Quem foi o relator do acórdão 0251/22.7BEPRT-S1?

O relator foi Pedro José Marchão Marques, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0251/22.7BEPRT-S1?

O acórdão foi proferido em 13 de fevereiro de 2025.

0251/22.7BEPRT-S1

Sumário

I - A legitimidade processual deve ser avaliada pelo interesse da parte perante o objeto do processo, ou seja, pelo seu “interesse direto em demandar” ou “interesse direto em contradizer” (art. 26.º, n.º 1, do CPC), que se presume existir quando se verifique a “titularidade da relação controvertida, tal como é configurada pelo autor” (art. 26.º, n.º 3, do CPC). II - Se na ação está em causa um ato administrativo da Administração estadual em matéria de ambiente, ordenamento do território, Programa POLIS, e se esta matéria integra as atribuições cometidas ao Ministério do Ambiente e da Ação Climática, que tem por missão formular, conduzir, executar e avaliar as políticas respetivas, através de atos que o ministro executa ou delega, terá que concluir-se que este Ministério não pode ser considerado um terceiro, mas antes um sujeito que integra a relação material controvertida, tal como ela veio delineada pelo Ministério Público. III - Considerando as competências concorrenciais que detém nesta área, deve ser chamado (também) à demanda o Ministério da Coesão Territorial. A Lei Orgânica do XXIV Governo Constitucional, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 32/2024, como anteriormente sucedia, consagra a imposição de coordenação jurídica entre ambos os ministros – o Ministro Adjunto e da Coesão Territorial e a Ministra do Ambiente e Energia - no segmento material, com o que ocorre uma situação de litisconsórcio necessário passivo. IV - Nos termos do disposto no artigo 7.º-A do CPTA: “O juiz providencia oficiosamente pelo suprimento da falta de pressupostos processuais suscetíveis de sanação, determinando a realização dos atos necessários à regularização da instância ou, quando a sanação dependa de ato que deva ser praticado pelas partes, convidando-as a praticá-lo” (n.º 2).

