1870/11.2BELSB - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Não se mostra passível de recurso hierárquico o ato do Diretor-Geral da Administração da Justiça que aprova o projeto de movimento dos oficiais de justiça.

II- Deve ser rejeitado o recurso hierárquico que venha a ser apresentado desse ato.

Acordam, em conferência, na Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul:

I

J… intentou, em 12.7.2011, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, ação administrativa especial contra o MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, pedindo a declaração de nulidade do despacho de 4.4.2011 do Ministro da Justiça através do qual rejeitou o recurso hierárquico que havia apresentado do ato que aprovou o projeto de movimento dos oficiais de justiça de novembro de 2010. Pediu igualmente a condenação do Ministério da Justiça a incluí-lo no referido movimento.

Por sentença de 31.8.2018 a ação foi julgada improcedente.

Inconformado, o Autor interpôs recurso dessa decisão para este Tribunal Central Administrativo. Formulou as seguintes conclusões, que se transcrevem:

1. O Recorrente entende que o Tribunal a quo não andou bem aquando da decisão.

2. O Ato impugnado é suscetível de Impugnação Administrativa pelo que não deveria o mesmo ter sido indeferido aquando do Recurso Hierárquico apresentado ao projeto de movimento de oficiais de justiça de Novembro de 2010.

3. Não obstante se tratar de um ato que não era definitivo a verdade é que se tratava de um ato procedimental suscetível de produzir efeitos lesivos na esfera Jurídica do Recorrente.

4. Sendo certo que, esse ato colocou o Recorrente numa posição na lista de graduação muito abaixo daquela a que tinha direito, pela antiguidade na categoria que já possuía, em detrimento de colegas com menos antiguidade.

5. Entende o Recorrente que o ato em causa é um ato externo pois produz efeitos jurídicos na esfera Jurídica do Recorrente, conforme resulta do artigo 51º/1 CPTA, pelo que pode ser impugnado.

6. Conforme é do conhecimento geral a Administração Pública, encontra-se vinculada ao respeito dos princípios da legalidade, justiça, boa-fé, na sua atuação para com os particulares, nos termos do disposto no artigo 266/nº 2 CRP e artigo 3º CPA, bem como consta do artigo 268º nº 4 da CRP o direito dos particulares a verem praticados atos administrativos legalmente devidos e adequados à tutela dos seus interesses. Atento o exposto, a DGAJ praticou um ato nulo, violador dos mais elementares direitos, liberdades e garantias constitucionalmente garantidos, consubstanciado na violação dos princípios da não aplicação retroativa das leis, previsto no artigo 18/nº 3 CRP.

7. Motivo pelo qual não se pode aceitar a sentença recorrida, quando afirma que o ato impugnado não padece dos demais vícios de fundo que lhe são imputados.

O Recorrido (Ministério da Justiça) apresentou contra-alegações, formulando as seguintes conclusões, que igualmente se transcrevem:

a) O ora Recorrente apresenta, como motivação de recurso, o seu entendimento através do qual, diz, não se conforma com a decisão recorrida;

b) Sendo que não se deteta fundamento ou nexo de causalidade que fira a sentença de nulidade, a qual, de resto, o Recorrente também não indica;

c) Por outro lado, é manifesta a prolixidade das “conclusões” insertas nas alegações, o que atenta contra o princípio da síntese conclusiva, exigida pelo normativo processual;

d) Porém, as alegações do Recorrente assentam em premissas erradas e, até mesmo, sem observar da melhor boa-fé processual, quando, ao transcrever o relatório e a matéria considerada provada pela sentença, omite um dos factos essenciais que é o A., ora recorrente, de ter procedimentalmente recorrido hierarquicamente de um projeto de decisão;

e) O que inquina, in totum, as suas alegações;

f) Na verdade o A. recorreu hierarquicamente de um projeto de decisão e foi por isso que o seu recurso hierárquico foi rejeitado, nos termos legais;

g) Aliás a sentença recorrida retrata o iter procedimental e fundamenta, sem mácula, a sua decisão;

h) Atendendo a que o escopo definido pelo A., na ação, é o da impugnação de ato administrativo, como, de resto, salienta a sentença recorrida;

i) Teria o A., ora Recorrente, de identificar onde reside, sem conceder, desvio procedimental à legalidade;

j) O que não aconteceu;

k) Portanto, inexiste qualquer fundamento para o objeto da causa ser reapreciado dado que a sentença não apresenta qualquer vício, inexiste fundamento para que a sentença recorrida seja alterada;

