391/23.5BESNT - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Não sendo imputável ao acto suspendendo os desvalores da inexistência jurídica (não confundível com a singela inexistência material de qualquer acto jurídico) e da nulidade, recentra-se o caso em apreço, por conta dos alegados vícios de preterição da audiência prévia e de falta de fundamentação, no regime-regra da invalidade dos actos administrativos, que é o da anulabilidade, tendo presente o artigo 163.º, n.º 1, do CPA.

II- Deixando a requerente da providência cautelar de suspensão da eficácia de acto administrativo decorrer o prazo de três meses para a impugnação de actos anuláveis, prescrito pela alínea b) do n.º 1 do artigo 58.º do CPTA, e inexistindo, no concreto, qualquer das causas que permitem o alargamento do prazo de impugnação, designadamente, as elencadas nas alíneas b) e c) do n.º 3 do artigo 58.º do mesmo Código, sem que, no decurso daquele prazo, tivesse intentado a correspondente acção administrativa impugnatória do acto suspendendo (o processo principal), deve ter-se o processo cautelar por extinto, atenta a instrumentalidade que a este caracteriza (cf. artigo 113.º, n.º 1, do CPTA), em conformidade com o estipulado na alínea a) do n.º 1 do artigo 123.º do CPTA.

I- Relatório.

M. .., doravante Recorrente, no âmbito do processo cautelar que deduziu contra o Município de Cascais, doravante Recorrido, no qual requereu no TAF de Sintra o decretamento da providência cautelar de suspensão da eficácia “de alegado acto administrativo de qualificação de animal como “animal perigoso”, bem como da ordem de apresentação de licença de detenção de animal perigoso, proferido pela Médica Veterinária da Câmara Municipal de Cascais”, mostra-se agora inconformada com a sentença do Tribunal a quo, proferida em 03/07/2023, que, em síntese, considerou que a ora “Recorrente não apresentou a acção principal no devido tempo, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 58.º do CPTA”, e, como tal, deu por verificada a existência de uma causa de extinção “do processo cautelar”, tendo declarado, em consequência, “a extinção da instância”, com fundamento na alínea a) do n.º 1 do artigo 123.º do CPTA.

A Recorrente vem interpor recurso ordinário de apelação contra a sentença do Tribunal a quo, no qual formula as seguintes conclusões (transposição feita a partir da peça de recurso inserta no SITAF):

“A. Do supra exposto resulta que o presente recurso tem por finalidade sindicar a Sentença do Tribunal a quo que extinguiu a instância por alegada verificação da caducidade do exercício do direito de impugnação de acto administrativo através da instauração da acção principal da qual o procedimento cautelar é instrumental.

B. O Tribunal a quo liminarmente determina a existência de um acto administrativo para construir uma tese sobre a sua sindicância e prazo para o efeito.

C. A Recorrente discorda de tal Sentença, entendendo que tem a seu favor a Lei e o Direito, desde logo porque a Recorrente apelou à Justiça para proteger os seus direitos e interesses legítimos perante uma actuação ilegal, e a execução de um acto administrativo juridicamente inexistente.

D. A actuação do Tribunal a quo reflecte a denegação da Justiça e da protecção dos direitos e interesses legalmente protegidos da Recorrente. Com efeito:

E. Nos termos do artigo 20º da Constituição da República Portuguesa a todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para a defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos.

F. Nos termos do artigo 268º da Constituição da República Portuguesa aos cidadãos é garantida a tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, a condenação da conduta da administração pública que lesem os direitos ou interesses legalmente protegidos e/ou a impugnação de quaisquer actos administrativos.

G. Os tribunais, são os órgãos de soberania com a competência para administrar a justiça em nome do povo, assegurando a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos (artigo 202º, n.ºs 1 e 2 da Constituição da República Portuguesa), estando sujeitos à lei (artigo 203º da Constituição da República Portuguesa).

H. O Tribunal a quo viola tais preceitos e direitos constitucionais ao decidir como o fez na Sentença e ao imputar à Recorrente uma conduta que esta não teve nem poderia ter tido.

I. Mais o Tribunal a quo desconsiderou que a Recorrida, porque integrada na Administração Pública (cf. artigo 2º, n.º 4 al. b) do CPA), tem o dever de observar o princípio da legalidade ínsito no artigo 3º do CPA, e, nessa medida, obedecer à lei e ao direito, observando o princípio da proporcionalidade tal como previsto no artigo 7º do CPA

J. Por isso mesmo, o Tribunal a quo deveria ter considerado que nos termos do artigo 114º, do CPA, são obrigatoriamente notificados aos seus destinatários os actos administrativos que imponham deveres, encargos, ónus, sujeições, sanções, causem prejuízos, diminuam direitos ou interesses legalmente protegidos, sendo que da notificação do acto administrativo deve constar obrigatoriamente o seu texto integral, incluindo fundamentação, a identificação do procedimento administrativo, com a indicação do autor do acto e a data de produção deste, a indicação do órgão competente para apreciar a impugnação administrativa do acto e o respectivo prazo (n.sº 1e 2).

K. Também deveria o Tribunal a quo ter atendido aos termos do artigo 148º do CPA, “consideram-se atos administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídicoadministrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.”. Ou os termos do artigo 150º do CPA, a regra é a de que “Os atos administrativos devem ser praticados por escrito…”.

L. Assim, como os termos do artigo 151º do CPA, quanto às menções que devem constar, obrigatoriamente do acto administrativo deveriam ter sido ponderados e equacionados pelo Tribunal a quo:

a) A indicação da autoridade que o pratica e a menção da delegação ou subdelegação de poderes, quando exista;

b) A identificação adequada do destinatário ou destinatários;

c) A enunciação dos factos ou atos que lhe deram origem, quando relevantes;

d) A fundamentação, quando exigível;

e) O conteúdo ou o sentido da decisão e o respetivo objeto;

f) A data em que é praticado;

g) A assinatura do autor do ato ou do presidente do órgão colegial que o emana.”

M. Sendo certo que, como estipula o n.º 2 do mesmo preceito legal “As menções exigidas no número anterior devem ser enunciadas de forma clara, de modo a poderem determinar-se de forma inequívoca o seu sentido e alcance e os efeitos jurídicos do ato administrativo.”.

N. E, com toda a certeza, o Tribunal a quo deveria saber que é imperativo legal que os actos administrativos sejam devidamente fundamentados (artigo 152º do CPA), através de uma exposição clara, coerente e completa das razões de facto e de direito que estiveram na origem do acto administrativo, conforme dispõe o n.º 1, do art.º 153.º do CPA.

O. E, o Tribunal a quo deveria ter atendido à forma como pode um acto administrativo produzir efeitos, se acaso tivesse atentado nos termos do artigo 155º do CPA, “O ato administrativo produz os seus efeitos desde a data em que é praticado…” (n.º 1), sendo que “O ato considera-se praticado quando seja emitida uma decisão que identifique o autor e indique o destinatário, se for o caso, e o objeto a que se refere o seu conteúdo.” (n.º 2).

P. Ademais, e nos termos do artigo 160º do CPA “…os atos que imponham deveres, encargos, ónus, sujeições ou sanções, que casem prejuízos ou restrinjam direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afetem as condições do seu exercício, só são oponíveis aos destinatários a partir da respetiva notificação.”

Q. O Tribunal a quo errou ao proferir a Sentença de que se recorre nos termos em que proferiu, ao desconsiderar todo o enquadramento jurídico vigente e aplicável ao caso concreto, ao desvalorizar a conduta ilegal da Recorrida e ao imputar à Recorrente uma conduta que a ela não era exigível.

R. Desde logo, sem apreciação dos factos e valoração da prova produzida e sem admitir a produção de demais prova, liminarmente, o Tribunal a quo determinou, a existência de um acto administrativo, para, de seguida, determinar que o mesmo, a padecer de vícios, só se reconduziriam à anulabilidade e para concluir que a Recorrente, não tendo instaurado a competente acção impugnatória no prazo de 3 meses após notificação do suposto acto administrativo viu precludido o seu direito de defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos em relação à cadela de que é tutora, como também viu precludido o direito de defesa dos próprios direitos da cadela.

S. A actuação do Tribunal a quo é violadora dos mais elementares direitos consagrados constitucionalmente, e a interpretação que faz da Lei e aplicação ao caso concreto é violadora da sua obrigação constitucional de administrar a justiça e proteger os direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos que recorrem aos Tribunais.