Texto

Recursos de Revista de Acórdãos dos TCA Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I. DO OBJECTO DO RECURSO 1. O MINISTÉRIO PÚBLICO intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, contra o MUNICÍPIO DE GONDOMAR e o então MINISTÉRIO DO AMBIENTE E DA AÇÃO CLIMÁTICA, este em razão da tutela, em matérias de ambiente e ordenamento do território, sobre a COMISSÃO DE COORDENAÇÃO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL DO NORTE, sendo Contrainteressada a sociedade A... LDA., ação administrativa de impugnação de atos administrativos, com fundamento em nulidade, ao reconhecimento da inexistência de ato administrativo, e subsidiariamente, à condenação à prática do ato legalmente devido, tudo referido à pretensão edificatória de construção nova de um hotel designado Hotel ..., a situar ao quilómetro 1,770 da EN...08, entre a EN...08 e o ..., em ..., .... 2. A Entidade Demandada, o MINISTÉRIO DO AMBIENTE E DA AÇÃO CLIMÁTICA, contestou a ação e suscitou a sua ilegitimidade passiva, sustentando que a COMISSÃO DE COORDENAÇÃO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL DO NORTE (CCDRN) encontra-se sob a direção da Ministra da Coesão Territorial, circunscrevendo-se a ação do Ministro do Ambiente e Ação Climática a definir orientações estratégicas e a fixar objetivos. Mais suscitou a preterição de litisconsórcio necessário passivo por omissão de demanda do MINISTÉRIO DA COESÃO TERRITORIAL, face ao seu interesse em contradizer, caso se entendesse ser o MAAC também parte legítima. 3. O MUNICÍPIO DE GONDOMAR e a sociedade A... LDA., contestaram a ação, defendendo-se por exceção e por impugnação. 4. Após resposta do MINISTÉRIO PÚBLICO, na qual defendeu a improcedência da exceção de ilegitimidade passiva do MINISTÉRIO DO AMBIENTE E DA AÇÃO CLIMÁTICA e, para a hipótese de se entender verificar-se preterição de litisconsórcio necessário passivo, solicitou ao Tribunal que, ao abrigo dos poderes concedidos pelos art.s 7.º-A, n.º 2, 8.º, n.º 4º e 87.º, n.º 1, a) do CPTA, providenciasse pelo suprimento da exceção dilatória apontada, o TAF do Porto julgou verificada a exceção dilatória de ilegitimidade passiva do Ministério e, consequentemente, absolveu-o da instância. 5. O MINISTÉRIO PÚBLICO interpôs recurso dessa decisão, vindo o TCA Norte, por acórdão de 10.03.2023, por maioria, a negar provimento ao recurso e a confirmar a sentença recorrida. 6. É desse acórdão do TCA Norte que vem interposto o presente recurso de revista, cujas alegações terminam com as seguintes conclusões: i. O presente recurso excecional de revista vem interposto do Acórdão de 10.03.2023 do TCAN que negou provimento ao recurso interposto pelo MP e manteve a decisão do TAF do Porto, proferida na ação administrativa proposta contra o Município de Gondomar e o Ministério do Ambiente e Ação Climática (MAAC), sendo Contrainteressada A... S.A., ação que versa o licenciamento do projeto do Hotel ..., em .... ii. O ato impugnado que justifica a demanda do MAAC é uma autorização da CCDRN, emitida em consulta obrigatória e vinculativa num Pedido de Informação Prévia, no quadro do RJUE, do regime dos empreendimentos turísticos e do regime da REN, autorização pela qual a CCDRN autorizou a implantação do projeto em solo REN, com o argumento da adequação ao POLIS, e em violação do regime jurídico da REN, e assim ferida de nulidade, autorização que viabilizou a Informação Favorável do Município e o subsequente deferimento do pedido de licenciamento do hotel por parte do Município. iii. O TCAN manteve a decisão do TAF do Porto, de absolver da instância o MAAC por considerar verificar-se na ação um caso de ilegitimidade passiva singular insanável, fazendo-o sem formular prévio convite ao aperfeiçoamento, nos termos e para os efeitos do art.º 87º n.º 2 e 7 do CPTA, entendendo que parte legítima era o Ministério da Coesão Territorial (MCT). Também entendeu não ocorrer litisconsórcio necessário passivo entre o MAAC e o MCT. Entendeu, ainda, não haver litisconsórcio necessário passivo entre o Município de Gondomar e o, ou os, Ministérios. E entendeu que a orgânica dos XXII e XXIII Governos constitucionais contemplam o MCT. iv. O Acórdão do TCAN averba um voto de vencido que propugna pela sanabilidade da ilegitimidade passiva singular, e bem assim, pela verificação, nos autos, de litisconsórcio necessário passivo entre o Município e o Ministério que devia ser demandado e que, com tais fundamentos, a decisão de 1ª instância devia ser revogada, ordenando-se o seu prosseguimento para sanação da exceção dilatória. v. Por se configurar, com o devido respeito, que o TCAN errou na aplicação do Direito em quatro questões que preenchem os requisitos do art.º 150º do CPTA, submetem-se as mesmas à decisão do Tribunal Supremo. vi. Primeiro, o TCAN configurou a hipótese dos autos como sendo de ilegitimidade passiva singular e que a mesma não é suprível em processo administrativo, mantendo a decisão de 1ª instância que decidira de igual modo. O Juiz vencido no Acórdão considerou outrossim que a ilegitimidade passiva singular é suprível e que a decisão de 1ª instância devia ser revogada vii. Assim, a primeira questão colocada ao STA é, portanto, a da suscetibilidade de, em processo administrativo, e ao contrário do que ocorre em processo civil, a ilegitimidade passiva singular ser sanável, propugnando-se que é sanável porque o processo administrativo trata de sujeitos, procedimentos, objetos, litígios distintos dos levados ao foro civil; porque o processo administrativo tem normas diferentes do processo civil, impunha ao juiz o dever de suscitar e resolver todas as questões que pudessem obstar ao conhecimento de mérito e assim continua a impor, mais sobressaindo na atual versão do CPTA a unidade normativa da ilegitimidade passiva, reunida numa única alínea, iluminada pelo princípio dever de interpretar todas as normas no sentido da promoção da pronúncia de mérito; porque há a possibilidade de aproveitamento de atos praticados; por razões de coerência com o art.º 10º que permite a sanabilidade em termos amplos; por razões históricas. viii. Assim, não revogando a decisão de 1ª instância, ordenando que o processo baixasse para prosseguir com a notificação com vista ao suprimento da exceção dilatória que considerou verificada, a ilegitimidade passiva singular, o TCAN aplicou mal o art.º 10º n.º 1, o art.º 87º n.º 1 a) e n.º 7 o art.º 7º e o art.º 7º-A n.º2 do CPTA. ix. Face ao art.º 150º do CPTA, a questão pela sua relevância jurídica e social, reveste-se de importância fundamental porque versa sobre uma especialidade do processo administrativo face ao processo civil, é suscetível de se colocar, e coloca-se efectivamente, e de modo recorrente, em múltiplos processos, mostrando-se a jurisprudência dividida e propendendo a doutrina administrativista a defender a sanabilidade; e é de importância fundamental porque além de resultar em diferença de julgados, arranca de visões diferentes das normas e dos princípios processuais e da organização administrativa, mais favorecendo ou mais cerceando o conhecimento de mérito das ações. x. Em segundo, o TCAN, acompanhando a 1ª instância, configurou que parte legítima singular seria o MCT, que entende estar criado no ordenamento jurídico nacional, com fundamento em poderes de direção sobre as CCDR, mas não já, e também com ele, o MAAC, propugnado que não ocorre litisconsórcio necessário passivo entre dois ministérios, não cabendo suprir exceção dilatória de ilegitimidade passiva plural, na dimensão de litisconsórcio necessário passivo entre ministérios. xi. Assim, no pressuposto da existência de MCT, a segunda questão que se leva ao STA é a de ocorrer, ou não, litisconsórcio necessário passivo entre o MAAC e o MCT, propugnando-se que existe, porque é ao MAAC, e não ao MCT que cabem as matérias do regime jurídico da REN, do ordenamento do território e do POLIS que estão em causa no ato impugnado; porque o MAAC emite ordens às CCDR nas suas matérias, exercendo assim poderes hierárquicos; porque o MAAC precede e prevalece sobre o MCT na orgânica do Governo; porque a direção do MCT sobre as CCDR é exercida em coordenação com o prevalecente MAAC; porque a relação do Governo com os serviços não segue o modelo unívoco de hierarquia; porque foi o MAAC que deu origem à ação, o que não sucederia se fosse alheio à relação material controvertida. E assim, a exceção de ilegitimidade passiva singular sempre seria suprível, cabendo convidar ao suprimento antes da absolvição da instância, pelo que o TCAN errou ao não revogar a sentença, tendo violado o art.º 10º n.º 2, o art.º 87º n.º 1 a) e n.º 7, o art.º 7º e o art.º 7º-A n.º 2 todos do CPTA e as normas dos art.º 2º, art.º 8º, art.º 28º n.º 1 e n.º 9 e 30º n.º 3 do DL n.º 169-B/2019, que aprova a orgânica e funcionamento do XXII Governo, correspondentes ao art.º 26º e art.º 28º do DL n.º 32/2022 (XXIII Governo). xii. Considerando o carácter excecional da revista, a nova configuração das atribuições governativas, bem como o enquadramento dos serviços e entidades perante os ministros a partir do XXI Governo, mantida no XXIII e no XXIII Governos, ainda, a repercussão deste novo modelo nas ações judiciais, reconduz-se a um assunto de relevância jurídica e social de importância fundamental, porque justamente questiona o entendimento clássico de definição de legitimidade em função da hierarquia unívoca, que não existe, e obriga à subsunção ao CPTA em função da relação substantiva num modelo plural. E não relevando o TCAN a nova configuração dos Governos constitucionais e o que nela não adere ao modelo clássico da Administração Pública, justifica-se a intervenção do Tribunal Supremo da revisão do Acórdão com vista à melhor aplicação do Direito. xiii. Terceiro, o TCAN considerou que a hipótese dos autos, em que são demandados um município e um ministério em razão de uma pré-decisão num procedimento complexo, não configura legitimidade passiva plural, na dimensão de litisconsórcio necessário passivo, tratando-se de ilegitimidade singular passiva insuprível, não cabendo tão pouco, por tal via, revogar a decisão de 1ª instância. xiv. O Juiz Desembargador vencido considerou que ocorre litisconsórcio necessário passivo entre o ministério que devia ter sido demandado e o município, porque o ato da CCDR e os atos do município são indissociáveis e só há pronúncia útil sobre a relação matéria controvertida se ambos estiverem na ação, pelo que cabia revogar a decisão de primeira instância, com vista ao prosseguimento, com notificação para suprimento da exceção dilatória. xv. A terceira questão que se leva ao Tribunal Supremo é, assim, a de decidir se ocorre litisconsórcio necessário passivo entre a administração local (na pessoa coletiva município) e a administração estadual (considerando um ministério, vários ministérios ou pessoa coletiva da administração estadual indireta) numa ação de impugnação de ato administrativo que se assume como pré-decisão (uma autorização da CCDR, no âmbito de uma consulta obrigatória e vinculativa) num procedimento complexo faseado (um procedimento de Pedido de Informação Prévia do município, que antecede o procedimento de licenciamento), estando em causa o pedido de licenciamento de uma construção nova de um hotel, propugnando-se que sim, independentemente de ser parte legítima o MAAC, o MCT, ambos, ou a CCDR que venha a ter personalidade jurídica; e assim é porque a relação material controvertida configura uma decisão final complexa, decidida em subprocedimentos e com pré-decisões, em que o ato da CCDR é uma decisão prévia que decide antecipadamente uma questão e precede e condiciona os atos do município e que é para este incontornável, sendo por isso os atos indissociáveis na decisão final permissiva ou lesiva para o particular, pelo que sempre ocorre litisconsórcio necessário passivo entre o município e o, ou os, ministérios, ou a CCDR se pessoa coletiva, litisconsórcio sanável se mal configurado na PI, cabendo notificar para reparar antes de absolver da instância. Por isso o TCAN errou ao não revogar a sentença do TAF, mal aplicando o art.º 10º n.º 2, art.º 87º n.º 1 a) e n.º 7, art.º 7º, art.º 7º-A n.º 2 todos os CPTA, em conjugação com as normas convocáveis do regime jurídico da REN, do RJUE e do licenciamento de empreendimentos turísticos. xvi. Considerando o carácter excecional da revista, a questão colocada integra os dois parâmetros do art.º 150º do CPTA; primeiro, porque respeitando a urbanismo e ordenamento do território, tem grande impacto económico e social, convoca diversos regimes jurídicos, atos administrativos complexos, procedimentos complexos e pluralidade de sujeitos, designadamente, a administração local e central, tratando-se de questão repetível noutras ações; em segundo, porque se torna manifestamente necessário melhorar a aplicação do Direito, em razão do confronto entre as razões e a decisão que fizeram vencimento e as razões vencidas. xvii. Em quarto e último lugar, o TCAN considera plenamente identificável na orgânica do XXII e XXIII Governos, DL n.º 169-B/2019 e DL 32/2022 respetivamente, a previsão do Ministério da Coesão Territorial, entidade que configura, tal como o TAF do Porto configurara, como sendo a que deve estar na ação numa posição de ilegitimidade passiva singular, pelo que tão pouco, por esta via, entendeu haver razão para revogar a decisão do TAF. xviii. A quarta questão levada ao STA é a de saber se está criado no ordenamento jurídico nacional um ministério da coesão territorial que possa ser demandado em juízo, e propugnamos pela resposta negativa, porque as orgânicas do XXI, XXII e XXIII Governos constitucionais, por opção de política governativa e legislativa, não instituíram departamento governamentais designados ministérios, prevendo somente a Presidência do Conselho de Ministros enquanto departamento central, e depois, prevendo, tão só, senhoras ministras e senhores ministros com missões e a atuar em áreas governativas, mantendo, no entanto, no ordenamento jurídico, os ministérios já preteritamente instituídos e os respetivos diplomas orgânicos, pelo que não foi criado um pretenso e novo ministério da coesão territorial, nem nos diplomas orgânicos do Governo da República, nem em diploma de desenvolvimento, e não podendo ser demandado em juízo o que não existe no ordenamento jurídico nacional, o TCAN errou, ao não revogar a decisão do TAF, mal aplicando o art.º 10º do CPTA e o art.º 30º do DL n.º 169-B/2019, bem como o art.º 28º do DL n.º 32/2022. xix. Considerando o carácter excecional da revista, a questão integra os dois pressupostos do art.º 150º do CPTA. Por envolver um problema de legitimidade processual transversal a toda a Administração estadual central e de desconformidade entre o modelo do CPTA, que apela a ministérios, e o modelo de organização governativa, que deles prescinde, ela assume-se como uma questão de relevância social e jurídica de importância fundamental. E porque a afirmação do TCAN não adere ao teor dos diplomas que invoca, justifica-se a intervenção do STA para melhorar a aplicação da lei. Nestes termos, e com o douto suprimento do Tribunal Supremo, pede-se: Seja proferida decisão que admita a presente revista; e que após, Seja proferido Acórdão que, ordenando o prosseguimento dos autos, revogue o Acórdão do TCAN, subsidiariamente, Julgando o MAAC parte legítima na ação, por existir organicamente e ser titular da relação matéria controvertida, em litisconsórcio necessário passivo como o Município de Gondomar demandado; ou quando assim não se entenda, Julgando que os autos devem prosseguir em primeira instância, com notificação para suprimento da ilegitimidade passiva plural quanto ao MCT por preterição de litisconsórcio passivo necessário entre o MAAC e o MCT, ambos a ser demandados com o Município de Gondomar; ou quando assim não se entenda, Julgando que os autos devem prosseguir em primeira instância, com notificação para suprimento da ilegitimidade passiva plural por preterição de litisconsórcio passivo necessário entre o Município demandado e a administração estadual, esteja em juízo pelo MCT, pelo MAAC, por ambos, ou na pessoa da CCDR se vier entretanto a adquirir personalidade jurídica; ou quando assim não se entenda, Julgando que os autos devem prosseguir em primeira instância, com notificação para suprimento da ilegitimidade passiva singular, por ser exceção dilatória suprível, em razão da errada demanda do MAAC na vez do MCT. 6. O RECORRIDO MINISTÉRIO DO AMBIENTE E DA AÇÃO CLIMÁTICA, apresentou contra-alegações, pugnando pela não admissão do recurso e, subsidiariamente, pela sua improcedência. Concluiu como segue: A. Resulta, das alegações de recurso do ora Recorrente, que as questões em discussão são, no essencial, as que foram discutidas na primeira e segunda instâncias, pelo que o argumentário do Recorrente é fundamentalmente o mesmo que invocara, primeiro, na sua Réplica e, subsequentemente, nas Alegacões do recurso interposto para o Tribunal Central Administrativo Norte. B. Vem o Recorrente invocar quatro fundamentos para sustentar o presente Recurso de Revista, no entanto, desde já se adianta, que parece que não estão preenchidos os requisitos para a Revista ser admitida, pelo menos parcialmente. C. Quanto ao primeiro fundamento, a questão sub judice não goza da controvérsia pretendida pelo Recorrente. D. Com efeito, esta questão foi amplamente desenvolvida e tratada de forma particularmente consistente quer em primeira, quer em segunda instância, tendo havido, inclusivamente, dupla conforme. E. Como foi também já desenvolvida por este douto Tribunal, aliás, jurisprudência essa citada pelo douto Acórdão agora recorrido. F. Assim, sendo, não existe qualquer questão de direito de grande importância relativamente à qual seja absolutamente necessário que se fixe, para o futuro, o sentido interpretativo a seguir. G. Esse sentido interpretativo já foi apreciado por este douto Tribunal e de forma inequívoca. H. Tal significa que, salvo o devido respeito por melhor e mais autorizada opinião, de maneira alguma se justifica a intervenção deste Supremo Tribunal, razão pela qual não deve ser admitida a Revista. I. No que diz respeito ao segundo fundamento, mais uma vez se dirá que não está em causa uma questão que gere qualquer controvérsia, ou dificuldade de aplicação prática pelos Tribunais desta “nova configuração das atribuições governativas.” J. Aliás, como resulta das decisões quer de primeira e segunda instância, quer da prática que tem presidido a sua aplicação pelos Tribunais Administrativos. K. O Recorrente submete a Revista do Supremo Tribunal Administrativo, não uma qualquer questão de direito de particular relevo, “com vista à melhor aplicação do Direito”, mas antes a sua discordância para com os fundamentos que subjazem o entendimento quer da primeira, quer da segunda instância quanto a esta matéria. L. As referidas decisões foram suficientemente fundamentadas, não havendo evidência (nem a mera aparência) de erro grosseiro, ou de má aplicação do direito. M. A relevância da questão/discussão não ultrapassa, dos pontos de vista jurídico e social, os limites do caso concreto, e assim sendo, não se justifica a admissão de Recurso de Revista do acórdão recorrido, visto que esta questão em nada assume a especial relevância jurídica ou social reclamada pelo artigo 150° do CPTA, pelo que, também por este fundamento, não deve ser admitida a Revista. N. Por fim, quanto ao quarto fundamento, cumpre dizer, desde logo, que não assiste qualquer razão ao Recorrente, pois nem sequer se poderá equacionar como uma questão. O. Pois, mesmo com esta suposta “desconformidade entre o modelo do CPTA, que apela a ministérios, e o modelo de organização governativa, que deles prescinde”, o que é certo é que os Tribunais, não têm vindo a colocar qualquer problema de legitimidade processual dos Ministérios para serem demandados, com fundamento nesta suposta “desconformidade”. P. Antes pelo contrário, a administração da justiça pelos Tribunais administrativos, tem assegurado o efetivo acesso aos tribunais, em total respeito e em cumprimento do princípio da tutela jurisdicional efetiva, direito fundamental constitucionalmente garantido, independentemente de a entidade demandada ser um Ministério, que na tese, no mínimo inovadora, do Recorrente supostamente não existe. Q. Assim sendo, este “problema” parece-nos que só existe, efetivamente, para o Recorrente, e não para os demais intervenientes na administração da justiça, que além de serem muitos, também são de origem bem diversa. R. Razão pela qual não se justifica a intervenção deste Supremo Tribunal, não devendo ser admitida a Revista, pelo menos quanto às questões agora assinaladas. S. O ora Recorrente considera que o TCA Norte não fez uma aplicação correta do consagrado no artigo 10º do CPTA, ao decidir pela procedência da exceção de ilegitimidade passiva do ora Recorrido MAAC e em consequência determinar a sua absolvição da instância. T. E a assim ser, entende o Recorrente que a decisão proferida pelo Tribunal “a quo” padece de erro de julgamento. U. Mas tal não é verdade, como ficou sobejamente demonstrado, quer nas doutas Decisões de primeira e segunda instância, quer nas alegações do ora Recorrido. V. Atendendo ao disposto no n.