01176/16 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O indeferimento liminar, por manifesta improcedência, só deve decretar-se quando tal improcedência for evidente em termos de o seguimento do respectivo processo carecer, em absoluto, de razão de ser.

II- O prazo de um ano previsto no art. 177º do CPPT (extinção da execução) reveste natureza ordenadora e disciplinar pelo que o seu decurso não determina a extinção da execução fiscal.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

RELATÓRIO

1.1. A………, com os demais sinais dos autos, recorre da sentença que, proferida no Tribunal Tributário de Lisboa, no processo de execução fiscal nº 1546201301102982 do SF de Mafra, em que é executada por dívida de IRS relativo ao ano de 2009, indeferiu liminarmente, por manifesta improcedência, a reclamação que deduzira, nos termos do art. 276º do CPPT, contra o acto do Órgão de Execução Fiscal (despacho que não atendeu ao pedido de extinção da execução por decorrência do prazo previsto no art. 177º do CPPT.

1.2. Termina as alegações formulando as conclusões seguintes:

I- Deve ser decretada a extinção do processo de execução ao ser ultrapassado o prazo de um ano, ao abrigo do artigo 177° do Código de Procedimento e Processo Tributário.

II- O artigo 177° deve ter uma eficácia processual e não ser considerada uma norma vazia, pelo contrário, deve ser o garante, de duas das garantias primordiais dos contribuintes — direito à extinção da execução fiscal e direito à justiça tempestiva e célere. Mais,

III- Não ser aceite que se apresente o instituto da prescrição como expressão do princípio da legalidade, para dar sustentabilidade jurídica à sua posição. Também,

IV- Não considerar pelo supra aduzido nas motivações, o artigo 177° uma norma com carácter meramente ordenador. Assim,

V- Fazendo uma interpretação extensiva deste artigo 177° do CPPT, diremos que é uma “conditio juris”, diremos mais, uma"conditio sine qua non”, que seja determinado que este artigo seja interpretado com toda a profundidade processual que lhe é subjacente e não como meramente ordenador ou disciplinador. Pelo que,

VI- Esta douta Sentença deve ser substituída por outra que determine a extinção do processo de execução fiscal ao abrigo do artigo 177° do CPPT.

Termina pedindo o provimento do recurso.

1.3. Não foram apresentadas contra-alegações.

1.4. O MP emite parecer nos termos seguintes, além do mais:

«(...) E afigura-se-nos que nada (há) a apontar à decisão recorrida. Como se deixou exarado no acórdão citado na decisão do órgão de execução fiscal, «O prazo de um ano previsto no artigo 177° do CPPT (extinção da execução) reveste natureza ordenadora e disciplinadora, daí resultando que a não conclusão do processo nesse prazo não tem qualquer relevo a nível da cobrança da dívida, não provocando, designadamente, a extinção da execução fiscal». - ac. do STA de 04/03/2009, p. 0111/09 ((1) Cfr. no mesmo sentido, Jorge Lopes de Sousa, in "CPPT Anotado e Comentado", vol. III, pág. 311).

Nem podia ser doutra forma, uma vez que a intenção do legislador não foi definir um prazo perentório para a extinção da ação executiva, mas sim fixar um prazo para a realização das diligências executivas, findas as quais, se nenhum bem for localizado, deve a ação ser extinta. Está em causa a celeridade que deve ser imprimida ao processo por parte do órgão de execução fiscal, com vista à tutela do interesse público na satisfação do crédito da Administração Tributária e do interesse do executado em ver a sua situação perante o Fisco regularizada.

Não se vislumbra, nem a Recorrente esclarece, em que termos se verifica uma restrição das garantias dos contribuintes.

