101753/15.0YIPRT-A.L1-7 - Tribunal da Relação de Lisboa

I- O art. 13º, nº 1 da Lei nº 159/99, de 14.09 cometia aos municípios atribuições nos domínios de equipamento rural e urbano, energia, transportes e comunicações, educação, património, cultura e ciência, tempos livres e desporto, saúde, ação social, habitação, proteção civil, ambiente e saneamento básico, defesa do consumidor, promoção do desenvolvimento, ordenamento do território e urbanismo, polícia municipal e cooperação externa;

II- Revestem-se de utilidade pública os serviços de vigilância e segurança cuja prestação o Município, no exercício da atividade que legalmente lhe é cometida, tenha ajustado com terceiro, sendo de natureza administrativa o contrato assim celebrado que se integra na previsão do art. 450º do Código dos Contratos Públicos.

III- Em tal caso tem aplicação a al. al. f) do nº 1 do art. 4º do ETAF, cabendo aos tribunais administrativos a apreciação de litígio emergente da outorga de tal contrato.

(Sumário elaborado pela relatora)

Acordam os Juizes, no Tribunal da Relação de Lisboa.

Relatório:

I- C… – Prestação de Serviços de Segurança e Vigilância, S. A., apresentou no Balcão Nacional de Injunções requerimento de injunção contra o Município de ..... e Associação de Desenvolvimento de ..... Pró-Comércio, para obter dele o pagamento de € 6.062,15 – valor correspondente à retribuição dos serviços de vigilância e segurança prestados a solicitação dos requeridos –, acrescidos de juros vencidos no valor € 1.517,65 e dos juros vincendos até efetivo pagamento.

O Município de ..... deduziu oposição, onde, além do mais, deduziu a exceção da incompetência material, sustentando que conhecimento da questão cabe aos Tribunais Administrativos.

Após resposta da requerente, foi proferido despacho que, além do mais, julgou improcedente a dita exceção dilatória.

Apelou o Município de ....., pedindo a revogação da decisão apelada e a sua absolvição da instância por incompetência material do tribunal, formulando, pra tanto, as conclusões que, de seguida, se transcrevem:

I- A Recorrida intentou a acção especial para o cumprimento de obrigações (superior à alçada 1ª instância), no Balcão Nacional de Injunções, indicando como competentes os tribunais judiciais,

II- Estando actualmente a correr termos no J10 da secção Cível do Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa,

III- Em sede de oposição invocou o ora Recorrente a incompetência absoluta em função da matéria do tribunal judicial, com base no disposto no artigo 4º, nº 1, al. f) do ETAF, uma vez que ao contrato em discussão se deveria aplicar o regime dos contratos públicos por força do disposto no nº 6 do artigo 1º do decreto-Lei nº 18/2008 (Código dos Contratos Públicos);

IV- Requerendo a sua absolvição da instância em conformidade;

V- Sucede que no despacho proferido a 12-04-2016, apreciada a excepção pelo Mmo. Tribunal “a quo”, foi a mesma declarada improcedente porque considerou este que muito embora se possa afirmar “que só os tribunais administrativos e fiscais são os competentes para apreciar todas as questões relativas à responsabilidade civil extracontratual da Administração, independentemente de se tratar de actos praticados no âmbito de um exercício de gestão pública ou de gestão privada (alíneas g) e h) do nº 1 do artigo 4º do ETAF), não se pode avançar com tal solução no caso de responsabilidade civil contratual da administração”,

VI- Tendo concluído na incompetência da jurisdição administrativa para conhecer do mérito dos autos, julgando a excepção de incompetência invocada improcedente, porquanto considerou o contrato em apreço subsumível às normas de direito privado, uma vez que:

a) .-não versa sobre o exercício de poderes públicos, nem tem um objecto passível de acto administrativo” e que

b) .-“por outro lado, não confere à Autora direitos especiais sobre coisas públicas ou o exercício de funções dos órgãos dos réus. A submissão deste específico contrato ao regime substantivo de direito público não resulta da lei, nem da vontade das partes”.

VII- Decisão com que o recorrente se não conforma e da qual pretende por esta via recorrer.

VIII- Com efeito, importa acentuar que, segundo a legislação constitucional e ordinária portuguesa, compete aos tribunais administrativos o julgamento do contencioso contratual da administração.