º 3 do artigo 30º do Decreto-Lei n.º 169-B/2019, de 3 de dezembro, que aprovou o regime de organização e funcionamento do XXII Governo Constitucional, as Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional, à data da prolação do Acórdão em crise encontravam-se sob a direção da Ministra da Coesão Territorial. W. E ainda que aquela norma determine que essa direção seja exercida em coordenação com a Ministra da Modernização do Estado e da Administração Pública, no que diz respeito à relação com as autarquias locais, e com o Ministro do Ambiente e da Ação Climática, em matérias de ambiente e ordenamento do território. X. Exercer a direção de uma entidade em coordenação com outro Ministério, não equivale a afirmar a existência de uma codireção ou direção conjunta. Y. Aliás, nem esse foi o espírito do legislador, tanto mais que, em outros artigos do referido do Decreto-Lei n.º 169-B/2019, vêm expressamente referidas as situações em que este determinou que a direção de algumas entidades públicas fosse exercida em conjunto por vários Ministérios. Z. Assim, não se pode concordar com o Recorrente, quando afirma que o ora Recorrido tem de ser considerado parte legítima, entendimento este que se estende igualmente à alegada existência de um litisconsórcio necessário passivo com o Ministério da Coesão Territorial. AA. Pois, realmente, o único ministério que tem legitimidade passiva para ser parte na presente ação, no que diz respeito aos atos praticados pela CCDR Norte é o Ministério da Coesão Territorial. BB. De tudo o anteriormente exposto, resulta que não devem proceder os argumentos aduzidos pelo Recorrente, porquanto foi interpretado e aplicado corretamente o direito, não padecendo o Douto Acórdão do TCA Norte, como já demonstrado, de qualquer vício. CC. Donde não incorre o Douto Acórdão, agora recorrido, em nenhum erro de julgamento. DD. E a assim ser, o mesmo não merece qualquer reparo, pois além de devidamente fundamentado, o mesmo encontra-se suportado, quer pela doutrina, quer pela Jurisprudência. 7. O recurso de revista foi admitido por acórdão de 6.07.2023, proferido pela Secção de Contencioso Administrativo deste STA, em formação de apreciação preliminar, do qual se extrai: “(…) O MINISTÉRIO PÚBLICO intentou esta acção administrativa, em defesa da legalidade, nela demandando o MUNICÍPIO DE GONDOMAR - MG - e o MINISTÉRIO DO AMBIENTE E DA ACÇÃO CLIMÁTICA - MMC - visando a impugnação de actos administrativos proferidos no âmbito de procedimento de pedido de informação prévia e de subsequente pedido de licenciamento de projecto de construção de um hotel em «... ..., ..., ...». Demanda o MG relativamente à deliberação camarária de 04.062010 – que aprovou a proposta da vereação no sentido de autorizar o Município a adquirir a área de 3185,44m2, que era parte do prédio sob a descrição nº...87, da A..., por permuta com o prédio nº...93, do Município -, à deliberação de 21.10.2010 - que aprovou a proposta da vice-presidência no sentido de autorizar o Município a adquirirá A... o prédio descrito sob o nº...11 -, à deliberação camarária de 29.07.2010 - que aprovou a informação favorável ao Pedido de Informação Favorável da A... tramitado no processo de obras particulares n°512/07 da câmara Municipal de Gondomar -, ao despacho de 09.02.2012 - do vereador AA de aprovação da arquitectura, proferido no processo de obras particulares 4252/11 da CMG -, ao despacho de 09.06.2016 - do presidente da câmara Municipal de Gondomar BB que deferiu o pedido de licenciamento tramitado no mesma processo de obras particulares n°4252/11 da CMG -, e demanda o MMC relativamente ao acto da «Directora de Serviços de Gestão do Território» da «Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte» [CCDRN] de 27.05.2008 - lavrado sobre Informação DGPU de 19.05.2008, e densificado pelos ofícios da CCDRN à A... de 29.05.2008, e ao Município, de 22.10.2008 – proferido no âmbito de procedimento de consulta obrigatória - processo da CCDRN n°IDDGT-...95. O MMC é demandado juntamente com o MC - e a contra-interessada A... - em razão – na perspectiva do autor - da sua tutela - em matérias de ambiente e ordenamento do território - sobre a CCDRN. De facto, explica o autor da acção que demandou o MC e o MMC porque está em causa matéria de urbanismo e ordenamento do território, e, nomeadamente, uma autorização da CCDRN em matéria de «Reserva Ecológica Nacional» IREN), emitida em consulta obrigatória e vinculativa - feita no âmbito de «procedimento de informação prévia» - e que, a seu ver, é «nula», sendo certo que, também com base nela, acabou deferida a construção de um hotel [Hotel ...] implantado em solo REN. O tribunal de 1ª instância - TAF do Porto - em sede de despacho pré-saneador, julgou ser o MMC parte ilegítima e absolveu-o da instância. Entendeu que se tratava de um caso de ilegitimidade passiva singular, que a mesma é insuprível em processo administrativo por aplicação das regras do processo civil, e que parte legítima seria, no caso, outro ministério, o MINISTÉRIO DA COESÃO TERRITORIAL [MCT]. O tribunal de 2ª instância - TCAN - negou provimento à apelação do autor, e confirmou o assim decidido relativamente à ilegitimidade passiva do MMC, embora com um voto de vencido no sentido de conceder razão à tese do autor. No acórdão do tribunal de apelação entendeu-se, pois, que se trata de um caso de legitimidade passiva singular, que a mesma era insanável, que parte legítima seria o MCT, e que não se configurava, no caso, uma situação de litisconsórcio necessário passivo nem entre o MMC e o MCT nem entre o MMC e o MC.(…) Como decorre do exposto, as questões de direito que - nuclearmente - se perfilam, têm a ver com a qualificação da legitimidade passiva aqui em causa - se singular se plural -, com a sua efectiva ocorrência, e com a possibilidade jurídica da sua sanação. Embora de natureza adjectiva, tais questões jurídicas obstaculizam o prosseguimento da instância e a almejada tutela jurisdicional efectiva por parte do autor, que é no caso a defesa da legalidade constitucional, bem como não obtêm respostas unívocas quer por parte da jurisprudência quer da doutrina. É certo que este Supremo Tribunal bem recentemente confirmou a tese segundo a qual a ilegitimidade passiva singular «não é sanável» - Ac STA de 09.02.2023, processo nº 1995/20.3BEPRT-S1 - mas fê-lo no caso concreto, que era de demanda a título de «responsabilidade civil extracontratual» de pessoa colectiva errada. Neste caso trata-se da demanda de entidade da administração local e entidade da administração central no âmbito de procedimentos tendentes a um mesmo fim, o do licenciamento da construção de um hotel assumidamente em solo REN. E, vistas a este nível, as questões em que insiste o recorrente não são desprezíveis, mas antes susceptíveis de fazer vacilar o mérito do decidido. E isto, associado às vacilações tanto da jurisprudência como da doutrina sobre o tema, faz com que se imponha a admissão da presente revista quer em nome da relevância jurídica das questões que constituem seu objecto quer em nome da busca de uma solução jurídica mais convincente.” 8. Com dispensa de vistos, entregues as competentes cópias aos Exmos. Juízes Conselheiros Adjuntos, cumpre apreciar e decidir. • II. QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR: 9. As questões suscitadas pela RECORRENTE, delimitadas pelas alegações de recurso e respetivas conclusões, traduzem-se em apreciar: - Se o acórdão recorrido errou ao julgar verificada a ilegitimidade passiva do Ministério do Ambiente e Ação Climática; e, na confirmação da exceção, - Se errou ao considerá-la insuscetível de sanação, com o que absolveu o mesmo Ministério da instância. • III. FUNDAMENTAÇÃO III.i. DE FACTO 10. O acórdão recorrido fixou os seguintes factos: A. Em 26.01.2023, o Ministério Público intentou a presente ação no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto [cfr. fls. 1666 e seguintes dos autos -suporte digital -, cujo teor se dá por integralmente reproduzido]. B. Nela demandou o Município de Gondomar e o Ministério do Ambiente e da Ação Climática [idem]. C. E formulou o seguinte petitório: “(…) Nestes termos, deve a presente ação ser considerada procedente, por provada, e em consequência: A) Serem declarados nulos os atos administrativos impugnados praticados nos procedimentos de gestão urbanística relativos ao Hotel ..., e em procedimentos conexos, a saber, - O ato administrativo da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte (CCDRN), corporizado no despacho de 27 de maio de 2008, da Diretora de Serviços de Gestão do Território CC lavrado sobre Informação DGPU de 19 de maio de 2008, e densificado pelos ofícios da CCDRN à A... de 29.05.2008, e ao Município, de 22.10.2008, e proferido em consulta obrigatória no âmbito do processo da CCDRN n.º ...95; - O ato administrativo do Município, corporizado na deliberação de 04 de junho de 2010 da Câmara Municipal de Gondomar, que aprovou a proposta da vereação no sentido de autorizar o Município a adquirir a área de 3185,44m2, que era parte do prédio sob a descrição nº...87, por permuta com o prédio nº...93, do Município; - O ato administrativo do Município, corporizado na deliberação de 21 de outubro de 2010, que aprovou a proposta da vice-presidência no sentido de autorizar o Município a adquirir à A... o prédio descrito sob o nº...11; - O ato administrativo do Município, corporizado na deliberação da Câmara Municipal de Gondomar de 29 de julho de 2010 que aprovou a informação favorável ao Pedido de Informação Favorável da A... tramitado no processo de obras particulares n.º 512/07 da Câmara Municipal de Gondomar; - O ato administrativo do Município, corporizado no despacho de 09 de fevereiro de 2012, do vereador AA, de aprovação da arquitetura, proferido no processo de obras particulares n.º 4252/11 da Câmara Municipal de Gondomar; - O ato administrativo do Município, corporizado no despacho de 09 de junho de 2016, do presidente da Câmara Municipal de Gondomar BB, que deferiu o pedido de licenciamento tramitado no mesmo processo de obras particulares n.º 4252/11 da Câmara Municipal de Gondomar; B) Ser reconhecida a inexistência de qualquer ato administrativo permissivo da operação urbanística de demolição das preexistências corporizadas no edificado da antiga fábrica ... ou ..., situadas no prédio ...87, que originou o prédio ...90. Subsidiariamente, C) Ser o Município condenado à prática do ato legalmente devido, a saber, a declarar a caducidade do ato de aprovação de arquitetura corporizado no despacho de 09 de fevereiro de 2012, do vereador AA, proferido no processo de obras particulares n.º 4252/11 da Câmara Municipal de Gondomar. (…)” [idem]. D. Em 10.11.2022, foi promanada decisão judicial que julgou verificada a exceção dilatória de ilegitimidade passiva do Ministério do Ambiente e Ação Climática e, consequentemente, o absolveu da instância [cfr. fls. 56 e seguintes dos autos – suporte digital -, cujo teor se dá por integralmente reproduzido] E. Sobre esta decisão judicial sobreveio o presente recurso jurisdicional [cfr. fls. 24 e seguintes dos autos principais -suporte digital -, cujo teor se dá por integralmente reproduzido]. • III.ii. DE DIREITO 11. Nos termos em que nos vem colocada a questão decidenda, importa, em primeiro lugar, conhecer da efetiva existência de uma situação de ilegitimidade passiva do MINISTÉRIO DO AMBIENTE E AÇÃO CLIMÁTICA (atualmente o MINISTÉRIO DO AMBIENTE E ENERGIA, como resulta da Lei Orgânica do XXIV Governo Constitucional, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 32/2024, de 10 de maio) e, em caso afirmativo, saber, em segundo lugar, se é ou não possível a sua sanação. Questão esta que se reconduz ao tema da sanabilidade da exceção dilatória de ilegitimidade singular, no âmbito do processo contencioso administrativo. 12. Na verdade, como referido no acórdão que admitiu a revista, “as questões de direito que - nuclearmente - se perfilam, têm a ver com a qualificação da legitimidade passiva aqui em causa - se singular se plural -, com a sua efectiva ocorrência, e com a possibilidade jurídica da sua sanação.” Vejamos então a primeira questão (qualificação da legitimidade passiva aqui em causa). 13. Como se viu, o TCA Norte confirmou o decidido pelo TAF do Porto quanto à procedência da exceção dilatória da ilegitimidade processual passiva (singular) do Demandado, MINISTÉRIO DO AMBIENTE E DA AÇÃO CLIMÁTICA, o que fez por remissão para o discurso fundamentador exarado na 1.ª instância. 14. A exceção dilatória foi julgada procedente com a seguinte fundamentação: “Nos processos de impugnação de acto administrativo e de condenação à prática de acto devido, de acordo com o n.º 2 do artigo 10.º do CPTA, a parte processualmente legítima, no plano passivo, é, em regra, “a pessoa coletiva de direito público”, a não ser que a acção se reporte “à ação ou omissão de órgãos integrados nos respetivos ministérios”, caso em que a “parte demandada é o ministério ou ministérios (...), a cujos órgãos sejam imputáveis os atos praticados ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.” No caso dos autos, o Ministério Público instaurou a presente acção visando, além do mais, a declaração de nulidade do despacho da Diretora de Serviços de Ordenamento do Território da CCDR-Norte de 27.05.2008, proferido em consulta obrigatória no processo n.º ...95, através da qual esta se terá pronunciado favoravelmente sobre o projeto de obras de construção do hotel em questão ao abrigo do artigo 19.º do DL n.º 55/2002, de 11/03. Foi, assim, por reporte a este agir, que o Ministério Público demandou expressamente o Ministério do Ambiente e da Ação Climática. No entanto, conforme decorre do disposto no n.º 3 do artigo 30.º do Decreto-Lei n.º 169-B/2019, de 3 de dezembro que aprovou o regime de organização e funcionamento do XXII do Governo Constitucional é a Ministra da Coesão Territorial quem exerce “a direcção sobre as comissões de coordenação e desenvolvimento regional”, ainda que o faça em “coordenação” com a Ministra da Modernização do Estado e da Administração Pública e com o Ministro do Ambiente e da Ação Climática, consoante estejam em causa matérias relativas com as autarquias locais ou então com o ambiente e ordenamento do território. Ora, esta “coordenação” não se confunde com o exercício em conjunto da “direcção”, tal como, de resto, se extrai dos vários exemplos em que tal Decreto-Lei n.º 169-B/2019, de 3 de dezembro estipula os casos em que o poder de direcção é exercido “conjuntamente” com outros ministros, distinguindo-os das outras situações em que tal poder de direcção é exercido “em coordenação”, Daqui resulta, assim, de modo evidente, sem necessidade de outras e maiores indagações, que a direcção sobre as comissões de coordenação e desenvolvimento regional, como é o caso da CCDR-N, é exercida em exclusivo pela Ministra da Coesão Territorial (assim sucedendo ao Ministro de Planeamento e Infraestruturas que no XXI Governo Constitucional que, de acordo com o n.º 6 do artigo 24.° da DL n.º 251 -A/2015, de 17/12, exercia a tutela sobre as comissões de coordenação e desenvolvimento regional). (…) Pelo que, face ao teor da Lei Orgânica do XXII Governo Constitucional, que era aquela que se encontrava em vigor na data em que foi instaurada a presente acção, outra conclusão não se pode extrair que não a de que a CCDR-Norte apenas integra o Ministério da Coesão Territorial (atento o seu poder de direcção, que é típico, como se sabe, do modelo de organização vertical de hierarquia administrativa) e já não também o Ministério do Ambiente e da Ação Climática.” 15. Mas será mesmo assim? 16. Resulta claro da análise dos pedidos feitos pelo MINISTÉRIO PÚBLICO que os atos impugnados foram praticados por entidades públicas distintas: o primeiro pela COMISSÃO DE COORDENAÇÃO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL DO NORTE (CCDR Norte) e os restantes pelo MUNICÍPIO DE GONDOMAR. Sendo que, aqui em causa, estão apenas os atos praticados pela CCDR Norte, entidades que são serviços da administração direta do Estado. 17. Neste âmbito, de acordo com o quadro normativo vigente à data da propositura da ação e que as instâncias bem identificam (v. supra) a direção deste serviço é exercida pela Ministra da Coesão Territorial, em coordenação com a Ministra da Modernização do Estado e da Administração Pública, nas matérias relativas às autarquias locais, e com o Ministro do Ambiente e da Ação Climática, em matérias de ambiente e ordenamento do território [atualmente, este organismo viu os seus Estatutos aprovados pela Portaria n.º 407/2023, de 5 de dezembro – in DR-1.ª Série, n.º 234 -, que revogou as Portarias n.ºs 528/2007, de 30 de abril, e 590/2007, de 10 de maio, no que concerne à CCDR do Norte]. 18. E resulta igualmente claro que a causa de pedir visa um ato administrativo da CCDR Norte – alegadamente nulo -, de 27 de maio de 2008, emitido no quadro das competências desta entidade em matéria de regime jurídico da Reserva Ecológica Nacional (REN) com vista à instrução de um Pedido de Informação Prévia no quadro do RJUE, a título de consulta obrigatória, despacho que autorizou o projeto em face ao regime REN, permitindo a implantação do projeto em solo sobre o qual ocorrem tipologias de REN, com a invocação do seu ajustamento ao Programa POLIS. 19. Ora, como prontamente alegado pelo MINISTÉRIO PÚBLICO, a REN é uma restrição de utilidade pública “à qual se aplica um regime territorial especial que estabelece um conjunto de condicionamentos à ocupação, uso e transformação do solo, identificando os usos e as acções compatíveis com os objectivos desse regime nos vários tipos de áreas” e que se reconduz a “uma estrutura biofísica que integra o conjunto das áreas que pela sensibilidade, função e valor ecológicos ou pela exposição e suscetibilidade perante riscos naturais, são objeto de proteção especial” - art. 2.º, n.ºs 1 e 2 do Decreto-Lei n.º 166/2008, de 22 de agosto. A REN protege componentes naturais, como a água o solo e os sistemas biofísicos associados, contribui para a adaptação aos efeitos das alterações climáticas, acautelando a sustentabilidade ambiental e a segurança de pessoas e bens. Expressamente, a REN integra a Rede Fundamental de Conservação da Natureza, conforme art. 5.º do Decreto-Lei n.º 142/2008, de 24 de julho, que aprova o Regime Jurídico da Conservação da Natureza e da Biodiversidade. 