T. Era dever do Tribunal a quo apreciar a causa de pedir, verificar ou não a existência do fumus bonus iuris (aparência do Direito) e determinar o que entendesse por conveniente, no prazo mais célere possível, atendendo ao periculum in mora decorrente da maior lentidão de decisão numa acção principal.

U. O Tribunal a quo ateve-se ao que a Recorrente alega de forma subsidiária e à cautela e sem conceder, ao invés de apreciar o que é pedido a título principal, ou seja, a defesa do seu direito de não executar uma ordem administrativa ilegal e ilegítima por fundada num acto administrativo juridicamente inexistente!

V. Ademais, atendendo às normas legais aplicáveis e supra invocadas, é incompreensível para a Recorrente o entendimento do Tribunal a quo de que a ordem administrativa da qual foi notificada em 01.03.2023 encerra em sim mesmo um acto administrativo ou que a carta constitui uma notificação de um acto administrativo, quando resulta evidenciado de forma cristalina que nem aquele “Ofício” é um acto administrativo, nem o seu conteúdo constitui uma notificação de um acto administrativo!

W. Como sumarizado pelo Tribunal Central Administrativo Norte no Acórdão do de 09.04.2021, proferido processo 00559/15.8BEPRT “1- A notificação dos atos administrativos é obrigatória, impedindo que sejam desencadeados efeitos jurídicos ablativos enquanto o ato administrativo não tiver sido notificado àqueles que por ele são atingidos na sua esfera jurídica. 2- Com a notificação do ato administrativo, inicia-se o decurso do prazo de impugnação, considerando-se o ato administrativo notificado logo que o seu destinatário seja informado do conteúdo integral do mesmo.”.

X. Desenvolvendo o sumário, os Venerandos Desembargadores expenderam ainda o seguinte: “Conforme se escreve em Acórdão do Tribunal Constitucional (…) estabeleceu-se o dever de os atos administrativos com eficácia externa serem notificados aos interessados, dever esse que, no entanto, era limitado aos casos em que os atos administrativos não tinham de ser oficialmente publicados. Com a revisão constitucional de 1989 alargou-se o âmbito deste dever de notificação, que passou a estar consagrado, no artigo 268.º, n.º 3, em relação a todos os atos administrativos com eficácia externa, independentemente de deverem ou não ser obrigatoriamente publicados. Finalmente, na revisão constitucional de 1997, para além do dever de notificação e de fundamentação expressa dos atos administrativos, acrescentou-se a exigência da fundamentação destes atos ser acessível quando afetem direitos ou interesses legalmente protegidos”. Tome-se ainda em consideração, como bem se sintetiza no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 72/2009, que “ (…) A razão de ser desta opção constitucional reside na tutela de dois diferentes valores que se reconduzem, no essencial, a dois princípios estruturantes do nosso ordenamento jurídico: de um lado, o princípio da segurança (ínsito na ideia de Estado de Direito), do qual decorre a necessária cognoscibilidade, por parte dos destinatários dos atos da Administração, de todos os elementos que os integrem; de outro lado - mas de forma indissociável do primeiro - o princípio da tutela jurisdicional efetiva, dado que só será impugnável o que for cognoscível. Daqui decorre a relação estreita que se estabelece, a este propósito, entre o disposto no n.º 3 e o disposto no n.º 4 do artigo 268.º da CRP. O dever de notificação vem consagrado no n.º 3. Tal dever tem, como acabou de se ver, uma razão de ser ou um fundamento autónomo, na medida em que é ele próprio concretização de uma ideia mais vasta de segurança - ou da necessária cognoscibilidade de todos os atos do poder -, que vem inscrita no princípio do Estado de direito. Mas é este um dever que se justifica por ser, ele também, instrumento de realização do princípio da tutela jurisdicional efetiva, consagrado no n.º 4 do mesmo artigo, dado que, se não forem cognoscíveis os atos da administração, se não poderá nunca vir a garantir a efetiva proteção judicial dos «direitos e interesses» dos administrados.» (…) Assim, é pacifico que a “Constituição da República Portuguesa inclui, entre os direitos e garantias dos cidadãos, o direito à notificação dos atos administrativos” Cfr., entre vários, Acórdão do TC n.º 72/2009, publicado a fls. 9984/9 do D.R. n.º 52, II Série, de 16/03/2009;”.

Y. A notificação dos actos administrativos é, por conseguinte, obrigatória, desempenhando uma função garantística e processual porquanto, na medida em que, só após a notificação, pode o acto ser oponível e iniciar-se o decurso do prazo de impugnação, estando, por isso, estreitamente conexionado com o direito à tutela jurisdicional efectiva, impedindo que sejam desencadeados efeitos jurídicos ablativos enquanto o acto administrativo não tiver sido notificado.

Z. Por conseguinte, é com surpresa que perante os factos invocados, a prova já constante dos autos, possa o Tribunal a quo considerar que foi formado um acto administrativo e que o mesmo foi notificado à Recorrente e que, portanto, esta, se lhe quisesse assacar qualquer vício, deveria ter agido através da impugnação judicial no prazo de 3 meses a contar da data de 1 de Março de 2023.

AA. O Tribunal a quo foi lesto a tecer estas considerações e a defender que tinha legitimidade para apreciar a validade do acto administrativo, mas pecou quando antes mesmo de considerar que vícios poderiam eventualmente ser assacados não cuidou de apurar da existência jurídica ou não do acto administrativo, tal como se impunha constitucional e legalmente!

BB. Como bem faz notar o Tribunal Central Administrativo do Norte no supramencionado Acórdão de 2021, “se não forem cognoscíveis os atos da administração, se não poderá nunca vir a garantir a efetiva proteção judicial dos «direitos e interesses» dos administrados.»”

CC. Ora, se se não era cognoscível para a Recorrente o acto administrativo, como poderia o Tribunal a quo considerar que esta ficaria limitada e condicionada ao prazo de 3 meses, quando, na realidade, a aplicação desse prazo pressupõe o conhecimento efectivo do acto administrativo?!

DD. É com fundamento no desconhecimento da existência de um acto administrativo que a Recorrente solicita ao Tribunal a quo a apreciação perfunctória da legalidade da situação concreta.

EE. É incompreensível para a Recorrente que o Tribunal a quo extravase o âmbito do que lhe foi pedido e usando as vestes e poderes do Tribunal em sede de acção principal se pronuncie sobre a existência de acto administrativo, a validade do acto administrativo e a tempestividade de instauração da acção principal, sem sequer se pronunciar sobre os pressupostos da providência cautelar ou apurar, ainda que perfunctoriamente, se os interesses ou direitos em discussão foram ou não devidamente acautelados.

FF. Ademais, a Jurisprudência em que o Tribunal a quo fundamenta a sua decisão, contraria-a. Com efeito, a mesma é produzida em sede de situações concretas onde não há dúvidas sobre a existência de um acto administrativo e os putativos vícios que se lhes podem apontar.

GG. In casu, não há acto administrativo, não foi do mesmo dado conhecimento à Recorrente, desconhece-se que vícios lhe podem ser imputados.

HH. A Recorrente funda, por isso mesmo, o exercício do seu direito, ainda que em sede cautelar, na inexistência de acto administrativo e numa conduta ilegal da edilidade face às normas legais em vigor.

II. Ademais a não cognoscibilidade da existência de um acto administrativo e até mesmo da existência de um procedimento administrativo criaram dúvidas na Recorrente sobre o modo de actuação e prazo de actuação.

JJ. O Tribunal a quo prejulgou o que não podia julgar!

KK. O Tribunal a quo não relevou os factos alegados pela Recorrente, todos apontando para inexistência de acto jurídico.

LL. O Tribunal a quo não considerou o previsto no artigo 58º, n.º 1 do CPTA quanto ao prazo de impugnação de actos inexistentes: “…o seu regime de impugnação baseia-se no regime de impugnabilidade dos actos nulos.” (cf. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 08.05.2014, processo 0558609).

MM. Igualmente, o Tribunal a quo desconsiderou o regime jurídico de início dos prazos constante do artigo 59º, n.º 2 do CPTA: “O prazo para a impugnação pelos destinatários a quem o ato administrativo deva ser notificado só corre a partir da data da notificação ao interessado…”.