IX- Os arts. 209º, nº 1 al. b), 212º e 268º, nº 4 da Constituição da República Portuguesa, preveem o imperativo constitucional de tutela efectiva dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos administrados, fixando uma obrigação ao legislador de proporcionar tal protecção por meio legal.

X- Consagrando o princípio da plena jurisdição dos tribunais administrativos,

XI- O que significa dizer que todo o tipo de pretensões passam a poder ser deduzidas perante os tribunais administrativos, designadamente as previstas na al. l) do nº 2 do artigo 2º do CPTA, respectivamente: “l) A apreciação de questões relativas à interpretação, validade ou execução de contratos:”.

XII- Ademais, nos termos da al e) do nº 1 do actual ETAF, respectivamente alíneas b), e) e f) do nº 1 do artigo 4º ETAF:

“1- Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a: (…)

b) -Fiscalização da legalidade das normas e demais actos jurídicos emanados por pessoas colectivas de direito público ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal, bem como a verificação da invalidade de quaisquer contratos que directamente resulte da invalidade do acto administrativo no qual se fundou a respectiva celebração;

e) -Questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público;

f) -Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público;”

XIII- O que coloca necessariamente o contrato em vigor e a causa que lhe subjaz, na competência exclusiva dos tribunais administrativos;

XIV- É que o contrato em vigor que é invocado como se tratando de um contrato de “Fornecimento de bens ou serviços de segurança e vigilância”, com data em 18-08-2010, no período que se reporta de 01-01-2012 a 4-03-2012, não é mais do que um verdadeiro contrato administrativo que devia ter sido assim qualificado pelo Mmo. Tribunal “a quo”.

XV- Assim definido no nº 6 al. a) do artigo 1º do Código dos Contratos Públicos porquanto não só se trata de um acordo de vontades, celebrado entre um contraente público e um privado, como por força daquele código é qualificado como contrato administrativo e submetido a regime substantivo de direito público.

XVI- Efectivamente, o contrato em vigor não é mais do que um “Contrato de aquisição de serviços” – um tipo de contrato administrativo, cuja tramitação e contratação é objecto de regulamentação expressa e específica nos artigos 450º e ss do Código dos Contratos Públicos (doravante CCP), donde resulta que “entende-se por aquisição de serviços o contrato pelo qual um contraente público adquire a prestação de um ou vários tipos de serviços mediante o pagamento de um preço.”

XVII- Estando os elementos essenciais do contrato preenchidos, respectivamente:

1- A aquisição de serviços de segurança pelo Recorrente, que se trata de contraente público.

2- A contrapartida do preço.

XVIII- Manifesta é a qualificação do respectivo contrato como contrato administrativo de aquisição de serviços, o que se coaduna com o pensamento do Prof. Doutor Pedro Gonçalves, segundo o qual “O contrato de aquisição de serviços é, pois, o contrato pelo qual um particular se obriga perante uma entidade pública a prestar um determinado serviço de utilidade pública.”

XIX- “Este é administrativo por a lei como tal o qualificar, impondo a sua submissão a um regime de direito público não obstante se tratar de contrato cujo objecto é susceptível de ser objecto de contrato privado (…)

4. -Desde há algum tempo que, na Administração Pública em geral, se vem ampliando muito significativamente o campo dos serviços públicos que deixam de ser prestados directamente pelas estruturas das entidades administrativas para serem contratualmente cometidos a entidades privadas: limpeza pública, segurança, transportes, fiscalização, prevenção, abastecimento de agua e energía, etc.” Andrade da Silva, Almedina, Código dos Contratos Públicos anotado e comentado – 2015, 5ª edição, pg. 884 e ss”

XX- Pelo que mal andou o Mmo Tribunal “a quo” quando considerou que “A submissão deste específico contrato ao regime substantivo de direito público não resulta da lei, nem da vontade das partes”. E que “Pela sua natureza e condições gerais e particulares (cfr. Fls. 45 a 47), o contrato em apreço é subsumível às normas de direito privado.”

XXI- Com efeito, não só o contrato em apreço é subsumível às normas de direito público, como isso decorre expresamente do disposto nos arts. 450º e ss aplicável ex vi artigo 1º, nº 6, al. a) do CCP por se tratar de contrato administrativo de aquisição de serviços.