20. Neste contexto, parece indesmentível que a REN consubstancia “matéria ambiental” porque se refere à proteção de componentes ambientais e configura um instrumento de ordenamento do território ao envolver restrições ao uso e ocupação do solo. 21. E perscrutando a Lei Orgânica do XXII Governo Constitucional, daí decorre que se atribui ao Ministro do Ambiente e da Ação Climática competências ao nível do ordenamento do território e do ambiente. O art. 28.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 169-B/2019, na versão do Decreto-Lei n.º 54/2021, de 25 de junho, aplicável à data da propositura da ação (isto é, em 3.02.2022), tem o seguinte teor: Artigo 28.º Ambiente e Ação Climática 1 - O Ministro do Ambiente e da Ação Climática tem por missão formular, conduzir, executar e avaliar as políticas de ambiente, ordenamento do território, cidades, transportes urbanos, suburbanos e rodoviários de passageiros, mobilidade, clima, silvicultura, conservação da natureza, bem-estar dos animais de companhia, energia, geologia e florestas, numa perspetiva de desenvolvimento sustentável e de coesão social e territorial. 22. Deste modo, se na ação está em causa um ato administrativo da Administração estadual em matéria de ambiente, ordenamento do território, Programa POLIS e se esta matéria cabe ao MINISTÉRIO DO AMBIENTE E DA AÇÃO CLIMÁTICA que tem por missão formular, conduzir, executar e avaliar as políticas respetivas, através de atos que o ministro executa ou delega, terá que concluir-se que este Ministério não pode ser considerado um terceiro, mas antes um sujeito que integra a relação material controvertida, tal como ela veio delineada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO. 23. E a isto não obsta o conceito de direção administrativa em que se sustentou a conclusão tirada pelas instâncias (noção que se extraí do n.º 7 do art. 28.º da Orgânica do XXIII Governo Constitucional - Decreto-lei n.º 32/2022 - e que já se lia no n.º 3 do art. 30.º da Orgânica do XXII Governo Constitucional – Decreto-Lei n.º 169-B/2019), por contraposição ao conceito de coordenação. O acórdão recorrido atendeu exclusivamente à noção restrita de poder de direção, para daí retirar que apenas esse poder importaria materialmente e, assim sendo, ocorreria a ilegitimidade da entidade concretamente demandada que, na realidade e neste âmbito de atuação, o não detém. 24. Com efeito, O TCA Norte veio a concluir que a CCDR-Norte apenas integrava o MINISTÉRIO DA COESÃO TERRITORIAL, atento o seu poder de direção, típico do modelo de organização vertical de hierarquia administrativa, e não (também) o MINISTÉRIO DO AMBIENTE E DA AÇÃO CLIMÁTICA. 25. Freitas do Amaral retira da relação hierárquica três poderes hierárquicos típicos: “poder de direcção (faculdade de dar ordens e instruções ao subalterno), ao poder de superintendência (faculdade de revogar e, eventualmente, modificar os actos do subalterno) e ao poder disciplinar (faculdade de punir e, eventualmente, expulsar o subalterno)” (cfr. Conceito e natureza do recurso hierárquico, 1981, p. 50). Por sua vez, Paulo Otero divisa na hierarquia administrativa os poderes de direção, de supervisão e disciplinar, caracterizando o primeiro destes - o poder de direção -, enquanto elemento inerente à hierarquia administrativa, traduz-se na faculdade de o superior hierárquico emanar comandos vinculativos a todos os órgãos subordinados os quais podem ser específicos para uma situação concreta e individualizada ou gozarem de aplicação generalizada e abstrata para situações futuras (cfr. Conceito e fundamento da hierarquia administrativa, 1992, pp-109-115). Como refere Marcelo Rebelo de Sousa a este propósito, “o poder de direcção decorre da natureza da relação hierárquica, isto é, da atribuição de função de chefia, não precisando de expresso acolhimento legal” (cfr. Lições de Direito Administrativo, Lisboa, 1994/95, p. 263). 26. Nesta medida, releva para o que nos importa a circunstância de o poder de direção constituir um quid atributivo de legitimidade para a ação, na medida em que a CCDR Norte estava, também, sujeita no desenvolvimento da sua atividade às ordens e instruções que lhe fossem dadas pelo Ministro competente. No caso, a Ministra da Coesão Territorial que exerce a direção sobre as comissões de coordenação e desenvolvimento regional, em coordenação com o Ministro do Ambiente e da Ação Climática, em matérias de ambiente (art. 28.º, n.º 7, do citado Decreto-Lei n.º 32/2022). 27. Porém, isso não impede a intervenção, ainda que em “coordenação”, do Ministro do Ambiente e da Ação Climática; aliás, injuntivamente prevista naquela Lei Orgânica do Governo, como se acabou de referir. 28. O conceito de coordenação administrativa, poderá definir-se como um modelo de relacionamento jurídico-intersubjetivo que se estabelece entre dois ou mais organismos públicos e cujo conteúdo se traduz no exercício conjunto ou concertado de poderes públicos, tendo em vista a prossecução do interesse público (v. desenvolvidamente sobre este tema, Alexandra Leitão, Contratos Interadministrativos, 2011, pp. 51 e s.; fórmulas contratuais ou não de coordenação e colaboração concertada, ob. cit. p. 16). Trata-se, em síntese, enquanto princípio geral em matéria de organização jurídico-pública, da articulação e compatibilização da atuação de diversas entidades administrativas para a obtenção de determinado interesse ou fim público, assegurando a unidade de ação da Administração. Ou seja, “relações de coordenação ou de cooperação entre unidades administrativas enquanto partes de um “complexo articulado de poderes públicos” (idem, p. 19). 29. É nesta medida que vem convocada a intervenção do MINISTÉRIO DO AMBIENTE E DA AÇÃO CLIMÁTICA, enquanto sujeito que integra esta fórmula de colaboração concertada ou de cooperação no âmbito do desenvolvimento das competências em matéria ambiental cometidas à CCDR Norte. 30. Como concluiu o Ministério Público, “o MCT não pode estar desacompanhado do MAAC, não pode decidir alheando-se do MAAC nas matérias que são deste e em que a lei lhes impõe coordenação, posto que, no mínimo, deve consultar o seu par nas ditas matérias previamente a qualquer decisão compreendida nos poderes de direção.” 31. De certo modo, o voto de vencido constante do acórdão recorrido, dá nota desta dificuldade – ainda que daí não retira todas as consequências-, ao referir que “a relação entre a parte e o objeto do processo (em que se traduz a legitimidade) assume, no caso das entidades públicas demandadas (legitimidade passiva), contornos diversos dos que estão subjacentes ao regime da ilegitimidade no processo civil: enquanto que no mundo das pessoas jurídicas privadas (singulares ou coletivas) a regra é a total separação das esferas jurídicas, correspondentes a distintos (e inconfundíveis) centros de imputação de direitos e deveres, já no universo das pessoas coletivas públicas predomina a complexidade da organização administrativa. // No caso dos Ministérios é mais evidente a confusão ou possibilidade de confusão, tendo em conta a frequente alteração da designação e das respetivas esferas de competências”. 32. Ainda neste capítulo, necessário é ter presente que a legitimidade processual exprime uma relação entre um determinado sujeito e o objeto do processo. “Não é um atributo do sujeito, em si mesmo, mas antes uma qualidade desse sujeito em relação a uma determinada acção com um certo objecto. // É a susceptibilidade de ser parte numa acção aferida em função da relação dessa parte com o objecto daquela acção e destina-se a assegurar “a coincidência entre os sujeitos que, em nome próprio, conduzem o processo e aqueles em cuja esfera jurídica a decisão judicial vai directamente produzir a sua eficácia.” (cfr. Esperança Mealha, Personalidade Judiciária e Legitimidade Passiva das Entidades Públicas, Cedipre Online – 2, 2010, p. 8). 33. A legitimidade processual deve ser avaliada pelo interesse da parte perante o objeto do processo, ou seja, pelo seu “interesse direto em demandar” ou “interesse direto em contradizer” (26.º, n.º 1, do CPC), que se presume existir quando se verifique a “titularidade da relação controvertida, tal como é configurada pelo autor" (art. 26.º, n.º 3, do CPC). Nessa medida, prevalecendo o substrato adjetivo da posição das partes numa relação material controvertida, a legitimidade processual é “a susceptibilidade de se ser parte numa acção aferida em função da relação dessa parte com o objecto daquela acção. A legitimidade processual (ou ad causam) é, assim, sempre relativa a uma determinada acção e a um certo objecto” (cfr. Miguel Teixeira de Sousa, As Partes, o Objecto e a Prova na Acção Declarativa, 1995, p. 47). 34. A legitimidade, enquanto pressuposto processual, deverá ser apreciada e determinada pela utilidade ou prejuízo que, da procedência ou improcedência da ação, possa advir para as partes, face aos termos em que o autor configura o direito invocado e a posição que estas, perante o pedido formulado e a causa de pedir, têm na relação jurídica material controvertida, tal como é apresentada pelo autor. 35. Como também refere Esperança Mealha (ob. cit. p. 12): “O artigo 10.º/1, primeira parte, CPTA contempla o critério para determinação da legitimidade passiva (singular e directa). Repetindo o já enunciado no artigo 9.º/1, segunda parte, quanto à legitimidade activa, atribui legitimidade às partes na relação material controvertida, tal como é apresentada pelo autor. O CPTA trata separadamente o lado activo e o lado passivo da legitimidade. Seria vantajosa a enunciação, num mesmo preceito, do critério geral de legitimidade (à semelhança do artigo 26.º CPC) pois permitiria diferenciar, com maior clareza, a legitimidade e a personalidade judiciária. Em geral, a averiguação da legitimidade não oferece dificuldades de maior, excepto naqueles casos em que seja necessário discutir o problema, não totalmente resolvido no processo civil, de saber como deve ser aferida a titularidade da relação controvertida (se deve ser verificada apenas com base nas afirmações do autor na petição inicial, ou se, pelo contrario, deve aferir-se pela “efectiva titularidade da relação material controvertida tomada provisoriamente como objectivamente existente, com a configuração que vier a resultar das afirmações de autor e réu, confirmadas pela instrução e discussão da causa.” 36. E como ensinam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, em anotação ao artigo 10.º do CPTA, “[o] segmento inicial do n.º 1 estabelece, de harmonia com o disposto no artigo 9.º, n.º 1, que dispõe de legitimidade passiva a outra parte na relação material controvertida, tal como configurada pelo autor. Tal como o artigo 30.º do CPC, a previsão normativa tem em vista os litígios que pressupõem a existência de uma relação jurídica entre as partes” (cfr. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª ed., p. 105). E é isso mesmo que este Supremo Tribunal tem afirmado, isto é, que a legitimidade passiva deve ser retirada dos exatos termos da relação material controvertida tal como configurada pelo Autor, de acordo com o disposto no art. 10.º, n.º 2, do CPTA (cfr. i.a. o ac. de 13.04.2023, proc. n.º 4/15.9BEBRG). Como é isso também o que a jurisprudência dos tribunais cíveis tem afirmado: “o preenchimento do requisito da legitimidade processual (entendido como condição para a obtenção de uma pronúncia sobre o mérito da causa, e não como uma condição de procedência da ação) não exige a verificação da efetiva titularidade da situação jurídica invocada pelo demandante, bastando a alegação dessa mesma titularidade, elegendo-se a titularidade da “relação material controvertida” tal como a mesma foi alegada no articulado inicial, como critério definidor do referido pressuposto processual” (cfr. o ac. do STJ de 2.06.2021, proc. n.º 22208/18.2T8PRT.S1). 37. De acordo com esta leitura, que é aquela que está de acordo com conceção adjetiva da legitimidade enquanto pressuposto processual, o MINISTÉRIO DO AMBIENTE E DA AÇÃO CLIMÁTICA é titular da relação controvertida, tal como esta foi configurada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO na petição inicial desta ação. 38. E assim sendo, o acórdão recorrido errou ao concluir pela ilegitimidade processual passiva do MINISTÉRIO DO AMBIENTE E DA AÇÃO CLIMÁTICA. 39. Por outro lado, isto estabelecido, considerando as atribuições materiais do MINISTÉRIO DO AMBIENTE E DA AÇÃO CLIMÁTICA e a imposição de coordenação entre ambos os ministros no segmento material, ocorre litisconsórcio necessário passivo entre este e o MINISTÉRIO DA COESÃO TERRITORIAL; ou melhor, por referência ao Ministro Adjunto e da Coesão Territorial, de acordo com a Lei Orgânica do XXIV Governo Constitucional - Decreto-Lei n.º 32/2024, de 10 de maio [o art. 15.º do diploma prevê no seu n.º 7 que: “O Ministro Adjunto e da Coesão Territorial exerce, ainda, os poderes de superintendência e tutela sobre as seguintes entidades, sem prejuízo da coordenação com os ministros competentes nas matérias setoriais por aquelas prosseguidas no respetivo âmbito territorial: a) A Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte, I. P.”; e nos termos do seu art. 25.º, n.º 1, “o Ministério do Ambiente e Energia é o departamento governamental que tem por missão formular, conduzir, executar e avaliar as políticas de ambiente, água, resíduos, clima, proteção do litoral, conservação da natureza, biodiversidade, energia e geologia, numa perspetiva de desenvolvimento sustentável e de coesão social e territorial, bem como do ordenamento em matérias da sua competência, incluindo da orla costeira e do espaço rústico”.] 40. Portanto e desde logo um caso de ilegitimidade suprível. A ilegitimidade plural é sanável mediante a intervenção da parte legítima na ação. 41. O MINISTÉRIO PÚBLICO entende, no recurso interposto, que a ilegitimidade passiva singular não ocorre porque, em qualquer caso, configura litisconsórcio necessário passivo entre a administração estadual e a administração local, em razão das pré-decisões e do procedimento complexo de licenciamento urbano. 42. E entende que a orgânica do Governo a partir do XXI Governo constitucional não só não consentia nem consente que o MAAC fique fora da ação, por nela estar em causa matéria de ambiente e ordenamento do território e por emitir ordens às CCDR. 43. Daí entender, no recurso interposto, que “há litisconsórcio entre os dois ministérios, e portanto, que há lugar ao convite os suprimento prévio à absolvição, porque a orgânica do Governo confere atribuições ao MAAC nas matérias que são objeto de discussão na relação material controvertida; porque o MAAC emite ordens às CCDR; porque a direção é exercida pelo MCT mas em coordenação com o MAAC que precede o MCT e sobre ele prevalece na orgânica do Governo; porque não há uma relação de hierarquia unívoca, mas poderes partilhados; porque foi o MAAC, e só ele, que deu causa a ação, o que não sucederia se fosse alheio à relação material controvertida”. 44. Aliás, já no articulado de resposta à matéria de exceção, o MINISTÉRIO PÚBLICO havia requerido, ainda que a título subsidiário, que “quanto à exceção de ilegitimidade passiva arguida pelo MAAC, caso o Tribunal considere haver preterição de litisconsórcio necessário passivo, devendo ser chamados o MAAC e também o Ministério da Coesão Territorial, o que se solicita ao Tribunal é que, ao abrigo dos poderes concedidos pelo art. 7.º-A n.º 2, art.º 8º n.º 4, art. 87.º n.º 1 a) e art. 25º n.º 5 todos do CPTA, providencie pelo suprimento da exceção dilatória apontada, ordenando a citação” que se imponha. 45. Nesta medida, procedendo o recurso quanto ao erro de julgamento verificado a propósito da existência de ilegitimidade processual do MINISTÉRIO DO AMBIENTE E DA AÇÃO CLIMÁTICA, não se mostra já necessário conhecer da questão que lhe sucederia caso fosse de manter a decisão tomada pelas Instâncias acerca desta exceção dilatória e que passaria por saber se no contencioso administrativo é, ou não, possível sanar a ilegitimidade passiva singular. 46. Com efeito, embora se reconheça a pertinência da questão em abstrato e a controvérsia em torno do tema existente – longe de estar sedimentada qualquer posição na Jurisprudência, como afirmado no acórdão que admitiu a revista e considerando as oscilações que os acórdãos que abordam esta matéria evidenciam (v.g. os ac.s deste Supremo de 8.10.2015, proc. 1080/15, de 19.05.2016, proc. n.º 1080/15, e de 6.11.2024, proc. n.º 42/24.0BALSB; também os ac.s do TCA Sul de 18.05.2017, proc. n.º 298/16.2BELLE, de 10.05.2018, proc. n.º 1491/16.3BESNT, de 21.11.2013, proc. n.º 10262/13, e de 16.10.2024, proc. n.º 1686/24.6BELSB; no TCA Norte os ac.s de 8.04.2022, no proc. n.º 1995/20.3BEPRT-S1 e de 14.02.2020, proc. n.º 409/19.6BEPRT) -, no caso concreto a abordagem desta questão ficou prejudicada. Não só se verifica a legitimidade processual da Entidade Demandada, como a ilegitimidade plural é sanável mediante a intervenção da parte legítima na ação. 47. Como decorre do que vimos de expor, ocorrendo afinal uma situação de legitimidade passiva plural, a qual não vem devidamente espelhada na ação, caberá ao TAF do Porto proferir o competente despacho de aperfeiçoamento. Em concreto, o despacho a proferir, em ordem à estabilização subjetiva da instância, deverá atender em especial ao que se deixou dito nos parágrafos 17. e 39. e 44. supra. 48. Nos termos do disposto no artigo 7.º-A do CPTA: “Cumpre ao juiz, sem prejuízo do ónus de impulso especialmente imposto pela lei às partes, dirigir ativamente o processo e providenciar pelo seu andamento célere, promovendo oficiosamente as diligências necessárias ao normal prosseguimento da ação, recusando o que for impertinente ou meramente dilatório e, ouvidas as partes, adotando mecanismos de simplificação e agilização processual que garantam a justa composição do litígio em prazo razoável” (n.º 1); “O juiz providencia oficiosamente pelo suprimento da falta de pressupostos processuais suscetíveis de sanação, determinando a realização dos atos necessários à regularização da instância ou, quando a sanação dependa de ato que deva ser praticado pelas partes, convidando-as a praticá-lo” (n.º 2). 49. O que importa agora fazer, dando satisfação ao oportunamente requerido pelo MINISTÉRIO PÚBLICO (v. 44 supra). 50. Assim, na procedência do recurso, deverá revogar-se o acórdão recorrido e ordenar-se a baixa dos autos para providenciar a intervenção dos dois Ministérios em litisconsórcio necessário passivo. Para além da intervenção que atualmente se impõe em resultado do Decreto -Lei n.º 36/2023, de 26 de maio, que procedeu à reestruturação das Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR), convertendo -as em institutos públicos de regime especial integrados na administração indireta do Estado, com personalidade jurídica, dotados de autonomia administrativa, financeira e patrimonial (cfr., também, os Estatutos da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte, I. P., aprovados pela Portaria n.º 407/2023, de 5 de dezembro). • 51. Anexa-se sumário, elaborado de acordo com o disposto no n.º 7 do artigo 663.º do CPC. • IV. DECISÃO Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido e, julgando o MINISTÉRIO DO AMBIENTE E DA AÇÃO CLIMÁTICA parte legitima (atualmente o MINISTÉRIO DO AMBIENTE E ENERGIA), ordenar a baixa dos autos ao TAF do Porto para que aí seja proferido despacho nos termos supra explicitados, em ordem ao prosseguimento da ação, se a tal nada mais obstar. Custas pelos RECORRIDOS Público e CONTRAINTERESSADA A... LDA., não sendo devido por esta última o pagamento da taxa de justiça neste Supremo, uma vez que não apresentou contra-alegações. Notifique. Lisboa, 13 de fevereiro de 2025. – Pedro José Marchão Marques (relator) – Frederico Manuel de Frias Macedo Branco - Ana Celeste Catarilhas da Silva Evans de Carvalho.