l) Ora, atendendo a que o escopo da ação é de impugnação de ato administrativo, então, o recurso, as alegações e as conclusões do Recorrente teriam de estar alicerçadas em discordância fundada em alegados desvios à legalidade do ato objeto dos autos, com base no escopo do conceito de ato administrativo enunciado no art. 148.º do CPA (cfr. n.º 1 do art. 51.º do CPTA). O que não acontece nas alegações do Recorrente;

m) Por isso improcederam os fundamentos alegados pelo Autor, através dos quais pretendia a anulação dos atos impugnados;

n) Em face do exposto, o presente recurso deverá ser liminarmente rejeitado, porquanto o mesmo não preenche os pressupostos exigíveis para a sua admissão;

o) A decisão recorrida encontra-se devidamente estruturada e não é portadora de qualquer vício;

p) Encontrando-se, ainda, corretamente fundamentada, bem como o iter decisório;

q) Inexiste qualquer ilicitude e/ou falta de fundamentação nos atos sobre os quais incide o recurso.

Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o Ministério Público emitiu parecer pugnando pela improcedência do recurso.

Com dispensa de vistos, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores adjuntos, vem o processo à conferência para julgamento.

II

Sabendo-se que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões do apelante, a questão que se encontra submetida à apreciação deste tribunal de apelação consiste em determinar se existe erro de julgamento por se ter considerado correta a rejeição do recurso hierárquico por inimpugnabilidade do ato impugnado.

III

A matéria de facto constante da decisão recorrida é a seguinte:

1. O A. é oficial de justiça.

2. Foi elaborado, pelos serviços do Réu, o projeto de movimento de oficiais de justiça de novembro de 2010.

3. Foi emitido pelo Diretor-Geral da DGAJ o ofício-circular junto ao PA (cfr. fls. 73 dos autos em suporte papel) que se passa a transcrever:

4. Em 24.02.2011, o A. apresentou junto do Ministro da Justiça, o recurso hierárquico junto ao PA, fls. 123 dos autos em suporte papel, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, e em cujo proémio se pode ler o seguinte:

5. Foi produzida pelos serviços a informação nº 391-RH-AA-2011 da Direção de Serviços Jurídicos e de Contencioso da Secretaria-Geral do Ministério da Justiça constante do PA, de 28.03.2011, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, salientando-se os seguintes excertos:

6. Um dos Recorrentes a que se refere esta informação é o A. (como resulta do proémio da mesma – cfr. fls. 117 dos autos em suporte papel).

7. Sobre essa informação foi proferido pelo Ministro da Justiça despacho do seguinte teor, em 04.04.2011:

“Nos termos e com os fundamentos constante da informação nº 391-RH-AA-2011 da Direcção de Serviços Jurídicos e de Contencioso da Secretaria-Geral deste Ministério, e nos termos do estatuído na norma da alínea b) do artigo 173º do Código de Procedimento Administrativo, rejeito os recursos hierárquicos interpostos.”

8. No DR, 2ª Série, nº 67, de 05.04.2011 foi publicada a lista do movimento dos oficiais de Justiça referente ao mês de novembro de 2010, aprovado por despacho da Subdiretora-Geral da Administração da Justiça, de 21.03.2011, por delegação.

9. Em 12.07.2011, o A propôs a presente ação.

IV

1. De acordo com o disposto no artigo 166.º do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de novembro (o aplicável ao caso dos autos), «[p]odem ser objecto de recurso hierárquico todos os actos administrativos praticados por órgãos sujeitos aos poderes hierárquicos de outros órgãos, desde que a lei não exclua tal possibilidade».

2. Temos, portanto, que um recurso hierárquico tem necessariamente por objeto um ato administrativo. Releva, por isso, e com especial interesse, o disposto no artigo 120.º do mesmo código, nos termos do qual «[p]ara os efeitos da presente lei, consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta».

3. Ora, como é fácil de ver inexistiu qualquer decisão do Diretor-Geral da Administração da Justiça que visasse produzir efeitos na esfera jurídica dos oficiais de justiça abrangidos pelo movimento em causa, como era o caso do Recorrente.

4. Na verdade, e como o Recorrente já reconheceu, o que existia, no momento em que foi interposto o recurso hierárquico, era apenas um projeto de decisão de aprovação do movimento dos oficiais de justiça, tendo os interessados, como era o Recorrente, sido notificados nos termos impostos pelo artigo 100.º/1 do Código do Procedimento Administrativo, na redação então vigente, no qual se estabelecia o seguinte: «Concluída a instrução, e salvo o disposto no artigo 103.º, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta».