NN. Como também não atendeu ao regime jurídico respeitante à forma e notificação de acto administrativo, como preceituam os artigos 114º, 148, 151º, 152º, 153º, 155º e 160º, todos do CPA.

OO. Mais, o Tribunal a quo também não procedeu à subsunção jurídica da situação concreta ao normativo legal ínsito na al. b) do n.º 3 do artigo 58º do CPTA, quando não atendeu à ambiguidade que a própria situação causou e à incerteza gerada na Recorrente quanto ao que se poderia entender como acto administrativo ou sequer se existiria um acto administrativo.

PP. O Tribunal a quo falhou no exercício dos seus deveres enquanto maxime defensor dos direitos e interesses legítimos do cidadão.

QQ. A Sentença do Tribunal a quo é uma afronta aos direitos da Recorrente e aos direitos da cadela que se vê na iminência de os ver violados por uma ordem ilegal e ilegítima sem fundamento.

RR. Com a Sentença proferida foi violado o direito de acesso aos Tribunais para defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, previsto no artigo 20º da Constituição da República Portuguesa, porque o Tribunal a quo entendeu erradamente extravasar a sua competência balizada pelo tipo de processo a que se recorreu.

SS. Em conclusão, a decisão do Tribunal a quo merece a censura do Tribunal Superior, pela fragilidade da sua fundamentação jurídica e por violar expressamente os artigos 20º, 202º e 203º da Constituição da República Portuguesa, os artigos 114º, 148, 151º, 152º, 153º, 155º e 160º, todos do CPA, os artigos 58º, 59º e 112º, 113º, e 123º, todos do CPTA.”

O Recorrido contra-alegou, explanando as seguintes conclusões (transposição feita a partir das contra-alegações inclusas no SITAF):

“1. A declaração de extinção da instância em consequência da caducidade do processo cautelar atendendo à falta de apresentação da ação principal no devido tempo, seria a única decisão possível nos presentes autos nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 58º e da alínea a) do n.º 1 do artigo 123.º, ambos do CPTA;

2. A fundamentação da Requerente no recurso interposto de que o ato administrativo de qualificação do animal é juridicamente inexistente, que a notificação do ato administrativo nunca se deu e que a Requerente não teve conhecimento do procedimento administrativo não poderá proceder;

3. Os presentes autos referem-se a um processo cautelar e, como tal, dependente da causa que tem por objeto a decisão sobre o mérito e de tramitação urgente, nos termos dos n.ºs 1 e 2 do artigo 113º do CPTA;

4. O caráter cautelar do presente processo é desconsiderado pela Requerente que pretende fazer da presente instância a ação principal, não só pela insistência na admissão de um articulado superveniente que a lei nesta sede não permite como pelas alegações aduzidas em sede de recurso;

5. Como salienta a sentença recorrida “a Requerente assaca ao ato os vícios de falta de fundamentação e preterição de audiência prévia, que não são passíveis de conduzirem, em abstrato, à declaração de inexistência do ato administrativo, por não se reportarem a qualquer dos elementos essenciais supra elencados. Do mesmo modo, os referidos vícios não são idóneos à respetiva declaração de nulidade. (…) Destarte, os vícios concretamente assacados e consubstanciados pela Requerente não se reconduzem, em abstrato, à declaração de inexistência ou nulidade do ato, mas, ao invés, à anulabilidade do ato, cuja impugnação está sujeita ao prazo de 3 meses, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 58.º do CPTA”;

6. Acresce que a alegação da falta de conhecimento do procedimento administrativo não poderá proceder, como bem conclui o Tribunal a quo, o que aliás decorre da própria conduta processual da Requerente e dos meios que tinha ao dispor para preparar a impugnação caso estivesse perante uma situação de desconhecimento do procedimento administrativo, o que efetivamente não ocorreu;

7. O que ocorreu nos presentes autos foi uma inércia processual da Requerente quanto à ação principal, da qual o presente processo seria dependente, que gerou a impossibilidade de manutenção do processo cautelar e a sua inevitável caducidade;

8. Decorre do exposto que o Tribunal a quo fez a correta subsunção do direito aos factos, pois no caso sub-judice apenas se poderia concluir pela caducidade do processo cautelar e pela consequente extinção da instância, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 123º do CPTA.”

O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos do previsto no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

O parecer do MP foi notificado às partes.

Sem vistos dos Exmos. Juízes-Adjuntos, por se tratar de processo urgente (cf. artigo 36.º, n.º 2, do CPTA), mas com apresentação prévia do projecto de acórdão, o processo vem à conferência da Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo deste TCAS para o competente julgamento.

II- Delimitação do objecto do recurso.

Considerando que são as conclusões de recurso a delimitar o seu objecto, nos termos conjugados dos artigos 635.º, n.ºs 3 e 4, e 639.º, n.ºs 1 e 2, do CPC, aplicáveis “ex vi” do artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, cumpre apreciar e decidir no caso vertente, essencialmente, se a sentença recorrida fez um julgamento acertado quanto à verificação da causa de extinção do processo cautelar prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 123.º do CPTA.

III- Matéria de facto.

Considerando que a matéria de facto fixada na sentença recorrida não foi impugnada, mormente, segundo o ónus prescrito à Recorrente pelas alíneas a) a c) do n.º 1 do artigo 640.º do CPC, nem há lugar a qualquer alteração, remetemos para os termos da decisão da 1.ª instância que a decidiu, conforme o disposto no n.º 6 do artigo 663.º do CPC, aplicáveis tais comandos legais “ex vi” do artigo 140.º, n.º 3, do CPTA.

IV- Fundamentação de Direito.

A sentença recorrida, em síntese, julgou o processo cautelar extinto por entender que, por um lado, os vícios assacados pela ora Recorrente em sede do requerimento inicial contra o acto suspendendo são reconduzíveis à mera anulabilidade e que, por outro lado, face ao disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 123.º do CPTA, a ora Recorrente não intentou a respectiva acção administrativa impugnatória no prazo de três meses, conforme a previsão da alínea b) do n.º 1 do artigo 58.º do CPTA.

Desde já adiantamos que a decisão recorrida não merece censura e aqui será confirmada.

Sindiquemos, pois, o presente recurso, observando o fio condutor das conclusões de recurso formuladas pela Recorrente, pois que são estas que demarcam o seu objecto.

Não sem antes, porém, transcrevermos o que dita o comando legal ora em evidência (alínea a) do n.º 1 do artigo 123.º do CPTA): “1 - Os processos cautelares extinguem-se e, quando decretadas, as providências cautelares caducam:

a) Se o requerente não fizer uso, no respetivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adoção de providência cautelar se destinou”

A Recorrente, logo ao início das conclusões de recurso instila a tese da inexistência do acto administrativo, ideia essa que, mais adiante, desenvolveu, mas que já perpassava pelo próprio requerimento inicial, onde também aventou a hipótese de não ter sido emitido um acto administrativo.

Aliás, do que se interpreta das alegações de recurso, a Recorrente vai ao ponto de criticar o Tribunal a quo por ter admitido a formação de um acto administrativo no caso concreto.

Mas tal hipótese não procede.

Vejamos o que disse a sentença recorrida sobre tal matéria, transcrevendo-se o seguinte trecho:

“(…) Quanto à inexistência, cumpre referir que a emissão de ato administrativo legalmente conforme, e a sua notificação ao administrado, constitui uma garantia fundamental constitucionalmente consagrada dos administrados, e um limite à atuação da Administração Pública, que deflui dos artigos 266.º a 268.º da Constituição da República Portuguesa, sendo particularmente visado no n.º 3 do referido artigo 268.º.

Ou seja, a Administração Pública, na prossecução da sua missão e atribuições, deve sempre, por força do princípio maximus da legalidade, adotar o ato administrativo na sua atuação com os particulares, quando, no exercício de poderes jurídico-administrativos, vise produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta, como dilucida o artigo 148.º do Código do Procedimento Administrativo (“CPA”).

Ora, como refere MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, in “Teoria Geral do Direito Administrativo”, 2017, 4.ª edição, Coimbra: Almedina, a páginas 266:

“São requisitos de existência de um ato administrativo os elementos constitutivos do conceito de ato administrativo. Para que uma determinada declaração possa ser qualificada como ato administrativo, é necessário que preencha um conjunto de requisitos que correspondem às exigências que o ordenamento jurídico coloca para a existência de um ato administrativo.