XXII- Se assim é, e se de um contrato administrativo de aquisição de serviços se trata, manifesto fica que à luz da alínea f) do artigo 4º do ETAF, se trata de “questão relativa à (…) execução (…) de contratos específicamente acerca dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos do respectivo regime substantivo de direito público”, que por ese motivo, e em função do critério substantivo referido pelo Mmo Tribunal “a quo”, sujeita a apreciação da matéria à jurisdição administrativa como bem devia ter sido determinado.

XXIII- Sendo que no caso específico, o contrato em apreço não oferece dúvidas de maior, tratando-se de um contrato típico administrativo.

XXIV- Resta somente concluir na incompetência dos tribunais judiciais para o julgamento da causa porquanto, por versar sobre a execução e cumprimento de contrato administrativo típico de aquisição de serviços de segurança, nos termos do artigo 450º e ss ex vi artigo 1º, nº 6 al. a) ambos do CCP, a competência exclusiva para o julgamento da causa nos termos da alínea f) do nº 1 do artigo 4º do ETAF pertence à jurisdição administrativa.

XXV- Devendo em consequência o despacho proferido a 12-03-2016 pelo Mmo Tribunal “a quo”, na parte em que se debruça na excepção de incompetência invocada pelo recorrente ser revogada e em conformidade substituída por decisão que declare a procedência da excepção de incompetência em função da matéria invocada pelo Recorrente, absolvendo os RR da instância.

A apelada contra-alegou a defender a improcedência da apelação.

Colhidos os vistos, cumpre decidir, sendo questão sujeita à nossa apreciação a de saber se a competência para a ação cabe aos tribunais judiciais ou, diversamente, aos tribunais administrativos.

II- Segundo o nº 3 do art. 212º da CRP, o julgamento de ações que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas compete aos tribunais administrativos.

“O critério de delimitação do âmbito material desta jurisdição assenta (…) numa lógica de especialização: trata-se, na verdade, de reservar para uma jurisdição própria a incumbência de administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas … .”[1].

Em termos idênticos, dispõe o art. 144º da Lei da Organização do Sistema Judiciário[2], no seu nº 1, que aos “tribunais administrativos e fiscais compete o julgamento de litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais.”

Importa, pois, começar por definir o conceito legal de “relações jurídicas administrativas”.

Na caraterização do que sejam essas relações que subjazem aos litígios da competência dos tribunais administrativos, escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira[3]:

“Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: (1) as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público; (2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza «privada» ou «jurídico-civil». Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal”.

Também Jorge Miranda e Rui Medeiros[4], após salientarem que não é isenta de controvérsia a questão de saber o que deve entender-se por relações jurídicas administrativas e fiscais, indicam como melhor critério a seguir “aquele para que aponta o próprio sentido literal da expressão: são relações jurídicas administrativas e fiscais as relações de Direito Administrativo e de Direito Fiscal, que se regem por normas de Direito Administrativo ou Fiscal.”

Sobre a matéria, Carlos Vieira de Andrade[5] escreve: “Esta questão sobre o que se entende por “relação jurídica administrativa”, sendo fulcral, devia ser resolvida expressamente pelo legislador. Mas, na falta de uma clarificação legislativa, parece-nos que será porventura mais prudente partir-se do entendimento do conceito constitucional de «relação jurídica de direito administrativo», com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a Administração.”

E, definindo tais relações, o mesmo autor diz serem “aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido”.

Por seu turno, o art. 4º, nº 1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais[6] – na redação inicial, aqui aplicável, por ser a vigente na data da propositura da ação[7] –, na sua alínea f), afirma também a competência dos tribunais administrativos para a apreciação de litígios que tenham por objeto “Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público;”.[8]

Do seu teor resulta, de modo claro, que nem todos os litígios emergentes de contratos em que intervém a Administração Pública são de submeter aos tribunais administrativos.

Defende o apelante que o contrato em causa nestes autos é um contrato de aquisição de serviços previsto nos arts. 450º e segs. do Código dos Contratos Públicos, onde se lê:

“Entende-se por aquisição de serviços o contrato pelo qual um contraente público adquire a prestação de um ou vários tipos de serviços mediante o pagamento de um preço.”