5. Temos, portanto, que o ato que o Recorrente impugnou por via hierárquica, junto do Ministro da Justiça, não passa, como se referiu, de um projeto de ato administrativo, de uma intenção, relativamente à qual o Recorrente e os demais interessados foram notificados para se pronunciarem, querendo, nos termos legalmente impostos, enquanto manifestação do princípio da participação constitucionalmente consagrado.

6. A solução é cristalina – como bem resulta da sentença recorrida -, mal se compreendendo que o Recorrente insista numa tese sem qualquer fundamento legal. De resto, o Recorrente tem plena consciência – assume-o no ponto 18 das suas alegações – que recorreu hierarquicamente de um mero «projeto de movimento de Oficiais de Justiça de Novembro de 2010». Se assim era – como de facto é -, é incompreensível que logo de seguida afirme que se tratava de um ato «suscetível de produzir efeitos lesivos na esfera jurídica do A.».

7. Como é evidente, o ato que produziu efeitos na esfera jurídica do Recorrente foi o ato de 21.3.2011 que aprovou o próprio movimento de oficiais de justiça de novembro de 2010, não o antecedente ato que aprovou o projeto desse movimento, e que o ora Recorrente decidiu impugnar.

8. De acordo com o disposto no artigo 173.º/b) do Código do Procedimento Administrativo, o recurso hierárquico deve ser rejeitado, nomeadamente, quando o ato impugnado não seja suscetível de recurso. O que foi feito, e bem, pelo ato do Ministro da Justiça que o Recorrente veio impugnar judicialmente.

9. É certo que o Recorrente chama à colação determinada doutrina, alegadamente fundamentadora da tese que defende, ainda que incidente sobre o regime do artigo 51.º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, nos termos do qual, na versão relevante, «[a]inda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos».

10. Fá-lo começando por lembrar ser referido por Freitas do Amaral que «“O facto de se qualificar certo ato como não definitivo nos planos horizontal ou vertical não significa que o mesmo seja contenciosamente inimpugnável” (Diogo Freitas do Amaral in Curso de Direito Administrativo, Vol. II 2013, 2ª Edição Almedina, pág. 307.)». E prossegue: «Nos termos do disposto no artigo 51º/1 do CPTA são suscetíveis de ser impugnados os atos administrativos, ainda que inseridos num procedimento administrativo, desde que tenham eficácia externa, e sejam suscetíveis de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares.

11. «Tal é a interpretação de tal normativo feita pela doutrina consagrada, no entendimento de que aquele dispositivo legal, permite a impugnação contenciosa de atos procedimentais e não apenas de atos que ponham termo ao procedimento. “O segmento inicial do nº 1 abre caminho à possibilidade de impugnação contenciosa de atos procedimentos, e não apenas de atos que ponham termo ao procedimento ou a um seu incidente autónomo, com o que se abandona definitivamente a definitividade horizontal como requisito de impugnabilidade do ato administrativo“ Dr. Mário Aroso de Almeida e Dr. Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, pág. 308, 309 e seguintes.

12. «Passam a ser impugnáveis contenciosamente, atos administrativos praticados no decorrer do procedimento administrativo, desde que possuam eficácia externa “mas já poderão ser, em princípio, objeto de impugnação, por possuírem conteúdo decisório e serem por isso, atos administrativos, os atos que, ao longo de procedimentos administrativos escalonados ou faseados contenham verdadeiras pré-decisões, sejam elas decisões prévias (que decidem em termos definitivos questões previas àquela que tem de ser decidida no termo do procedimento, ou decisões parcelares (que decidem em termos definitivos uma parte das questões a decidir no termo do procedimento.)”.

13. «Ora, assim o sendo, estamos perante atos que, sem constituírem ato final do procedimento, produzem efeitos externos e são por isso suscetíveis de impugnação contenciosa, por forma a serem removidos da ordem jurídica os efeitos lesivos por si causados».

14. Como seria de esperar, em face da sua autoria, todas as afirmações que o Recorrente importou mostram-se corretas. Não obstante, ter-lhe-á escapado que nada têm a ver com a situação que o mesmo trouxe à discussão.

15. Vejamos a primeira ideia, mas evidenciando que o presente litígio se reporta ao regime da impugnação administrativa, não ao da impugnação judicial, ainda que seja comum o que de essencial nos interessa. E essa primeira ideia – dizia-se – traduz-se na afirmação trazida pelo Recorrente nos termos da qual o artigo 51.º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos permite a impugnação contenciosa de atos procedimentais e não apenas de atos que ponham termo ao procedimento. E assim é. Tomemos o exemplo do ato que, praticado no início de um procedimento concursal, decide a admissão de determinados candidatos e a exclusão de outros.