Sobre tal matéria pronunciou-se o Tribunal Constitucional no acórdão nº 555/2009, de 27/10/2009, e de acordo com o qual «... a fixação de um prazo para a duração da execução fiscal, tendo em vista que a actuação da administração fiscal obedeça, nessa fase, a prazos razoáveis, não se destina tão somente a tutelar o interesse privado do executado. A fixação de um prazo - que, importa relembrar, respeita à fase de cobrança coerciva do tributo -, embora possa acautelar também um interesse do contribuinte (na razoabilidade desse prazo), visa, principalmente, a defesa do interesse público subjacente à actuação da própria administração fiscal, onde avulta a finalidade de arrecadação dos dinheiros públicos provenientes do sistema fiscal, destinados à satisfação das necessidades financeiras do Estado e outras entidades públicas e à repartição justa dos rendimentos e da riqueza (artigo 103°, n° 1, da Constituição). É, precisamente, à luz desse interesse público na cobrança de impostos que importará valorar um eventual desrespeito do prazo indicado na lei (ou das razões justificativas do seu prolongamento), nomeadamente, em sede disciplinar ou de avaliação do desempenho dos funcionários e serviços envolvidos. Mas ainda que se reconheça uma certa dimensão garantística dos interesses do contribuinte, na estipulação de um tal prazo, sempre se terá que reconhecer que o desrespeito desse prazo - sem que tal signifique a extinção do processo de execução - não consubstancia a “restrição” de uma qualquer garantia do contribuinte. É que o mero desrespeito do prazo não conduz automaticamente (independentemente das razões que lhe estejam subjacentes) a uma irrazoabilidade do prazo de duração do processo de execução, nem se vislumbra qualquer base, legal ou constitucional, que suporte o suposto “direito à extinção da execução fiscal”, invocado pela recorrente.»

Decorre da jurisprudência do Tribunal Constitucional supra transcrita que a consignação do prazo do artigo 177° do CPPT visa sobretudo a tutela do interesse público na arrecadação da receita por parte da Administração Tributária e ainda que revista igualmente uma dimensão garantística dos interesses do contribuinte, afastada está a verificação de qualquer violação de princípio ou direito consagrados na Constituição pelo simples desrespeito do prazo ali consignado.

Entendemos, assim, que a decisão recorrida fez uma correta interpretação do disposto no artigo 177° do CPPT, motivo pelo qual se impõe a sua confirmação. E sendo manifesta a improcedência da reclamação apresentada ao abrigo do artigo 277° do CPPT, afigura-se-nos que se justifica o indeferimento liminar da mesma, tal como decidido.

Deve, pois, o recurso ser julgado improcedente.»

1.5. Com dispensa de vistos, dada a natureza urgente do processo, cabe apreciar.

FUNDAMENTOS

2. A decisão recorrida (que, sendo um despacho de indeferimento liminar, não especificou factualidade provada) é, no que ora releva, do seguinte teor:

«A…….. (...) formulou a 9 de maio último, nos termos do art. 276° ss. do Código de Procedimento e de Processo Tributário, petição de Reclamação do Ato do Órgão de Execução Fiscal que não atendeu o seu pedido de extinção da execução por decorrência do prazo previsto no art. 177º do Código de Procedimento e de Processo Tributário, no âmbito do processo executivo n°1546201301102982, pendente no Serviço de Finanças de Mafra, em que é Executada por dívida de Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares de 2009.

Para tanto invoca, em suma, que aquele prazo é uma garantia dos contribuintes, sob pena de não ter um conteúdo efetivo, tanto mais que a Constituição da República estatui a tributação sujeita à tutela legal e às garantias dos contribuintes. Termina, assim, a pedir seja declarada a ilegalidade do despacho e a extinção da execução. Juntou documentos.

A Executada sustenta esta Reclamação sobre o entendimento de que para que o art. 177º do Código de Procedimento e de Processo Tributário mantenha um conteúdo operante, tal implica que a execução se extinga no termo do lapso de tempo ali consignado. Todavia, tal leitura é manifestamente ligeira e inconsequente, esquecendo outros institutos do Ordenamento que vão ao encontro do que propugna.