Porém, a doutrina entende de modo restritivo esta definição legal.

Na verdade, no seguimento da lição de Freitas do Amaral – ao referir-se ao contrato de prestação de serviços para fins de imediata utilidade pública como sendo “… aquele pelo qual um particular se vincula a exercer uma actividade de imediata utilidade pública …”[9] – e de Pedro Gonçalves – “O contrato de aquisição de serviços é, pois, aquele pelo qual um particular se obriga perante uma entidade pública a prestar um determinado serviço de utilidade pública …[10]”–, também Jorge Andrade da Silva[11] caracteriza este contrato através de um elemento que a letra da lei não menciona: tratar-se de um serviço prestado para fins de utilidade pública.

Por outro lado, importa ter presente que, para a aferição da competência em razão da matéria, o que releva é – segundo jurisprudência pacífica do Tribunal de Conflitos[12] - a relação jurídica controvertida tal como a configura o autor na petição inicial apresentada, sendo a causa de pedir invocada e o pedido formulado que servem de balizas definidoras deste pressuposto processual, isto independentemente de ser, ou não, bem fundada a pretensão deduzida e de estarem, ou não, preenchidos os demais pressupostos processuais, matéria cujo conhecimento caberá ao tribunal a que for reconhecida a competência em apreço.

No requerimento inicial lê-se, além do mais, que “em 18/08/2010, no exercício da sua actividade, as Requeridas solicitaram a prestação de serviços de vigilância e segurança (…)” – cfr. fls. 2 dos autos.

Então vigorava a Lei nº 159/99, de 14.09 que no art. 13º, nº 1 cometia aos municípios atribuições nos domínios de equipamento rural e urbano, energia, transportes e comunicações, educação, património, cultura e ciência, tempos livres e desporto, saúde, ação social, habitação, proteção civil, ambiente e saneamento básico, defesa do consumidor, promoção do desenvolvimento, ordenamento do território e urbanismo, polícia municipal e

cooperação externa.

Tanto basta para concluir que os serviços contratados, por se integrarem na atividade do Município de ....., se revestiram de utilidade pública, pelo que o contrato celebrado tem natureza administrativa, integrando-se na previsão do citado art. 450º.

Logo, tem aplicação a já citada al. al. f) do nº 1 do art. 4º do ETAF, cabendo aos tribunais administrativos a apreciação do litígio.

III- Pelo exposto, julga-se procedente a apelação e, revogando-se a decisão apelada:

a) -Declara-se que os tribunais judiciais são incompetentes em razão da matéria para a apreciação do litígio, cabendo essa competência aos tribunais administrativos;

b) -Absolvem-se da instância o Município de ..... e a Associação de Desenvolvimento de ..... Pró-Comércio.

Aqui e na 1ª instância as custas são a cargo da autora.

Lxa. 6.12.2016

(Rosa Maria M. C. Ribeiro Coelho)

(Maria Amélia Ribeiro)

(Maria da Assunção Pinhal Raimundo)

[1] Cfr. Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, pg. 148.

[2] Lei nº 62/2013, de 26 de Agosto

[3] Constituição da República Portuguesa, Anotada, 3ª edição revista, pág.815

[4] Cfr. obra e local citados

[5] “Justiça Administrativa”, 9ª edição, pág. 55

[6] Aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19/2.

[7] A anterior à ora vigente, introduzida pelo Dec. Lei nº 214 G/2015, de 2 de Outubro, que na al. e) afirma a competência dos tribunais administrativos para apreciar litígios relativos à “Validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes; …”.

[8] É desnecessário considerar a previsão da al. e) porque é manifesto que não tem aplicação ao caso, já que se refere “… à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público; …” –, o que claramente está fora da hipótese que analisamos.

[9] Cfr. Curso de Direito Administrativo, II, pg. 550

[10] Cfr. O Contrato Administrativo, pg. 73, que é citado pelo próprio apelante.

[11] Cfr. Código dos Contratos Públicos Comentado e Anotado, 3ª edição, pg. 1077.

[12] Neste sentido, entre outros, cfr. os acórdãos do T. Conflitos de 20.09.2011, Processo nº 04/11 e de 09.12.2010, P.020/10 e a jurisprudência e doutrina ali citadas a este propósito, acessíveis

em www.dgsi.pt