Sumário

II- Se na ação está em causa um ato administrativo da Administração estadual em matéria de ambiente, ordenamento do território, Programa POLIS, e se esta matéria integra as atribuições cometidas ao Ministério do Ambiente e da Ação Climática, que tem por missão formular, conduzir, executar e avaliar as políticas respetivas, através de atos que o ministro executa ou delega, terá que concluir-se que este Ministério não pode ser considerado um terceiro, mas antes um sujeito que integra a relação material controvertida, tal como ela veio delineada pelo Ministério Público.

III- Considerando as competências concorrenciais que detém nesta área, deve ser chamado (também) à demanda o Ministério da Coesão Territorial. A Lei Orgânica do XXIV Governo Constitucional, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 32/2024, como anteriormente sucedia, consagra a imposição de coordenação jurídica entre ambos os ministros – o Ministro Adjunto e da Coesão Territorial e a Ministra do Ambiente e Energia - no segmento material, com o que ocorre uma situação de litisconsórcio necessário passivo.

IV- Nos termos do disposto no artigo 7.º-A do CPTA: “O juiz providencia oficiosamente pelo suprimento da falta de pressupostos processuais suscetíveis de sanação, determinando a realização dos atos necessários à regularização da instância ou, quando a sanação dependa de ato que deva ser praticado pelas partes, convidando-as a praticá-lo” (n.º 2).

Texto Integral

Recursos de Revista de Acórdãos dos TCA

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I. DO OBJECTO DO RECURSO

1. O MINISTÉRIO PÚBLICO intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, contra o MUNICÍPIO DE GONDOMAR e o então MINISTÉRIO DO AMBIENTE E DA AÇÃO CLIMÁTICA, este em razão da tutela, em matérias de ambiente e ordenamento do território, sobre a COMISSÃO DE COORDENAÇÃO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL DO NORTE, sendo Contrainteressada a sociedade A... LDA., ação administrativa de impugnação de atos administrativos, com fundamento em nulidade, ao reconhecimento da inexistência de ato administrativo, e subsidiariamente, à condenação à prática do ato legalmente devido, tudo referido à pretensão edificatória de construção nova de um hotel designado Hotel ..., a situar ao quilómetro 1,770 da EN...08, entre a EN...08 e o ..., em ...,

2. A Entidade Demandada, o MINISTÉRIO DO AMBIENTE E DA AÇÃO CLIMÁTICA, contestou a ação e suscitou a sua ilegitimidade passiva, sustentando que a COMISSÃO DE COORDENAÇÃO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL DO NORTE (CCDRN) encontra-se sob a direção da Ministra da Coesão Territorial, circunscrevendo-se a ação do Ministro do Ambiente e Ação Climática a definir orientações estratégicas e a fixar objetivos. Mais suscitou a preterição de litisconsórcio necessário passivo por omissão de demanda do MINISTÉRIO DA COESÃO TERRITORIAL, face ao seu interesse em contradizer, caso se entendesse ser o MAAC também parte legítima.

3. O MUNICÍPIO DE GONDOMAR e a sociedade A... LDA., contestaram a ação, defendendo-se por exceção e por impugnação.

4. Após resposta do MINISTÉRIO PÚBLICO, na qual defendeu a improcedência da exceção de ilegitimidade passiva do MINISTÉRIO DO AMBIENTE E DA AÇÃO CLIMÁTICA e, para a hipótese de se entender verificar-se preterição de litisconsórcio necessário passivo, solicitou ao Tribunal que, ao abrigo dos poderes concedidos pelos art.s 7.º-A, n.º 2, 8.º, n.º 4º e 87.º, n.º 1, a) do CPTA, providenciasse pelo suprimento da exceção dilatória apontada, o TAF do Porto julgou verificada a exceção dilatória de ilegitimidade passiva do Ministério e, consequentemente, absolveu-o da instância.

5. O MINISTÉRIO PÚBLICO interpôs recurso dessa decisão, vindo o TCA Norte, por acórdão de 10.03.2023, por maioria, a negar provimento ao recurso e a confirmar a sentença recorrida.

6. É desse acórdão do TCA Norte que vem interposto o presente recurso de revista, cujas alegações terminam com as seguintes conclusões:

i. O presente recurso excecional de revista vem interposto do Acórdão de 10.03.2023 do TCAN que negou provimento ao recurso interposto pelo MP e manteve a decisão do TAF do Porto, proferida na ação administrativa proposta contra o Município de Gondomar e o Ministério do Ambiente e Ação Climática (MAAC), sendo Contrainteressada A... S.A., ação que versa o licenciamento do projeto do Hotel ..., em

ii. O ato impugnado que justifica a demanda do MAAC é uma autorização da CCDRN, emitida em consulta obrigatória e vinculativa num Pedido de Informação Prévia, no quadro do RJUE, do regime dos empreendimentos turísticos e do regime da REN, autorização pela qual a CCDRN autorizou a implantação do projeto em solo REN, com o argumento da adequação ao POLIS, e em violação do regime jurídico da REN, e assim ferida de nulidade, autorização que viabilizou a Informação Favorável do Município e o subsequente deferimento do pedido de licenciamento do hotel por parte do Município.

iii. O TCAN manteve a decisão do TAF do Porto, de absolver da instância o MAAC por considerar verificar-se na ação um caso de ilegitimidade passiva singular insanável, fazendo-o sem formular prévio convite ao aperfeiçoamento, nos termos e para os efeitos do art.º 87º n.º 2 e 7 do CPTA, entendendo que parte legítima era o Ministério da Coesão Territorial (MCT). Também entendeu não ocorrer litisconsórcio necessário passivo entre o MAAC e o MCT. Entendeu, ainda, não haver litisconsórcio necessário passivo entre o Município de Gondomar e o, ou os, Ministérios. E entendeu que a orgânica dos XXII e XXIII Governos constitucionais contemplam o MCT.

iv. O Acórdão do TCAN averba um voto de vencido que propugna pela sanabilidade da ilegitimidade passiva singular, e bem assim, pela verificação, nos autos, de litisconsórcio necessário passivo entre o Município e o Ministério que devia ser demandado e que, com tais fundamentos, a decisão de 1ª instância devia ser revogada, ordenando-se o seu prosseguimento para sanação da exceção dilatória.

v. Por se configurar, com o devido respeito, que o TCAN errou na aplicação do Direito em quatro questões que preenchem os requisitos do art.º 150º do CPTA, submetem-se as mesmas à decisão do Tribunal Supremo.

vi. Primeiro, o TCAN configurou a hipótese dos autos como sendo de ilegitimidade passiva singular e que a mesma não é suprível em processo administrativo, mantendo a decisão de 1ª instância que decidira de igual modo. O Juiz vencido no Acórdão considerou outrossim que a ilegitimidade passiva singular é suprível e que a decisão de 1ª instância devia ser revogada

vii. Assim, a primeira questão colocada ao STA é, portanto, a da suscetibilidade de, em processo administrativo, e ao contrário do que ocorre em processo civil, a ilegitimidade passiva singular ser sanável, propugnando-se que é sanável porque o processo administrativo trata de sujeitos, procedimentos, objetos, litígios distintos dos levados ao foro civil; porque o processo administrativo tem normas diferentes do processo civil, impunha ao juiz o dever de suscitar e resolver todas as questões que pudessem obstar ao conhecimento de mérito e assim continua a impor, mais sobressaindo na atual versão do CPTA a unidade normativa da ilegitimidade passiva, reunida numa única alínea, iluminada pelo princípio dever de interpretar todas as normas no sentido da promoção da pronúncia de mérito; porque há a possibilidade de aproveitamento de atos praticados; por razões de coerência com o art.º 10º que permite a sanabilidade em termos amplos; por razões históricas.

viii. Assim, não revogando a decisão de 1ª instância, ordenando que o processo baixasse para prosseguir com a notificação com vista ao suprimento da exceção dilatória que considerou verificada, a ilegitimidade passiva singular, o TCAN aplicou mal o art.º 10º n.º 1, o art.º 87º n.º 1 a) e n.º 7 o art.º 7º e o art.º 7º-A n.º2 do CPTA.

ix. Face ao art.º 150º do CPTA, a questão pela sua relevância jurídica e social, reveste-se de importância fundamental porque versa sobre uma especialidade do processo administrativo face ao processo civil, é suscetível de se colocar, e coloca-se efectivamente, e de modo recorrente, em múltiplos processos, mostrando-se a jurisprudência dividida e propendendo a doutrina administrativista a defender a sanabilidade; e é de importância fundamental porque além de resultar em diferença de julgados, arranca de visões diferentes das normas e dos princípios processuais e da organização administrativa, mais favorecendo ou mais cerceando o conhecimento de mérito das ações.

x. Em segundo, o TCAN, acompanhando a 1ª instância, configurou que parte legítima singular seria o MCT, que entende estar criado no ordenamento jurídico nacional, com fundamento em poderes de direção sobre as CCDR, mas não já, e também com ele, o MAAC, propugnado que não ocorre litisconsórcio necessário passivo entre dois ministérios, não cabendo suprir exceção dilatória de ilegitimidade passiva plural, na dimensão de litisconsórcio necessário passivo entre ministérios.

xi. Assim, no pressuposto da existência de MCT, a segunda questão que se leva ao STA é a de ocorrer, ou não, litisconsórcio necessário passivo entre o MAAC e o MCT, propugnando-se que existe, porque é ao MAAC, e não ao MCT que cabem as matérias do regime jurídico da REN, do ordenamento do território e do POLIS que estão em causa no ato impugnado; porque o MAAC emite ordens às CCDR nas suas matérias, exercendo assim poderes hierárquicos; porque o MAAC precede e prevalece sobre o MCT na orgânica do Governo; porque a direção do MCT sobre as CCDR é exercida em coordenação com o prevalecente MAAC; porque a relação do Governo com os serviços não segue o modelo unívoco de hierarquia; porque foi o MAAC que deu origem à ação, o que não sucederia se fosse alheio à relação material controvertida. E assim, a exceção de ilegitimidade passiva singular sempre seria suprível, cabendo convidar ao suprimento antes da absolvição da instância, pelo que o TCAN errou ao não revogar a sentença, tendo violado o art.º 10º n.º 2, o art.º 87º n.º 1 a) e n.º 7, o art.º 7º e o art.º 7º-A n.º 2 todos do CPTA e as normas dos art.º 2º, art.º 8º, art.º 28º n.º 1 e n.º 9 e 30º n.º 3 do DL n.º 169-B/2019, que aprova a orgânica e funcionamento do XXII Governo, correspondentes ao art.º 26º e art.º 28º do DL n.º 32/2022 (XXIII Governo).

xii. Considerando o carácter excecional da revista, a nova configuração das atribuições governativas, bem como o enquadramento dos serviços e entidades perante os ministros a partir do XXI Governo, mantida no XXIII e no XXIII Governos, ainda, a repercussão deste novo modelo nas ações judiciais, reconduz-se a um assunto de relevância jurídica e social de importância fundamental, porque justamente questiona o entendimento clássico de definição de legitimidade em função da hierarquia unívoca, que não existe, e obriga à subsunção ao CPTA em função da relação substantiva num modelo plural. E não relevando o TCAN a nova configuração dos Governos constitucionais e o que nela não adere ao modelo clássico da Administração Pública, justifica-se a intervenção do Tribunal Supremo da revisão do Acórdão com vista à melhor aplicação do Direito.

xiii. Terceiro, o TCAN considerou que a hipótese dos autos, em que são demandados um município e um ministério em razão de uma pré-decisão num procedimento complexo, não configura legitimidade passiva plural, na dimensão de litisconsórcio necessário passivo, tratando-se de ilegitimidade singular passiva insuprível, não cabendo tão pouco, por tal via, revogar a decisão de 1ª instância.

xiv. O Juiz Desembargador vencido considerou que ocorre litisconsórcio necessário passivo entre o ministério que devia ter sido demandado e o município, porque o ato da CCDR e os atos do município são indissociáveis e só há pronúncia útil sobre a relação matéria controvertida se ambos estiverem na ação, pelo que cabia revogar a decisão de primeira instância, com vista ao prosseguimento, com notificação para suprimento da exceção dilatória.

xv. A terceira questão que se leva ao Tribunal Supremo é, assim, a de decidir se ocorre litisconsórcio necessário passivo entre a administração local (na pessoa coletiva município) e a administração estadual (considerando um ministério, vários ministérios ou pessoa coletiva da administração estadual indireta) numa ação de impugnação de ato administrativo que se assume como pré-decisão (uma autorização da CCDR, no âmbito de uma consulta obrigatória e vinculativa) num procedimento complexo faseado (um procedimento de Pedido de Informação Prévia do município, que antecede o procedimento de licenciamento), estando em causa o pedido de licenciamento de uma construção nova de um hotel, propugnando-se que sim, independentemente de ser parte legítima o MAAC, o MCT, ambos, ou a CCDR que venha a ter personalidade jurídica; e assim é porque a relação material controvertida configura uma decisão final complexa, decidida em subprocedimentos e com pré-decisões, em que o ato da CCDR é uma decisão prévia que decide antecipadamente uma questão e precede e condiciona os atos do município e que é para este incontornável, sendo por isso os atos indissociáveis na decisão final permissiva ou lesiva para o particular, pelo que sempre ocorre litisconsórcio necessário passivo entre o município e o, ou os, ministérios, ou a CCDR se pessoa coletiva, litisconsórcio sanável se mal configurado na PI, cabendo notificar para reparar antes de absolver da instância. Por isso o TCAN errou ao não revogar a sentença do TAF, mal aplicando o art.º 10º n.º 2, art.º 87º n.º 1 a) e n.º 7, art.º 7º, art.º 7º-A n.º 2 todos os CPTA, em conjugação com as normas convocáveis do regime jurídico da REN, do RJUE e do licenciamento de empreendimentos turísticos.

xvi. Considerando o carácter excecional da revista, a questão colocada integra os dois parâmetros do art.º 150º do CPTA; primeiro, porque respeitando a urbanismo e ordenamento do território, tem grande impacto económico e social, convoca diversos regimes jurídicos, atos administrativos complexos, procedimentos complexos e pluralidade de sujeitos, designadamente, a administração local e central, tratando-se de questão repetível noutras ações; em segundo, porque se torna manifestamente necessário melhorar a aplicação do Direito, em razão do confronto entre as razões e a decisão que fizeram vencimento e as razões vencidas.

xvii. Em quarto e último lugar, o TCAN considera plenamente identificável na orgânica do XXII e XXIII Governos, DL n.º 169-B/2019 e DL 32/2022 respetivamente, a previsão do Ministério da Coesão Territorial, entidade que configura, tal como o TAF do Porto configurara, como sendo a que deve estar na ação numa posição de ilegitimidade passiva singular, pelo que tão pouco, por esta via, entendeu haver razão para revogar a decisão do TAF.

xviii. A quarta questão levada ao STA é a de saber se está criado no ordenamento jurídico nacional um ministério da coesão territorial que possa ser demandado em juízo, e propugnamos pela resposta negativa, porque as orgânicas do XXI, XXII e XXIII Governos constitucionais, por opção de política governativa e legislativa, não instituíram departamento governamentais designados ministérios, prevendo somente a Presidência do Conselho de Ministros enquanto departamento central, e depois, prevendo, tão só, senhoras ministras e senhores ministros com missões e a atuar em áreas governativas, mantendo, no entanto, no ordenamento jurídico, os ministérios já preteritamente instituídos e os respetivos diplomas orgânicos, pelo que não foi criado um pretenso e novo ministério da coesão territorial, nem nos diplomas orgânicos do Governo da República, nem em diploma de desenvolvimento, e não podendo ser demandado em juízo o que não existe no ordenamento jurídico nacional, o TCAN errou, ao não revogar a decisão do TAF, mal aplicando o art.º 10º do CPTA e o art.º 30º do DL n.º 169-B/2019, bem como o art.º 28º do DL n.º 32/2022.

xix. Considerando o carácter excecional da revista, a questão integra os dois pressupostos do art.º 150º do CPTA. Por envolver um problema de legitimidade processual transversal a toda a Administração estadual central e de desconformidade entre o modelo do CPTA, que apela a ministérios, e o modelo de organização governativa, que deles prescinde, ela assume-se como uma questão de relevância social e jurídica de importância fundamental. E porque a afirmação do TCAN não adere ao teor dos diplomas que invoca, justifica-se a intervenção do STA para melhorar a aplicação da lei.