16. Trata-se, como é bom de ver, de um ato que não pôs termo ao procedimento. Aliás, trata-se de um ato praticado na fase inicial desse procedimento. É impugnável? Claro que sim, pelos candidatos excluídos. Porque, quanto a eles, esse ato é definidor da sua situação perante o respetivo concurso (vd., entre muitos outros, o acórdão de 11.11.2022 do Tribunal Central Administrativo Norte, processo n.º 00245/21.0BEMDL).

17. Ora, tal realidade nada tem a ver com a do Recorrente. Se quiséssemos um verdadeiro paralelismo com a situação do Recorrente teríamos de chamar à colação não o ato que determina a exclusão do candidato (impugnável), mas sim o projeto desse ato (evidentemente, não impugnável).

18. Quanto à segunda ideia: são impugnáveis os atos que, ao longo de procedimentos administrativos escalonados ou faseados, contenham verdadeiras pré-decisões. Também este não é campo no qual se possa integrar a situação dos autos. Na verdade, e como explicam os mesmos autores que o Recorrente apenas parcialmente considerou, estão em causa, ali, decisões como a da aprovação do projeto de arquitetura. Também a jurisprudência acolhe esse entendimento, afirmando que «embora a aprovação do projecto de arquitectura seja um acto prévio do procedimento de licenciamento de obras de edificação, ela define determinados elementos que o acto final do procedimento tem de acolher» (acórdão de 28.10.2009 do Tribunal Central Administrativo Sul, processo n.º 04110/2008) e que «[c]onstitui acto administrativo impugnável, o acto que aprovou projecto de arquitectura praticado no âmbito de um processo de legalização de uma obra de construção, que havia sido levada a efeito em desconformidade com um anterior licenciamento, o qual permitiu a implantação daquela obra de molde a não permitir um correcto arejamento, iluminação natural e exposição à luz solar de um prédio vizinho» (acórdão de 9.12.2009 do Supremo Tribunal Administrativo, processo n.º 19/09).

19. Trata-se, aquele, de um ato central do procedimento de licenciamento, com a função específica de decidir as condições urbanísticas da obra. Evidencie-se: decidir as condições urbanísticas da obra. No caso do Recorrente o ato que o mesmo impugnou junto do Ministro da Justiça, como já se afirmou, aprovou apenas um projeto. Enquanto projeto, manteve a situação jurídica do Recorrente inalterada. A sua esfera jurídica apenas foi atingida com o ato de 21.3.2011 que aprovou o movimento.

20. Por último, cabe referir o seguinte: o Recorrente dedica os pontos 29 e seguintes das suas alegações de recurso à defesa da ilegalidade de um ato que o próprio, em rigor, não consegue identificar. Na verdade, refere, a dado passo, que «ao indeferir o Recurso Hierárquico do A. e a sua promoção e progressão na carreira, a DGAJ praticou um ato nulo, consubstanciado na violação dos princípios da não aplicação retroativa das leis, previsto no artigo 18/ nº 3 CRP».

21. Ora, a DGAJ não indeferiu, evidentemente, qualquer recurso hierárquico. O recurso hierárquico foi indeferido pelo Ministro da Justiça, através de ato de 4.4.2011. E esse é o ato judicialmente impugnado, relativamente ao qual apenas importa saber se decidiu bem ao rejeitar o recurso hierárquico, na medida em que se deparou com a falta de um pressuposto procedimental. E já vimos que sim.

22. Ora, se o recurso hierárquico foi rejeitado, tal significa, obviamente, que nada foi apreciado do ponto de vista substancial. O que significa ser irrelevante a alegação do Recorrente dirigida ao mérito da pretensão que dirigiu ao Ministro da Justiça, e que agora recuperou. Como se disse na sentença recorrida, «os demais vícios imputados ao ato impugnado não lhe podem ser assacados pois, como o recurso hierárquico teve de ser rejeitado (por o ato objeto do mesmo não ser susceptível de impugnação), o ato impugnado não podia conhecer das questões subjacentes (ou seja, não lhe cabia qualquer análise quanto ao eventual mérito do recurso hierárquico)».

V

Em face do exposto, acordam os Juízes da Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmar a sentença recorrida.

Custas pelo Recorrente (artigo 527.º/1 e 2 do Código de Processo Civil).

Lisboa, 3 de outubro de 2024.

Luís Borges Freitas – relator

Eliana de Almeida Pinto – 1.ª adjunta

Maria Helena Filipe – 2.ª adjunta