02681/17.7BEPRT - Supremo Tribunal Administrativo

O cumprimento da obrigação de encaminhamento prevista no número 6 do artigo 28.º da Lei 81/2014, de 19 de dezembro, na redação introduzida pela Lei n.º 32/2016, de 24 de agosto, consubstancia-se, essencialmente, através da prestação de informações sobre as soluções legais de acesso à habitação e os apoios habitacionais existentes, mas não da realização de diligências concretas para obtenção de uma nova habitação.

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

I. Relatório

1. MUNICÍPIO DO PORTO – identificada nos autos – recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do artigo 150.º do CPTA, do Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte (TCAN), de 25 de janeiro de 2019, que concedeu provimento parcial ao recurso interposto por AA, BB e CC da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) do Porto, de 23 de março de 2018, que julgou improcedente a ação por eles proposta, visando a declaração de nulidade do despacho Director Municipal da Presidência da Câmara e Presidente do Conselho de Administração da Domus Social, EM que determinou a resolução do arrendamento apoiado da casa que lhes estava atribuída.

2. Nas suas alegações, o Recorrente formulou as seguintes conclusões:

«I- As questões aqui controversas cingem-se a saber se o dever de encaminhamento violado pelo Recorrente, segundo o Tribunal a quo, se aplica ao contrato de arrendamento em causa nos autos; em que momento do procedimento deve ser cumprido o previsto no n º 6 do artigo 28º da Lei nº 81/14 com as alterações introduzidas pela Lei nº 32/16 e em que consiste efetivamente esta previsão de encaminhamento dos destinatários de tal ato.

II- Tanto quanto o Recorrente pôde apurar, na vigência desta previsão legal, é a primeira vez que o ato administrativo de despejo é anulado por causa da alegada violação desta disposição legal, nunca tendo qualquer uma destas questões conhecido uma apreciação do STA.

III- Estas questões, para além de novas, tornam-se particularmente relevantes em atenção à previsível repetição do caso concreto em numerosas situações pendentes na Recorrente e em outras autarquias do país, pelo que a mesma merece uma apreciação do mais alto Tribunal Administrativo do país, de modo a poderem as mesmas orientar o comportamento pela interpretação que o Tribunal ad quem fará deste preceito e de maneira a que a atuação neste domínio e numa questão tão delicada quanto esta fique devidamente harmonizada.

IV- O disposto na lei 32/16 só tem aplicação – como decorre do nº 1 do artigo 39º - aos contratos a celebrar após a sua entrada em vigor.

V- Em contrapartida, aplica-se aos contratos vigentes que tenham sido celebrados ao abrigo do arrendamento com fim social, renda apoiada ou renda social e ainda aos que foram atribuídos a título precário nos termos da Lei nº 35106 e que haviam ficado no regime transitório da lei 21/2009, ainda que tal aplicação esteja limitada pelo cumprimento das especificidades previstas nos nº 3 e 4 daquele mesmo preceito.

VI- Sucede que o contrato de arrendamento foi resolvido por ato administrativo em 13/7/2015 (como está assente a fls. 4 da decisão de primeira instância) sendo que dois dias depois e em virtude de tal resolução a aqui Recorrida foi notificada do cancelamento do recibo de renda e da necessidade de pagar «uma contraprestação equivalente à renda pelo prazo dado para a desocupação voluntária do locado. caso esse prazo viesse a ser utilizado, como decorre da matéria de facto dada como provada.

VII- Assim, ainda que se pudesse concluir -como o fez o Tribunal a quo - que os dizeres apostos para cumprimento do nº 6 do artigo 28º da Lei 32/2016 eram insuficientes, ter-se-á de concluir que não estando tal obrigação inda em vigor o âmbito de detalhe do seu efetivo cumprimento são irrelevantes in casu.