Esta é uma matéria em relação à qual têm perdurado na doutrina importantes equívocos, que importa procurar dissipar. A nosso ver, a revisão de 2015 do CP A contribuiu decisivamente para isso, ao clarificar, no n.º 2 do artigo 155.º o regime respeitante aos requisitos de existência do ato administrativo, precisando que o ato administrativo se considera praticado “quando seja emitida uma decisão que identifique o autor e indique o destinatário, se for o caso, e o objeto a que se refere o seu conteúdo”.

Com efeito, a referência ao autor do ato e ao respetivo conteúdo assim como ao destinatário, quando exista, e ao objeto, visa identificar os elementos constitutivos do conceito de ato administrativo, da reunião dos quais, na realidade, depende a existência do ato.”

Deste modo, como ensina o insigne Autor, os elementos constitutivos do ato administrativo devem buscar-se no n.º 2 do artigo 155.º do CPA, que dispõe: “O ato considera-se praticado quando seja emitida uma decisão que identifique o autor e indique o destinatário, se for o caso, e o objeto a que se refere o seu conteúdo.”

A ausência destes elementos traduz-se na inexistência do ato; “Importa, entretanto, sublinhar, para afastar equívocos, que as declarações que não reúnam as caraterísticas próprias do ato administrativo não devem ser qualificadas como atos administrativos inexistentes, na medida em que essa expressão é uma contradição nos próprios termos: com efeito, ou bem que estamos perante um ato administrativo, e ele existe, ou bem que estamos apenas perante uma aparência de ato administrativo, mas não existe qualquer ato administrativo, e então não podemos dizer que estamos perante um ato administrativo que se caracteriza pela inexistência. Deve apenas dizer-se, perante cada situação de mera aparência da existência de um ato administrativo, que não existe um ato administrativo nesse caso e, por isso, falar-se, a esse propósito, da inexistência de (qualquer) ato administrativo.

Este aspeto é muito importante para a distinção conceptual das situações de inexistência e de invalidade. Com efeito, a inexistência não é uma modalidade mais grave de invalidade que possa afeta» um ato administrativo, pela simples razão de que o primeiro e indispensável requisito para que se possa falar da invalidade de um ato administrativo é que estejamos perante um ato administrativo e, portanto, que ele exista, isto é, que exista uma manifestação que possa ser qualificada como um ato administrativo.

Pois o que não existe não pode ser válido, nem inválido.

É a esta luz que, a nosso ver, devem ser enquadradas as situações em que, por razões de segurança jurídica, um interessado se dirige a um tribunal administrativo para pedir que este declare que, apesar das aparências, determinada pronúncia não é um ato administrativo, porque não preenche os requisitos necessários para poder ser qualificada como tal. Nestas situações, importa ter presente que o que o interessado pede é uma declaração de inexistência de ato administrativo, ou seja, que o tribunal reconheça que, na situação em causa, não existe, não foi praticado um ato administrativo - independentemente de, na prática e na própria lei, por vezes se falar a esse propósito, por mera facilidade de expressão, de atos administrativos inexistentes ou de atos que foram declarados inexistentes.” (cf. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, in “Teoria Geral do Direito Administrativo”, 2017, 4.ª edição, Coimbra: Almedina, a páginas 270, nosso sublinhado e destacado).

Finalizando.

Decorre do exposto que a inexistência não é uma forma de invalidade do ato, mas uma falta de completude do mesmo, que nem se chega a formar, por ausência de um dos seus elementos fundamentais, nomeadamente (1) a decisão; (2) o autor; (3) o destinatário; (4) o objeto, nos termos do n.º 2 do artigo 155.º do CPA.

Apenas a ausência destes elementos implica a inexistência do ato, sendo que a arguição de outros vícios será abstratamente passível de ferir o ato de nulidade, caso se reconduza a uma das situações previstas no n.º 2 do artigo 161.º do CPA, ou de anulabilidade, nos restantes casos, por força do n.º 1 do artigo 163.º do CPA.”

Desde já dizemos que se mostra acertado o julgamento feito pelo Tribunal a quo nesta matéria, incluindo a judiciosa citação doutrinária que chamou à colação, com a qual igualmente anuímos.

Neste particular conspecto, há um equívoco (e até mesmo uma contradição nos seus termos) que preside às conclusões de recurso, mas que deve ser esclarecido nos seguintes termos:

i) A inexistência jurídica (não confundível com a singela inexistência material de qualquer acto jurídico), enquanto desvalor de um acto administrativo, é distinta da nulidade e da anulabilidade, encontrando-se estes dois últimos desvalores na secção III do capítulo II da parte IV do CPA, sob a epígrafe “Da invalidade do ato administrativo”, expressamente preconizados nos artigos 161.º e 163.º do CPA;

Sobre a presente questão, abrindo-se um parêntesis, convoca-se o acórdão do TCAN, de 26/11/2009, prolatado no processo sob o n.º 01548/06.9BEBRG, consultável em www.dgsi.pt, que, embora incidente sobre uma versão antecedente do CPA, não deixa a transversalidade do seu entendimento de ter importância para melhor esclarecer e fundamentar a nossa decisão, do qual se enfatiza a seguinte passagem:

“(…) Analisemos, importando para efeito tecer alguns considerandos de enquadramento.

Tal como sustenta Freitas do Amaral a “validade” “… é a aptidão intrínseca do acto para produzir os efeitos jurídicos correspondentes ao tipo legal a que pertence, em consequência da sua conformidade com a ordem jurídica …” (in: “Curso de Direito Administrativo”, vol. II, págs. 342 e segs.).

Daí que enunciando a lei, quanto aos actos administrativos em geral, determinados requisitos a sua não verificação em concreto por referência a cada acto gera o desvalor da “invalidade”, a qual, seguindo de novo a doutrina daquele Professor, é “… a inaptidão intrínseca para a produção de efeitos, decorrente de uma ofensa à ordem jurídica …”.

Como também afirma J. C. Vieira de Andrade [em “Validade (do acto administrativo)” in: Dicionário Jurídico da Administração Pública (DJAP), vol. VII, pág. 582] “… A validade diz respeito a momentos intrínsecos, pondo a questão de saber se o acto comporta, ou não, vícios ou malformações, em face das normas que estabelecem os termos em que é possível a produção de efeitos jurídicos por via de autoridade...”.

Na sequência da lição deste Autor (in: ob. cit., págs. 583 e segs.), bem como de Freitas do Amaral (in: ob. cit., págs. 342 e segs.), a apreciação da validade de um determinado acto afere-se por referência ao sujeito que o pratica [conformidade com as normas referentes às suas atribuições e com as suas competências legais (quer quanto aos poderes em razão da matéria e do lugar, quer se em concreto está legitimado para os exercer)], ao objecto mediato [este tem de ser possível física e juridicamente, determinado ou identificável, bem como terá de ser idóneo em termos de adequação do objecto ao conteúdo e deve estar legitimado para suportar os efeitos do acto], ao procedimento, à forma, ao fim, ao conteúdo e decisão (visando o acto a produção de efeitos jurídicos numa situação concreta aqueles efeitos têm de ser determinados ou compreensíveis, possíveis e lícitos) e à vontade.

Ora os vícios susceptíveis de afectarem o acto administrativo não geram todos os mesmos desvalores, isto é, não conduzem todos às mesmas consequências, recortando-se entre os tais desvalores a inexistência, a nulidade e a anulabilidade.

A regulamentação legal relativa à matéria das formas de invalidade constava anteriormente dos arts. 363.º e 364.º do Código Administrativo, sendo que, posteriormente, passou a constar dos arts. 88.º e 89.º da LAL/84 e tem hoje regime geral vertido nos arts. 133.º a 136.º do CPA.

É controversa ou controvertida a caracterização do desvalor da “inexistência”, mormente, quanto à sua relevância enquanto desvalor e quanto ao seu reconhecimento e consagração legal no nosso ordenamento (cfr., entre outros, Marcelo Rebelo de Sousa em “Inexistência jurídica” in: “DJAP”, vol. V, págs. 231 e segs., em especial, sobre a controvérsia pág. 241; Freitas do Amaral in: ob. cit., págs. 413 e segs.; Sérvulo Correia in: “Noções de Direito Administrativo”, págs. 350/353; Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco Amorim in: “Código de Procedimento Administrativo - Comentado”, 2.ª edição, pág. 638; Santos Botelho, Pires Esteves e Cândido Pinho in: “Código Procedimento Administrativo - Anotado e Comentado”, 5.ª edição, 783 e segs.).

