047868 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP), como entidade gestora do programa quadro aprovado no âmbito do Decreto Regulamentar nº15/94, de 06.07, mantém essa competência nos processos de pedidos de financiamento por si admitidos antes da entrada em vigor do Dec. Reg. nº15/96, de 23.11 até à aprovação do saldo final pela Comissão Europeia, como decorre do nº 3 do art. 33º deste último diploma.

II- A competência atribuída aos gestores de programa designados ao abrigo do Dec. Reg. 15/96, para proceder à redução do financiamento aprovado respeita apenas, aos financiamentos admitidos após a entrada em vigor deste diploma legal.

III- O Gestor do Programa Pessoa carece, assim, de atribuições para reduzir o montante do saldo final do pedido de financiamento aprovado pelo IEFP no âmbito do Dec. Reg. 15/94 e ordenar a consequente reposição de importâncias adiantadas, pelo que o acto do Gestor que tal determinou é nulo, bem como o do Ministro que, em sede de recurso hierárquico necessário, manteve a sua decisão

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA

I- Relatório

A “A...”, com sede na Rua ..., nº ..., em Lisboa, recorreu contenciosamente do despacho de 11 de Abril de 2001 da autoria do Ministro do Trabalho e da Solidariedade, recaído, indeferindo-o, sobre recurso hierárquico por si interposto em 20/09/2000 da decisão do Gestor do Programa Pessoa, que determinou a redução do pedido de pagamento de saldo com a devolução de 16.474.356$00 referente ao Programa Operacional Formação Profissional e Emprego nº 1058-2000-QCAII.

Na petição, ao acto imputava os seguintes vícios:

Incompetência absoluta ordinária do Gestor do Programa Pessoa;

Incompetência absoluta derivada do Gestor do Programa Pessoa;

Vício de forma por falta de audiência;

Vício de forma por falta de fundamentação;

Vícios de violação de lei específicos, relativos à decisão do Gestor concernentes a invocados erros nas reduções operadas.

Sustentada a improcedência dos vícios pela entidade recorrida na sua resposta, prosseguiu o processo para alegações.

Nelas, a recorrente formulou, então, as seguintes conclusões:

«A. A competência para a aprovação de pedidos de pagamento de saldos em acções de formação co-financiadas pelo Estado português e o Fundo Social Europeu, prevista no art. 24°, n° 1, do Decreto Regulamentar nº 15/94, de 6 de Julho, na parte referente à participação do Estado português, cabe à Comissão Executiva do Instituto de Emprego e Formação Profissional, em relação aos pedidos de financiamento admitidos na vigência daquele diploma, nos termos do disposto nos nºs 2 e 3 do art.33°, do Decreto Regulamentar n° 15/96, de 23 de Novembro, pelo que ao decidir a aprovação do pedido de pagamento de saldo em causa nos presentes autos, praticou o Gestor do Programa PESSOA acto para o qual era absolutamente incompetente, o que determina a nulidade daquela decisão e do acto recorrido que a confirmou, nos termos da alínea b) do n° 2 do art. 133° e do art. 2°, ambos do CPA.

B. A competência para a redução de contribuições já aprovadas em acções de formação co-financiadas pelos Estados membros e o Fundo Social Europeu, na parte referente à participação comunitária, cabe à Comissão Europeia, nos termos do disposto no n° 2 do art. 24° do Regulamento (CEE) n° 4253/88, na redacção dada pelo Regulamento (CEE) n° 2082/93, do Conselho, de 20 de Julho de 1993, pelo que ao decidir a aprovação do pedido de pagamento de saldo com redução da contribuição anteriormente aprovada, praticou o Gestor do Programa PESSOA acto para o qual era absolutamente incompetente, o que determina a nulidade daquela decisão e do acto recorrido que a confirmou, nos termos da alínea b) do n° 2 do art. 133° e do art. 2°, ambos do C P A.

C. Ao não permitir à Recorrente, em sede de audiência prévia, aceder ao Relatório n° 646/CEP/99, da Inspecção-Geral de Finanças, não transcrevendo, em substituição, os fundamentos de facto dele constantes que permitiam motivar as conclusões plasmadas na ficha-síntese do mesmo Relatório, violou o Gestor do Programa PESSOA o dever que lhe é imposto pelos arts. 100° e 101°, do CPA, pelo que se encontra o acto recorrido que confirmou a Decisão daquele Gestor inquinada de vício de forma, por preterição de formalidade essencial, o que deverá determinar a anulação do acto e a repetição do procedimento administrativo a partir da fase de audiência prévia.