VIII- Aliás, o ato de resolução - que foi impugnado - foi julgado válido pelo tribunal recorrido, o que significa, sem mais, que o contrato não existia, nem existe desde a data da resolução, ou seja, julho de 2015 e, portanto, o muito antes da data de entrada em vigor da lei 32/16 e do respetivo artigo 28º, nº 6 (que só teve lugar a 1 de novembro de 2016)

IX- Pelo que o ato de execução do ato de resolução nunca deveria ter sido anulado por este vício em concreto, uma vez que à data da entrada em vigor do dispositivo que o tribunal a quo considera incumprido e com base no qual foi revogada a decisão de primeira instância e anulado o ato executivo de despejo (vulgo, ordem de despejo), pura e simplesmente já não existia esse o contrato de arrendamento celebrado entre a Recorrida e a empresa municipal de habitação.

X- Para preencher o dever de encaminhamento previsto na lei caso este se aplicasse ao caso concreto bastaria: a) a indicação das entidades às quais a recorrida se tem de dirigir caso persista depois de despejada a sua necessidade de habitação (por não ter encontrado por si alternativas habitacionais) e que b) tal informação não tem de ser prestada antes da notificação do despejo (ordem de despejo), mas precisamente na ordem de despejo, pois é aí que a informação se torna absolutamente pertinente em caso de não haver alternativa habitacional para os visados com aquele ato.

XI- A inserção sistemática do dever na fase executiva aponta precisamente para a seguinte circunstância: o encaminhamento para soluções legais de habitação ou ajudas deve ser prévio ao ato de despejo (ato coercivo), mas não prévia à decisão executiva de despejo.

XII- O dever de encaminhamento não é um dever de proactivamente arranjar alternativas habitacionais ao Recorrido mas significa pelo contrário, na iminência da efetiva concretização do despejo e para o caso de carência habitacional, informar os ocupantes dos direitos que lhes podem assistir em termos legais, apontando, precisamente, tal como a lei se expressa as soluções legais de aceso à habitação ou as soluções legais para prestação de apoios habitacionais.

XIV- A decisão recorrida viola o artigo 39º, nº 2 a) da Lei 32/16 e ainda extravasa o conteúdo do dever vertido no artigo 29º, nº 6 da mesma lei».

3. Os Recorridos não contra-alegaram

4. A revista foi admitida por Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, proferido em formação de apreciação preliminar, em 29 de junho de 2020, por se entender que «o Acórdão sob censura entendeu que a transcrita norma obrigava que o Réu, entre o momento em resolveu o contrato de arrendamento e a data em que emitiu a ordem de despejo, assumisse uma atitude pró-activa na procura de uma solução habitacional para o inquilino despejado não• lhe bastando informá-lo dos apoios a que poderia recorrer, como tinha acontecido no caso», entendimento que o referido acórdão considerou «muito insuficientemente justificado».

5. Notificada para o efeito, a Digna Magistrada do Ministério Público pronunciou-se no sentido de «(...) ser concedido provimento à revista, revogando-se o acórdão recorrido e mantendo-se a decisão da 1ª instância que julgou improcedente a acção» – artigo 146.º, n.º 1 do CPTA.

6. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

II. Matéria de facto

7. As instâncias deram como provados os seguintes factos:

«1) No dia 02/7/2003, a Diretora do Departamento Municipal de Habitação Municipal da Câmara Municipal do Porto, no uso de competências subdelegadas, concedeu a AA, a título precário, licença para habitar a Moradia …, Entrada ...18, Ed. …, Rua ..., do ..., titulada pelo Alvará n.º ...94 – cf. fls. 86 do Processo Administrativo.

2) Em 19/5/2014, o agregado familiar de AA, com ela residente na habitação identificada em 1. era composto por BB e CC, seus filhos – cf. fls. 173 e 171 do Processo Administrativo.

3) Em 06/05/2015, AA foi notificada do projeto de decisão [...-…-2015] de resolução do arrendamento apoiado da habitação identificada em 1, datado de 04/5/2015 e da autoria do Vereador do Pelouro da Habitação e Ação Social da Câmara Municipal do Porto - cf. fls. 181 a 179 do Processo Administrativo.