Temos para nós que no nosso ordenamento jurídico-administrativo a inexistência jurídica existe e existe enquanto desvalor distinto da nulidade, padecendo daquele desvalor aquele facto ou factos que duma forma inequivocamente grosseira pretenda(m) querer passar-se por acto administrativo e sem que corporize(m) qualquer realidade com correspondência com o conceito pelo mesmo definido. E para tal não é necessário que a lei expressamente o refira ou afirme, já que a inexistência jurídica constitui um meio através do qual o ordenamento jurídico ou o Direito recusa aceitar qualquer valor ou efeito a determinadas situações fulminando-as com aquele desvalor.

Nas palavras de Freitas do Amaral o acto administrativo inexistente “… é um quid que se pretende fazer passar por acto administrativo, mas a que faltam certos elementos estruturais constitutivos que permitam identificar um tipo legal de acto administrativo ….

Na inexistência, por conseguinte, faltando requisitos mínimos de identificabilidade (tanto orgânicos como formais ou substanciais), não há acto administrativo …” (in: ob. cit., pág. 415).

Também Marcelo Rebelo de Sousa afirma que “… na inexistência jurídica não há acto, e, portanto, de uma estrita perspectiva de legalidade, que não de licitude, não faz sentido censurar acto que não existe ….

… O que define, …, a inexistência jurídica no Direito Português - … -, é a inidentificabilidade de certa realidade - omissão ou comissão - como acto jurídico.

… Consequência da definição apresentada, o regime da inexistência jurídica caracteriza-se, …, essencialmente pelos seguintes traços essenciais: a) Não produção de efeito jurídico algum; b) Insanabilidade, inconvertibilidade, totalidade e irredutibilidade; c) Não necessidade de declaração jurisdicional; d) Não vinculação ao princípio do respeito dos casos julgados; e) Inexecutoriedade pelo poder político do Estado, envolvendo a sua não aplicação e a cessação do dever de obediência na Administração Pública, se respeitar ao domínio da actuação do poder político estadual; f) Quanto a este domínio, reconhecimento do direito de resistência por parte dos cidadãos …” (em loc. cit., págs. 233 a 235)”;

ii) A inexistência jurídica de um acto é algo que deve ser observado num patamar prévio ou logicamente precedente aos demais vícios que lhe possam ser apontados, pois que tem a ver, hodiernamente, com a ausência dos seus mais básicos elementos de completude, como sejam, o autor, o destinatário e o objecto a que se refere o seu conteúdo, atento o disposto no n.º 2 do artigo 155.º do CPA;

iii) E, no caso em apreço, é mais do que evidente que tais elementos basilares se verificam, isto é, o acto suspendendo tem autoria (a Médica Veterinária do Município de Cascais), tem destinatária (a ora Recorrente) e tem um objecto sobre o qual incide o conteúdo decisório (considerou/qualificou o canídeo de sexo feminino de que é tutora a ora Recorrente como perigoso e definiu um prazo para a apresentação de uma licença de detenção de animal perigoso);

iv) Ora, atento tal sentido decisório (inteligível e medianamente perceptível) e o modo como a Recorrente argumentou ao longo do seu requerimento inicial, nomeadamente, no que concerne à compreensibilidade que demonstrou quanto à decisão que individual e concretamente lhe foi dirigida pela Entidade Recorrida, ao que acresce ainda a forma como a Recorrente soube lançar os vícios contra o acto suspendendo, só podemos concluir que a Recorrente claramente compreendeu que se tratava de uma decisão administrativa tomada pelos serviços veterinários de uma autarquia local (o ora Recorrido), que a si foi directamente dirigida e com a qual, aliás, não concorda e não se conforma, daí ter requerido a adopção da concreta providência cautelar de suspensão da eficácia de acto administrativo;

v) Ademais, tendo presente que a ora Recorrente lançou no seu requerimento inicial os concretos vícios formais de preterição de audiência prévia e de falta de fundamentação, necessários ao preenchimento do critério do “fumus boni iuris” preconizado pelo n.º 1 do artigo 120.º do CPTA e enquadráveis como futuras causas de pedir que hão-de justificar, se procedentes, o julgamento e a declaração judicial de uma forma de invalidade contra o acto administrativo que seria impugnável na correspectiva acção principal, se intentada atempadamente, então, é porque tem de se verificar o pressuposto prévio e imprescindível da existência material e jurídica do próprio acto administrativo, pois só assim, em termos de precedência lógica, será possível acoplar-lhe os correspondentes vícios.

Por conseguinte, face ao atrás exposto, conclui-se que a decisão da Entidade Recorrida comporta os seus elementos essenciais (completude), não se vislumbrando, assim, qualquer erro de julgamento da sentença recorrida sobre a concreta temática da propalada inexistência jurídica do acto suspendendo.

Não se confirmando tal desvalor jurídico contra o acto suspendendo, o processo cautelar não está a salvo do devido accionamento da causa de extinção prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 123.º do CPTA.

Prosseguindo, importa agora recentrar a nossa sindicância ao presente recurso na questão que verdadeiramente ditou a extinção do processo cautelar e que tem a ver com a aplicação do já citado artigo 123.º, n.º 1, alínea a), do CPTA e da sua conjugação com o prazo de impugnação de actos anuláveis prescrito pela alínea b) do n.º 1 do artigo 58.º do CPTA.

E aqui, de novo, apresenta-se ajustado o julgamento feito pelo Tribunal a quo, destacando-se o seguinte excerto: “(…) Ora, a Requerente assaca ao ato os vícios formais de falta de fundamentação e preterição de audiência prévia, que não são passíveis de conduzirem, em abstrato, à declaração de inexistência do ato administrativo, por não se reportarem a qualquer dos elementos essenciais supra elencados.

Do mesmo modo, os referidos vícios não são idóneos à respetiva declaração de nulidade.

Quanto à falta de fundamentação, é entendimento seguro e constante da jurisprudência e da doutrina que não é um vício gerador de nulidade.

Como se sustenta no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 26-09-2002, no processo 0360/02 (disponível em www.dgsi.pt): “Este Supremo Tribunal tem, reiteradamente, decidido que a falta de fundamentação, consiste num vício de forma que não é gerador de nulidade mas de mera anulabilidade. (…) Sendo a fundamentação dos actos administrativos em si mesma um direito instrumental ou formal, com vista à defesa de outros de conteúdo material, não é de considerar como direito fundamental, salvo se em concreto serve a defesa de um direito desta natureza, o que não está adquirido nos autos.”

No mesmo sentido, vide o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte29- 03-2019, relativo ao processo n.º 01026/14.2BEAVR (disponível em www.dgsi.pt):

“O dever de fundamentação, por regra, como preterição de um direito instrumental, gera a mera anulabilidade; só gera a nulidade, nos termos do disposto no nº. 1 e alínea f) do n.º 2 do artigo 133º do Código de Procedimento Administrativo [de 1991; nº.1 e alínea g) do n.º 2 do artigo 161º do Código de Procedimento Administrativo de 2015] se a fundamentação assumir, ou uma natureza própria de elemento essencial do ato, acabando por cair debaixo do critério legislativo constante do nº1 do artigo 133º do CPA, ou uma natureza paralela à de ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental.”

Não estando arguida, consubstanciada e fundamentada qualquer ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental, a falta de fundamentação reconduz-se, em abstrato, à anulabilidade do ato administrativo, nos termos do n.º 1 do artigo 163.º do CPA.

Do mesmo modo, a preterição de audiência prévia não se reconduz, em abstrato, à nulidade do ato administrativo, mas à sua anulabilidade.

Como refere o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 02-02-2018, relativo ao processo n.º 002737/15.0BEPRT (disponível em www.dgsi.pt): “A preterição de audiência prévia, no geral, apenas é sancionada com desvalor de anulabilidade; a violação de direito fundamental que não afecte seu “núcleo duro” encontra-se também sujeita à anulabilidade; não respeitado prazo para impugnar, mostra-se caduca a acção.”