Com efeito, tal norma não visa senão estabelecer um prazo meramente ordenador e inscreve-se no conjunto de normas do processo de execução fiscal que lhe imprimem uma tramitação célere, mas eficiente e respeitadora dos diferentes momentos e passos que tem necessariamente de respeitar, a começar pelas garantias dos contribuintes. Tradicionalmente tomando por padrão a execução comum, as regras do processo executivo tributário tendem, contudo, a ser mais expeditas, tendo presente que a finalidade normal destas execuções é, genericamente, a cobrança coerciva de dívidas de tributos, ou seja, do esforço de cada um para que, através do erário público, possam ser satisfeitas as necessidades de todos, art. 103° da Constituição da República. Por outra parte, a essa celeridade não se opõem as devidas garantias, porque as execuções fiscais se fundam em títulos executivos que são atos administrativos, grosso modo os atos de liquidação de tributos, relativamente aos quais os contribuintes tiveram já, portanto, a normal oportunidade de reagir, se entendidos desconformes com a lei. Mesmo assim, isso não obsta a que se oponham à execução sob o elenco taxativo dos fundamentos enunciados no art.204° do mesmo diploma legal. No sentido da celeridade veja-se então a limitação dos incidentes, a reversão das dívidas no próprio processo executivo, ou o regime da intervenção do cônjuge, dos herdeiros ou “sucessores” na posse de bens, arts. 166° ss., 153° ss. sempre do Código de Procedimento e de Processo Tributário.

É nesse contexto e sob esse sentido que o citado art. 177º determina, em suma, o que o Legislador entende ser um prazo razoável para ser tramitada a execução fiscal, não sem que ele deixe de, logo aí, dizer também que o prazo assinalado não é perentório, pois que a demora na conclusão da execução poderá bem ser justificada e tida como adentro dos quadros do sistema por diversas razões. De facto, isso ganha coerência com o facto de os créditos tributários serem indisponíveis, art. 30° n° 2 da Lei Geral Tributária, quando por outra parte na execução fiscal inexiste deserção, art. 174º do Código de Procedimento e de Processo Tributário, estando as moratórias, usando num sentido lato a palavra, sujeitas a estritos regimes legais, art. 40° ss. da Lei Geral Tributária. Trata-se, portanto, de uma norma com conteúdo dirigido à própria Administração Tributária, onde ganha um cunho, inclusive disciplinar, cfr. neste sentido Jorge Lopes de Sousa, inter alia, in Código de Procedimento e de Processo Tributário Anotado e Comentado, vol. II, Áreas Editora, 2007, pág. 221, nota ao articulado em questão.

Destarte, a limitação ratione tempore do direito à cobrança é definida pelo instituto da prescrição das dívidas tributárias, não pela demora, em si mesma, justificada ou não, do processo executivo, arts. 48°-49° da Lei Geral Tributária. E, precisamente como a Executada diz, porque é com a prescrição que se estabelece a garantia de um limite de legalidade da cobrança em função do vetor tempo. Com efeito, no domínio do direito público, as dimensões da ideia na génese da prescrição foram aqui acolhidas moldando- se, ou até de modo matricial sendo impressas com fundamentos substanciais diversos da matriz privatística, como sejam a efetividade e a proporcionalidade no e do exercício das funções públicas, ou desde logo da atividade pública genericamente considerada, e já como refração, que se acentuou com a progressiva autonomização do próprio princípio da legalidade, simultaneamente medida de legitimação e de limitação da atuação dos entes públicos, no contexto da construção dos Estados Modernos de cariz ocidental. E, assim, à medida que a atuação dos entes públicos foi perdendo o seu tónus de atuação pessoal ou delegada do monarca ou do príncipe e passou a enquadrar-se na atividade do Estado de Direito, de forma específica embora, a prescrição no domínio do direito público, veiculando e atualizando os princípios que estão na sua origem, da segurança, da certeza, da confiança e da estabilidade nas relações dos cidadãos com as entidades públicas, à luz e sob a égide do enquadramento que o princípio da legalidade lhe proporciona, acolheu a ideia de que, após certo lapso de tempo legalmente enunciado, a efetividade das funções públicas vê dissolvido o seu objeto real sobre factos pretéritos e a sua proporcionalidade perde um seguro e aceitável padrão. Neste sentido, a prescrição é uma particular expressão do princípio da legalidade nas relações de direito público sob o curso do tempo. Por ser desse modo é que não há exceções à operatividade da prescrição, nem carece ela de invocação adrede para operar, como entre privados: a atividade pública atualiza o respetivo sentido e significado enquanto legalmente admissível ratione tempore, ou não, porque nesse sentido deixou de ser legal. Em suma, é a prescrição que expressa a ideia de legalidade estrita do ius imperii sob a passagem do tempo, impondo-lhe a sua limitação nas relações que se estabelecem no domínio do direito público. Por ser deste modo é que o regime da prescrição se integra de pleno no âmbito do princípio da legalidade tributária, sob o tónus de uma garantia, tal como resulta do enunciado do art. 8° n° 2 corpo e alínea a) da Lei Geral Tributária, com tutela constitucional, art. 103° n.ºs 2 e 3, in fine, da Lei Fundamental.