Nestes termos, e com o douto suprimento do Tribunal Supremo, pede-se:

Seja proferida decisão que admita a presente revista; e que após,

Seja proferido Acórdão que, ordenando o prosseguimento dos autos, revogue o Acórdão do TCAN, subsidiariamente,

Julgando o MAAC parte legítima na ação, por existir organicamente e ser titular da relação matéria controvertida, em litisconsórcio necessário passivo como o Município de Gondomar demandado; ou quando assim não se entenda,

Julgando que os autos devem prosseguir em primeira instância, com notificação para suprimento da ilegitimidade passiva plural quanto ao MCT por preterição de litisconsórcio passivo necessário entre o MAAC e o MCT, ambos a ser demandados com o Município de Gondomar; ou quando assim não se entenda,

Julgando que os autos devem prosseguir em primeira instância, com notificação para suprimento da ilegitimidade passiva plural por preterição de litisconsórcio passivo necessário entre o Município demandado e a administração estadual, esteja em juízo pelo MCT, pelo MAAC, por ambos, ou na pessoa da CCDR se vier entretanto a adquirir personalidade jurídica; ou quando assim não se entenda,

Julgando que os autos devem prosseguir em primeira instância, com notificação para suprimento da ilegitimidade passiva singular, por ser exceção dilatória suprível, em razão da errada demanda do MAAC na vez do MCT.

6. O RECORRIDO MINISTÉRIO DO AMBIENTE E DA AÇÃO CLIMÁTICA, apresentou contra-alegações, pugnando pela não admissão do recurso e, subsidiariamente, pela sua improcedência. Concluiu como segue:

A. Resulta, das alegações de recurso do ora Recorrente, que as questões em discussão são, no essencial, as que foram discutidas na primeira e segunda instâncias, pelo que o argumentário do Recorrente é fundamentalmente o mesmo que invocara, primeiro, na sua Réplica e, subsequentemente, nas Alegacões do recurso interposto para o Tribunal Central Administrativo Norte.

B. Vem o Recorrente invocar quatro fundamentos para sustentar o presente Recurso de Revista, no entanto, desde já se adianta, que parece que não estão preenchidos os requisitos para a Revista ser admitida, pelo menos parcialmente.

C. Quanto ao primeiro fundamento, a questão sub judice não goza da controvérsia pretendida pelo Recorrente.

D. Com efeito, esta questão foi amplamente desenvolvida e tratada de forma particularmente consistente quer em primeira, quer em segunda instância, tendo havido, inclusivamente, dupla conforme.

E. Como foi também já desenvolvida por este douto Tribunal, aliás, jurisprudência essa citada pelo douto Acórdão agora recorrido.

F. Assim, sendo, não existe qualquer questão de direito de grande importância relativamente à qual seja absolutamente necessário que se fixe, para o futuro, o sentido interpretativo a seguir.

G. Esse sentido interpretativo já foi apreciado por este douto Tribunal e de forma inequívoca.

H. Tal significa que, salvo o devido respeito por melhor e mais autorizada opinião, de maneira alguma se justifica a intervenção deste Supremo Tribunal, razão pela qual não deve ser admitida a Revista.

I. No que diz respeito ao segundo fundamento, mais uma vez se dirá que não está em causa uma questão que gere qualquer controvérsia, ou dificuldade de aplicação prática pelos Tribunais desta “nova configuração das atribuições governativas.”

J. Aliás, como resulta das decisões quer de primeira e segunda instância, quer da prática que tem presidido a sua aplicação pelos Tribunais Administrativos.

K. O Recorrente submete a Revista do Supremo Tribunal Administrativo, não uma qualquer questão de direito de particular relevo, “com vista à melhor aplicação do Direito”, mas antes a sua discordância para com os fundamentos que subjazem o entendimento quer da primeira, quer da segunda instância quanto a esta matéria.

L. As referidas decisões foram suficientemente fundamentadas, não havendo evidência (nem a mera aparência) de erro grosseiro, ou de má aplicação do direito.

M. A relevância da questão/discussão não ultrapassa, dos pontos de vista jurídico e social, os limites do caso concreto, e assim sendo, não se justifica a admissão de Recurso de Revista do acórdão recorrido, visto que esta questão em nada assume a especial relevância jurídica ou social reclamada pelo artigo 150° do CPTA, pelo que, também por este fundamento, não deve ser admitida a Revista.

N. Por fim, quanto ao quarto fundamento, cumpre dizer, desde logo, que não assiste qualquer razão ao Recorrente, pois nem sequer se poderá equacionar como uma questão.

O. Pois, mesmo com esta suposta “desconformidade entre o modelo do CPTA, que apela a ministérios, e o modelo de organização governativa, que deles prescinde”, o que é certo é que os Tribunais, não têm vindo a colocar qualquer problema de legitimidade processual dos Ministérios para serem demandados, com fundamento nesta suposta “desconformidade”.

P. Antes pelo contrário, a administração da justiça pelos Tribunais administrativos, tem assegurado o efetivo acesso aos tribunais, em total respeito e em cumprimento do princípio da tutela jurisdicional efetiva, direito fundamental constitucionalmente garantido, independentemente de a entidade demandada ser um Ministério, que na tese, no mínimo inovadora, do Recorrente supostamente não existe.

Q. Assim sendo, este “problema” parece-nos que só existe, efetivamente, para o Recorrente, e não para os demais intervenientes na administração da justiça, que além de serem muitos, também são de origem bem diversa.

R. Razão pela qual não se justifica a intervenção deste Supremo Tribunal, não devendo ser admitida a Revista, pelo menos quanto às questões agora assinaladas.

S. O ora Recorrente considera que o TCA Norte não fez uma aplicação correta do consagrado no artigo 10º do CPTA, ao decidir pela procedência da exceção de ilegitimidade passiva do ora Recorrido MAAC e em consequência determinar a sua absolvição da instância.

T. E a assim ser, entende o Recorrente que a decisão proferida pelo Tribunal “a quo” padece de erro de julgamento.

U. Mas tal não é verdade, como ficou sobejamente demonstrado, quer nas doutas Decisões de primeira e segunda instância, quer nas alegações do ora Recorrido.

V. Atendendo ao disposto no n.º 3 do artigo 30º do Decreto-Lei n.º 169-B/2019, de 3 de dezembro, que aprovou o regime de organização e funcionamento do XXII Governo Constitucional, as Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional, à data da prolação do Acórdão em crise encontravam-se sob a direção da Ministra da Coesão Territorial.

W. E ainda que aquela norma determine que essa direção seja exercida em coordenação com a Ministra da Modernização do Estado e da Administração Pública, no que diz respeito à relação com as autarquias locais, e com o Ministro do Ambiente e da Ação Climática, em matérias de ambiente e ordenamento do território.

X. Exercer a direção de uma entidade em coordenação com outro Ministério, não equivale a afirmar a existência de uma codireção ou direção conjunta.

Y. Aliás, nem esse foi o espírito do legislador, tanto mais que, em outros artigos do referido do Decreto-Lei n.º 169-B/2019, vêm expressamente referidas as situações em que este determinou que a direção de algumas entidades públicas fosse exercida em conjunto por vários Ministérios.

Z. Assim, não se pode concordar com o Recorrente, quando afirma que o ora Recorrido tem de ser considerado parte legítima, entendimento este que se estende igualmente à alegada existência de um litisconsórcio necessário passivo com o Ministério da Coesão Territorial.

AA. Pois, realmente, o único ministério que tem legitimidade passiva para ser parte na presente ação, no que diz respeito aos atos praticados pela CCDR Norte é o Ministério da Coesão Territorial.

BB. De tudo o anteriormente exposto, resulta que não devem proceder os argumentos aduzidos pelo Recorrente, porquanto foi interpretado e aplicado corretamente o direito, não padecendo o Douto Acórdão do TCA Norte, como já demonstrado, de qualquer vício.

CC. Donde não incorre o Douto Acórdão, agora recorrido, em nenhum erro de julgamento.

DD. E a assim ser, o mesmo não merece qualquer reparo, pois além de devidamente fundamentado, o mesmo encontra-se suportado, quer pela doutrina, quer pela Jurisprudência.

7. O recurso de revista foi admitido por acórdão de 6.07.2023, proferido pela Secção de Contencioso Administrativo deste STA, em formação de apreciação preliminar, do qual se extrai:

“(…)

O MINISTÉRIO PÚBLICO intentou esta acção administrativa, em defesa da legalidade, nela demandando o MUNICÍPIO DE GONDOMAR - MG - e o MINISTÉRIO DO AMBIENTE E DA ACÇÃO CLIMÁTICA - MMC - visando a impugnação de actos administrativos proferidos no âmbito de procedimento de pedido de informação prévia e de subsequente pedido de licenciamento de projecto de construção de um hotel em «... ..., ..., ...». Demanda o MG relativamente à deliberação camarária de 04.062010 – que aprovou a proposta da vereação no sentido de autorizar o Município a adquirir a área de 3185,44m2, que era parte do prédio sob a descrição nº...87, da A..., por permuta com o prédio nº...93, do Município -, à deliberação de 21.10.2010 - que aprovou a proposta da vice-presidência no sentido de autorizar o Município a adquirirá A... o prédio descrito sob o nº...11 -, à deliberação camarária de 29.07.2010 - que aprovou a informação favorável ao Pedido de Informação Favorável da A... tramitado no processo de obras particulares n°512/07 da câmara Municipal de Gondomar -, ao despacho de 09.02.2012 - do vereador AA de aprovação da arquitectura, proferido no processo de obras particulares 4252/11 da CMG -, ao despacho de 09.06.2016 - do presidente da câmara Municipal de Gondomar BB que deferiu o pedido de licenciamento tramitado no mesma processo de obras particulares n°4252/11 da CMG -, e demanda o MMC relativamente ao acto da «Directora de Serviços de Gestão do Território» da «Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte» [CCDRN] de 27.05.2008 - lavrado sobre Informação DGPU de 19.05.2008, e densificado pelos ofícios da CCDRN à A... de 29.05.2008, e ao Município, de 22.10.2008 – proferido no âmbito de procedimento de consulta obrigatória - processo da CCDRN n°IDDGT-...95.

O MMC é demandado juntamente com o MC - e a contra-interessada A... - em razão – na perspectiva do autor - da sua tutela - em matérias de ambiente e ordenamento do território - sobre a CCDRN. De facto, explica o autor da acção que demandou o MC e o MMC porque está em causa matéria de urbanismo e ordenamento do território, e, nomeadamente, uma autorização da CCDRN em matéria de «Reserva Ecológica Nacional» IREN), emitida em consulta obrigatória e vinculativa - feita no âmbito de «procedimento de informação prévia» - e que, a seu ver, é «nula», sendo certo que, também com base nela, acabou deferida a construção de um hotel [Hotel ...] implantado em solo REN.

O tribunal de 1ª instância - TAF do Porto - em sede de despacho pré-saneador, julgou ser o MMC parte ilegítima e absolveu-o da instância. Entendeu que se tratava de um caso de ilegitimidade passiva singular, que a mesma é insuprível em processo administrativo por aplicação das regras do processo civil, e que parte legítima seria, no caso, outro ministério, o MINISTÉRIO DA COESÃO TERRITORIAL [MCT].

O tribunal de 2ª instância - TCAN - negou provimento à apelação do autor, e confirmou o assim decidido relativamente à ilegitimidade passiva do MMC, embora com um voto de vencido no sentido de conceder razão à tese do autor. No acórdão do tribunal de apelação entendeu-se, pois, que se trata de um caso de legitimidade passiva singular, que a mesma era insanável, que parte legítima seria o MCT, e que não se configurava, no caso, uma situação de litisconsórcio necessário passivo nem entre o MMC e o MCT nem entre o MMC e o MC.(…)

Como decorre do exposto, as questões de direito que - nuclearmente - se perfilam, têm a ver com a qualificação da legitimidade passiva aqui em causa - se singular se plural -, com a sua efectiva ocorrência, e com a possibilidade jurídica da sua sanação.

Embora de natureza adjectiva, tais questões jurídicas obstaculizam o prosseguimento da instância e a almejada tutela jurisdicional efectiva por parte do autor, que é no caso a defesa da legalidade constitucional, bem como não obtêm respostas unívocas quer por parte da jurisprudência quer da doutrina. É certo que este Supremo Tribunal bem recentemente confirmou a tese segundo a qual a ilegitimidade passiva singular «não é sanável» - Ac STA de 09.02.2023, processo nº 1995/20.3BEPRT-S1 - mas fê-lo no caso concreto, que era de demanda a título de «responsabilidade civil extracontratual» de pessoa colectiva errada. Neste caso trata-se da demanda de entidade da administração local e entidade da administração central no âmbito de procedimentos tendentes a um mesmo fim, o do licenciamento da construção de um hotel assumidamente em solo REN. E, vistas a este nível, as questões em que insiste o recorrente não são desprezíveis, mas antes susceptíveis de fazer vacilar o mérito do decidido. E isto, associado às vacilações tanto da jurisprudência como da doutrina sobre o tema, faz com que se imponha a admissão da presente revista quer em nome da relevância jurídica das questões que constituem seu objecto quer em nome da busca de uma solução jurídica mais convincente.”

8. Com dispensa de vistos, entregues as competentes cópias aos Exmos. Juízes Conselheiros Adjuntos, cumpre apreciar e decidir.

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II. QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR:

9. As questões suscitadas pela RECORRENTE, delimitadas pelas alegações de recurso e respetivas conclusões, traduzem-se em apreciar:

- Se o acórdão recorrido errou ao julgar verificada a ilegitimidade passiva do Ministério do Ambiente e Ação Climática; e, na confirmação da exceção,

- Se errou ao considerá-la insuscetível de sanação, com o que absolveu o mesmo Ministério da instância.

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III. FUNDAMENTAÇÃO

III. i. DE FACTO

10. O acórdão recorrido fixou os seguintes factos:

A. Em 26.01.2023, o Ministério Público intentou a presente ação no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto [cfr. fls. 1666 e seguintes dos autos -suporte digital -, cujo teor se dá por integralmente reproduzido].