D. Os arts. 86°, do Código de Processo Penal, 82°, da LPTA e 101°, do CPA, interpretados conjugadamente no sentido de que a classificação como confidencial de um documento no âmbito de processo penal em segredo de justiça justificaria a limitação ao seu acesso pelos administrados com prejuízo dos direitos destes e prosseguimento do procedimento administrativo, é inconstitucional por violação dos nos 1, 3 e 4 do art. 268°, da CRP.

E. A referência a "margens de lucro não razoáveis", "relações especiais existentes entre as entidades prestadoras de serviços e a entidade promotora" e à "relevância material das não elegibilidades", não permitindo a um destinatário normal colocado na posição da Recorrente, discernir o iter cognitivo que motivou o acto, constitui fundamentação insuficiente e obscura, equivalente à falta da fundamentação, pelo que deve o acto recorrido ser anulado, por vício de forma e, consequentemente, revogado, nos termos dos arts. 125°, 135° e 136°, do CPA.

F. A razoabilidade e o bom senso em que deve assentar a análise contabilístico­ financeira das acções de formação profissional não pode conduzir à apreciação arbitrária desprovida de base factual que permita aos Administrados intervir e defender os seus direitos em procedimento administrativo, pelo que carece de fundamento suficiente o acto que apenas em tais condições se estribe.

G. O segmento da Decisão confirmada pelo acto recorrido que determina a redução na Rubrica 2 das Despesas ("Formadores") da quantia de Esc. 3.093.084$00 por "eliminação da margem obtida pelo IEE na facturação das horas de monitoragem", não se mostra fundamentado de Direito, não esclarecendo qual a norma legal que permite considerar inelegível a margem de lucro de entidade terceira prestadora de serviços à entidade formadora e ilegal por determinar arbitrariamente quais os custos que considera no preço formado pela entidade prestadora, pelo que deve ser anulado e revogado.

H. É ilegal o segmento da Decisão confirmada pelo acto recorrido que determina a reclassificação na Rubrica 3 das Despesas ("Pessoal não docente") da quantia de Esc. 3.200.000$00, por contrapartida da Rubrica 5 ("Funcionamento"), por a despesa reclassificada resultar de serviços prestados por terceiros e não de trabalho, subordinado ou independente, contratado directamente pela entidade promotora, pelo que deve ser anulado e revogado o aludido segmento do acto recorrido.

I. Encontra-se ferido de vício de violação de lei o segmento da Decisão confirmada pelo acto recorrido que, na Rubrica 4 ("Preparação") do pedido de pagamento de saldo, considera não elegível o montante de Esc. 1.953.666$00, referente a serviços de elaboração de manuais utilizados no curso, verba que se refere a um royalty ou direito de autor pela concepção dos manuais e se encontra devidamente facturada e justificada, pelo que deve, também neste segmento, ser anulado e revogado, o acto recorrido, nos termos dos arts. 135° e 136°, do CPA.

J. Vício de violação de lei esse que igualmente inquina o segmento da Decisão impugnada que, na mesma Rubrica 4, considera não elegível o montante de Esc. 859.950$00, referente a recrutamento e selecção de formandos, englobando um conjunto alargado de procedimentos que justificam o custo debitado pela entidade responsável e não apenas as entrevistas invocadas no acto recorrido, encontrando-se, assim, a despesa devidamente justificada e facturada, pelo que, não se demonstrando a sua inelegibilidade, deve o acto impugnado ser, neste segmento, anulado e revogado.

L. É ilegal e infundado o acto recorrido, na medida em que confirma o segmento da Decisão em crise que, na Rubrica 5 ("Funcionamento") exclui o valor de Esc. 150.120$00, referente ao aluguer de longa duração de uma viatura ligeira, por não haver lei que permita tal exclusão e não se invocarem os fundamentos de Direito da decisão, devendo ser, consequentemente, anulado e revogado o aludido segmento.