Ora, como é bom de ver, o prazo de oito anos estabelecido no art. 48° n° 1 da Lei Geral Tributária, relativamente a uma dívida proveniente de Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares de 2009, mesmo abstraindo das causas de interrupção desse prazo que se verificaram, art. 49° do mesmo corpo de normas, está longe de ser ter esgotado.

Em conclusão, o disposto no art. 177º do Código de Procedimento e de Processo Tributário não tem a finalidade de estabelecer um limite à exequibilidade ou exigibilidade das dívidas tributárias em função do tempo decorrido, mas o de representar a celeridade de que se deve revestir o processo com a finalidade de proceder à sua cobrança coerciva.

Pelo exposto, o despacho do Órgão de Execução Fiscal que a Executada pretendeu por em crise através desta Reclamação não enferma de ilegalidade alguma, devendo a execução continuar, embora obviamente adentro das limitações impostas desde logo pela condição da Executada, como pelos limites da penhorabilidade dos seus parcos rendimentos.

Assim, nos termos do art. 590° n°1 do Código de Processo Civil, aqui aplicável ex vi do disposto no art. 2° corpo e alínea e) do Código de Procedimento e de Processo Tributário, perante a manifesta improcedência da Reclamação, indeferimo-la liminarmente.»

3.1. Como acima se deixou dito, o presente recurso vem interposto da decisão do TT que julgou improcedente a reclamação interposta da decisão do OEF que indeferiu o pedido da executada/recorrente de extinção do processo de execução fiscal, dado ter sido ultrapassado o prazo de um ano desde a data da respectiva instauração (art. 177° do CPPT).

Desse indeferimento por parte do OEF, a recorrente deduzira reclamação ao abrigo do art. 277º do CPPT para o TT de 1ª instância de Lisboa, a qual foi liminarmente rejeitada, nos termos do nº 1 do art. 590º do CPC, por ser manifestamente improcedente: o tribunal considerou que o prazo previsto no art. 177° do CPPT é um prazo meramente ordenador dirigido à AT e que releva apenas em sede disciplinar, motivo pelo qual, decorrido que seja, não se repercute no direito do exequente a prosseguir com a cobrança coerciva da quantia exequenda.

Discordando do assim decidido, a recorrente entende que o despacho de indeferimento liminar enferma de erro de julgamento por fazer uma interpretação do apontado art. 177º do CPPT que implica uma clara restrição às garantias dos contribuintes e que, nessa medida, deve ser afastada.

Carece, porém, de razão legal.

Vejamos.

3.2. Como se tem afirmado (Cfr. Alberto dos Reis, Código de Processo Civil Anotado, vol. II, p. 315; bem como, entre outros, os acórdãos desta Secção do STA, de 3/7/2013, rec. nº 01377/12; de 3/4/2013, rec. nº 01308/12; de 3/11/2010, rec. nº 030/10; de 2/5/1996, rec. nº 19.673, in Ap. ao DR, de 18/5/1998, pp. 1402 a 1404; de 17/5/95, rec. nº 18795.) o indeferimento liminar, por manifesta improcedência, radicando em motivos de economia processual, só deve decretar-se quando aquela for tão evidente que o seguimento do respectivo processo não tenha, em absoluto, razão de ser, seja manifesto desperdício da actividade judicial, sem margem para qualquer dúvida.

E é o que sucede no caso vertente.

No questionado artigo 177° do CPPT (Prazo de extinção da execução) estabelece-se que «A extinção da execução verificar-se-á dentro de um ano contado da instauração, salvo causas insuperáveis, devidamente justificadas.»