B. Nela demandou o Município de Gondomar e o Ministério do Ambiente e da Ação Climática [idem].

C. E formulou o seguinte petitório: “(…) Nestes termos, deve a presente ação ser considerada procedente, por provada, e em consequência:

A) Serem declarados nulos os atos administrativos impugnados praticados nos procedimentos de gestão urbanística relativos ao Hotel ..., e em procedimentos conexos, a saber,

- O ato administrativo da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte (CCDRN), corporizado no despacho de 27 de maio de 2008, da Diretora de Serviços de Gestão do Território CC lavrado sobre Informação DGPU de 19 de maio de 2008, e densificado pelos ofícios da CCDRN à A... de 29.05.2008, e ao Município, de 22.10.2008, e proferido em consulta obrigatória no âmbito do processo da CCDRN n.º ...95;

- O ato administrativo do Município, corporizado na deliberação de 04 de junho de 2010 da Câmara Municipal de Gondomar, que aprovou a proposta da vereação no sentido de autorizar o Município a adquirir a área de 3185,44m2, que era parte do prédio sob a descrição nº...87, por permuta com o prédio nº...93, do Município;

- O ato administrativo do Município, corporizado na deliberação de 21 de outubro de 2010, que aprovou a proposta da vice-presidência no sentido de autorizar o Município a adquirir à A... o prédio descrito sob o nº...11;

- O ato administrativo do Município, corporizado na deliberação da Câmara Municipal de Gondomar de 29 de julho de 2010 que aprovou a informação favorável ao Pedido de Informação Favorável da A... tramitado no processo de obras particulares n.º 512/07 da Câmara Municipal de Gondomar;

- O ato administrativo do Município, corporizado no despacho de 09 de fevereiro de 2012, do vereador AA, de aprovação da arquitetura, proferido no processo de obras particulares n.º 4252/11 da Câmara Municipal de Gondomar;

- O ato administrativo do Município, corporizado no despacho de 09 de junho de 2016, do presidente da Câmara Municipal de Gondomar BB, que deferiu o pedido de licenciamento tramitado no mesmo processo de obras particulares n.º 4252/11 da Câmara Municipal de Gondomar;

B) Ser reconhecida a inexistência de qualquer ato administrativo permissivo da operação urbanística de demolição das preexistências corporizadas no edificado da antiga fábrica ... ou ..., situadas no prédio ...87, que originou o prédio ...90. Subsidiariamente,

C) Ser o Município condenado à prática do ato legalmente devido, a saber, a declarar a caducidade do ato de aprovação de arquitetura corporizado no despacho de 09 de fevereiro de 2012, do vereador AA, proferido no processo de obras particulares n.º 4252/11 da Câmara Municipal de Gondomar. (…)” [idem].

D. Em 10.11.2022, foi promanada decisão judicial que julgou verificada a exceção dilatória de ilegitimidade passiva do Ministério do Ambiente e Ação Climática e, consequentemente, o absolveu da instância [cfr. fls. 56 e seguintes dos autos – suporte digital -, cujo teor se dá por integralmente reproduzido]

E. Sobre esta decisão judicial sobreveio o presente recurso jurisdicional [cfr. fls. 24 e seguintes dos autos principais -suporte digital -, cujo teor se dá por integralmente reproduzido].

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III. ii. DE DIREITO

11. Nos termos em que nos vem colocada a questão decidenda, importa, em primeiro lugar, conhecer da efetiva existência de uma situação de ilegitimidade passiva do MINISTÉRIO DO AMBIENTE E AÇÃO CLIMÁTICA (atualmente o MINISTÉRIO DO AMBIENTE E ENERGIA, como resulta da Lei Orgânica do XXIV Governo Constitucional, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 32/2024, de 10 de maio) e, em caso afirmativo, saber, em segundo lugar, se é ou não possível a sua sanação. Questão esta que se reconduz ao tema da sanabilidade da exceção dilatória de ilegitimidade singular, no âmbito do processo contencioso administrativo.

12. Na verdade, como referido no acórdão que admitiu a revista, “as questões de direito que - nuclearmente - se perfilam, têm a ver com a qualificação da legitimidade passiva aqui em causa - se singular se plural -, com a sua efectiva ocorrência, e com a possibilidade jurídica da sua sanação.”

Vejamos então a primeira questão (qualificação da legitimidade passiva aqui em causa).

13. Como se viu, o TCA Norte confirmou o decidido pelo TAF do Porto quanto à procedência da exceção dilatória da ilegitimidade processual passiva (singular) do Demandado, MINISTÉRIO DO AMBIENTE E DA AÇÃO CLIMÁTICA, o que fez por remissão para o discurso fundamentador exarado na 1.ª instância.

14. A exceção dilatória foi julgada procedente com a seguinte fundamentação:

“Nos processos de impugnação de acto administrativo e de condenação à prática de acto devido, de acordo com o n.º 2 do artigo 10.º do CPTA, a parte processualmente legítima, no plano passivo, é, em regra, “a pessoa coletiva de direito público”, a não ser que a acção se reporte “à ação ou omissão de órgãos integrados nos respetivos ministérios”, caso em que a “parte demandada é o ministério ou ministérios (...), a cujos órgãos sejam imputáveis os atos praticados ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.”

No caso dos autos, o Ministério Público instaurou a presente acção visando, além do mais, a declaração de nulidade do despacho da Diretora de Serviços de Ordenamento do Território da CCDR-Norte de 27.05.2008, proferido em consulta obrigatória no processo n.º ...95, através da qual esta se terá pronunciado favoravelmente sobre o projeto de obras de construção do hotel em questão ao abrigo do artigo 19.º do DL n.º 55/2002, de 11/03.

Foi, assim, por reporte a este agir, que o Ministério Público demandou expressamente o Ministério do Ambiente e da Ação Climática.

No entanto, conforme decorre do disposto no n.º 3 do artigo 30.º do Decreto-Lei n.º 169-B/2019, de 3 de dezembro que aprovou o regime de organização e funcionamento do XXII do Governo Constitucional é a Ministra da Coesão Territorial quem exerce “a direcção sobre as comissões de coordenação e desenvolvimento regional”, ainda que o faça em “coordenação” com a Ministra da Modernização do Estado e da Administração Pública e com o Ministro do Ambiente e da Ação Climática, consoante estejam em causa matérias relativas com as autarquias locais ou então com o ambiente e ordenamento do território.

Ora, esta “coordenação” não se confunde com o exercício em conjunto da “direcção”, tal como, de resto, se extrai dos vários exemplos em que tal Decreto-Lei n.º 169-B/2019, de 3 de dezembro estipula os casos em que o poder de direcção é exercido “conjuntamente” com outros ministros, distinguindo-os das outras situações em que tal poder de direcção é exercido “em coordenação”,

Daqui resulta, assim, de modo evidente, sem necessidade de outras e maiores indagações, que a direcção sobre as comissões de coordenação e desenvolvimento regional, como é o caso da CCDR-N, é exercida em exclusivo pela Ministra da Coesão Territorial (assim sucedendo ao Ministro de Planeamento e Infraestruturas que no XXI Governo Constitucional que, de acordo com o n.º 6 do artigo 24.° da DL n.º 251 -A/2015, de 17/12, exercia a tutela sobre as comissões de coordenação e desenvolvimento regional).

(…)

Pelo que, face ao teor da Lei Orgânica do XXII Governo Constitucional, que era aquela que se encontrava em vigor na data em que foi instaurada a presente acção, outra conclusão não se pode extrair que não a de que a CCDR-Norte apenas integra o Ministério da Coesão Territorial (atento o seu poder de direcção, que é típico, como se sabe, do modelo de organização vertical de hierarquia administrativa) e já não também o Ministério do Ambiente e da Ação Climática.”

15. Mas será mesmo assim?

16. Resulta claro da análise dos pedidos feitos pelo MINISTÉRIO PÚBLICO que os atos impugnados foram praticados por entidades públicas distintas: o primeiro pela COMISSÃO DE COORDENAÇÃO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL DO NORTE (CCDR Norte) e os restantes pelo MUNICÍPIO DE GONDOMAR. Sendo que, aqui em causa, estão apenas os atos praticados pela CCDR Norte, entidades que são serviços da administração direta do Estado.

17. Neste âmbito, de acordo com o quadro normativo vigente à data da propositura da ação e que as instâncias bem identificam (v. supra) a direção deste serviço é exercida pela Ministra da Coesão Territorial, em coordenação com a Ministra da Modernização do Estado e da Administração Pública, nas matérias relativas às autarquias locais, e com o Ministro do Ambiente e da Ação Climática, em matérias de ambiente e ordenamento do território [atualmente, este organismo viu os seus Estatutos aprovados pela Portaria n.º 407/2023, de 5 de dezembro – in DR-1.ª Série, n.º 234 -, que revogou as Portarias n.ºs 528/2007, de 30 de abril, e 590/2007, de 10 de maio, no que concerne à CCDR do Norte].

18. E resulta igualmente claro que a causa de pedir visa um ato administrativo da CCDR Norte – alegadamente nulo -, de 27 de maio de 2008, emitido no quadro das competências desta entidade em matéria de regime jurídico da Reserva Ecológica Nacional (REN) com vista à instrução de um Pedido de Informação Prévia no quadro do RJUE, a título de consulta obrigatória, despacho que autorizou o projeto em face ao regime REN, permitindo a implantação do projeto em solo sobre o qual ocorrem tipologias de REN, com a invocação do seu ajustamento ao Programa POLIS.

19. Ora, como prontamente alegado pelo MINISTÉRIO PÚBLICO, a REN é uma restrição de utilidade pública “à qual se aplica um regime territorial especial que estabelece um conjunto de condicionamentos à ocupação, uso e transformação do solo, identificando os usos e as acções compatíveis com os objectivos desse regime nos vários tipos de áreas” e que se reconduz a “uma estrutura biofísica que integra o conjunto das áreas que pela sensibilidade, função e valor ecológicos ou pela exposição e suscetibilidade perante riscos naturais, são objeto de proteção especial” - art. 2.º, n.ºs 1 e 2 do Decreto-Lei n.º 166/2008, de 22 de agosto. A REN protege componentes naturais, como a água o solo e os sistemas biofísicos associados, contribui para a adaptação aos efeitos das alterações climáticas, acautelando a sustentabilidade ambiental e a segurança de pessoas e bens. Expressamente, a REN integra a Rede Fundamental de Conservação da Natureza, conforme art. 5.º do Decreto-Lei n.º 142/2008, de 24 de julho, que aprova o Regime Jurídico da Conservação da Natureza e da Biodiversidade.

20. Neste contexto, parece indesmentível que a REN consubstancia “matéria ambiental” porque se refere à proteção de componentes ambientais e configura um instrumento de ordenamento do território ao envolver restrições ao uso e ocupação do solo.

21. E perscrutando a Lei Orgânica do XXII Governo Constitucional, daí decorre que se atribui ao Ministro do Ambiente e da Ação Climática competências ao nível do ordenamento do território e do ambiente. O art. 28.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 169-B/2019, na versão do Decreto-Lei n.º 54/2021, de 25 de junho, aplicável à data da propositura da ação (isto é, em 3.02.2022), tem o seguinte teor:

Artigo 28.º

Ambiente e Ação Climática

1- O Ministro do Ambiente e da Ação Climática tem por missão formular, conduzir, executar e avaliar as políticas de ambiente, ordenamento do território, cidades, transportes urbanos, suburbanos e rodoviários de passageiros, mobilidade, clima, silvicultura, conservação da natureza, bem-estar dos animais de companhia, energia, geologia e florestas, numa perspetiva de desenvolvimento sustentável e de coesão social e territorial.

22. Deste modo, se na ação está em causa um ato administrativo da Administração estadual em matéria de ambiente, ordenamento do território, Programa POLIS e se esta matéria cabe ao MINISTÉRIO DO AMBIENTE E DA AÇÃO CLIMÁTICA que tem por missão formular, conduzir, executar e avaliar as políticas respetivas, através de atos que o ministro executa ou delega, terá que concluir-se que este Ministério não pode ser considerado um terceiro, mas antes um sujeito que integra a relação material controvertida, tal como ela veio delineada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO.

23. E a isto não obsta o conceito de direção administrativa em que se sustentou a conclusão tirada pelas instâncias (noção que se extraí do n.º 7 do art. 28.º da Orgânica do XXIII Governo Constitucional - Decreto-lei n.º 32/2022 - e que já se lia no n.º 3 do art. 30.º da Orgânica do XXII Governo Constitucional – Decreto-Lei n.º 169-B/2019), por contraposição ao conceito de coordenação. O acórdão recorrido atendeu exclusivamente à noção restrita de poder de direção, para daí retirar que apenas esse poder importaria materialmente e, assim sendo, ocorreria a ilegitimidade da entidade concretamente demandada que, na realidade e neste âmbito de atuação, o não detém.

24. Com efeito, O TCA Norte veio a concluir que a CCDR-Norte apenas integrava o MINISTÉRIO DA COESÃO TERRITORIAL, atento o seu poder de direção, típico do modelo de organização vertical de hierarquia administrativa, e não (também) o MINISTÉRIO DO AMBIENTE E DA AÇÃO CLIMÁTICA.

25. Freitas do Amaral retira da relação hierárquica três poderes hierárquicos típicos: “poder de direcção (faculdade de dar ordens e instruções ao subalterno), ao poder de superintendência (faculdade de revogar e, eventualmente, modificar os actos do subalterno) e ao poder disciplinar (faculdade de punir e, eventualmente, expulsar o subalterno)” (cfr. Conceito e natureza do recurso hierárquico, 1981, p. 50). Por sua vez, Paulo Otero divisa na hierarquia administrativa os poderes de direção, de supervisão e disciplinar, caracterizando o primeiro destes - o poder de direção -, enquanto elemento inerente à hierarquia administrativa, traduz-se na faculdade de o superior hierárquico emanar comandos vinculativos a todos os órgãos subordinados os quais podem ser específicos para uma situação concreta e individualizada ou gozarem de aplicação generalizada e abstrata para situações futuras (cfr. Conceito e fundamento da hierarquia administrativa, 1992, pp-109-115). Como refere Marcelo Rebelo de Sousa a este propósito, “o poder de direcção decorre da natureza da relação hierárquica, isto é, da atribuição de função de chefia, não precisando de expresso acolhimento legal” (cfr. Lições de Direito Administrativo, Lisboa, 1994/95, p. 263).

26. Nesta medida, releva para o que nos importa a circunstância de o poder de direção constituir um quid atributivo de legitimidade para a ação, na medida em que a CCDR Norte estava, também, sujeita no desenvolvimento da sua atividade às ordens e instruções que lhe fossem dadas pelo Ministro competente. No caso, a Ministra da Coesão Territorial que exerce a direção sobre as comissões de coordenação e desenvolvimento regional, em coordenação com o Ministro do Ambiente e da Ação Climática, em matérias de ambiente (art. 28.º, n.º 7, do citado Decreto-Lei n.º 32/2022).

27. Porém, isso não impede a intervenção, ainda que em “coordenação”, do Ministro do Ambiente e da Ação Climática; aliás, injuntivamente prevista naquela Lei Orgânica do Governo, como se acabou de referir.