M. São também infundados e ilegais, devendo ser anulados e revogados, os segmentos da Decisão confirmada pelo acto recorrido que consideram não elegíveis os montantes de i) Esc. 105.508$00, que corresponde à margem de venda em mercadorias facturadas pela ..., e ii) Esc. 5.620.042$00, que qualifica de "margem do IEE obtida com o aluguer de equipamentos e venda de ferramentas e utensílios", sob a alegação de que existiriam relações especiais entre estas empresas e a APF, "por via dos seus responsáveis", na medida em que se não identificam os aludidos responsáveis nem se fundamenta a ilação, em termos análogos ao do n° 3 do art. 77°, da Lei Geral Tributária, e se fixam arbitrariamente valores de margem de lucro e montantes aceitáveis de locação de equipamentos.

N. Pelo que deve ser integralmente anulado e revogado, se antes não tiver sido declarado nulo, o acto recorrido, e consequentemente ser aprovado o Pedido de Pagamento de Saldo apresentado pela Recorrente pelo valor de Esc. 43.918.150$00 (quarenta e três milhões e novecentos e dezoito mil e cento e cinquenta escudos) e ordenado o pagamento a esta da quantia ainda em dívida de Esc. 5.518.150$00 (cinco milhões e quinhentos e dezoito mil e cento e cinquenta escudos) ou EUR 27.524,42 (vinte e sete mil e quinhentos e vinte e quatro euros e quarenta e dois cêntimos).

Termos em que, com o mui Douto suprimento deste Venerando Tribunal, deve ser dado provimento ao recurso, decidindo-se conforme o peticionado e ora alegado».

A autoridade recorrida apresentou, igualmente, alegações defendendo a improcedência do recurso (fls. 144/148), tendo o digno Magistrado do M.P. opinado no sentido da sua rejeição, por manifesta ilegalidade da sua interposição, considerando que recorrível contenciosamente não era o acto ora sindicado, mas sim, e somente, o acto do Gestor do Programa (fls. 150/151).

Foi cumprido o disposto no art. 54º da LPTA e, na oportunidade, este STA proferiu acórdão a rejeitar o recurso, acolhendo a posição do M.P. acima referida (fls. 162/183).

A recorrente contenciosa apresentou, então, recurso jurisdicional desse acórdão para o Pleno da Secção (fls.188 e 194 e sgs.), o qual, após o conhecimento de nulidade invocada (fls. 220/221), acabaria por lhe conceder provimento por acórdão de 13/10/2004 e, simultaneamente, determinar o prosseguimento dos autos para conhecimento do mérito do recurso contencioso (fls. 262/283).

Foi, de seguida, o processo ao M.P. para a vista final e nesta a Ex.ma Procuradora Geral Adjunta opinou no sentido do provimento do recurso contencioso por procedência do vício relativo à alegada incompetência originária do Gestor do Programa Pessoa.

Cumpre decidir.

II- Os Factos

a) A recorrente candidatou-se, em 13 de Julho de 1995, à obtenção de apoio financeiro para a realização de um curso de formação para Electromecânicos de Refrigeração e Climatização no ano de 1996, apoio esse a conceder no âmbito do Programa Qualificação Inicial e Inserção no Mercado de Emprego - PESSOA (Subprograma Qualificação Inicial e Inserção no Mercado de Trabalho, Medida Iniciação Profissional e Qualificação Inicia/Outras Modalidades), a que corresponde o código 942120P1.

b) A Comissão Executiva do Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP) decidiu aprovar, em 27/12/1995, o pedido de apoio, pelo custo total elegível de 64.000.000$00 (fls. 26 dos autos).

c) Tendo o curso iniciado durante o ano de 1996, a AFP recebeu, a título de adiantamentos, a quantia de 38.400.000$00.

d) Em 27/02/1997 a AFP efectuou o pedido de pagamento do saldo, apresentando despesas com a acção de formação no montante de 43.918.150$00.

e) Através do seu ofício 047 UTA 46 o Gestor do Programa PESSOA notificou a ora Recorrente para se pronunciar, nos termos do art. 101°, do Código de Procedimento Administrativo (CPA), sobre a intenção de proceder à aprovação do pedido de pagamento de saldo pelo montante de Esc. 21.925.644$00, o que implicava a não aceitação de despesas e consequente redução do custo total apresentado no valor de Esc. 21.992.506$00 e a obrigação da Recorrente devolver Esc. 16.474.356$00 dos adiantamentos já recebidos (fls. 58)

f) A ora recorrente apresentou resposta.

