentado esse alvará de licença de utilização por parte da Autora». Mas é evidente – e aquela passagem também o afirma – que o contrato exigia a apresentação da licença de utilização actualizada e que a Requerente não a detinha a não a apresentou, pelo que não estavam verificados os pressupostos de facto e de direito para poder exigir o pagamento da tranche em falta, pelo que, nesta parte, o acto de resolução não estava em desconformidade com as regras contratuais e legais, que exigiam que a situação jurídica da exploração estivesse conforme ao direito em matéria de actos autorizativos.

É certo que no acórdão recorrido acaba por se concluir que não estão verificados os pressupostos para a procedência do pedido de condenação à prática de acto devido, considerando que a factualidade assente não é subsumível à previsão do n.º 1 do artigo 67.º do CPTA e que o requerimento de pagamento da terceira tranche do financiamento não teria sido ainda objecto de análise pelo IFAP, o que impedia o Tribunal de conhecer a questão. Trata-se de uma fundamentação que não se pode manter.

Quando muito, o que o TCA podia ter dito, com arrimo em parte da doutrina, era que o pedido de condenação à prática de acto devido não abrangia o pedido de condenação ao cumprimento de um acto contratualmente devido ou, no que aqui se afigura mais correcto, que este não era o pedido adequado para exigir o cumprimento de uma obrigação contratual, razão pela qual o pedido formulado pela A............ sempre teria de improceder.

E, de facto, assim é. Vejamos.

O pedido formulado pela A............ dirigido ao IFAP para pagamento da última tranche do financiamento não foi acompanhado, como era exigido pelo artigo 9.º, n.º 1, al. g) da Portaria 289-A/2008 e pelo ponto A.5 das condições contratuais, dos documentos comprovativos de que a actividade (e as instalações onde a mesma era exercida) estava em conformidade com as condições legais exigidas. Esse facto – mais precisamente, a falta da licença (municipal) de utilização das instalações e da licença de exercício da actividade, ambas em conformidade com a ampliação decorrentes dos investimentos financiados – motivou o acto de resolução do contrato, que está impugnado nos autos.

Para além do pedido de anulação do acto – que já se explicitou que procede por falta de audiência prévia do interessado (in casu, essencial para se compreender, também, a razão pela qual os actos autorizativos em falta não foram ainda emitidos), mas não por o IFAP ter errado nos pressupostos de facto e de direito que regulam a sua emissão – a A............ cumulou o pedido de condenação do IFAP no pagamento da terceira tranche do empréstimo, acrescida de juros, desde a data do respectivo vencimento.

Ora, este pedido tem sempre de improceder por não estarem verificados os pressupostos de facto e de direito que permitiriam sustentar o direito da A............ a receber a parte do financiamento em falta.

Seja se esse pedido for interpretado – como parece ser o mais correcto – como um pedido consequente do acto de anulação, caso em que, improcedendo o primeiro, improcede, logicamente o pedido consequencial. Aliás, sendo o acto anulado com fundamento num vício que permite a renovação do seu teor em sede de execução de julgado, a decisão não produz os efeitos que a Recorrente A............ aqui lhe pretende acometer, pois os efeitos ultraconstitutivos desta decisão anulatória limitam-se a impedir a renovação do conteúdo do acto sem prévia audiência do interessado, mas não a impedir a renovação da prática de um acto de resolução unilateral do contrato. Até porque, como se concluiu no acórdão recorrido, é essencial apurar as razões pelas quais ainda não foram praticados os actos de licenciamento em falta, e a sua existência é pressuposto do direito a exigir o cumprimento do contrato de financiamento.

E o pedido condenatório tem igualmente que improceder se interpretado como um pedido condenatório a se, pois, mesmo que se pudesse considerar, o que não é sequer claro, que estava em causa um verdadeiro pedido à condenação de emissão de um acto (e não meramente ao cumprimento do contrato) que reconhecesse o direito da Requerente àquele financiamento, o mesmo teria de improceder, quer por não estarem verificados os pressupostos de facto e de direito para a atribuição do financiamento (por a Requerente não dispor das licenças legalmente exigidas para), quer por não ter sido alegado nem provado pela Requerente que a situação de incumprimento em que a mesma se encontra se teria de ficar a dever a uma hipotética acção ou omissão culposa por parte do IFAP, devendo o contrato ter-se por cumprido em nome de princípios jurídicos fundamentais de justiça ou boa fé.

E, por último, o pedido é claramente de condenação no pagamento das quantias em falta e não na emissão dos actos autorizativos em falta, para os quais, de resto, a Entidade Demandada não disporia sequer de legitimidade passiva.

Improcede, pois, o recurso interposto pela A

III- DECISÃO

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em negar provimento a ambos os recursos.

Custas por cada um dos Recorrentes.

Lisboa, 10 de Novembro de 2022. - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva (relatora) - Carlos Luís Medeiros de Carvalho – Ana Paula Soares Leite Martins Portela.