28. O conceito de coordenação administrativa, poderá definir-se como um modelo de relacionamento jurídico-intersubjetivo que se estabelece entre dois ou mais organismos públicos e cujo conteúdo se traduz no exercício conjunto ou concertado de poderes públicos, tendo em vista a prossecução do interesse público (v. desenvolvidamente sobre este tema, Alexandra Leitão, Contratos Interadministrativos, 2011, pp. 51 e s.; fórmulas contratuais ou não de coordenação e colaboração concertada, ob. cit. p. 16). Trata-se, em síntese, enquanto princípio geral em matéria de organização jurídico-pública, da articulação e compatibilização da atuação de diversas entidades administrativas para a obtenção de determinado interesse ou fim público, assegurando a unidade de ação da Administração. Ou seja, “relações de coordenação ou de cooperação entre unidades administrativas enquanto partes de um “complexo articulado de poderes públicos” (idem, p. 19).

29. É nesta medida que vem convocada a intervenção do MINISTÉRIO DO AMBIENTE E DA AÇÃO CLIMÁTICA, enquanto sujeito que integra esta fórmula de colaboração concertada ou de cooperação no âmbito do desenvolvimento das competências em matéria ambiental cometidas à CCDR Norte.

30. Como concluiu o Ministério Público, “o MCT não pode estar desacompanhado do MAAC, não pode decidir alheando-se do MAAC nas matérias que são deste e em que a lei lhes impõe coordenação, posto que, no mínimo, deve consultar o seu par nas ditas matérias previamente a qualquer decisão compreendida nos poderes de direção.”

31. De certo modo, o voto de vencido constante do acórdão recorrido, dá nota desta dificuldade – ainda que daí não retira todas as consequências-, ao referir que “a relação entre a parte e o objeto do processo (em que se traduz a legitimidade) assume, no caso das entidades públicas demandadas (legitimidade passiva), contornos diversos dos que estão subjacentes ao regime da ilegitimidade no processo civil: enquanto que no mundo das pessoas jurídicas privadas (singulares ou coletivas) a regra é a total separação das esferas jurídicas, correspondentes a distintos (e inconfundíveis) centros de imputação de direitos e deveres, já no universo das pessoas coletivas públicas predomina a complexidade da organização administrativa. // No caso dos Ministérios é mais evidente a confusão ou possibilidade de confusão, tendo em conta a frequente alteração da designação e das respetivas esferas de competências”.

32. Ainda neste capítulo, necessário é ter presente que a legitimidade processual exprime uma relação entre um determinado sujeito e o objeto do processo. “Não é um atributo do sujeito, em si mesmo, mas antes uma qualidade desse sujeito em relação a uma determinada acção com um certo objecto. // É a susceptibilidade de ser parte numa acção aferida em função da relação dessa parte com o objecto daquela acção e destina-se a assegurar “a coincidência entre os sujeitos que, em nome próprio, conduzem o processo e aqueles em cuja esfera jurídica a decisão judicial vai directamente produzir a sua eficácia.” (cfr. Esperança Mealha, Personalidade Judiciária e Legitimidade Passiva das Entidades Públicas, Cedipre Online – 2, 2010, p. 8).

33. A legitimidade processual deve ser avaliada pelo interesse da parte perante o objeto do processo, ou seja, pelo seu “interesse direto em demandar” ou “interesse direto em contradizer” (26.º, n.º 1, do CPC), que se presume existir quando se verifique a “titularidade da relação controvertida, tal como é configurada pelo autor" (art. 26.º, n.º 3, do CPC). Nessa medida, prevalecendo o substrato adjetivo da posição das partes numa relação material controvertida, a legitimidade processual é “a susceptibilidade de se ser parte numa acção aferida em função da relação dessa parte com o objecto daquela acção. A legitimidade processual (ou ad causam) é, assim, sempre relativa a uma determinada acção e a um certo objecto” (cfr. Miguel Teixeira de Sousa, As Partes, o Objecto e a Prova na Acção Declarativa, 1995, p. 47).

34. A legitimidade, enquanto pressuposto processual, deverá ser apreciada e determinada pela utilidade ou prejuízo que, da procedência ou improcedência da ação, possa advir para as partes, face aos termos em que o autor configura o direito invocado e a posição que estas, perante o pedido formulado e a causa de pedir, têm na relação jurídica material controvertida, tal como é apresentada pelo autor.

35. Como também refere Esperança Mealha (ob. cit. p. 12):

“O artigo 10.º/1, primeira parte, CPTA contempla o critério para determinação da legitimidade passiva (singular e directa). Repetindo o já enunciado no artigo 9.º/1, segunda parte, quanto à legitimidade activa, atribui legitimidade às partes na relação material controvertida, tal como é apresentada pelo autor.

O CPTA trata separadamente o lado activo e o lado passivo da legitimidade. Seria vantajosa a enunciação, num mesmo preceito, do critério geral de legitimidade (à semelhança do artigo 26.º CPC) pois permitiria diferenciar, com maior clareza, a legitimidade e a personalidade judiciária.

Em geral, a averiguação da legitimidade não oferece dificuldades de maior, excepto naqueles casos em que seja necessário discutir o problema, não totalmente resolvido no processo civil, de saber como deve ser aferida a titularidade da relação controvertida (se deve ser verificada apenas com base nas afirmações do autor na petição inicial, ou se, pelo contrario, deve aferir-se pela “efectiva titularidade da relação material controvertida tomada provisoriamente como objectivamente existente, com a configuração que vier a resultar das afirmações de autor e réu, confirmadas pela instrução e discussão da causa.”

36. E como ensinam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, em anotação ao artigo 10.º do CPTA, “[o] segmento inicial do n.º 1 estabelece, de harmonia com o disposto no artigo 9.º, n.º 1, que dispõe de legitimidade passiva a outra parte na relação material controvertida, tal como configurada pelo autor. Tal como o artigo 30.º do CPC, a previsão normativa tem em vista os litígios que pressupõem a existência de uma relação jurídica entre as partes” (cfr. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª ed., p. 105). E é isso mesmo que este Supremo Tribunal tem afirmado, isto é, que a legitimidade passiva deve ser retirada dos exatos termos da relação material controvertida tal como configurada pelo Autor, de acordo com o disposto no art. 10.º, n.º 2, do CPTA (cfr. i.a. o ac. de 13.04.2023, proc. n.º 4/15.9BEBRG). Como é isso também o que a jurisprudência dos tribunais cíveis tem afirmado: “o preenchimento do requisito da legitimidade processual (entendido como condição para a obtenção de uma pronúncia sobre o mérito da causa, e não como uma condição de procedência da ação) não exige a verificação da efetiva titularidade da situação jurídica invocada pelo demandante, bastando a alegação dessa mesma titularidade, elegendo-se a titularidade da “relação material controvertida” tal como a mesma foi alegada no articulado inicial, como critério definidor do referido pressuposto processual” (cfr. o ac. do STJ de 2.06.2021, proc. n.º 22208/18.2T8PRT.S1).

37. De acordo com esta leitura, que é aquela que está de acordo com conceção adjetiva da legitimidade enquanto pressuposto processual, o MINISTÉRIO DO AMBIENTE E DA AÇÃO CLIMÁTICA é titular da relação controvertida, tal como esta foi configurada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO na petição inicial desta ação.

38. E assim sendo, o acórdão recorrido errou ao concluir pela ilegitimidade processual passiva do MINISTÉRIO DO AMBIENTE E DA AÇÃO CLIMÁTICA.

39. Por outro lado, isto estabelecido, considerando as atribuições materiais do MINISTÉRIO DO AMBIENTE E DA AÇÃO CLIMÁTICA e a imposição de coordenação entre ambos os ministros no segmento material, ocorre litisconsórcio necessário passivo entre este e o MINISTÉRIO DA COESÃO TERRITORIAL; ou melhor, por referência ao Ministro Adjunto e da Coesão Territorial, de acordo com a Lei Orgânica do XXIV Governo Constitucional - Decreto-Lei n.º 32/2024, de 10 de maio [o art. 15.º do diploma prevê no seu n.º 7 que: “O Ministro Adjunto e da Coesão Territorial exerce, ainda, os poderes de superintendência e tutela sobre as seguintes entidades, sem prejuízo da coordenação com os ministros competentes nas matérias setoriais por aquelas prosseguidas no respetivo âmbito territorial: a) A Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte, I. P.”; e nos termos do seu art. 25.º, n.º 1, “o Ministério do Ambiente e Energia é o departamento governamental que tem por missão formular, conduzir, executar e avaliar as políticas de ambiente, água, resíduos, clima, proteção do litoral, conservação da natureza, biodiversidade, energia e geologia, numa perspetiva de desenvolvimento sustentável e de coesão social e territorial, bem como do ordenamento em matérias da sua competência, incluindo da orla costeira e do espaço rústico”.]

40. Portanto e desde logo um caso de ilegitimidade suprível. A ilegitimidade plural é sanável mediante a intervenção da parte legítima na ação.

41. O MINISTÉRIO PÚBLICO entende, no recurso interposto, que a ilegitimidade passiva singular não ocorre porque, em qualquer caso, configura litisconsórcio necessário passivo entre a administração estadual e a administração local, em razão das pré-decisões e do procedimento complexo de licenciamento urbano.

42. E entende que a orgânica do Governo a partir do XXI Governo constitucional não só não consentia nem consente que o MAAC fique fora da ação, por nela estar em causa matéria de ambiente e ordenamento do território e por emitir ordens às CCDR.

43. Daí entender, no recurso interposto, que “há litisconsórcio entre os dois ministérios, e portanto, que há lugar ao convite os suprimento prévio à absolvição, porque a orgânica do Governo confere atribuições ao MAAC nas matérias que são objeto de discussão na relação material controvertida; porque o MAAC emite ordens às CCDR; porque a direção é exercida pelo MCT mas em coordenação com o MAAC que precede o MCT e sobre ele prevalece na orgânica do Governo; porque não há uma relação de hierarquia unívoca, mas poderes partilhados; porque foi o MAAC, e só ele, que deu causa a ação, o que não sucederia se fosse alheio à relação material controvertida”.

44. Aliás, já no articulado de resposta à matéria de exceção, o MINISTÉRIO PÚBLICO havia requerido, ainda que a título subsidiário, que “quanto à exceção de ilegitimidade passiva arguida pelo MAAC, caso o Tribunal considere haver preterição de litisconsórcio necessário passivo, devendo ser chamados o MAAC e também o Ministério da Coesão Territorial, o que se solicita ao Tribunal é que, ao abrigo dos poderes concedidos pelo art. 7.º-A n.º 2, art.º 8º n.º 4, art. 87.º n.º 1 a) e art. 25º n.º 5 todos do CPTA, providencie pelo suprimento da exceção dilatória apontada, ordenando a citação” que se imponha.

45. Nesta medida, procedendo o recurso quanto ao erro de julgamento verificado a propósito da existência de ilegitimidade processual do MINISTÉRIO DO AMBIENTE E DA AÇÃO CLIMÁTICA, não se mostra já necessário conhecer da questão que lhe sucederia caso fosse de manter a decisão tomada pelas Instâncias acerca desta exceção dilatória e que passaria por saber se no contencioso administrativo é, ou não, possível sanar a ilegitimidade passiva singular.

46. Com efeito, embora se reconheça a pertinência da questão em abstrato e a controvérsia em torno do tema existente – longe de estar sedimentada qualquer posição na Jurisprudência, como afirmado no acórdão que admitiu a revista e considerando as oscilações que os acórdãos que abordam esta matéria evidenciam (v.g. os ac.s deste Supremo de 8.10.2015, proc. 1080/15, de 19.05.2016, proc. n.º 1080/15, e de 6.11.2024, proc. n.º 42/24.0BALSB; também os ac.s do TCA Sul de 18.05.2017, proc. n.º 298/16.2BELLE, de 10.05.2018, proc. n.º 1491/16.3BESNT, de 21.11.2013, proc. n.º 10262/13, e de 16.10.2024, proc. n.º 1686/24.6BELSB; no TCA Norte os ac.s de 8.04.2022, no proc. n.º 1995/20.3BEPRT-S1 e de 14.02.2020, proc. n.º 409/19.6BEPRT) -, no caso concreto a abordagem desta questão ficou prejudicada. Não só se verifica a legitimidade processual da Entidade Demandada, como a ilegitimidade plural é sanável mediante a intervenção da parte legítima na ação.

47. Como decorre do que vimos de expor, ocorrendo afinal uma situação de legitimidade passiva plural, a qual não vem devidamente espelhada na ação, caberá ao TAF do Porto proferir o competente despacho de aperfeiçoamento. Em concreto, o despacho a proferir, em ordem à estabilização subjetiva da instância, deverá atender em especial ao que se deixou dito nos parágrafos 17. e 39. e 44. supra.

48. Nos termos do disposto no artigo 7.º-A do CPTA: “Cumpre ao juiz, sem prejuízo do ónus de impulso especialmente imposto pela lei às partes, dirigir ativamente o processo e providenciar pelo seu andamento célere, promovendo oficiosamente as diligências necessárias ao normal prosseguimento da ação, recusando o que for impertinente ou meramente dilatório e, ouvidas as partes, adotando mecanismos de simplificação e agilização processual que garantam a justa composição do litígio em prazo razoável” (n.º 1); “O juiz providencia oficiosamente pelo suprimento da falta de pressupostos processuais suscetíveis de sanação, determinando a realização dos atos necessários à regularização da instância ou, quando a sanação dependa de ato que deva ser praticado pelas partes, convidando-as a praticá-lo” (n.º 2).

49. O que importa agora fazer, dando satisfação ao oportunamente requerido pelo MINISTÉRIO PÚBLICO (v. 44 supra).

50. Assim, na procedência do recurso, deverá revogar-se o acórdão recorrido e ordenar-se a baixa dos autos para providenciar a intervenção dos dois Ministérios em litisconsórcio necessário passivo. Para além da intervenção que atualmente se impõe em resultado do Decreto -Lei n.º 36/2023, de 26 de maio, que procedeu à reestruturação das Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR), convertendo -as em institutos públicos de regime especial integrados na administração indireta do Estado, com personalidade jurídica, dotados de autonomia administrativa, financeira e patrimonial (cfr., também, os Estatutos da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte, I. P., aprovados pela Portaria n.º 407/2023, de 5 de dezembro).

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51. Anexa-se sumário, elaborado de acordo com o disposto no n.º 7 do artigo 663.º do CPC.

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IV. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido e, julgando o MINISTÉRIO DO AMBIENTE E DA AÇÃO CLIMÁTICA parte legitima (atualmente o MINISTÉRIO DO AMBIENTE E ENERGIA), ordenar a baixa dos autos ao TAF do Porto para que aí seja proferido despacho nos termos supra explicitados, em ordem ao prosseguimento da ação, se a tal nada mais obstar.

Custas pelos RECORRIDOS Público e CONTRAINTERESSADA A... LDA., não sendo devido por esta última o pagamento da taxa de justiça neste Supremo, uma vez que não apresentou contra-alegações.

Notifique.

Lisboa, 13 de fevereiro de 2025. – Pedro José Marchão Marques (relator) – Frederico Manuel de Frias Macedo Branco - Ana Celeste Catarilhas da Silva Evans de Carvalho.

0251/22.7BEPRT-S1

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