g) O Gestor do Programa PESSOA, louvando-se nos motivos já invocados no seu of. nº 47/UTA/45, de 2/03/06 e ficha-síntese anexa, e ainda na Informação nº 96/ECT/2000, por decisão nº 1058-2000 QGAII, em 19/07/2000, aprovou o pagamento de saldo no montante referido em e), comunicando-a através do seu ofício nº 164/UTA/45, de 4 de Maio de 2000 (cfr. fls. 38/57).

h) Inconformada, a ora recorrente interpôs daquela decisão recurso administrativo, que então apelidou de hierárquico necessário, nos termos e com os fundamentos da respectiva petição (Doc. fls. 65 dos autos).

i) Foi elaborado o parecer nº 88/2001, de 07/03/2001 que terminava por opinar no sentido de ser negado provimento ao recurso (fls. 25/37 dos autos).

j) O Ministro do Trabalho e da Solidariedade proferiu, então, o seguinte despacho: «Com os fundamentos do presente parecer, nego provimento ao recurso» (fls. 25).

K) Deste despacho, e do parecer respectivo, veio a recorrente a ser notificada por ofício nº 02013, datado de 16/04/2001 (fls. 24).

III- O Direito

O primeiro vício imputado ao acto foi o de incompetência originária do Gestor do Programa Pessoa.

Para a recorrente, de acordo com o art. 33º, nº3, do Decreto Regulamentar nº 15/96, de 23 de Novembro, os Gestores de Programas Quadro aprovados no âmbito do Decreto Regulamentar nº 15/94, de 6/07 não têm competência para a prática do acto referido em II-g) da matéria de facto, por se encontrar excluído das competências que lhe são conferidas pelo art. 6º do primeiro dos diploma citados, nomeadamente a prevista na alínea b), do nº4.

Incompetência que, segundo diz, seria absoluta e, portanto, geradora de nulidade ao abrigo dos arts. 2º e 133º, nº2, al. b), do CPA.

Vejamos.

Recordemos que a candidatura da recorrente ao apoio foi apresentada em Julho de 1995 e que a aprovação teve lugar em Dezembro desse ano pelo Instituto de Emprego e Formação Profissional. Por outro lado, convém ter presente que a acção de formação decorreu durante o ano de 1996.

Significa que a acção de formação se regeu pelo Decreto Regulamentar nº 15/94, de 6/07, conforme art. 1º desse diploma e artigos 33º, nº2 e 36º do Decreto Regulamentar nº 15/96, de 23/11, embora a decisão final relativa ao pagamento de saldo tivesse ocorrido já no âmbito do Decreto Regulamentar nº 15/96.

Ora, de acordo com o art. 8º, nº9 do D.R. 15/94, a entidade gestora das acções de formação profissional levadas a cabo no âmbito do Quadro Comunitário de Apoio é o Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP). Deveria, portanto, ser esta entidade, e não o Gestor do Programa, a entidade competente para a prática do acto hierarquicamente impugnado.

A competência atribuída aos gestores de programa designados ao abrigo do D. Reg. 15/96, para proceder à redução do financiamento aprovado, respeita apenas aos financiamentos admitidos após a entrada em vigor deste diploma legal.

Carecia, pois, de atribuições (incompetência absoluta) o Gestor do Programa para aprovar o saldo final, reduzir o montante do financiamento e ordenar a reposição de verbas adiantadas, conforme posição que este Supremo tem vindo a adoptar uniformemente (neste sentido, a título de exemplo: Acórdãos do STA/Secção de 24/03/2004, Proc. nº 0750/02; 3/06/2004, Proc. nº 0623/02; 22/06/2004, Proc. nº 047886. E do STA/Pleno de 28/10/2004, Proc. nº 047869; 16/12/2004, Proc. nº 048328).

Logo, o acto do Gestor do Programa Pessoa encontra-se ferido de nulidade, nos termos do art. 133º, nº2, al.b), do CPA, afectando em igual medida o despacho do Ministro que, na impugnação administrativa, o decidiu manter.

Julga-se, assim, procedente a conclusão A das alegações do recurso contencioso, em prejuízo do conhecimento da matéria das demais.

IV- Decidindo

Face ao exposto, e sem mais delongas, acordam em conceder provimento ao recurso contencioso e declarar nulo o acto recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 11 de Maio de 2005. – Cândido de Pinho – (relator) – Azevedo Moreira – Pais Borges.