Ora, este prazo de um ano reveste natureza ordenadora e disciplinadora, constituindo manifestação do interesse público na rápida conclusão do processo de execução fiscal, pelo que o seu decurso e “a não conclusão do processo nesse prazo não tem qualquer relevo a nível da cobrança da dívida, não determinando, designadamente, a extinção imperativa da execução fiscal” [(ac. do STA, de 3/4/2009, proc. nº 0111/09); no mesmo sentido, o ac. do STA, de 1/7/2009, proc. nº 01050/08, bem como Jorge Lopes de Sousa, Código de Procedimento e de Processo Tributário Anotado e Comentado, III vol., 6ª ed., Lisboa, Áreas Editora, 2011, pp. 311 – anotação 2 ao art. 177º].

A intenção do legislador não foi definir um prazo peremptório para a extinção da acção executiva, mas sim fixar um prazo para a realização das diligências executivas, estando em causa a celeridade que deve ser imprimida ao processo por parte do OEF, com vista à tutela do interesse público na satisfação do crédito da AT e do interesse do executado em ver a sua situação perante o Fisco regularizada.

Não se vislumbrando, portanto (e nem a recorrente esclarece, em que termos se verifica) restrição das garantias dos contribuintes.

Aliás, no sentido da constitucionalidade desta interpretação se pronunciou, também, o Tribunal Constitucional, no acórdão nº 555/2009, de 27/10/2009, proc. nº 14/09, de acordo com o qual «... a fixação de um prazo para a duração da execução fiscal, tendo em vista que a actuação da administração fiscal obedeça, nessa fase, a prazos razoáveis, não se destina tão somente a tutelar o interesse privado do executado. A fixação de um prazo - que, importa relembrar, respeita à fase de cobrança coerciva do tributo -, embora possa acautelar também um interesse do contribuinte (na razoabilidade desse prazo), visa, principalmente, a defesa do interesse público subjacente à actuação da própria administração fiscal, onde avulta a finalidade de arrecadação dos dinheiros públicos provenientes do sistema fiscal, destinados à satisfação das necessidades financeiras do Estado e outras entidades públicas e à repartição justa dos rendimentos e da riqueza (artigo 103°, n° 1, da Constituição). É, precisamente, à luz desse interesse público na cobrança de impostos que importará valorar um eventual desrespeito do prazo indicado na lei (ou das razões justificativas do seu prolongamento), nomeadamente, em sede disciplinar ou de avaliação do desempenho dos funcionários e serviços envolvidos. Mas ainda que se reconheça uma certa dimensão garantística dos interesses do contribuinte, na estipulação de um tal prazo, sempre se terá que reconhecer que o desrespeito desse prazo - sem que tal signifique a extinção do processo de execução - não consubstancia a “restrição” de uma qualquer garantia do contribuinte. É que o mero desrespeito do prazo não conduz automaticamente (independentemente das razões que lhe estejam subjacentes) a uma irrazoabilidade do prazo de duração do processo de execução, nem se vislumbra qualquer base, legal ou constitucional, que suporte o suposto “direito à extinção da execução fiscal” invocado pela recorrente.»

Assim, como sublinha o MP, a consignação do prazo previsto no art. 177° do CPPT visa sobretudo a tutela do interesse público na arrecadação da receita por parte da AT e ainda que revista igualmente uma dimensão garantística dos interesses do contribuinte, fica afastada qualquer violação de princípio ou direito consagrados na Constituição pelo simples desrespeito daquele prazo.

Em suma, tendo a decisão recorrida procedido à correcta interpretação do disposto no art. 177° do CPPT, impõe-se a respectiva confirmação, pois que, sendo manifesta a improcedência da reclamação apresentada ao abrigo do art. 277° do CPPT, se justifica o indeferimento liminar da mesma.

Improcedendo, portanto, o recurso.

DECISÃO

Nestes termos acorda-se em, negando provimento ao recurso, confirmar a decisão recorrida.

Custas pela recorrente, sem prejuízo do benefício de apoio judiciário.

Lisboa, 9 de Novembro de 2016. – Casimiro Gonçalves (relator) – Francisco Rothes – Aragão Seia.