4) Em 15/07/2015, AA foi notificada da decisão [...-…-2015], datada de 13/07/2015, da autoria do Vereador do Pelouro da Habitação e Ação Social da Câmara Municipal do Porto, pela qual foi resolvido o contrato de arrendamento apoiado da habitação ...... da entrada ...02 do Bloco ... da Rua ... do ... (motivada, em suma, pela utilização da habitação para a prática de atos ilícitos, contrários à lei, aos bons costumes e à ordem pública, e pela violação das regras de sossego e de boa vizinhança), assim como foi notificada para proceder à desocupação e entrega da habitação livre de pessoas e bens no prazo de 60 dias, devendo tal determinação ser voluntariamente cumprida por todos aqueles que ocupem a casa, sendo que caso não ocorresse tal desocupação e entrega nos termos e prazo determinado, ocorreria o respetivo despejo administrativo - cf. fls. 209 a 214 do Processo Administrativo que se dão aqui por integralmente reproduzidas;

5) Em 15/07/2015, na sequência da decisão de resolução referida em 4. e através de ofício da Domus Social de 14/7/2015, AA foi informada do cancelamento de recibo de rendas e da necessidade de pagar uma contraprestação equivalente à renda durante o prazo de 60 dias de desocupação voluntária do locado, caso utilizasse tal prazo –cf. fls. 215 do Processo Administrativo.

6) Em 18/08/2015, AA intentou providência cautelar de suspensão da eficácia do ato referido no número 4 contra Município do Porto, tendo tal requerimento dado origem ao processo n.º 2089/15.9BEPRT, que correu termos no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto – cf. fls. 248 a 310 do Processo Administrativo e consulta do processo em causa no Sitaf.

7) Em 23/03/2016 foi proferida sentença no processo referido no número anterior deferindo a providência cautelar – cf. fls. 532 a 543 do Processo Administrativo e consulta do processo no Sitaf.

8) Em 5/12/2016 foi declarada a caducidade da providência decretada referida no número anterior uma vez que, após o trânsito em julgado da sentença proferida nos autos, AA não intentou a respetiva ação principal cf. fls. 568 do Processo Administrativo e consulta do processo no Sitaf.

9) Em 23/10/2017, AA foi notificada da “Ordem de despejo ...-…-2017” emitida em 27/7/2017 pelo Diretor Municipal da Presidência da Câmara Municipal do Porto e Presidente do Conselho de Administração da Domus Social, EM, nos termos da qual: “Foi determinado por despacho, datado de 13 de julho de 2015, a resolução do arrendamento apoiado da casa ......, da entrada ...02, do Bloco ..., da Rua ..., do ..., propriedade do Município do Porto, que se encontrava ocupada por AA e seu respetivo agregado. Na referida determinação concedi aos interessados o prazo de 60 dias para, voluntariamente, procederem à desocupação e à entrega voluntária da habitação.

No decorrer do prazo estabelecido a interessada solicitou junto do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, a suspensão da eficácia do ato administrativo datado 13 de julho de 2015, por intermédio de processo cautelar judicial n.º 2089/15.9BEPRT. Assim na sequência da sentença proferida no âmbito do referido processo, está a Domus Social legitimada a fazer cumprir a decisão de resolução do contrato de arrendamento apoiado. Para esse fim foi a interessada notificada para promover a entrega voluntária da habitação até o dia 31 de março de 2017, no entanto não procedeu em conformidade.

Assim, aquela determinação não foi cumprida pelos ocupantes, pelo que, para cumprimento do citado despacho proferido, em conformidade com as competências delegadas pelo Senhor Presidente da Câmara Municipal do Porto ao abrigo do Despacho n.º ...7... de 3 de julho, averbada no Boletim Municipal n.º 4239 de 18 de julho de 2017, e nos termos do disposto no artigo 35.º, n.º 2, alínea h), da lei 75/2013, de 12 de setembro, ordeno que se proceda à imediata execução do despejo administrativo da habitação, tomando-se posse administrativa, nos termos do disposto no artigo 28.° da Lei n° 81/2014, de 19 de dezembro e do artigo 180.º do Código do Procedimento Administrativo, notificando-se os interessados.

Se subsistir a carência habitacional daqueles que ocupam a casa, estes deverão procurar alternativa habitacional junto do mercado privado de arrendamento ou deverão contactar as entidades assistenciais competentes, nomeadamente os serviços da Segurança Social ou entidades equiparadas, a fim de avaliarem as respostas sociais desses serviços que comportem a prestação de apoios habitacionais, podendo ainda ser activada a Linha Nacional de Emergência Social, pelo número 144 . (…)” – cf. fls. 586 do Processo Administrativo, que aqui se dá por integralmente reproduzida.

10) Entre novembro de 2016 e novembro de 2017 foram pagas pelos Requerentes prestações mensais por ocupação subsequente à decisão de cessação do direito de utilização do fogo, tendo a Domus Social emitido o recibo correspondente – cf. fls. 45 a 50 do suporte físico do processo cautelar n.º 2638/17.8BEPRT, apenso aos autos.

11) CC foi condenado no processo n.º 16/13.7PFGDM, da Comarca do Porto-Porto-Instância Central- 1.ª Secção Criminal –J5 pela “prática de um crime de tráfico agravado de estupefacientes, cometido desde data anterior a Julho de 2013 até 01.12.2013, data em que foi detido (acordou com co-arguidos, sendo um deles a sua mãe, proceder à venda de heroína, cocaína e haxixe, o que fez ao longo do referido período)” e colocado em liberdade condicional até 01/03/2019, mediante a imposição de várias obrigações e regras de conduta, entre as quais “residir na Rua ..., ..., ..., morada que não poderá alterar sem prévia autorização do TEP”- cf. fls. 53 e 54 do processo cautelar n.º 2638/17.8BEPRT, apenso aos autos.

12) A presente ação foi intentada em 20/11/2017.

13) O acórdão que pôs fim ao processo crime acima referido – e que aqui se dá por reproduzido – transitou em julgado para a arguida AA em 12.07.2016 e para o arguido CC em 22.06.2016 (certidão junta em fase de recurso, a pedido do relator deste acórdão)».

III. Matéria de direito

8. A questão de fundo que se discute na presente revista, como ficou expresso no acórdão preliminar, é a de saber se o Acórdão recorrido decidiu bem quando, revogando a sentença do TAF, considerou violado o disposto no número 6 do artigo 28° da Lei 81/2014, de 19 de dezembro.

Em causa, concretamente, está a questão de saber se a referida norma «obrigava que o Réu, entre o momento em resolveu o contrato de arrendamento e a data em que emitiu a ordem de despejo, assumisse uma atitude pró-ativa na procura de uma solução habitacional para o inquilino despejado não• lhe bastando informá-lo dos apoios a que poderia recorrer, como tinha acontecido no caso».

9. As instâncias divergiram na resposta a dar a essa questão.

O TAF do Porto considerou que «foram identificadas as soluções legais de acesso à habitação - cf. 4.º parágrafo da ordem de despejo (facto provado em 9)) pelo que não foi violado o art. 28.º, n.º 6 da Lei n.º 81/2014 de 19 de dezembro».

O TCAN, em contrapartida, considerou que «não bastava informar, como consta da ordem de despejo aqui em causa», tendo a Administração, previamente à execução do despejo, a obrigação de encaminhar os inquilinos despejados para uma solução legal de habitação ou para a prestação de apoios habitacionais.

Vejamos então.

10. Dispõe o número 6 do artigo 28.º da Lei 81/2014, de 19 de dezembro, na redação introduzida pela Lei n.º 32/2016, de 24 de agosto, que:

«6- Os agregados alvos de despejo com efetiva carência habitacional são previamente encaminhados para soluções legais de acesso à habitação ou para prestação de apoios habitacionais».

Da referida disposição legal resulta uma obrigação de «prévio encaminhamento» dos inquilinos despejados «para soluções legais de acesso à habitação ou para prestação de apoios habitacionais», pelo que se impõe determinar, não apenas o conteúdo daquela obrigação, como, sobretudo, o momento procedimental da sua exigibilidade.

11. Antes, porém, importa também determinar se o regime nela estabelecido é aplicável ao caso dos autos, ou se, como alega o Recorrente, com fundamento no número 1 do artigo 39.º do mesmo diploma legal, aquele regime apenas se aplica a contratos celebrados após a sua entrada em vigor.

É certo que o contrato de arrendamento em causa nos presentes autos parece ter sido celebrado em data anterior à entrada em vigor da Lei 81/2014, dado que os Recorridos ocupam a habitação em questão desde, pelo menos, 2003, mas é certo, também, que o número 2 do citado artigo 39.º excetua do âmbito de aplicação da regra estabelecida no número anterior os «contratos existentes à data da sua entrada em vigor ao abrigo de regimes de arrendamento de fim social, nomeadamente de renda apoiada e de renda social», o que é o caso.

Acresce, além do mais, que a disposição legal em questão nos presentes autos diz respeito, não ao regime substantivo do contrato de arrendamento celebrado entre o Recorrente e os Recorridos, mas ao regime adjetivo da execução da sua resolução, pelo que, de acordo com o princípio tempus regit actum, a mesma se deve entender aplicável aos despejos ordenados após a sua entrada em vigor, independentemente do regime legal aplicável ao contrato previamente resolvido.

12. Questão diferente é da determinação do momento procedimental da exigibilidade do cumprimento da obrigação legal imposta pelo citado número 6 do artigo 28.º da Lei 81/2014, de 19 de dezembro, na redação introduzida pela Lei n.º 32/2016, de 24 de agosto.

Estando estabelecido na sua previsão normativa que o cumprimento daquela obrigação beneficia «os agregados alvos de despejo», parece evidente que a sua exigibilidade pressupõe a prévia existência da ordem de despejo, pelo que a mesma, sendo anterior, não pode ter a sua validade condicionada pelo cumprimento de uma obrigação que lhe é posterior.

A obrigação de «encaminhamento» é, pois, uma consequência, e não um pressuposto legal do despejo.

Acresce, aliás, que o cumprimento da obrigação legal em questão não é, sequer, uma consequência necessária e automática do despejo, dado que apenas beneficiam do «encaminhamento» previsto na lei «os agregados alvos de despejo com efetiva carência habitacional», o que supõe uma avaliação casuística da sua necessidade, o que, no caso dos autos, não se encontra sequer demonstrada.

13. Sempre se dirá, a benefício da certeza do direito, que ainda que os Recorrido beneficiassem do «encaminhamento» previsto no número 6 do artigo 28.º, a efetivação do respetivo despejo não estaria legalmente dependente da existência de uma alternativa concreta para a resolução do seu problema habitacional.

Aquela disposição legal não lhes confere o direito a exigir a disponibilidade de uma habitação determinada, dado que a mesma apenas estabelece uma obrigação de meios, mas não de resultado.

É nesse sentido que se tem de interpretar a expressão «encaminhamento», que literalmente significa uma simples orientação, e não permite a leitura garantística que dela fez o tribunal a quo.

Tem, por isso, razão o Recorrente, que nessa matéria é acompanhado pelo Ministério Público, quando alega que o cumprimento daquela obrigação se consubstancia, essencialmente, através da prestação de informações sobre as «soluções legais de acesso à habitação» e os «apoios habitacionais» existentes, mas não da realização de diligências concretas para obtenção de uma nova habitação.

14. Assim, e sem necessidade de mais considerações, é possível concluir que o acórdão recorrido fez errada interpretação e aplicação do número 6 do artigo 28.º da Lei 81/2014, de 19 de dezembro, na redação introduzida pela Lei n.º 32/2016, de 24 de agosto, devendo, por isso, ser revogado, sendo, em consequência, mantido o decidido pelo TAF do Porto.

IV. Decisão

Em face do exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, reunidos em conferência, em conceder provimento ao recurso e, em consequência, em revogar o acórdão recorrido, confirmando-se, assim, a sentença do TAF do Porto que julgou a presente ação totalmente improcedente.

Custas pelo Recorridos. Notifique-se

Lisboa, 2 de maio de 2024. – Cláudio Ramos Monteiro (relator) – José Francisco Fonseca da Paz – Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva.