0195/25.0BECTB.CS1.SA1 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A desconformidade do plano de trabalhos apresentado com a proposta, decorrente da utilização de unidade temporal mensal ou plurimensal em vez da unidade “semana” prevista no Programa do Procedimento, constitui uma irregularidade meramente formal quando o documento identifica, para cada tarefa, o seu início, termo e duração em dias, permitindo a reconstrução semanal imediata, sem alteração da substância da proposta.

II- Configurando a irregularidade um vício não essencial, é admissível o seu suprimento ao abrigo do artigo 72.º, n.º 3, do CCP, desde que o esclarecimento não altere atributos, não modifique o conteúdo material da proposta e não afete a igualdade ou a concorrência.

III- A mera insuficiência ou incompletude formal do plano de trabalhos - quando não afete o controlo do ritmo, sequência e meios da empreitada nem a comparabilidade das propostas - não integra fundamento de exclusão previsto no artigo 70.º, n.º 2, e a sua sanação não viola o princípio da imutabilidade das propostas.

(Sumário elaborado pela relatora – art. 663.º, n.º 7, do CPC.)

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

I- RELATÓRIO (RECURSO «PER SALTUM»)

1. A..., LDA., melhor identificada nos autos, intentou no TAF de Castelo Branco a presente ação de contencioso pré-contratual contra o MUNICÍPIO DE MAÇÃO, na qual indicou como contrainteressada a sociedade B..., LDA (CI).

Formulou pedido no sentido de que a ação fosse julgada procedente, determinando-se:

a) a anulação do ato final de adjudicação da proposta apresentada pela contrainteressada, no âmbito do contrato de “Reabilitação Urbana da Vila de Mação – 2.º Procedimento”;

b) a condenação da entidade demandada a excluir tal proposta;

c) a consequente adjudicação à proposta apresentada pela Autora;

d) subsidiariamente, a anulação integral do concurso, por violação dos princípios da legalidade, igualdade, transparência, imparcialidade, boa-fé e concorrência, nos termos dos artigos 1.º-A do CCP e 3.º, 4.º, 6.º, 9.º e 10.º do CPA;

e) a manutenção do efeito suspensivo da ação;

f) a condenação da Entidade Demandada em custas e procuradoria.

Para tanto, alegou, em síntese abreviada, que a sua proposta foi graduada em 2.º lugar, imediatamente após a da contrainteressada, que obteve a classificação mais elevada;

Contudo, esta última deveria ter sido excluída por conter um Plano de Trabalhos calendarizado em meses, contrariando o Programa do Procedimento, que exigia a calendarização semanal.

Acrescentou que o júri, ao qualificar a desconformidade como irregularidade sanável, admitiu a posterior apresentação de um novo Plano de Trabalhos em semanas, em violação dos artigos 57.º, n.º 2, e 70.º, alíneas a), c) e f), do CCP.

1.2. Citada, a Entidade Demandada apresentou contestação. Por exceção, invocou incompetência territorial do TAF de Castelo Branco, defendendo ser competente o TAF de Leiria. Por impugnação, alegou que a calendarização mensal constituía mera irregularidade formal, sem impacto material na proposta, enquadrável no artigo 72.º, n.º 4, do CCP.

1.3. Citada, a contrainteressada contestou por impugnação. Defendeu, em síntese, que o Plano de Trabalhos apresentado evidenciava, através de representação gráfica, o encadeamento e duração das tarefas, permitindo o controlo da execução e satisfazendo as exigências legais e procedimentais. Sustentou ainda que, a existir irregularidade, a mesma seria de natureza não essencial, suscetível de ser esclarecida ao abrigo do artigo 72.º do CCP, sendo que o plano reapresentado após pedido do júri não alterou o conteúdo material da proposta.

1.4. Por sentença de 09.09.2025, o TAF de Castelo Branco julgou-se territorialmente incompetente e declarou competente o TAF de Leiria, para onde os autos foram remetidos.

1.5. Em 15.10.2025, o TAF de Leiria proferiu saneador-sentença, que julgou a ação totalmente improcedente.

1.6. Inconformada com o saneador-sentença assim proferido, a autora interpôs recurso de apelação para o Tribunal Central Administrativo Sul, para o que formulou alegações que terminou com o seguinte quadro conclusivo:

«1. A recorrente reitera não poder concordar com o teor, nem, consequentemente, aceitar a validade do ato administrativo de deliberação de adjudicação praticado no âmbito do procedimento de Concurso/Empreitada Pública n.º 03 / 2025 – Reabilitação Urbana da Vila de Mação - 2.º Procedimento;

2. Manifesta, por isso, a sua discordância relativamente à douta Sentença proferida que manteve a decisão de adjudicação impugnada;

3. A proposta da contrainteressada, concorrente colocada na posição cimeira logo no relatório preliminar, “B..., Lda.”, NIPC ...10, violou de forma notória e objetiva requisito elementar do programa do procedimento, como de resto a douta Sentença recorrida confirma ao catalogar tal apresentação como “irregular”, “incorreta” e “inexata”;

4. A recorrida, enquanto entidade adjudicante quis, logo no Programa do Procedimento, exigir expressamente aos concorrentes, que na fase de apresentação das propostas, apresentassem, nos termos da alínea h), um “Plano de Trabalhos, tal como definido no artigo 361.º do CPP, na redação do decreto Lei n.º 111-B/2017, de 31 de agosto, alterado pela Lei n.º 30/2021, de 21 de maio, incluindo especificação dos meios com que se propõe executá-los e definição do correspondente plano de pagamentos”;

5. E que tal Plano de Trabalhos devia “ter como unidade, a semana de trabalho, e deve ter as atividades discriminadas conforme os capítulos do mapa de medições” (Nota 1. de tal alínea h) / negrito nosso);

6. Sucede que a contrainteressada contornou tal requisito, posicionou-se em primeiro lugar, por escolha da recorrida em sede de Relatório Preliminar, a qual reconheceu posteriormente, em bom rigor e após audiência prévia da recorrente, a irregularidade formal de tal proposta.

7. A proposta da contrainteressada colocada em primeiro lugar, conteve omissão grave, desrespeitou de forma expressa e evidente as regras e requisitos do procedimento e, após o relatório preliminar, veio alterar a mesma, atentando contra o Princípio da sua Imutabilidade, numa sucessão de vícios graves que não deveriam ter permitido a sua aceitação pela recorrida;

8. A referida concorrente e contrainteressada “B..., Lda.” não cumpriu tal obrigação da proposta, em virtude de, como poderá constatar-se pela análise da mesma e dos documentos aí submetidos, desde logo o Plano de Trabalhos e o Cronograma Financeiro, juntos a folhas dos autos, assentou numa unidade de medida mensal ou ‘plurimensal’ e nem um único parâmetro surgiu medido à semana;

9. Afigura-se, por isso, que a proposta da concorrente “B..., Lda.” foi submetida com um incumprimento bastante relevante dos requisitos estipulados no Programa do Procedimento;

10. Daí decorreu, salvo melhor opinião, uma avaliação irremediavelmente “contaminada” e imprecisa de tal proposta, quer no que toca à sua análise concreta, quer no que respeita à sua comparação com as das demais concorrentes, como a aqui recorrente;

11. A recorrente submeteu a candidatura em causa devidamente instruída e com descrição fiel e precisa das condições do seu estabelecimento, munida de todos os documentos e elementos de prova que lhe foram exigidos e a mesma consequentemente aprovada;

12. Existem princípios específicos da contratação pública, como sejam: I. O da predeterminação das regras e critérios, II. O princípio da estabilidade das peças do procedimento, das suas regras e critérios e III. O princípio da imutabilidade/estabilidade das propostas, que visam salvaguardar a concorrência, transparência e igualdade ao longo de todo o procedimento, com particular acuidade na fase de avaliação das propostas, nomeadamente, para permitir a comparabilidade das propostas e sindicância do resultado da avaliação das mesmas;