Destarte, os vícios concretamente assacados e consubstanciados pela Requerente não se reconduzem, em abstrato, à declaração de inexistência ou nulidade do ato, mas, ao invés, à anulabilidade do ato, cuja impugnação está sujeita ao prazo de 3 meses, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 58.º do CPTA.

Ora, resulta da matéria assente que a Requerente recebeu, pessoalmente, o ato impugnado, no dia 01-03-202 [cf. alíneas A) a C) da matéria assente], e que, pese embora a apresentação do presente Requerimento Inicial em 03-04-2023 [cf. alínea D) da matéria assente], não apresentou, até à data, petição inicial a impugnar o referido ato, em sede de ação principal [cf. alínea E) da matéria assente].

Deste modo, e decorridos que foram mais de 3 meses desde a receção do ato até à presente data, resulta provado que a Requerente não apresentou a ação principal no devido tempo, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 58.º do CPTA, pelo que ocorre a caducidade do presente processo cautelar, e consequente extinção da lide cautelar, nos termos e para os efeitos da alínea a) do n.º 1 do artigo 123.º do CPTA, abstendo-se o Tribunal de conhecer do respetivo mérito.”

De novo, neste segmento, nenhuma crítica merece o julgamento do Tribunal a quo.

Basta ter presente que a Recorrente, compulsado o seu requerimento inicial, para além da já perscrutada questão da inexistência do acto, também sustentou o pressuposto do “fumus boni iuris” com base nos vícios de preterição da audiência prévia e de falta de fundamentação que assacou contra o acto suspendendo.

Tal como correctamente julgado pela sentença recorrida, de cuja fundamentação não se encontram erros de julgamento que a viciem, os identificados vícios são geradores da mera anulabilidade do acto suspendendo, enquanto regime-regra das invalidades dos actos administrativos (cf. artigo 163.º, n.º 1, do CPA).

A propósito, cita-se o acórdão do STA, de 09/10/2019, prolatado no processo sob o n.º 0125/12.0BECTB 0782/17, igualmente consultável em www.dgsi.pt, salientando-se o seguinte trecho: “Segundo essa jurisprudência há muito estabilizada, na esfera do direito administrativo, rege o princípio geral da anulabilidade, sendo anuláveis os actos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção (art.135º CPA revogado; artº163° n°1 CPA vigente) e, por exclusão, são nulos os actos administrativos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade (arts.133º n°1 CPA revogado; art.161º n°1 CPA vigente).

A Doutrina aponta no mesmo sentido, valendo nesta matéria, por todos, os ensinamentos do Professor Mário de Aroso de Almeida e do Juiz Conselheiro Carlos Alberto Fernandes Cadilha contidos no seu Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, vol. I, pág. 247, quando expendem que: «a nulidade constitui o regime de excepção, ao passo que a anulabilidade é o regime-regra. É o que se depreende do disposto no artigo 135° do CPA, segundo o qual são anuláveis os “actos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção.” (...)

A anulabilidade constitui uma forma de invalidade do acto administrativo que se reconduz à violação de uma regra ou de um princípio jurídico de natureza formal (de competência, de forma ou de trâmite) ou substantiva. No primeiro grupo, incluem-se: (a) a violação de regras relativas à competência do autor do acto, quando não envolvam as situações extremas de falta de atribuições, geradoras de nulidade (incompetência relativa); (b) vícios de forma, que poderão consistir na preterição de formalidades no âmbito do procedimento administrativo (arts. 54° e segs. do CPA), na omissão ou deficiência respeitante à forma do acto (art. 120° do CPA), desde que não se reconduza à carência absoluta da forma legal, ou na omissão ou deficiência atinente à Enunciação do objecto e dos elementos do acto (artº. 123° do CPA)”

Cumpre dizer, a propósito dos alegados vícios de preterição de audiência prévia e de falta de fundamentação, que, no caso concreto, não se encontraram indícios de ofensa a “conteúdo essencial de um direito fundamental” - cf. alínea d) do n.º 2 do artigo 161.º do CPA - (causa de nulidade que foi devida e prontamente afastada pelo discurso fundamentador da sentença recorrida, supra transcrito, incluindo as certeiras referências jurisprudenciais), nem tais vícios se encontram de modo algum inscritos no elenco dos actos nulos que nos apresenta o n.º 2 do já aludido artigo 161.º do CPA.

É o suficiente, portanto, para colocar o acto suspendendo no domínio da mera anulabilidade e, como tal, sujeito ao prazo de impugnação contenciosa enunciado na alínea b) do n.º 1 do artigo 58.º do CPTA, ou seja, de três meses, conforme acertadamente considerou a sentença recorrida.

Posto isto, tendo presente que a matéria de facto fixada na sentença recorrida não foi impugnada, mormente, segundo o ónus especificamente prescrito pelas alíneas a) a c) do n.º 1 do artigo 640.º do CPC, aplicável “ex vi” do artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, ónus esse que incumbia à Recorrente cumprir, é de aceitar aqui a factualidade nos precisos termos em que foi firmada no respectivo probatório, sobretudo, o elencado nas suas alíneas C) a E), das quais se destaca o seguinte: “que a Requerente recebeu, pessoalmente, o ato impugnado, no dia 01-03-202[3] [cf. alíneas A) a C) da matéria assente], e que, pese embora a apresentação do presente Requerimento Inicial em 03-04-2023 [cf. alínea D) da matéria assente], não apresentou, até à data, petição inicial a impugnar o referido ato, em sede de ação principal [cf. alínea E) da matéria assente]” - (destaques nossos).

Aliás, não podemos deixar de registar que foi a própria Recorrente que, ainda em sede do requerimento inicial, ao intitular o capítulo I com a expressão “OBJECTO DA PROVIDÊNCIA”, assumiu de modo manifesto no artigo 1.º desse articulado que “Em 1 de Março de 2023, a Requerente foi notificada do Ofício…da Requerida…assinado pela Médica Veterinária do Município com a cédula profissional 777…”, mencionando nesse mesmo artigo que juntava o doc. 1, precisamente, o documento subscrito pela “Médica Veterinária do Município”, a partir do qual foi comunicado à ora Recorrente que a cadela por si tutelada (com identificação do nome, sexo, idade, cor e n.º de chip) “foi considerada perigosa”, concedendo-lhe o prazo de 30 dias para “apresentar, nos nossos serviços, a licença de detenção de animal perigoso da Junta de Freguesia da área da sua residência” - (cf. alínea C) do probatório da sentença recorrida – fls. 1 a 3 do PA – e página 27 da numeração do SITAF) – (destaques nossos).

Por conseguinte, tendo presente as datas supra descritas e o tempo que mediou entre as mesmas, incluindo o tempo decorrido até à data da prolação da sentença recorrida (03/07/2023), não há como não concluir, como fez a sentença “sub judice”, que a ora Recorrente deixou transcorrer o prazo de três meses estipulado na alínea b) do n.º 1 do artigo 58.º do CPTA para a impugnação do acto suspendendo por vícios determinantes da sua mera anulabilidade, sem que, nesse mesmo prazo, tivesse feito uso “do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adoção de providência cautelar se destinou”, conforme exigia o artigo 123.º, n.º 1, alínea a), do CPTA.

Ou seja, a Recorrente, no decurso daquele prazo de três meses, olvidando a instrumentalidade que caracteriza o processo cautelar (cf. artigo 113.º, n.º 1, do CPTA), não instaurou a respectiva acção administrativa com vista à impugnação do acto suspendendo (cf. artigo 37.º, n.º 1, alínea a), do CPTA), só se podendo queixar da sua própria inércia pela falta de apresentação do processo principal em juízo.

Mas o resultado de tal inacção, em todo o caso, não pode deixar de se consubstanciar na verificação da causa de extinção do processo cautelar prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 123.º do CPTA.

Nesta direcção foi igualmente o acórdão do TCAN, de 19/02/2021, tirado no processo sob o n.º 00523/20.5BEAVR, também disponível para consulta em www.dgsi.pt, do mesmo se enfatizando o ponto II do seu sumário, como segue:

“II- Sendo manifesto a presente ação está sujeita a um prazo substantivo de caducidade [artigo 58.º, n.º 2, alínea b), do CPTA], decorrido este prazo sem que aquela tenha sido instaurada, haverá que declarar extinto o processo cautelar abrigo do artigo 123º nº 1 alínea a) do C.P.T.A.”

É este, também, o entendimento sufragado no “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, de Mário Aroso de Almeida e de Carlos Alberto Fernandes Cadilha, 5.ª Edição, 2022, Almedina, página 1050, em anotação ao artigo acabado de citar, interessando para o caso vertente as seguintes passagens: “É assim, desde logo, que recai sobre o requerente o ónus de desencadear o processo principal…”; “Quando o processo cautelar tenha sido intentado como preliminar do processo principal, o decurso do prazo sem que este último tenha sido intentado conduz à extinção do processo cautelar ou à caducidade das providências que nele tenham sido decretadas”; “Isto há de valer, desde logo, para as ações relativas a atos administrativos arguidos de anulabilidade, extinguindo-se o processo cautelar ou caducando as providências que já tenham sido decretadas se aquelas ações não forem propostas dentro do respetivo prazo”.

Em suma, no caso dos autos, tudo se concentra para que outro caminho não possa ser prosseguido que não seja, tal como julgou a sentença recorrida, o da extinção do processo cautelar com fundamento na causa elencada na alínea a) do n.º 1 do artigo 123.º do CPTA.

Avançando segundo a demarcação das conclusões recursivas, é tempo agora de dizer que não releva de modo algum a conclusão da Recorrente que aponta à sentença recorrida e à decidida extinção do processo cautelar uma causa de denegação de Justiça, na modalidade da violação do acesso ao direito e à tutela jurisdicional efectiva, pois que a Recorrente invocou, entre outros, os artigos 20.º e 268.º da CRP.

Não se consente que assim seja, porquanto, o direito dos administrados à adopção de medidas cautelares adequadas, conforme prevê o n.º 4 do artigo 268.º da CRP, não significa um direito absoluto ou efectivável a todo o custo e de modo ilimitado, já que, temos por certo que a Lei Fundamental não impede que o legislador, no plano infraconstitucional, estabeleça regras e critérios de acesso às medidas cautelares, disciplinando com o devido rigor o uso de tais meios processuais, sobretudo, ao nível da fixação de um prazo máximo para a sua utilização, atentas razões de estabilidade e equilíbrio com a actividade da Administração, assim como, de certeza e segurança jurídicas.

Neste conspecto, por similitude das situações em julgamento, voltamos a invocar o acórdão do TCAN já atrás identificado, secundando-se aqui o entendimento e a decisão no mesmo sufragado a propósito da presente questão, cujos excertos, para melhor compreensão, passamos a transcrever:

“Por sua vez, como se ponderou no aresto deste Tribunal Central Administrativo Norte, de 25.02.2011, tirado no processo nº. 2382/07.4BEPRT:

“(…) o princípio do acesso ao direito, e da tutela jurisdicional efetiva, não se traduz numa abertura da via judicial a todo o custo.

Tais princípios, com assento constitucional [artigos 20º e 268º nºs 3, 4 e 5, CRP], exigem que a todos esteja aberta a via judicial, para defender as pretensões legítimas e ver reconhecidos os seus direitos, e que o Estado, que tem o monopólio da administração da Justiça, forneça aos cidadãos, dela carentes, todos os meios necessários para a poderem efetivar, ou seja, para poderem obter a tutela pretendida.

Como corolário destes princípios, o legislador exige, e bem, que as normas processuais devem ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas [artigo 7º do CPTA]. O que não impõe, nem o legislador ordinário nem o constitucional, é que a tutela jurisdicional efetiva tenha de ser feita a todo o custo, passando por cima das normas processuais, nomeadamente das normas sobre a caducidade da ação. Aliás, se as criou, se existem, é para serem respeitadas, sem que isso signifique coartar aqueles princípios, uma vez que o acesso ao direito e a tutela efetiva está assegurada dentro dos limites da legalidade, e não apesar deles.

(…)”.

Verificando-se que o julgamento de direito em torno da suscitada questão prévia de extinção do procedimento cautelar se encontra realizado nos moldes e termos preconizados na lei ordinária, isto é, sem qualquer inobservância do seu formalismo e bloco legal aplicável, há que considerar que o ali decidido em nada contende com o núcleo essencial com o princípio da tutela jurisdicional efetiva previsto no artigo 2.º do C.P.T.A e na Constituição da República Portuguesa, não sendo de convocar o princípio pro actione previsto no artigo 7º do CPTA.” – (sublinhados nossos).

Continuando, a Recorrente propõe nas conclusões recursivas a tese de que o Tribunal a quo estaria obrigado a verificar a existência do pressuposto do “fumus boni iuris”, defendendo, ao fim e ao cabo, que se impunha uma pronúncia concreta “sobre os pressupostos da providência cautelar ou apurar, ainda que perfunctoriamente, se os interesses ou direitos em discussão foram ou não deviamente acautelados”.

Ora bem, cremos que à asserção da Recorrente preside um equívoco, porquanto, o momento processual da concreta sindicância dos critérios de decisão plasmados no n.º 1 do artigo 120.º do CPTA (“periculum in mora” e “fumus boni iuris”), seja na vertente factual seja na do direito, só se imporia ao Tribunal a quo se não tivesse concluído pela existência da causa de extinção do processo cautelar preconizada na alínea a) do n.º 1 do artigo 123.º do CPTA.

Isto é, só se o Tribunal a quo tivesse concluído pela inexistência de uma causa de extinção do processo cautelar é que do mesmo se poderia exigir o prosseguimento dos autos e, como tal, a análise concreta dos aduzidos critérios de decisão, nomeadamente, do mérito (ou demérito) dos direitos ou interesses articulados pela Recorrente, ainda que perfunctoriamente.

Mas, como vimos, no caso dos autos assim não aconteceu, tornando-se despiciendo ou inútil o clamado exame dos pressupostos de adopção da medida cautelar requerida ou dos específicos direitos ou interesses em presença, pois que o processo, sem mais, ficou condenado à extinção.

Isto significa, também, que para aquilatar a causa de extinção do processo cautelar ora em evidência basta que se conclua, indiciariamente, que os vícios alegados pelo requerente da medida cautelar têm propensão ou aptidão suficiente para causarem no acto suspendendo o desvalor jurídico da mera anulabilidade e que, nessa medida, permitem sujeitar a sua impugnação contenciosa ao prazo prescrito pela alínea b) do n.º 1 do artigo 58.º do CPTA.

É o que basta, sem que se mostre ser necessário ao julgador, todavia, descer ao terreno de uma apreciação concreta dos critérios de decisão proclamados pelo n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, nomeadamente, o do “fumus boni iuris”, tarefa que, em todo o caso, se mostraria completamente inútil atenta a sobreposição e a evidência da extinção do processo cautelar.

Por fim, importa ainda perscrutar a conclusão de recurso que sustenta o argumento de que “a não cognoscibilidade de um acto administrativo e até mesmo da existência de um procedimento administrativo criaram dúvidas na Recorrente sobre o modo de actuação e prazo de actuação”, mais aduzindo, neste conspecto, a “ambiguidade que a própria situação causou e à incerteza gerada na Recorrente quanto ao que se poderia entender como acto administrativo ou sequer se existiria um acto administrativo”, convocando, assim, o alargamento/flexibilidade do prazo de impugnação com base na circunstância enunciada na alínea b) do n.º 3 do artigo 58.º do CPTA.

O preceito legal em causa estipula o seguinte: “A impugnação é admitida, para além do prazo previsto na alínea b) do n.º 1:

(…)

b) No prazo de três meses, contado da data da cessação do erro, quando se demonstre, com respeito pelo contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, em virtude de a conduta da Administração ter induzido o interessado em erro” (destaques nossos).

Vejamos o que ditou a sentença recorrida sobre tal argumento, transcrevendo-se os excertos que interessam:

“Nem se diga, como a Requerente, que a impugnação deveria ser admitida ao abrigo do disposto na alínea c) do n.º 3 do artigo 58.º, dado a falta de conhecimento do procedimento administrativo.

Tal fundamento, não se reconduz, em abstrato, à referida disposição legal, que apenas contempla situações em que o quadro normativo aplicável é ambíguo, ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do ato impugnável, ou à sua qualificação como ato administrativo ou como norma.

(…)

Ora, alegar que “o desconhecimento da existência de um procedimento administrativo e da produção de um acto administrativo de qualificação criaram na Requerente a dificuldade justificada na identificação do acto administrativo impugnável”, não se reconduz, em abstrato, ou em concreto, a qualquer das hipóteses contempladas na alínea c) do n.º 3 do artigo 58.º do CPTA.

Aliás, toda a conduta processual da Requerente, nomeadamente em sede de Requerimento Inicial, evidencia exatamente o contrário, identificando cabalmente o ato sindicado e esgrimindo com facilidade o quadro jurídico aplicável ao ato (e à presente providência cautelar), bem como dos vícios que assacava ao referido ato (cf. requerimento inicial a fls. 5 a 25 dos autos).”

Adianta-se que se mostra acertado o julgamento feito pelo Tribunal a quo nesta parte, não se perspectivando qualquer erro.

Apoiamo-nos, novamente, na doutrina expendida no “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, de Mário Aroso de Almeida e de Carlos Alberto Fernandes Cadilha, 5.ª Edição, 2022, Almedina, página 427, em anotação à alínea b) do n.º 3 do artigo 58.º do CPTA, que esclarece a citada norma nos seguintes termos: “No caso da previsão da alínea b) do n.º 3, o que está em causa não é uma deficiência a nível das formalidades que publicitam o ato administrativo, mas a adoção pela autoridade administrativa de uma conduta, por meios formais ou informais, que tenha gerado no interessado a falsa expetativa da desnecessidade ou inconveniência da impugnação do ato, e, assim, o tenho induzido a prescindir da apresentação em tempo oportuno da petição. Deste modo, a norma tutela os princípios da proteção da confiança e da boa fé e da concretização prática, no plano processual administrativo, ao disposto nos artigos 8.º, 9.º e 10.º do CPA”.

Pois bem, no caso dos autos, tendo por alicerce o entendimento doutrinário supra aludido, não se constata qualquer conduta ou actuação da Entidade Recorrida que tivesse gerado na ora Recorrente a falsa ideia ou a errónea percepção de que era desnecessário ou inconveniente proceder à impugnação do acto suspendendo.

Bem vista a situação concreta, nada de objectivo se verifica, imputável à Entidade Recorrida, que tenha induzido na Recorrente, falsamente, a decisão de prescindir da apresentação oportuna do articulado inicial relativo ao processo principal.

Antes pelo contrário, como acertadamente entendeu a sentença recorrida e tendo em atenção o conceito de acto impugnável derramado no artigo 51.º, n.º 1, do CPTA, do requerimento inicial dimana que a ora Recorrente identificou sem qualquer dúvida a decisão individual e concreta que a si foi dirigida pela Entidade Recorrida e que perante si visava produzir efeitos jurídicos, cuja suspensão da eficácia foi requerida pela própria Recorrente, sabendo assacar-lhe, também, os vícios já atrás elencados.

A Recorrente percebeu com manifesta clarividência a autoria de tal decisão e, sobretudo, o seu sentido decisório negativo, pois que, com o mesmo não se conformando, pretende suster a sua eficácia por intermédio de uma medida cautelar conservatória, pois só assim, segundo alegou no requerimento inicial, poderá impedir que a cadela por si tutelada possa ser qualificada como animal perigoso, sujeita a licença de detenção de animal perigoso da Junta de Freguesia da área da sua residência, e, nessa medida, evitar todos os inconvenientes e prejuízos que de tal decisão diz advir, como sejam, a esterilização da cadela e o consequente comprometimento da capacidade de procriação, a alteração do comportamento do canídeo e a afectação da sua relação com o núcleo familiar da Recorrente (cf. os fundamentos do “periculum in mora” alegados pela própria Recorrente no requerimento inicial).

Postas as coisas deste modo, nenhum equívoco ou erro se pode considerar induzido pela Entidade Recorrida no sentido de afastar a tempestiva impugnação do acto suspendendo, pois foi a própria Recorrente, através do por si alegado no articulado inicial, que bem evidenciou ter plena consciência do acto administrativo e dos seus efeitos no caso concreto, só não o impugnando oportunamente pela acção principal por inércia que só a si diz respeito.

Por outro lado, ainda que a Recorrente tivesse invocado a alínea b) do n.º 3 do artigo 58.º do CPTA, não deixou de, também, aludir ao conceito de ambiguidade. É, pois, de considerar a hipótese de tal alegação recair na previsão da alínea c) do mesmo comando legal, que, no que toca à admissão da impugnação para além do prazo dos três meses, decreta o seguinte: “Quando, não tendo ainda decorrido um ano sobre a data da prática do ato ou da sua publicação, quando obrigatória, o atraso deva ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do ato impugnável, ou à sua qualificação como ato administrativo ou como norma”

Nesta sede, a Recorrente incumpriu o ónus que lhe impendia de explicar uma suposta complexidade que se prenda com o quadro normativo em que se move o direito que, no fundo, pretende salvaguardar, ou que tenha a ver com “a interpretação do regime legal que rege a situação sub judicio” (utilizando a expressão da obra que temos vindo a citar, patente na página 427), como, por exemplo, uma eventual dificuldade interpretativa sobre o complexo normativo e procedimental de qualificação de determinados canídeos como animais perigosos ou sobre a emissão de licenças de detenção de animal perigoso.

Doutro modo, porque não alegada, também não se descortina na presente situação uma extrema complexidade do procedimento administrativo, que se justificaria nos casos em que tal procedimento “se encontre subdividido em vários subprocedimentos, ou porque implique a intervenção de diversas entidades administrativas com competências próprias, ou porque tenham sido proferidas sucessivas decisões de sentido ambíguo ou aparentemente contraditório…” (cf. página 427 da obra e autores que precedentemente citámos).

De resto, como bem julgou a sentença recorrida, também não se coloca no caso vertente qualquer problema de qualificação ou de confusão da decisão suspendenda como acto administrativo ou como norma.

Assim se conclui que à Recorrente não assiste qualquer justificação para o alargamento/flexibilidade do prazo de impugnação, posto que, como vimos, não se mostram preenchidos os requisitos exigidos pelas alíneas b) e c) do n.º 3 do artigo 58.º do CPTA.

Tudo visto, é de manter o julgamento vertido na sentença recorrida no que tange à verificação da causa de extinção do processo cautelar prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 123.º do CPTA.

Custas a cargo da ora Recorrente – cf. artigos 527.º, n.ºs 1 e 2, e 539.º do CPC, 1.º do CPTA, e 7.º, n.º 2, do RCP.

Em conclusão, é elaborado sumário, nos termos e para os efeitos do estipulado no artigo 663.º, n.º 7, do CPC, aplicável “ex vi” do artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, nos seguintes moldes:

I- Não sendo imputável ao acto suspendendo os desvalores da inexistência jurídica (não confundível com a singela inexistência material de qualquer acto jurídico) e da nulidade, recentra-se o caso em apreço, por conta dos alegados vícios de preterição da audiência prévia e de falta de fundamentação, no regime-regra da invalidade dos actos administrativos, que é o da anulabilidade, tendo presente o artigo 163.º, n.º 1, do CPA.

II- Deixando a requerente da providência cautelar de suspensão da eficácia de acto administrativo decorrer o prazo de três meses para a impugnação de actos anuláveis, prescrito pela alínea b) do n.º 1 do artigo 58.º do CPTA, e inexistindo, no concreto, qualquer das causas que permitem o alargamento do prazo de impugnação, designadamente, as elencadas nas alíneas b) e c) do n.º 3 do artigo 58.º do mesmo Código, sem que, no decurso daquele prazo, tivesse intentado a correspondente acção administrativa impugnatória do acto suspendendo (o processo principal), deve ter-se o processo cautelar por extinto, atenta a instrumentalidade que a este caracteriza (cf. artigo 113.º, n.º 1, do CPTA), em conformidade com o estipulado na alínea a) do n.º 1 do artigo 123.º do CPTA.

V- Decisão.

Ante o exposto, acordam, em conferência, os Juízes-Desembargadores que compõem a Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso jurisdicional, e, em consequência, confirmar a sentença recorrida.

Custas a cargo da ora Recorrente, conforme o acima fundamentado.

Registe e notifique.

Lisboa, 11 de Julho de 2024.

Marcelo Mendonça – (Relator)

Joana Costa e Nora (1.ª Adjunta)

Pedro Figueiredo – (2.º Adjunto)