13. A proposta de tal contrainteressada não permitia, com o devido respeito, um controlo do valor, execução e cumprimento da mesma, configurando-se que da sua formulação tenha retirado uma vantagem indevida ou impedido uma correta comparabilidade com as propostas dos demais concorrentes, como a da aqui recorrente, para efeitos de análise dos fatores e subfatores de adjudicação;

14. Seja nos termos do artigo 146.º do CCP, seja nos termos dos artigos 57.º, n.º 2, 70.º, n.º 2, alíneas a), c) e f) do mesmo diploma, deveria, com todo o respeito, o Júri do Concurso ter ponderado e ordenado a exclusão da proposta da aqui contrainteressada, ou, não o tendo feito, ser o Tribunal a quo, a determinar tal consequência, no seguimento do processo interposto pela aqui recorrente;

15. Nos termos do artigo 70.º, n.º 2, alínea a) do Código dos Contratos Públicos: “São excluídas as propostas cuja análise revele: / a) Que desrespeitam manifestamente o objeto do contrato a celebrar, ou que não apresentam algum dos atributos ou algum dos termos ou condições, nos termos, respetivamente, do disposto nas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 57.º” (negrito nosso);

16. Nessa medida, e salvo melhor opinião, tal proposta, estando desconforme no que concerne ao seu grau de concretização e explicitação – omitindo informação essencial relacionada com fatores e subfatores que densificam forçosamente o critério da adjudicação – não poderia prevalecer sobre as demais concorrentes, que apresentaram as suas propostas de acordo com o exigido no programa concursal, como foi o caso da aqui recorrente;

17. Assim, mantém a recorrente, porquanto reitera, que a proposta da dita contrainteressada colide com as regras do Código dos Contratos Públicos e com o disposto nas peças do procedimento concursal em causa, pelo que a escolha de tal proposta e a sua consequente adjudicação, da empreitada em questão, constituiu um ato manifestamente ilegal, que deve ser anulado;

Nestes termos e nos mais de Direito, deve: Ser o presente recurso admitido, a sentença recorrida revogada e proferido douto Acórdão em que seja julgada procedente a Ação de Contencioso Pré-Contratual apresentada pela recorrente, com todas as legais consequências,

Assim se fazendo a costumada JUSTIÇA.»

1.7. O Recorrido contra-alegou, mas não formulou conclusões, limitando-se a sintetizar:

«1- A decisão em apreciação não violou qualquer preceito legal;

2- A mesma deve manter-se integralmente sem qualquer reparo.»

1.8. A Contrainteressada B..., LDA juntou contra-alegações, que finalizou com as seguintes conclusões:

«I. O Plano de Trabalhos (em sentido amplo), deve evidenciar a organização, sequencialidade e duração da construção, identificando as atividades necessárias e sequências para o cumprimento dos prazos parcelares e global da empreitada, de forma a permitir o acompanhamento da mesma durante o período de construção.

II. A exigência legal dos arts. 57º nº 2 b) e 361º nº 1 do CCP ter-se-á que considerar cumprida sempre que, para o caso concreto em questão, o plano de trabalhos permita, adequadamente, “habilitar o dono da obra a controlar o ritmo e sequência da obra concretamente em causa”.

III. Até porque o plano de trabalhos não constitui o único documento contratualmente exigido, onde a fiscalização e o dono da obra podem encontrar as informações necessárias à realização das suas tarefas de fiscalização e controlo da empreitada, existindo complementarmente um conjunto de informações que o Dono da Obra e a Fiscalização podem encontrar, nomeadamente na Memória Justificativa e Descritiva do modo de execução dos trabalhos, e noutros documentos contratuais, que lhe fornecem todo o manancial de informação necessário à realização do controlo e fiscalização de uma obra.

IV. Por conseguinte, não se poderá – nem os princípios da legalidade, da proporcionalidade ou da concorrência o permitem – excluir uma proposta que apresente um plano de trabalhos que, no caso concreto, permita ao “dono da obra controlar o ritmo e sequência da obra em causa”,

V. Ora, estando em causa a menção temporal do documento, a referência à menção temporal tendo por base o mês não invalida quer a função quer os objetivos propostos pelo Plano de Trabalhos.

VI. Ora analisado pela análise do plano de trabalhos apresentado pela ora Contra-Alegante com a sua proposta verifica-se que a duração de cada uma das atividades está totalmente definida, quer numericamente quer graficamente.

VII. Em suma, o plano de trabalhos inicial apresentado pela ora Contra Alegante respeita em todas as exigências previstas quer no programa de procedimento quer no caderno de encargos, quer na lei, cumprindo o fim a que se destina, inexistindo qualquer fundamento legal para a exclusão da proposta da ora Contra Alegante,

VIII. Mesmo que se entendesse encontrar alguma deficiência no documento Plano de Trabalhos apresentado pela ora Contra Alegante, o que se não concede, nunca a mesma justificaria a exclusão da proposta da ora Contra Alegante, desde logo, por uma ordem de razão: Nem todas as irregularidades de um documento justificam a exclusão de um concorrente.

IX. A eventual irregularidade no plano de trabalhos apresentado (que não se concede) constituiria, salvo melhor entendimento, apenas e somente uma pequena irregularidade formal, sem qualquer conteúdo e relevância, e que em momento algum, reitera-se de modo claro, daria origem à exclusão da ora Contra Alegante,

X. Em função, inclusive, do critério de adjudicação definido pela própria entidade adjudicante – Preço como único fator de avaliação.

XI. Ora, verificando-se a existência de um lapso formal no documento solicitado e apresentado (o que se não concede), tal lapso subsume-se, de modo claro e evidente, à noção de formalidade não essencial.

XII. Constituindo, consequentemente, a referência mensal uma mera questão formal, que nenhuma relevância tem para o conteúdo do documento e para os fins que o documento em questão serve, permitindo o controlo da empreitada o do seu prazo de execução.

XIII. Ainda que se entendesse a existência de formalidades não essenciais, tais formalidades haveriam de ser esclarecidas ao abrigo do disposto no Art.72º do Código dos Contratos Públicos.

XIV. Dos quais se releva, nesta fase, o Princípio do «Favor do Procedimento», que nas palavras de Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, in “concursos e outros procedimentos”, pág.. 250: “Não se trata aqui, naturalmente, de justificar e desconsiderar aquilo que seja ilegal, mas sim e apenas de, em caso de dúvida insanável sobre os resultados da interpretação da lei e da aplicação dos princípios gerais, se decidir pela manutenção do procedimento, dos concorrentes e das respetivas propostas”.

XV. Em face da menção aos meses (com a inserção da menção “Sem” por agrupamento dos meses em semestres) existente no Plano de Trabalhos foi solicitado esclarecimento ao ora Demandado por parte do Júri de Procedimento, por entendimento de que apenas se tratava de uma questão formal, sem relevância para o conteúdo do documento.

XVI. Em total correspondência com a noção de formalidade não essencial, já que tal menção não invalidava, mais uma vez, o conteúdo e fim a que o documento em questão se destina.»

XVII. Tanto assim foi que em resposta ao solicitado pelo Júri do Procedimento, a ora Contra Alegante apresentou o Plano de Trabalhos, em que a tarefas, sua duração e encadeamento era exatamente igual ao Plano de Trabalhos da proposta, sem qualquer alteração ao conteúdo do Plano de Trabalhos apresentado com a proposta, mantendo inclusive a menção e identificação da duração das tarefas por dias,

XVIII. Sem que a introdução da menção “sem” por referência à semana tenha alterado ou provocado qualquer alteração ou modificação ao conteúdo do documento, no que concerne ao fim a que se destina e ao controlo da execução da empreitada por parte da entidade contratante.

XIX. Se se ponderar a finalidade do plano de trabalhos, admite-se como possível desconsiderar irregularidades ou discrepâncias formais que dele possam constar, desde que a teleologia do artigo 361.º do Código dos Contratos Públicos fique assegurada perante a situação do caso concreto.

XX. Sendo, claramente, uma situação que se enquadra no artigo 72.°, n.° 3, do CCP, visto que estaria em causa apenas detalhar, esclarecer ou clarificar a unidade temporal, que já se encontrava implícita no documento inicialmente apresentado.

XXI. Tendo-se, no Plano de Trabalhos apresentado pela Contra Alegante na sequência do pedido de esclarecimentos efetuado pelo Júri do Procedimento, mantido a afetação temporal dos trabalhos, a duração das atividades, todo o conteúdo do Plano de Trabalhos inicialmente apresentado.

XXII. Em suma, o plano de trabalhos apresentado pela ora Contra Alegante respeita em todas as exigências previstas quer no programa de procedimento quer no caderno de encargos, quer na lei, inexistindo qualquer fundamento para a exclusão da proposta da ora Recorrida, devendo manter-se o despacho de adjudicação emitido pelo Município de Mação, pelo que, salvo o devido respeito, falece em absoluto o presente recurso.»

1.9. Notificado nos termos do artigo 146.º, n.º 1, o Magistrado do Ministério Público, junto do TCA Sul, pronunciou-se no sentido da improcedência do recurso, e pela confirmação da decisão proferida pela 1.ª Instância.

1.10. Em 17/12/2025, o Tribunal Central Administrativo Sul proferiu decisão sumária a remeter os autos a este Supremo Tribunal Administrativo, por considerar caber recurso «per saltum» da sentença proferida pelo TAC de Lisboa, atento o disposto no artigo 151.º do CPTA.

1.11. Por despacho de 13/01/2026 admitiu-se o presente recurso per saltum.

1.12. O Ministério Público, notificado nos termos dos artigos 146.º, n.º 1, e 147.º, n.º 2, do CPTA, não se pronunciou.

1.13. Sem vistos, atenta a natureza urgente dos presentes autos, vão os mesmos à Conferência para julgamento.

II. QUESTÕES A DECIDIR

2. Considerando as conclusões das alegações de recurso apresentadas pela Recorrente - que, nos termos dos artigos 635.º, n.º 4, e 639.º, n.º 1, do CPC, aplicáveis ex vi dos artigos 1.º e 140.º, n.º 3, do CPTA, delimitam o objeto do recurso - cumpre apreciar se o saneador-sentença incorreu em erro de julgamento ao concluir que o Plano de Trabalhos apresentado pela Contrainteressada e retificado nos termos solicitados pelo Júri, não violava as exigências do Programa do Procedimento, nem o CCP.

Importa, em particular, determinar:

i) se a calendarização mensal do Plano de Trabalhos, quando o Programa do Procedimento impunha expressamente a unidade temporal “semana de trabalho” (nota 1 da alínea h) do PP), constitui incumprimento relevante do artigo 361.º do CCP, que define o conteúdo e função do Plano de Trabalhos, e se tal desconformidade integra causa de exclusão, nos termos dos artigos 57.º, n.º 2, alínea b), e 70.º, n.º 2, alínea a), do CCP, por falta de um termo essencial da proposta;

ii) se o júri do procedimento atuou dentro dos limites do artigo 72.º do CCP, ao solicitar a retificação do plano de trabalhos para o conformar à exigência semanal prevista no Programa de Procedimento, ou se esse convite – e a resposta ao mesmo - configura uma modificação da proposta que viola os princípios da imutabilidade, da estabilidade procedimental e da concorrência.

III. FUNDAMENTAÇÃO

A. DE FACTO

3. Com relevância para a decisão a proferir, a 1.ª instância deu como provada a seguinte matéria de facto:

«A) Em 19.03.2025 foi publicado, em diário da república, o anúncio de procedimento n.º ...25 aberto pela Demandada, relativo ao concurso público para a empreitada n.º ...25 de ‘Reabilitação urbana da Vila de Mação – 2.º Procedimento’(doc. 1, da p.i.);

B) O valor do preço base foi fixado em €4.185.318,85 (doc. 1, da p.i.);

C) Foi definido como prazo de execução do contrato 720 dias (doc. 1 e 5, da p.i.);

D) O critério de adjudicação foi definido, no programa do procedimento, como sendo o da proposta economicamente mais vantajosa determinada pela modalidade prevista na al. b) do n.º 1 do artigo 74.º do CCO (doc. 5 da p.i.);

E) O Programa do Procedimento definiu que a proposta a apresentar deveria ser instruída, designadamente, com os documentos seguintes:

«(…)

h) Plano de trabalhos, tal como definido no artigo 361.º, do CCP, na redação do decreto-Lei n.º 111- B/2017, de 31 de agosto, alterado pela Lei n.º 30/2021, de 21 de maio, incluindo especificação dos meios com que se propõe executá-los e definição do correspondente plano de pagamentos.

Notas: 1. O plano de trabalhos deve ter como unidade, a semana de trabalho, e deve ter as atividades discriminadas conforme os capítulos do mapa de medições.

i) Um cronograma financeiro, quando o caderno de encargos seja integrado por um projeto de execução, contendo um resumo dos valores globais correspondentes à periodicidade definida para os pagamentos, subdividido pelas componentes da execução de trabalhos a que correspondam diferentes fórmulas de revisão de preços

(…)» (doc. 5 da p.i.);

F) A autora e a contra-interessada apresentaram proposta (PA);

G) A proposta da contra-interessada incluiu o Plano de Trabalhos com o seguinte conteúdo:

«(…)

(doc. 6 da p.i.; a p. 60 do ficheiro pdf. inserido no sitaf a fls. 1701 registo ...50);

H) O Plano integrava a duração em dias, definindo o dia do início e o dia do fim, de cada uma das atividades, em termos numéricos e em gráfico, por meses (facto provado em G); doc. 6 da p.i.; a p. 60 do ficheiro pdf inserido no sitaf a fls. 1701 registo ...50);

I) O cronograma financeiro integrante da proposta da contrainteressada apresentou o seguinte conteúdo:

«(…)

(…)»

J) Após a deliberação do relatório preliminar, a autora pronunciou-se dizendo que o Plano de Trabalhos da contrainteressada não respeita a unidade semanal exigida no programa do procedimento (proc. instrutor a fls. 2463 do sitaf, registo 006039253);

K) No dia 21.05.2025, após análise da pronúncia da autora, o júri deliberou solicitar à contra-interessada a apresentação do Plano de Trabalhos com a unidade de medida “semana de trabalho” no prazo de 3 (três) dias da notificação, conforme previsto no Artigo 72.º do CCP (proc. instrutor a fls. 2466 e 2467 do sitaf, registo 006039254 e 006039255);

L) No mesmo dia, em 21.05.2025, a contrainteressada respondeu ao convite e apresentou «os planos rectificados», com o seguinte teor:

«(‘’’)

(…)»

M) O júri, em 20.05.2025, deliberou aceitar os documentos entregues pela contrainteressada que passaram assim a integrar a proposta que apresentou no procedimento (proc. instrutor a fls. 3813 do sitaf, registo 006039262);

N) Em 27.05.2025, o júri proferiu o relatório final do procedimento onde verteu o seguinte:

«(…)

6. Ponderação das observações dos concorrentes:

O júri entendeu que “(…) tal facto constitui uma irregularidade formal da proposta de “B..., Lda., pelo que decidiu solicitar daquele a apresentação do Plano de Trabalhos com a unidade de medida “semana de trabalho” no prazo de 3 (três) dias da notificação, conforme previsto no Artigo 72.º do CCP”, conforme deliberação constante da ATA N.º 1.

7. Esclarecimentos sobre as propostas

De acordo com a ATA N.° 2, “Às 10:53:44 horas de 21/05/2025 "B..., Lda." respondeu ao pedido de esclarecimento sobre a sua proposta(...)”, e que "Analisados os documentos apresentados verificou se que os mesmos cumprem com o pedido e que estão de acordo com a nota feita à alínea h) dos "Documentos que constituem a proposta" do Programa do Procedimento, deliberou o Júri que os mesmos passam a fazer parte integrante da proposta de "B..., Lda.”, conforme previsto no n.° 2 do Artigo 72.° do CCP. Assim, dado que se mantém o teor e as conclusões do Relatório Preliminar, não há lugar a nova Audiência Prévia passando à elaboração do Relatório Final previsto no Artigo 148.° do CCP.

8. Ordenação das Propostas:

Critério de adjudicação: Monofator - avaliação do preço Critério de desempate

(…)

[IMAGEM]

(…)»

O) Em 28.05.2025, o Presidente da Câmara Municipal decidiu adjudicar a Empreitada à proposta apresentada pela contra-interessada, no valor de €3.791.306,29, nos termos do n.º 1 do artigo 73.º do CCP,

P) E em 25.06.2025, a Câmara Municipal deliberou ratificar aquela decisão (proc. instrutor, a p. 5 do ficheiro pdf. inserido no sitaf a fls. 3863, registo 006039278).»

III. B. DE DIREITO

4. O presente recurso per saltum vem interposto do saneador - sentença proferido pelo TAF de Leiria que concluiu pela inexistência de fundamento para anular a adjudicação à contrainteressada, e, nessa conformidade, julgou improcedente a ação de contencioso pré-contratual movida contra o Município de Mação.

5. A Recorrente impugna essa decisão sustentando que o plano de trabalhos apresentado pela Contrainteressada violou o «Programa do Procedimento», porquanto não utilizou a semana como unidade temporal (nota 1 da al. h)) - vindo estruturado em meses ou períodos plurimensais -, determinando a violação do art. 361.º do CCP, e que o subsequente pedido de “esclarecimentos” do júri, ao abrigo do art. 72.º do CCP, excedeu os respetivos limites.

A seu ver, essa desconformidade, constitui uma omissão grave, que inviabiliza o controlo da execução contratual, impede a avaliação comparativa adequada das propostas e devia ter conduzido à exclusão obrigatória da proposta apresentada pela CI, nos termos dos artigos 57.º, n.º 2, 70.º, n.º 2 e 146.º do CCP.

Ademais, alega que o plano de trabalhos entregue após o relatório preliminar consubstancia uma alteração inadmissível da proposta, que viola os princípios da imutabilidade, estabilidade e predeterminação das regras procedimentais.

6. Não é despiciendo, desde já, assinalar que a Recorrente, não obstante invocar a “contaminação” ou prejuízo para a comparabilidade das propostas resultante da referida desconformidade na proposta da CI, não conseguiu densificar de que modo concreto e em que medida a calendarização mensal que consta do mapa de trabalhos que acompanhava a proposta da CI ao invés da referência «á semana», afetou a avaliação das propostas, nem identifica os elementos objetivos cujo peso decisório tenha sido efetivamente distorcido.

Avançando.

7. De acordo com a matéria de facto fixada na alínea E) do elenco dos factos assentes, o «Programa do Procedimento» determinava que a proposta a apresentar pelos candidatos deveria ser instruída, designadamente, com os seguintes documentos:

«(…)

h) Plano de trabalhos, tal como definido no artigo 361.º do CCP (…) incluindo especificação dos meios com que se propõe executá-los e definição do correspondente plano de pagamentos.

Notas: 1. O plano de trabalhos deve ter como unidade a semana de trabalho e deve ter as atividades discriminadas conforme os capítulos do mapa de medições.

i) Um cronograma financeiro (…) subdividido pelas componentes da execução de trabalhos a que correspondam diferentes fórmulas de revisão de preços.

(…)» (doc. 5 da p.i.)

8. Resulta desta disposição regulamentar, como absolutamente incontroverso, que o «Programa do Procedimento» exigia aos concorrentes a apresentação de um plano de trabalhos com discriminação temporal por referência «à semana» e resulta dos factos assentes que a CI apresentou, na proposta inicial, um cronograma estruturado por semestres, contendo barras ... que não se encontravam representadas diretamente por referência à unidade temporal «semana». Todavia, o referido plano de trabalhos integrava a duração em dias, definindo o dia do início e o dia do fim, de cada uma das atividades, em termos numéricos e em gráfico, por meses, como resulta da facticidade que consta das alíneas G, H e I do elenco dos factos provados, e como melhor se explicitará.

9. Está em causa determinar, em primeiro lugar, se a proposta apresentada pela contrainteressada - adjudicatária da “Empreitada Pública n.º 03/2025 – Reabilitação Urbana da Vila de Mação”, incorreu em violação do disposto nos artigos 361.º, 57.º, n.º 2, 70.º, n.º 2 e 146.º do CCP, por não observar estritamente o modo de apresentação prescrito no «Programa do Procedimento» quanto à unidade de tempo “semana”, e se essa desconformidade deveria ter conduzido à exclusão imediata da dita proposta.

Secundo, cumpre apreciar se o júri do procedimento concursal podia solicitar à CI a retificação do plano de trabalhos apresentado, de forma a conformá-lo com a exigência formal prevista no «Programa do Procedimento» - como fez - , e se a retificação efetuada pela CI ultrapassou os limites do artigo 72.º do CCP, e se, consequentemente, violou o princípio da imutabilidade das propostas, como sustenta a Recorrente.

10. Antes de avançarmos na análise das questões que se suscitam, importa desde já enfatizar que não se discute nos autos a falta de apresentação do documento “Plano de Trabalhos” - cuja existência formal o Tribunal a quo expressamente reconhece -, mas apenas a eventual desconformidade do respetivo conteúdo com o regime previsto na alínea b) do n.º 2 do artigo 57.º e no n.º 1 do artigo 361.º do CCP, atendendo ás exigências específicas plasmadas no «Programa do Procedimento» quanto à unidade temporal que devia ser considerada pelos concorrentes na elaboração do mapa de trabalhos.

11. O artigo 361.ºdo CCP, sob a epígrafe "Plano de trabalhos” dispõe o seguinte:

«1- O plano de trabalhos destina-se, com respeito pelo prazo de execução da obra, à fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los, bem como à definição do correspondente plano de pagamentos.

2- No caso em que o empreiteiro tenha a obrigação contratual de elaborar o programa ou o projeto de execução, o plano de trabalhos compreende as prestações de conceção sob responsabilidade do empreiteiro.

3- O plano de trabalhos constante do contrato pode ser ajustado pelo empreiteiro ao plano final de consignação apresentado pelo dono da obra nos termos do disposto no artigo 357.º.

4- Os ajustamentos referidos no número anterior não podem implicar a alteração do preço contratual, nem a alteração do prazo de execução da obra, nem ainda alterações aos prazos parciais definidos no plano de trabalhos constante do contrato, para além do que seja estritamente necessário à adaptação do plano de trabalhos ao plano final de consignação.

5- O plano de trabalhos ajustado carece de aprovação pelo dono da obra, no prazo de cinco dias após a notificação do mesmo pelo empreiteiro, equivalendo o silêncio a aceitação.

6- O procedimento de ajustamento do plano de trabalhos deve ser concluído antes da data da conclusão da consignação total ou da primeira consignação parcial.

7- O dono da obra não pode proceder à aceitação parcial do plano de trabalhos.»

11.1. E o art.º 57.º, sob a epígrafe "Documentos da proposta”, dispõe que:

«1- […]

2- No caso de se tratar de procedimento de formação de contrato de empreitada ou de concessão de obras públicas, a proposta deve ainda ser constituída por:

a) Uma lista dos preços unitários de todas as espécies de trabalho previstas no projeto de execução;

b) Um plano de trabalhos, tal como definido no artigo 361.º, quando o caderno de encargos seja integrado por um projeto de execução;

c) Um cronograma financeiro, quando o caderno de encargos seja integrado por um projeto de execução, contendo um resumo dos valores globais correspondentes à periodicidade definida para os pagamentos, subdividido pelas componentes da execução de trabalhos a que correspondam diferentes fórmulas de revisão de preços;

d) Um estudo prévio, nos casos previstos no n.º 3 do artigo 43.º, competindo a elaboração do projeto de execução ao adjudicatário.

[…]» ( negritos da nossa autoria)

12. Resulta do CCP, que nos procedimentos pré-contratuais relativos a empreitadas de obras públicas, a exigência de apresentação de um plano de trabalhos não é uma obrigação cuja natureza seja puramente ritual, constituindo antes, um elemento concebido pelo legislador para assegurar que a entidade adjudicante disponha, desde o momento da formação do contrato, de um instrumento apto a permitir-lhe o acompanhamento, a fiscalização e o controlo rigoroso da execução da obra posta a concurso, ou seja, o ritmo de execução, a sequência e os meios afetos às prestações contratadas.

13. Como refere GONÇALO GUERRA TAVARES, “o plano de trabalhos é um documento obrigatoriamente apresentado com a proposta (…) no qual o empreiteiro descreve a sequência e o prazo de execução de cada uma das espécies de trabalhos que fazem parte da empreitada, bem como os meios com que se propõe executá-los. Este documento habilita o dono da obra a fiscalizar e a controlar o ritmo da execução da obra, no sentido de evitar atrasos que se possam revelar irrecuperáveis”- cf. Comentário ao CCP, Almedina, 2019, pp. 843-844, anotação I ao artigo 361.º, n.º 1.

14. Também LICÍNIO LOPES MARTINS assinala que o plano de trabalhos constitui “o documento essencial ou a base para o exercício do poder de fiscalização da execução do contrato por parte do dono da obra”, sendo ainda elemento de vinculação contratual cuja modificação apenas pode ocorrer nos termos do regime das modificações contratuais (artigos 311.º e seguintes e 370.º e seguintes do CCP) – cf. “Alguns aspetos da empreitada de obras públicas no CCP”, Estudos de Contratação Pública, II, Coimbra Editora, p. 383, citado por PEDRO FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, Direito da Contratação Pública, II, AAFDL, 2012, pp. 77-78.

15. Importa enfatizar que o CCP não estabelece um grau uniforme de detalhe aplicável a todos os planos de trabalho a apresentar no âmbito dos concursos de empreitadas de obras públicas, mas determina de forma clara que para efeitos de admissibilidade de cada umas das propostas que venham a ser apresentadas, o respetivo plano de trabalhos tem / deve, em concreto, permitir ao dono da obra acompanhar e controlar as diversas fases da empreitada - quanto ao ritmo, à sequência e à afetação de meios humanos, técnicos e equipamentos – , ou seja, por forma a que se apresente funcionalmente adequado ao objetivo legal do artigo 361.º.

16. É, aliás, este o entendimento que tem sido reiteradamente acolhido pela jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, que, em sucessivos arestos, tem esclarecido o alcance do artigo 361.º do CCP e a articulação deste preceito com os artigos 57.º, 70.º e 72.º do mesmo diploma, de que se destacam os seguintes acórdãos:

1) Ac. do STA, de 14-06-2018, Proc. 0395/18, cujo sumário sintetiza a seguinte jurisprudência:

«I- No procedimento de formação de um contrato de empreitada, as exigências do artigo 361.º do CCP (Plano de trabalhos) devem ser lidas em conjugação com o disposto no artigo 43.º do CCP (Caderno de encargos do procedimento de formação de contratos de empreitada).

II- As omissões ou incompletudes do plano de trabalhos não podem ser supridas pela via do pedido de esclarecimentos aos concorrentes prevista no n.º 1 do artigo 72.º do CCP.»

(2) Ac. do STA, 03-12-2020, Proc. 02189/19.6BEPRT, cujo sumário sintetiza a seguinte jurisprudência:

«I- No âmbito do procedimento de formação de um contrato de empreitada de obra pública, todos os concorrentes devem indicar nas respetivas propostas […] um plano de trabalhos […].

II- A apreciação de subfactores submetidos à concorrência […] pontuados na sua muito insuficiência não são […] suscetíveis de conduzir à exclusão […].

III- A não apresentação dos planos de trabalhos exigidos […] só pode levar à exclusão […] quando […] se comprove que a sua falta contende com a avaliação […] ou […] resulte do caderno de encargos a sua essencialidade.

IV- A incompletude e falta de alguns planos […] não se repercute ao nível da exclusão, mas antes ao nível da avaliação […].

(3) Ac. do STA, 27-01-2022, Proc. 0917/21.9BEPRT, cujo sumário sintetiza a seguinte jurisprudência:

«I- A alínea f) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP não consente que se subverta a ordem lógica […], transformando em fundamento de exclusão aquilo que é um fator de avaliação.

II- A mera insuficiência do plano de trabalhos […] não viola o n.º 1 do artigo 361.º do CCP, e não constitui fundamento de exclusão […], quando aquele plano corresponda a um aspeto da execução do contrato submetido à concorrência.»

(4) Ac. do STA, 07-04-2022, Proc. 01513/20.3BELSB, cujo sumário sintetiza a seguinte jurisprudência:

«I- No procedimento de formação de um contrato de empreitada, quando Caderno de Encargos seja integrado por um projeto de execução, a proposta tem de ser acompanhada por um plano de trabalhos, tal como definido no artigo 361.º do CCP.

II- As exigências do 361.º do CCP não são apenas de natureza formal, antes se fundam em aspetos materiais relacionados com a correta avaliação das propostas e com a futura execução do contrato.»

(5) Ac. do STA, de 23-06-2022, Proc. 01946/20.5BELSB, cujo sumário sintetiza a seguinte jurisprudência:

«A omissão de indicação de alguns elementos do plano de equipamentos que acompanha a proposta […] só pode considerar-se causa direta e imediata de exclusão quando se consubstancia como omissão material […] ou omissão formal expressa prevista no programa.

Se a omissão corresponder a mera indicação incompleta, pode admitir-se que os elementos se tenham por supridos por outros elementos da proposta […].

Nesta hipótese, a exclusão nunca poderá ter lugar sem prévia interpelação nos termos do n.º 3 do artigo 72.º do CCP.»

(6) Ac. do STA, de 08-09-2022, Proc. 0399/21.5BEAVR, cujo sumário sintetiza a seguinte jurisprudência:

«A ausência de indicação dos rendimentos médios adotados […] embora irregularidade formal, não determina a exclusão: ou porque tais atributos estavam submetidos à concorrência, ou porque o elemento em falta podia ser obtido por cálculo simples a partir dos elementos apresentados.»

(7) Ac. do STA, de 14-07-2022, Proc. 0627/20.4BEAVR, cujo sumário sintetiza a seguinte jurisprudência:

«I- Da conjugação dos arts. 43.º, n.º 4, al. b), 57.º, n.º 2, al. b), e 361.º, n.º 1, do CCP não resulta a imposição, para todos os casos, de um nível único de detalhe do “plano de trabalhos” […], designadamente que exceda o necessário para assegurar o objetivo legal de permitir controlo do ritmo, sequência e meios.

II- […] Nada impede que o plano de trabalhos possa agregar espécies de trabalho, desde que permita, em concreto, controlar ritmo, sequência e meios e respeite as exigências do caderno de encargos (v.g., unidade temporal).»

(8) Ac. do STA, 23-05-2024 (mérito), Proc. 0196/22.0BELRA, cujo sumário sintetiza a seguinte jurisprudência:

«I- No âmbito da admissão da proposta apenas compete à entidade adjudicante controlar que o plano de trabalhos respeita os requisitos mínimos estabelecidos na lei e nas peças.

II- Saber se o nível de detalhe do plano […] é o adequado para assegurar a boa execução e o cumprimento de prazos é matéria de juízo administrativo, não sindicável pelos tribunais, ainda que o plano não constitua aspeto sujeito à concorrência.»

(9) STA, 24-10-2024, Proc. 01742/23.8BEPRT, cujo sumário sintetiza a seguinte jurisprudência:

«I- Apurando-se que o Plano de Trabalhos […], bem como os planos de mão de obra e de equipamentos, foram apresentados, não está em causa a falta de documento obrigatório, mas o grau de concretização.

II- O grau de detalhe integra o modelo de avaliação (fatores/subfatores), sendo a insuficiência motivo de menor pontuação, não de exclusão.

[…]

VI- A mera insuficiência ou incompletude do Plano de Trabalhos não viola o art. 361.º, n.º 1, do CCP, nem constitui fundamento de exclusão, quando o Plano corresponda a aspeto sujeito à concorrência.»

(10) Ac. do STA, 13-02-2025, Proc. 02401/23.7BEPRT, cujo sumário sintetiza a seguinte jurisprudência:

«I- Sendo critério de adjudicação o da proposta economicamente mais vantajosa (monofator – preço), apenas o preço é avaliado.

II- No caso, o Plano de Trabalhos é aspeto subtraído à concorrência (vinculação), não servindo para comparar propostas.

III- Faltando indicação de determinados equipamentos no Plano, importa saber se, não obstante, o documento permite controlar, em concreto, o ritmo, a sequência e os meios.

V- Deve encontrar-se um equilíbrio no nível de detalhe, evitando exclusões desmesuradas que prejudiquem a concorrência e retirem utilidade às exigências legais.»

(11) STA, 15-05-2025, Proc. 03497/23.7BELSB, cujo sumário sintetiza a seguinte jurisprudência:

«I- O plano de trabalhos apresentado pela adjudicatária contém as listas de meios humanos e de equipamentos, cumprindo os requisitos mínimos legais.

II- Saber se o nível de detalhe é o adequado é juízo administrativo, sobre o qual, em rigor, não cabe aos tribunais pronunciarem-se.»

(12) Ac. do STA, de 05-11-2025, Processo n.º 020327/25.8BELSB, cujo sumário sintetiza a seguinte jurisprudência:

«O plano de trabalhos é um elemento essencial da proposta e instrumento fundamental para o controlo da execução contratual. Não se exige um nível de detalhe excessivo ou uniformizado, salvo exigência expressa das peças. O grau de pormenorização deve ser proporcional à complexidade da obra, assegurando a função de controlo eficaz do ritmo e sequência dos trabalhos e o respeito pelos princípios da legalidade, proporcionalidade e concorrência.»

17. Como se extrai desta jurisprudência do STA, a mesma tem enfatizado a perspetiva funcional do plano de trabalhos, sublinhando a sua natureza de instrumento matricial de programação e de fiscalização da obra, que tem / deve habilitar o dono da obra a controlar, em concreto, o ritmo, a sequência e os meios afetos à execução (arts. 57.º, n.º 2, al. b), e 361.º, n.º 1, do CCP), mas recusando a imposição de um padrão rígido e uniforme de detalhe do plano de trabalhos, aplicável erga omnes. O que é relevante é que, em cada caso concreto, se constate que a função de controlo da execução da empreitada por parte do dono da obra está assegurada e que sejam observadas as exigências expressas das peças procedimentais que influam na contratação. Se assim for, o plano de trabalhos não pode deixar de se considerar admissível nos termos como se apresenta elaborado, ainda que com eventuais irregularidades ou desvios ( não essenciais).

18. A mesma jurisprudência que citamos, admite que o plano de trabalhos agrupe espécies de trabalhos ou organize macrofases, desde que a leitura do documento - por si ou com os demais elementos exigidos - permita ao dono da obra exercer o controlo efetivo da execução, sempre em consonância com as vinculações do caderno de encargos e do programa (v.g., cronograma de meios e plano de pagamentos).

19. Importa realçar que a linha dominante da jurisprudência do STA que acabamos de identificar, estabelece uma distinção conforme o plano de trabalhos seja um aspeto submetido ou não submetido à concorrência.

20. Assim, quando o plano de trabalhos (ou o seu grau de detalhe) é um aspeto submetido à concorrência, o que sucederá quando o mesmo integra o modelo de avaliação (fatores/ subfactores), a insuficiência/incompletude do plano repercute-se na avaliação (menor pontuação), mas não na exclusão da proposta (os arts. 70.º/2 e 146.º/2 não operam automaticamente) – neste sentido, v. g., Acórdãos n.ºs 0917/21, de 27-01-202 e 01742/23 de 24-10-2024.

21. Quando o plano de trabalhos não for um aspeto submetido à concorrência, o STA tem reafirmado que não existe um nível único de detalhe, sublinhando que o que importa é a aptidão funcional do plano de trabalhos apresentado para permitir ao dono da obra controlar o ritmo da execução da empreitada, a sequência e os meios, devendo respeitar as exigências das peças (incluindo a unidade temporal), mas evitando formalismos desproporcionados – neste sentido, v. g., Acórdãos n.ºs 0627/20, de 14-07-2022; 0196/22 de 23-05-2024; 02401/23 de 13-02-2025 e 03497/23 de 15-05-2025.

22. Nestas situações, dir-se-á que a intervenção do tribunal deve limitar-se a verificar se o plano de trabalhos cumpre os requisitos mínimos exigidos e se respeita os parâmetros fixados nas peças do procedimento, relegando a indagação / considerações sobre o grau ideal ou mais desenvolvido de detalhe que o plano de trabalhos deve ou não apresentar para o domínio do juízo técnico-administrativo que é próprio da entidade adjudicante e, como tal, não sindicável em sede jurisdicional, a não ser que o nível de detalhe apresentado comprometa a comparabilidade das propostas ou inviabilize o controlo do cumprimento da execução contratual.

24. Em sede procedimental, o art. 72.º do CCP, sob a epígrafe “Esclarecimentos e suprimento de propostas e candidaturas “- densificado, entre o mais, pelo DL n.º 78/2022, de 07.11 – dispõe que:

«1- O júri do procedimento pode pedir aos concorrentes quaisquer esclarecimentos sobre as propostas apresentadas que considere necessários para efeito da análise e da avaliação das mesmas.

2- Os esclarecimentos prestados pelos respetivos concorrentes fazem parte integrante das mesmas, desde que não contrariem os elementos constantes dos documentos que as constituem, não alterem ou completem os respetivos atributos, nem visem suprir omissões que determinam a sua exclusão nos termos do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º

3- O júri deve solicitar aos candidatos e concorrentes que, no prazo máximo de cinco dias, procedam ao suprimento de irregularidades formais das suas candidaturas e propostas que careçam de ser supridas, desde que tal suprimento não seja suscetível de modificar o respetivo conteúdo e não desrespeite os princípios da igualdade de tratamento e da concorrência, incluindo, designadamente:

a) A não apresentação ou a incorreta apresentação de documentos que se limitem a comprovar factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da candidatura ou da proposta, incluindo as declarações dos anexos i e v ao presente Código ou o Documento Europeu Único de Contratação Pública;

b) A não junção de tradução em língua portuguesa de documentos apresentados em língua estrangeira;

c) A falta ou insuficiência da assinatura, incluindo a assinatura eletrónica, de quaisquer documentos que constituam a candidatura ou a proposta, as quais podem ser supridas através da junção de declaração de ratificação devidamente assinada e limitada aos documentos já submetidos.

4- O júri procede à retificação oficiosa de erros de escrita ou de cálculo contidos nas candidaturas ou propostas, desde que seja evidente para qualquer destinatário a existência do erro e os termos em que o mesmo deve ser corrigido.

5- Os pedidos do júri formulados nos termos dos n.ºs 1 e 3, bem como as respetivas respostas, devem ser disponibilizados em plataforma eletrónica utilizada pela entidade adjudicante, devendo todos os candidatos e concorrentes ser imediatamente notificados desse facto.».

25. Este preceito impõe ao júri o dever de interpelação para suprimento de irregularidades formais que não afetem a concorrência ou a igualdade e não impliquem qualquer alteração dos atributos avaliados, pelo que, a exclusão sem prévia interpelação, quando a irregularidade seja suprível, traduzirá um excesso de formalismo que não é compatível com o princípio da proporcionalidade.

26. A jurisprudência tem, aliás, acolhido este entendimento reconhecendo que omissões formais não essenciais ou meras incompletudes supríveis, designadamente em planos de equipamentos que integram o plano de trabalhos, não legitimam a exclusão sem prévio pedido de esclarecimentos/regularização por banda do júri, quando seja possível obter o elemento em falta por simples cálculo ou por uma clarificação que não altere a substância da proposta, ou seja, que não a «melhore», mas apenas que a esclareça, tornando imediatamente apreensível o que dela já consta, mas incorretamente expresso.

27. É certo que esta evolução contrasta com a orientação mais cautelosa que foi perfilhada pelo STA, em casos pontuais, como sucedeu com o Acórdão proferido no Proc. 0395/18, no qual se considerou, in casu, não supríveis, via art. 72.º, certas incompletudes do plano de trabalhos. Atualmente, a regra é antes a de sanar o que é formal e não essencial, preservando a concorrência, desde que esteja assegurada a finalidade funcional do documento, ou seja, no caso do plano de trabalhos, a sua aptidão para permitir ao dono da obra controlar a execução da empreitada nas suas várias dimensões.

28. Na situação vertente, a Recorrente alegou que houve “contaminação” da avaliação comparativa por ter sido admitida a proposta da CI, mas não conseguiu densificar de que modo concreto a irregularidade verificada na proposta da CI resultante de não ter indicado expressamente no mapa de trabalhos a unidade de tempo com referência à «semana» impossibilitou a comparação entre propostas, o que é bem revelador da inocuidade da falha detetada. Como já se afirmou supra, a exclusão de uma proposta por vício verificado no plano de trabalhos só será de admitir quando a falta cometida impeça a avaliação ou quando resulte expressamente das peças a sua essencialidade para efeitos de admissão da proposta.

29. No caso vertente, é processualmente incontroverso que o plano de trabalhos foi apresentado pela CI com a sua proposta, contudo, a unidade temporal utilizada pela CI no cronograma que apresentou traduziu-se numa escala mensal/plurimensal, quando o «Programa do Procedimento» prescrevia a unidade “semana”.

30. A 1.ª Instância, considerou que esta discrepância não tinha, no caso, qualquer virtualidade para determinar a exclusão da proposta e que nada impedia o Júri do procedimento de interpelar, como fez, a CI - e de aquela proceder, como sucedeu -, à adaptação formal da proposta a essa unidade de tempo, assentando a decisão proferida na seguinte fundamentação que se transcreve:

«[…]

Ora, analisando o conteúdo do documento original apresentado pela contrainteressada, verifica-se que indica o dia do início e o dia do fim de cada um dos 14 trabalhos a realizar, a duração em dias e, graficamente, o desenrolar ao longo dos 270 dias da duração total dentro dos períodos mensais respectivos do ano de 2025 e do ano de 2026 (cfr. al. G), do probatório). Portanto, se é certo que a unidade utilizada, visível numa primeira leitura, corresponde ao mês, dentro de cada semestre, a verdade é que a unidade semanal não está arredada da apreciação que se faça do documento. Se se tiver em conta o dia do início, o dia do fim e a duração da tarefa, é possível retirar, sem esforço acrescido, a duração semanal dessa mesma tarefa. Portanto, o que ocorreu foi uma irregular representação da unidade pretendida pela demandada no respectivo Plano de Trabalhos e, se assim é, a rectificação do documento não implica qualquer modificação da proposta apresentada. O que se passou foi apenas uma inexactidão na representação escrita e gráfica da unidade. Era possível retirar do documento a unidade de medida, atenta a formulação que a contra-interessada utilizou, apenas não estava explícito. Assim, o júri ao solicitar a rectificação da informação vertida no documento apenas pretendia suprir uma irregularidade formal, visto que o conteúdo da proposta apresentada pela contra-interessada manteve-se intacto e, nessa medida, mostra-se respeitado o princípio da imutabilidade das propostas, o que é admitido pelo n.º 3 do artigo 72.º do CCP. Se atendermos ao teor das normas que a autora entende saírem violadas pela decisão impugnada, não se vislumbra que possam ter cabimento no caso concreto. Não está em causa qualquer vinculação legal ou regulamentar aplicável, nos termos da al. f) do n.º 2 do artigo 70.º (não há aqui qualquer bloco normativo que seja violado, mas antes a possível violação de uma peça do procedimento). Não é também subsumível à hipótese da al. c) da mesma norma, pois em causa não está um atributo, atento o conceito já explicitado. E, como vimos, sendo um documento exigido pelo programa com um termo ou condição relativo a aspectos da execução do contrato não submetidos à concorrência, o termo ou condição ali estava e foi apresentado pela contra-interessada. O que ocorreu foi, apenas, uma incorrecta e inexacta representação que não pode deixar Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria 15 de ser suprível pois não determina qualquer alteração à proposta que foi submetida a concurso (cfr. al. a) do n.º 2 do artigo 70.º e al. c) do n.º 1 do artigo 57.º)

[…]

Aqui chegados, e ponderando o documento que a contra-interessada apresentou após convite, conclui-se que, não só o júri poderia fazer o convite, como foi respondido pela contra-interessada sem extravasar o documento que tinha integrado a proposta original (cfr. al. G), H) e L), do probatório) e, portanto, inexistem motivos para invalidar a decisão proferida pela demandada. Improcede, necessariamente, a causa invalidante apontada ao acto.]

31. O saneador-sentença recorrido não merece qualquer censura. De facto, e em rigor, o desfasamento verificado na proposta apresentada pela CI em relação ao previsto no «Programa do Procedimento», se é certo que isoladamente considerado, configura uma irregularidade formal, também é indubitável que esse desfasamento não era decisivo de per se para a não admissão da proposta da CI. E isso porque, no caso concreto, era perfeitamente possível aferir/deduzir/extrair do plano de trabalhos apresentado com a proposta, quer o início, quer o termo, quer a duração em dias de cada tarefa a realizar na empreitada concursada, permitindo a reconstrução semanal sem esforço e sem alteração da substância do documento, como foi também o entendimento sufragado pela 1.ª Instância.

Vejamos.

32. Na situação dos autos, o Município de Mação lançou um concurso público para reabilitação urbana da Vila de Mação, abrangendo uma área total de 44.990 m² e diversas artérias identificadas nas peças do procedimento, em cujo «Programa do Procedimento» exigia, como documento obrigatório, a apresentação de um plano de trabalhos nos termos do art. 361.º do CCP, incluindo a especificação dos meios e o correspondente plano de pagamentos, devendo ter como unidade temporal a semana e discriminar as atividades conforme os capítulos do mapa de medições. Exigia-se ainda um cronograma financeiro com o resumo dos valores globais por periodicidade de pagamento, desagregados pelas componentes suscetíveis de revisão de preços.

33. O Júri reconheceu, no Relatório Final (ponto 6), a existência de uma irregularidade formal na proposta da CI e solicitou esclarecimentos e a apresentação de um novo plano de trabalhos, tendo concluído, após resposta da CI, que o plano de trabalhos cumpria a alínea h) dos “Documentos que constituem a proposta”.

34. No caso em análise, tendo em conta que estamos perante um procedimento concursal monofatorial, em que o preço é o único atributo, e em que o plano de trabalhos surge como um elemento subtraído à concorrência, o controlo em sede de admissibilidade limita-se à verificação dos requisitos mínimos legais e das vinculações das peças (arts. 57.º, n.º 2 e 361.º).

35. O critério operativo aplicável passa por confirmar se o plano de trabalhos permite controlar o ritmo, sequência e meios da empreitada, assegurar a comparabilidade entre as propostas e aferir se a divergência na unidade temporal verificada na proposta apresentada pela CI é neutralizável por reconstrução semanal imediata, sem inovação e sem alteração substancial da proposta, garantindo que não há prejuízo para o cronograma financeiro ou para as regras de revisão de preços.

36. In casu, está demonstrado que o plano de trabalhos apresentado pela Contrainteressada, considerando o diagrama de ..., não só quantifica em dias cada tarefa, como identifica os inícios e termos de cada uma e, bem assim, representa o encadeamento de atividades, permitindo a reconstrução à semana sem esforço e sem modificação do conteúdo material da proposta, pelo que, não subsiste nenhuma dúvida de que o plano de trabalhos apresentado mantém a plenitude da sua função legal, que é a de “habilitar o dono da obra a controlar o ritmo e a sequência da obra” (arts. 57.º, n.º 2, al. b) e 361.º, n.º 1 do CCP).

37. Daqui resulta que a divergência verificada e reclamada pela autora quanto à unidade temporal indicada no plano de trabalhos que integra a proposta da CI consubstancia uma mera irregularidade, que para além de ser de natureza formal, é não essencial, logo, regularizável (art. 72.º do CCP), sem alteração de atributos (preço) nem da substância da proposta, que se mantém a mesma, sem qualquer plus ou up grade.

38. Note-se que, a distinção clássica entre formalidades essenciais e não essenciais tem sido sublinhada pela melhor doutrina. Como ensina Pedro Gonçalves (Direito dos Contratos Públicos, 4.ª ed., p. 887), são insupríveis e determinantes de exclusão as irregularidades que, pela sua natureza, afetam o conteúdo ou a identificabilidade da proposta (v.g., falta de assinatura quando não é possível individualizar o autor; suprimento com repercussão nos atributos; apresentação fora de prazo; ausência de documento que comprove facto ou qualidade exigida à data da proposta e não demonstrável a posteriori). Nestas hipóteses, a regularização poderia modificar as características substanciais da proposta, infringindo os princípios da transparência e da igualdade.

39. Em contraste, a preterição de uma formalidade não essencial - isto é, de exigências sobre o modo de apresentação ou a formatação documental cuja regularização não belisca os princípios da contratação pública - é suprível (neste sentido, cf. Gonçalo Guerra Tavares, Comentário ao CCP, Almedina, p. 320, cit. Pedro Gonçalves, DCP, vol. I, pp. 780-781).

40. Esta orientação foi, aliás, reforçada pelo Decreto-Lei n.º 111-B/2017, cujo preâmbulo recuperou expressamente a possibilidade de sanar formalidades não essenciais, evitando exclusões desproporcionadas e prejudiciais ao interesse público.

41. A jurisprudência tem também aplicado o mesmo critério funcional: a sanção de exclusão só se legitima quando a irregularidade impeça a avaliação comparativa das propostas ou se repercuta na boa execução do contrato.

42. De acordo com a jurisprudência do STA que supra tivemos ensejo de enunciar, é consentâneo com a mesma que numa situação como a presente, se admita o suprimento/clarificação da proposta apresentada pela CI, considerando que está apenas em causa uma adequação formal da proposta à unidade temporal indicada no «Programa do Procedimento».

43. No caso, a divergência na unidade temporal (mês/semestre vs. semana) é, pela sua natureza, formal e regularizável, uma vez que, como já se viu, o plano de trabalhos apresentado quantifica em dias cada tarefa, fixa marcos temporais (início/fim) e revela o encadeamento, permitindo a reconstrução semanal ex visu. Em bem da verdade, as referências que já constavam da proposta inicial permitiam objetivamente controlar o ritmo, a sequência e os meios, por a duração dos trabalhos/tarefas estarem quantificadas em dias e o encadeamento se encontrar graficamente identificado (diagrama de ...).

44. Efetivamente, se atentarmos no «Cronograma financeiro» que consta da aliena I) dos factos assentes e no documento da alínea G), que contém atividades, duração (dias), datas de início/fim e gráfico tipo ..., vemos que com a informação conjunta - datas de início/fim, durações em dias e barras temporais mensais, acrescidas da calendarização financeira - era possível ao dono da obra controlar o ritmo e a execução, sem prejuízo de a unidade semanal, pedida pelo Programa do Procedimento.

45. Nestas condições, a referência no plano de trabalhos apresentado com a proposta da CI, à unidade mensal/semestral consubstancia uma mera questão formal, sem relevância para o conteúdo do plano de trabalhos e para os fins do documento, não afetando a comparabilidade entre as propostas nem a fiscalização da execução e controlo da empreitada pelo dono da obra.

46. Como tal, a possibilidade que foi dada à CI pelo Júri do Procedimento de conformar o plano de trabalhos tomando por referência a unidade temporal «semana» não pode nunca ser interpretado como uma alteração ao conteúdo da proposta apresentada nem ao conteúdo do plano de trabalhos inicialmente apresentado, porque estava em causa apenas detalhar, esclarecer ou clarificar a unidade temporal, que já se encontrava implícita no documento inicialmente apresentado.

47. Ademais, do ponto de vista procedimental, opera aqui, com particular acuidade, o princípio do “favor do procedimento” (v. Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, Concursos e outros procedimentos, p. 250): em caso de dúvida insanável na interpretação normativa - principiológica, deve preferir-se a manutenção do procedimento, dos concorrentes e das respetivas propostas e não a exclusão, quando a finalidade do ato/documento se mostra cumprida.

48. Decorre do excurso que antecede, que a atuação do Júri ao abrigo do art. 72.º, n.º 3 do CCP, traduzida na solicitação à CI do esclarecimento/alinhamento da unidade temporal indicada no plano de trabalhos para “semana”, mantendo inalterados a duração e o encadeamento das atividades, foi juridicamente correta e proporcional. Enquadra-se, rigorosamente, no art. 72.º (irregularidades formais supríveis), não contendendo com o princípio da imutabilidade das propostas, porquanto não alterou os atributos avaliados, não afetou a igualdade entre concorrentes e não reorganizou o conteúdo material do Plano. Ademais, esta solução está em linha com os arestos que reconhecem o carácter formal de tais desconformidades quando seja possível inferir a informação em falta a partir dos dados apresentados com a proposta, como se passa in casu.

49. Por outro lado, a resposta apresentada pela contrainteressada não ultrapassou, em momento algum, o conteúdo do documento integrante da proposta inicial (cfr. als. G), H) e L) do probatório). Com efeito, as tarefas previstas, a respetiva duração e o seu encadeamento reproduzem integralmente o “Plano de Trabalhos” originalmente submetido, sem qualquer modificação substancial. A introdução da referência “sem” associada à unidade semanal não produziu qualquer alteração ao conteúdo material do planeamento: manteve-se a mesma descrição das tarefas, a mesma estrutura sequencial e a mesma identificação da sua duração em dias, nada tendo sido inovado ou aditado.

50. Nessa medida, e conjugando o regime aplicável com a doutrina e a jurisprudência reiteradas, impõe-se afirmar que a irregularidade em causa tem natureza meramente formal, sendo, por isso, suscetível de sanação ao abrigo do artigo 72.º do CCP. A solução preserva, simultaneamente, a teleologia do artigo 361.º não se verificando os pressupostos de exclusão previstos no artigo 70.º, n.º 2, nem qualquer violação do artigo 146.º do mesmo Código. A via da regularização constitui, assim, a resposta que melhor harmoniza o necessário rigor procedimental com a função primordial de assegurar a concorrência efetiva.

51. Conclui-se, por conseguinte, que o plano de trabalhos inicialmente apresentado pela contrainteressada satisfaz a função legal e programática que lhe é cometida, tendo a irregularidade formal sido oportunamente suprida sem afetar atributos da proposta nem infringir o princípio da imutabilidade. A atuação da entidade adjudicante manteve-se, portanto, dentro dos limites do dever de condução do procedimento, não se verificando qualquer desconformidade suscetível de comprometer a igualdade de tratamento ou a fiabilidade comparativa das propostas.

52. Assim, não existe fundamento para a exclusão da proposta adjudicada com base na unidade temporal inicialmente utilizada, não se tendo demonstrado qualquer prejuízo efetivo para a comparabilidade das propostas nem qualquer obstáculo ao controlo subsequente da execução contratual.

Termos em que se impõe confirmar a decisão proferida pelo TAF de Leiria, e negar provimento ao presente recurso.

IV- DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar provimento ao recurso per saltum interposto pela Recorrente e, em consequência, confirmam o saneador-sentença proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria que julgou a ação de contencioso pré-contratual proposta contra o Município de Mação, totalmente improcedente.

Custas pela Recorrente (art.º 527.º, n.ºs 1 e 2, do CPC).

Notifique.

Lisboa, 26 de fevereiro de 2026. - Helena Maria Mesquita Ribeiro (relatora) - Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela - Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho.