Quem foi o relator do acórdão 053/16.0BEMDL?

O relator foi Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 053/16.0BEMDL?

O acórdão foi proferido em 18 de maio de 2022.

053/16.0BEMDL

Texto

Acordam os juízes da secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS IP, inconformado, interpôs recurso da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela (TAF de Mirandela) datada de 16 de Abril de 2018, que julgou procedente a oposição deduzida por A…………, contra a execução fiscal nº 2445201501018035 que contra ela corre no Serviço de Finanças de Ribeira de Pena, por dívidas ao INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS IP, no valor de € 16.005,89. Alegou, tendo concluído como se segue: A- O presente recurso vem interposto da douta sentença de 16/04/2018, através da qual foi julgada procedente a oposição, porquanto entendeu o Tribunal a dívida já estava prescrita, porquanto, nos termos do Regulamento nº 2988/95, o prazo de quatro anos contados desde 12/12/2006 já estava consumado. B - Julgou o Tribunal procedente a oposição com base na prescrição do procedimento administrativo fazendo confusão com a prescrição para a cobrança da dívida. C - Salvo melhor entendimento, como seguidamente se demonstrará, a decisão parece fazer uma incorreta interpretação do direito aplicável. D - Por se tratar de uma questão de direito o presente recurso é para apreciação da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, matéria de direito que dada a confusão existente nos Tribunais a quo carece da correta apreciação dessa Secção do Supremo, com vista a produzir jurisprudência sobre a matéria. E – Ao contrário do entendimento do Tribunal a quo a prescrição do procedimento administrativo não é subsumível a qualquer alínea do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT, embora o regime do artigo 204.º do CPPT fale de prescrição; mas que tipo de prescrição? F – Com efeito, estamos nesta fase, numa fase executiva, mais concretamente na fase de cobrança de uma dívida; dívida essa que se consolidou no ordenamento jurídico com a não impugnação judicial da Decisão Final proferida pelo IFAP IP. G – A prescrição do procedimento deveria ter sido suscitada à apreciação pelo Tribunal Administrativo, o que não ocorreu. H - A quantia cujo pagamento é devido, pelo Oponente ao IFAP, IP, por força da decisão final tem como fonte um ato administrativo praticado por um instituto público, que não integra a administração tributária, culminando um procedimento regulado pelo CPA e não pelo CPPT, e não lhe sendo, designadamente, aplicável o art. 48° da LGT, na falta de um prazo especificamente previsto na lei, vigora o previsto no artigo 309.° do Código Civil, ou seja, o prazo de vinte anos. I - Com efeito, tratando-se de um contrato de ajuda financeira, é regido pelo regime geral de prescrição previsto no Código Civil, nomeadamente pelo artº 309º, que determina como 20 anos o prazo para a prescrição. J - Tratando-se de uma ajuda comunitária, as normas aplicáveis de prescrição são assim as do “estatuto substantivo” do crédito, ou seja, no caso, as normas emergentes do Código Civil (CC), constituindo jurisprudência pacífica que, relativamente às ajudas/subsídios atribuídos pelo IFAP, I.P., nos termos do Artº 309° do CC, o prazo de prescrição é o de 20 anos (neste sentido vide Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, proferidos em 6/11/02, 25/6/03, 7/9/2010 e 22-05-2013, proferidos no âmbito dos recursos nºs 727/02, 325/03, 0185/10 e 0279/13, respetivamente, e acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte, de 29-02-2012, proferido no âmbito do Proc. nº 00165/08.3BEMDL). L - Neste sentido vai o Digníssimo Procurador no seu parecer quando afirma que: “(…)no âmbito da análise sobre a questão da ilegalidade da liquidação da dívida exequenda, não são estes o momento e meio próprios para discutir a prescrição do procedimento administrativo pela irregularidade cometida. M - Em face do exposto, o prazo para cobrança da dívida exequenda não está prescrito. N - Face ao exposto, o entendimento do Tribunal ao julgar a oposição procedente, não parece ter sido correcta, pelo que, deve o presente recurso ser julgado procedente por provado e em consequência ser proferido acórdão considerando válida a decisão final proferida pelo IFAP, I.P. Não houve contra-alegações. O Ministério Público pronunciou-se tendo concluído da seguinte forma, “(…)Ora, a entender-se duvidoso o decidido pelo T.J.U.E. quanto ao caso dos autos, é de ordenar o reenvio da questão da prescrição ao T.J.U.E., a título prejudicial, quanto a ser possível aplicar o prazo ordinário de 20 anos previsto no art. 309.º do Código Civil, no procedimento de cobrança, mediante execução fiscal, prevista na lei nacional, ou se nesta fase é de aplicar o prazo de 4 anos, nos termos previsto no art. 3.º n.º 1 do dito Regulamento n.º 2988/95 – assim, acórdão do T.J. de 22/10/1987, FOTOFROST, Col. 4199. Concluindo: Crê-se que o recurso é de improceder. Na dúvida, é de ordenar o reenvio da questão suscitada ao T.J.U.E., a título prejudicial.”. Por acórdão de 1 de Julho de 2020 este Supremo Tribunal Administrativo decidiu suspender a instância e submeter ao TJUE as seguintes questões: «[…] I. o artigo 3.º, n.º 1 do Regulamento n.º 2988/95 opõe-se a uma solução de direito interno segundo a qual recai sobre o beneficiário da subvenção financeira o ónus de impugnar judicialmente, no tribunal competente, o acto que determine a devolução dos montantes indevidamente recebidos por verificação de uma irregularidade, sob a cominação de que a não impugnação atempada daquele acto (i. e., o não exercício pelo beneficiário, em tempo, dos meios de defesa que o direito interno lhe disponibiliza) determinar a sua inimpugnabilidade, e, consequentemente, a possibilidade de a devolução da quantia indevidamente paga ser exigida segundo as regras e os prazos do direito nacional? II. o artigo 3.º, n.º 1 do Regulamento n.º 2988/95 opõe-se a uma solução de direito interno segundo a qual o beneficiário da subvenção financeira não pode invocar o decurso do prazo de 4 ou 8 anos no processo judicial de cobrança coerciva intentado contra si, por apenas se permitir a apreciação dessa questão na acção de impugnação do acto que determine a devolução dos montantes indevidamente recebidos por verificação de uma irregularidade? Em caso de resposta negativa a estas perguntas, ou seja, admitindo-se que mesmo que tenha ocorrido a caducidade do prazo para a prática do acto que impõe a devolução do montante indevidamente recebido ― seja o prazo de quatro anos a contar da verificação da irregularidade, seja o prazo de oito anos ― a não impugnação atempada daquele acto junto da jurisdição competente a nível nacional determina a inimpugnabilidade do mesmo e também a impossibilidade de invocar o decurso daquele prazo como fundamento de oposição à execução no âmbito da cobrança coerciva, importa ainda saber qual o prazo que se tem de ter em conta para a prescrição da dívida, i. e., para a cobrança coerciva do montante correspondente aos valores indevidamente recebidos e para isso pergunta-se: III. O prazo de três anos previsto no n.º 2 do artigo 3.º do Regulamento n.º 2988/95 deve considerar-se um prazo de prescrição da dívida que se gera com a prática do acto que impõe a devolução das quantias indevidamente recebidas em caso de irregularidades no financiamento? E deve contar-se a partir da data em que foi praticado o acto? Por último, importa ainda esclarecer se: IV. O artigo 3.º do Regulamento n.º 2988/95 se opõe a uma solução de direito interno em que o prazo de três anos para a prescrição da dívida que se gera com a prática do acto que impõe a devolução das quantias indevidamente recebidas em caso de irregularidades no financiamento se conte a partir da prática daquele acto e se interrompa com a citação para a cobrança coerciva daqueles valores, ficando suspenso enquanto não houver decisão definitiva ou transitada em julgado, que ponha termo ao processo, nos casos de reclamação, impugnação, recurso ou oposição, quando determinem a suspensão da cobrança da dívida? […]». Por acórdão de 7 de Abril de 2022, o TJUE, nos processos apensos C-477/20 e C-448/20, esclareceu o seguinte: «[…] 1) O artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento (CE, Euratom) n.° 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à proteção dos interesses financeiros [da União Europeia], deve ser interpretado no sentido de que, sob reserva do respeito dos princípios da equivalência e da efetividade, não se opõe a uma regulamentação nacional por força da qual, para efeitos de impugnação de uma decisão de cobrança de montantes indevidamente pagos, adotada após o decurso do prazo de prescrição do procedimento previsto nessa disposição, o seu destinatário é obrigado a invocar a irregularidade dessa decisão num determinado prazo perante o tribunal administrativo competente, sob pena de caducidade, e já não se pode opor à execução da referida decisão ao invocar a mesma irregularidade no âmbito do processo judicial de cobrança coerciva intentado contra si. 2) O artigo 3.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95 deve ser interpretado no sentido de que tem efeito imediato nas ordens jurídicas nacionais, sem que seja necessário que as autoridades nacionais tomem medidas de aplicação. Daqui resulta que o destinatário de uma decisão de cobrança dos montantes indevidamente recebidos deve, em qualquer caso, poder invocar o termo do prazo de execução previsto no artigo 3.°, n.° 2, primeiro parágrafo, desse regulamento ou, se for caso disso, de um prazo de execução prolongado em aplicação do artigo 3.°, n.° 3, do referido regulamento, a fim de se opor à cobrança coerciva desses montantes. 3) O artigo 3.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional que prevê que o prazo de execução que estabelece começa a correr a partir da adoção de uma decisão que impõe o reembolso dos montantes indevidamente recebidos, devendo esse prazo correr desde o dia em que essa decisão se torne definitiva, ou seja, do dia do termo dos prazos de recurso ou do esgotamento das vias de recurso. 4) O artigo 3.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95 deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma regulamentação nacional por força da qual o prazo de execução previsto no primeiro parágrafo deste número é interrompido pela citação para a cobrança coerciva da dívida objeto de uma decisão de cobrança. […]». Notificadas as partes para se pronunciarem, querendo, sobre o teor do acórdão do TJUE antes mencionado, nada disseram. Cumpre apreciar e decidir. Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte factualidade concreta: 1. Por ofício 022917/2011 datado de 13/7/2011 a Oponente foi notificada da decisão do IFAP relativa à rescisão unilateral de contrato de atribuição de ajuda ao abrigo dos programas operacionais de âmbito regional, medida Agris, que a Oponente havia celebrado em 20/4/2004 com o IFAP, e da reposição da quantia de 16.023,29€; 2. Em 16/12/2015 a AT instaurou processo de execução fiscal contra a Oponente; 3. Em 21/12/2015 a Oponente foi citada de acordo com “certidão de dívida” que consta de fls. 51 dos autos e que aqui se reproduz, com o seguinte destaque: [IMAGEM] 4. Em 31/5/2006 foram detectadas irregularidades por parte da Oponente na execução do contrato que celebrou com o IFAP, uma vez que alterou o investimento aprovado sem autorização; 5. Por ofício datado de 12/12/2006 a aqui Oponente foi notificada de que o IFAP detectou essas irregularidades; 6. Em 20/12/2006 a aqui Oponente apresentou reclamação. Nada mais se deu como provado. Questão a decidir. Saber se a oposição à execução fiscal é o meio processual adequado para conhecer da prescrição dos procedimentos de devolução de ajudas financeiras indevidamente pagas e, em caso afirmativo, qual o prazo e as regas de contagem do mesmo que são aplicáveis. Da possibilidade de invocar a prescrição do procedimento (prazo de quatro anos previsto no n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento n.° 2988/95) no âmbito do processo de execução fiscal A questão foi suscitada perante o TJUE para apurar, no essencial, se o disposto no artigo 204.º n.º 1, al. h) do CPPT pode ser interpretado no sentido de que a ilegalidade da liquidação da dívida exequenda, fundamentada na prescrição do procedimento administrativo para a determinação da existência ou não de irregularidade na aplicação/uso dos subsídios atribuídos ao abrigo de programas financeiros da União, não constitui fundamento válido da oposição à execução, uma vez que tal fundamento mesmo apenas pode ser invocado perante a jurisdição administrativa, sendo a acção administrativa o meio judicial adequado, à luz do direito nacional, para reagir contra a (in)validade do acto de liquidação, in casu, do acto que determina a restituição das quantias pagas com fundamento em irregularidade. No acórdão de 07.04.2022, o TJUE veio esclarecer claramente que o direito europeu não se opõe a esta interpretação do artigo 204.º n.º 1, al. h) do CPPT, pelas seguintes razões: Primeiro, porque o Regulamento n.º 2988/95 “não determina as vias de recurso disponíveis para impugnar as decisões que impõem medidas e sanções administrativas, nem os órgãos jurisdicionais competentes para delas conhecer, e também não prevê prazo de caducidade ou de prescrição no termo do qual essas decisões, por não terem sido impugnadas perante o juiz competente, adquirem carácter definitivo” (§52 do acórdão C-447/20 e C-448/20), o que significa que, para efeitos de impugnação da legalidade do acto que exige a restituição das quantias pagas valem aqui as regras do artigo 58.º do CPTA, cabendo ao beneficiário da subvenção impugnar juntos dos tribunais administrativos, mediante acção administrativa, a eventual prescrição do procedimento que exige aquela restituição por irregularidade; Segundo, porque esta solução – a de que a prescrição do procedimento tem de fazer-se valer junto da jurisdição administrativa e não pode ser invocada no processo de execução fiscal em sede de oposição à execução – cumpre as exigências do princípio da equivalência, ou seja, “não é uma solução menos favorável do que as soluções análogas do direito interno” (§52 do acórdão C-447/20 e C-448/20). Com efeito, constitui jurisprudência uniforme entre nós que a legalidade do acto tributário que serve de título executivo não pode ser questionada na fase de execução fiscal, a não ser nos casos em que a lei não assegure meio judicial de impugnação ou recurso contra aquele acto de liquidação (v., por último acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 23 de Junho de 2021, proc. n.º 0254/12.0BELRA 0599/17). Existindo, como existe, a possibilidade de o executado atacar judicialmente o acto que exige a restituição da subvenção e que serve de título à dívida exigida no processo de execução fiscal, vale aqui o regime regra do processo executivo, segundo a qual não pode, nesta sede, conhecer-se de um fundamento de ilegalidade do referido acto que determina a reposição da subvenção. Aliás, o acórdão do TJUE afirma expressamente a este respeito, no §54, o seguinte: “Nos casos em apreço, nenhum elemento contido nas decisões de reenvio permite considerar que o prazo de três meses, previsto no artigo 58.°, n.° 1, do CPTA, para impugnar uma decisão administrativa, como as decisões de cobrança impugnadas, a título incidental, nos processos principais, é contrário ao princípio da equivalência”. Terceiro, porque a defesa dos direitos do beneficiário da subvenção não se revela impossível, nem sequer excessivamente difícil, em razão da aplicação do regime regra do 204.º n.º 1, al. h) do CPPT, ou seja, este ónus de impugnação em sede de acção administrativa dos fundamentos que ditam a ilegalidade do acto que determina a reposição das subvenções com fundamento na prescrição do procedimento não afecta o princípio da efectividade das garantias dos administrados. Neste sentido concluiu também o TJUE no § 55 do acórdão que estamos a seguir ao afirmar o seguinte: “No que respeita ao princípio da efetividade, o Tribunal de Justiça declarou reiteradamente que a fixação de prazos razoáveis de recurso, sob pena de caducidade, satisfaz, em princípio, a exigência de efetividade, na medida em que constitui uma aplicação do princípio fundamental da segurança jurídica. Com efeito, tais prazos não são suscetíveis de tornar impossível, na prática, ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União, embora, por definição, o termo desses prazos acarrete a improcedência, total ou parcial, da ação intentada (v., neste sentido, Acórdãos de 12 de fevereiro de 2008, Kempter, C-2/06, EU:C:2008:78, n.° 58, e de 14 de fevereiro de 2019, Nestrade, C-562/17, EU:C:2019:115, n.° 41). E o aresto do Tribunal Europeu vai mais longe a este propósito e acrescenta ainda nos §§ 57 e 58 o seguinte: “A este respeito, disposições nacionais, como o artigo 58.º, n.º 1, e o artigo 59.º, n.º 2, do CPTA, que preveem que o destinatário de uma decisão administrativa, como as decisões de cobrança impugnadas, a título incidental, nos processos principais, dispõe de um prazo de três meses a contar da notificação da referida decisão para a contestar, sob pena de caducidade, não parecem ser contrárias ao princípio da efetividade. Com efeito, esse prazo tem caráter razoável se permitir ao interessado avaliar se existem motivos para contestar a decisão que lhe diz respeito e, se for caso disso, preparar o recurso da mesma. Além disso, o seu início a partir da notificação do ato garante que o interessado não se encontra numa situação em que esse prazo tenha decorrido, mesmo que tenha tido conhecimento da sua adoção (v., por analogia, Acórdão de 11 de setembro de 2019, Cãlin, C-676/17, EU:C:2019:700, n.ºs 47 e 48). Transpondo para o caso dos autos o que se acabou de consignar com arrimo na jurisprudência fixada pelo TJUE, cabe concluir que a sentença proferida pelo TAF de Mirandela, ao julgar procedente a oposição à execução com fundamento no decurso do prazo de prescrição do procedimento previsto no n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento n.º 2988/95, não se pode manter. Assim, tem razão o Recorrente na parte em que considera que o Tribunal a quo não podia ter conhecido nesta sede – na oposição à execução – da questão suscitada pela Oponente a respeito da alegada ilegalidade da dívida exequenda. Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal em: -conceder provimento ao recurso nos termos anteriormente expostos e, em consequência, revogar a sentença recorrida; -negar total procedência à questão da prescrição tal alegada pelas partes e, em consequência, negar total procedência à oposição. Custas pela Recorrida em ambas as instâncias. D.n. Lisboa, 18 de maio de 2022. – Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia (relator) - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva - Aníbal Augusto Ruivo Ferraz.

Texto Integral

Acordam os juízes da secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS IP, inconformado, interpôs recurso da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela (TAF de Mirandela) datada de 16 de Abril de 2018, que julgou procedente a oposição deduzida por A…………, contra a execução fiscal nº 2445201501018035 que contra ela corre no Serviço de Finanças de Ribeira de Pena, por dívidas ao INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS IP, no valor de € 16.005,89.

Alegou, tendo concluído como se segue:

A- O presente recurso vem interposto da douta sentença de 16/04/2018, através da qual foi julgada procedente a oposição, porquanto entendeu o Tribunal a dívida já estava prescrita, porquanto, nos termos do Regulamento nº 2988/95, o prazo de quatro anos contados desde 12/12/2006 já estava consumado.

B- Julgou o Tribunal procedente a oposição com base na prescrição do procedimento administrativo fazendo confusão com a prescrição para a cobrança da dívida.

C- Salvo melhor entendimento, como seguidamente se demonstrará, a decisão parece fazer uma incorreta interpretação do direito aplicável.

D- Por se tratar de uma questão de direito o presente recurso é para apreciação da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, matéria de direito que dada a confusão existente nos Tribunais a quo carece da correta apreciação dessa Secção do Supremo, com vista a produzir jurisprudência sobre a matéria.

E- Ao contrário do entendimento do Tribunal a quo a prescrição do procedimento administrativo não é subsumível a qualquer alínea do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT, embora o regime do artigo 204.º do CPPT fale de prescrição; mas que tipo de prescrição?

F- Com efeito, estamos nesta fase, numa fase executiva, mais concretamente na fase de cobrança de uma dívida; dívida essa que se consolidou no ordenamento jurídico com a não impugnação judicial da Decisão Final proferida pelo IFAP IP.

G- A prescrição do procedimento deveria ter sido suscitada à apreciação pelo Tribunal Administrativo, o que não ocorreu.

H- A quantia cujo pagamento é devido, pelo Oponente ao IFAP, IP, por força da decisão final tem como fonte um ato administrativo praticado por um instituto público, que não integra a administração tributária, culminando um procedimento regulado pelo CPA e não pelo CPPT, e não lhe sendo, designadamente, aplicável o art. 48° da LGT, na falta de um prazo especificamente previsto na lei, vigora o previsto no artigo 309.° do Código Civil, ou seja, o prazo de vinte anos.

I- Com efeito, tratando-se de um contrato de ajuda financeira, é regido pelo regime geral de prescrição previsto no Código Civil, nomeadamente pelo artº 309º, que determina como 20 anos o prazo para a prescrição.

J- Tratando-se de uma ajuda comunitária, as normas aplicáveis de prescrição são assim as do “estatuto substantivo” do crédito, ou seja, no caso, as normas emergentes do Código Civil (CC), constituindo jurisprudência pacífica que, relativamente às ajudas/subsídios atribuídos pelo IFAP, I.P., nos termos do Artº 309° do CC, o prazo de prescrição é o de 20 anos (neste sentido vide Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, proferidos em 6/11/02, 25/6/03, 7/9/2010 e 22-05-2013, proferidos no âmbito dos recursos nºs 727/02, 325/03, 0185/10 e 0279/13, respetivamente, e acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte, de 29-02-2012, proferido no âmbito do Proc. nº 00165/08.3BEMDL).

L- Neste sentido vai o Digníssimo Procurador no seu parecer quando afirma que: “(…)no âmbito da análise sobre a questão da ilegalidade da liquidação da dívida exequenda, não são estes o momento e meio próprios para discutir a prescrição do procedimento administrativo pela irregularidade cometida.

M- Em face do exposto, o prazo para cobrança da dívida exequenda não está prescrito.

N- Face ao exposto, o entendimento do Tribunal ao julgar a oposição procedente, não parece ter sido correcta, pelo que, deve o presente recurso ser julgado procedente por provado e em consequência ser proferido acórdão considerando válida a decisão final proferida pelo IFAP, I.P.

Não houve contra-alegações.

O Ministério Público pronunciou-se tendo concluído da seguinte forma, “(…)Ora, a entender-se duvidoso o decidido pelo T.J.U.E. quanto ao caso dos autos, é de ordenar o reenvio da questão da prescrição ao T.J.U.E., a título prejudicial, quanto a ser possível aplicar o prazo ordinário de 20 anos previsto no art. 309.º do Código Civil, no procedimento de cobrança, mediante execução fiscal, prevista na lei nacional, ou se nesta fase é de aplicar o prazo de 4 anos, nos termos previsto no art. 3.º n.º 1 do dito Regulamento n.º 2988/95 – assim, acórdão do T.J. de 22/10/1987, FOTOFROST, Col. 4199.

Concluindo: Crê-se que o recurso é de improceder.

Na dúvida, é de ordenar o reenvio da questão suscitada ao T.J.U.E., a título prejudicial.”.

Por acórdão de 1 de Julho de 2020 este Supremo Tribunal Administrativo decidiu suspender a instância e submeter ao TJUE as seguintes questões:

«[…]

I. o artigo 3.º, n.º 1 do Regulamento n.º 2988/95 opõe-se a uma solução de direito interno segundo a qual recai sobre o beneficiário da subvenção financeira o ónus de impugnar judicialmente, no tribunal competente, o acto que determine a devolução dos montantes indevidamente recebidos por verificação de uma irregularidade, sob a cominação de que a não impugnação atempada daquele acto (i. e., o não exercício pelo beneficiário, em tempo, dos meios de defesa que o direito interno lhe disponibiliza) determinar a sua inimpugnabilidade, e, consequentemente, a possibilidade de a devolução da quantia indevidamente paga ser exigida segundo as regras e os prazos do direito nacional?

II. o artigo 3.º, n.º 1 do Regulamento n.º 2988/95 opõe-se a uma solução de direito interno segundo a qual o beneficiário da subvenção financeira não pode invocar o decurso do prazo de 4 ou 8 anos no processo judicial de cobrança coerciva intentado contra si, por apenas se permitir a apreciação dessa questão na acção de impugnação do acto que determine a devolução dos montantes indevidamente recebidos por verificação de uma irregularidade?

Em caso de resposta negativa a estas perguntas, ou seja, admitindo-se que mesmo que tenha ocorrido a caducidade do prazo para a prática do acto que impõe a devolução do montante indevidamente recebido ― seja o prazo de quatro anos a contar da verificação da irregularidade, seja o prazo de oito anos ― a não impugnação atempada daquele acto junto da jurisdição competente a nível nacional determina a inimpugnabilidade do mesmo e também a impossibilidade de invocar o decurso daquele prazo como fundamento de oposição à execução no âmbito da cobrança coerciva, importa ainda saber qual o prazo que se tem de ter em conta para a prescrição da dívida, i. e., para a cobrança coerciva do montante correspondente aos valores indevidamente recebidos e para isso pergunta-se:

III. O prazo de três anos previsto no n.º 2 do artigo 3.º do Regulamento n.º 2988/95 deve considerar-se um prazo de prescrição da dívida que se gera com a prática do acto que impõe a devolução das quantias indevidamente recebidas em caso de irregularidades no financiamento? E deve contar-se a partir da data em que foi praticado o acto?

Por último, importa ainda esclarecer se:

IV. O artigo 3.º do Regulamento n.º 2988/95 se opõe a uma solução de direito interno em que o prazo de três anos para a prescrição da dívida que se gera com a prática do acto que impõe a devolução das quantias indevidamente recebidas em caso de irregularidades no financiamento se conte a partir da prática daquele acto e se interrompa com a citação para a cobrança coerciva daqueles valores, ficando suspenso enquanto não houver decisão definitiva ou transitada em julgado, que ponha termo ao processo, nos casos de reclamação, impugnação, recurso ou oposição, quando determinem a suspensão da cobrança da dívida?

[…]».

Por acórdão de 7 de Abril de 2022, o TJUE, nos processos apensos C-477/20 e C-448/20, esclareceu o seguinte:

«[…]

1) O artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento (CE, Euratom) n.° 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à proteção dos interesses financeiros [da União Europeia], deve ser interpretado no sentido de que, sob reserva do respeito dos princípios da equivalência e da efetividade, não se opõe a uma regulamentação nacional por força da qual, para efeitos de impugnação de uma decisão de cobrança de montantes indevidamente pagos, adotada após o decurso do prazo de prescrição do procedimento previsto nessa disposição, o seu destinatário é obrigado a invocar a irregularidade dessa decisão num determinado prazo perante o tribunal administrativo competente, sob pena de caducidade, e já não se pode opor à execução da referida decisão ao invocar a mesma irregularidade no âmbito do processo judicial de cobrança coerciva intentado contra si.

2) O artigo 3.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95 deve ser interpretado no sentido de que tem efeito imediato nas ordens jurídicas nacionais, sem que seja necessário que as autoridades nacionais tomem medidas de aplicação. Daqui resulta que o destinatário de uma decisão de cobrança dos montantes indevidamente recebidos deve, em qualquer caso, poder invocar o termo do prazo de execução previsto no artigo 3.°, n.° 2, primeiro parágrafo, desse regulamento ou, se for caso disso, de um prazo de execução prolongado em aplicação do artigo 3.°, n.° 3, do referido regulamento, a fim de se opor à cobrança coerciva desses montantes.

3) O artigo 3.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional que prevê que o prazo de execução que estabelece começa a correr a partir da adoção de uma decisão que impõe o reembolso dos montantes indevidamente recebidos, devendo esse prazo correr desde o dia em que essa decisão se torne definitiva, ou seja, do dia do termo dos prazos de recurso ou do esgotamento das vias de recurso.

4) O artigo 3.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95 deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma regulamentação nacional por força da qual o prazo de execução previsto no primeiro parágrafo deste número é interrompido pela citação para a cobrança coerciva da dívida objeto de uma decisão de cobrança.

[…]».

Notificadas as partes para se pronunciarem, querendo, sobre o teor do acórdão do TJUE antes mencionado, nada disseram.

Cumpre apreciar e decidir.

Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte factualidade concreta:

1. Por ofício 022917/2011 datado de 13/7/2011 a Oponente foi notificada da decisão do IFAP relativa à rescisão unilateral de contrato de atribuição de ajuda ao abrigo dos programas operacionais de âmbito regional, medida Agris, que a Oponente havia celebrado em 20/4/2004 com o IFAP, e da reposição da quantia de 16.023,29€;

2. Em 16/12/2015 a AT instaurou processo de execução fiscal contra a Oponente;

3. Em 21/12/2015 a Oponente foi citada de acordo com “certidão de dívida” que consta de fls. 51 dos autos e que aqui se reproduz, com o seguinte destaque:

[IMAGEM]

4. Em 31/5/2006 foram detectadas irregularidades por parte da Oponente na execução do contrato que celebrou com o IFAP, uma vez que alterou o investimento aprovado sem autorização;

5. Por ofício datado de 12/12/2006 a aqui Oponente foi notificada de que o IFAP detectou essas irregularidades;

6. Em 20/12/2006 a aqui Oponente apresentou reclamação.

Nada mais se deu como provado.

Questão a decidir.

Saber se a oposição à execução fiscal é o meio processual adequado para conhecer da prescrição dos procedimentos de devolução de ajudas financeiras indevidamente pagas e, em caso afirmativo, qual o prazo e as regas de contagem do mesmo que são aplicáveis.

Da possibilidade de invocar a prescrição do procedimento (prazo de quatro anos previsto no n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento n.° 2988/95) no âmbito do processo de execução fiscal

A questão foi suscitada perante o TJUE para apurar, no essencial, se o disposto no artigo 204.º n.º 1, al. h) do CPPT pode ser interpretado no sentido de que a ilegalidade da liquidação da dívida exequenda, fundamentada na prescrição do procedimento administrativo para a determinação da existência ou não de irregularidade na aplicação/uso dos subsídios atribuídos ao abrigo de programas financeiros da União, não constitui fundamento válido da oposição à execução, uma vez que tal fundamento mesmo apenas pode ser invocado perante a jurisdição administrativa, sendo a acção administrativa o meio judicial adequado, à luz do direito nacional, para reagir contra a (in)validade do acto de liquidação, in casu, do acto que determina a restituição das quantias pagas com fundamento em irregularidade.

No acórdão de 07.04.2022, o TJUE veio esclarecer claramente que o direito europeu não se opõe a esta interpretação do artigo 204.º n.º 1, al. h) do CPPT, pelas seguintes razões:

Primeiro, porque o Regulamento n.º 2988/95 “não determina as vias de recurso disponíveis para impugnar as decisões que impõem medidas e sanções administrativas, nem os órgãos jurisdicionais competentes para delas conhecer, e também não prevê prazo de caducidade ou de prescrição no termo do qual essas decisões, por não terem sido impugnadas perante o juiz competente, adquirem carácter definitivo” (§52 do acórdão C-447/20 e C-448/20), o que significa que, para efeitos de impugnação da legalidade do acto que exige a restituição das quantias pagas valem aqui as regras do artigo 58.º do CPTA, cabendo ao beneficiário da subvenção impugnar juntos dos tribunais administrativos, mediante acção administrativa, a eventual prescrição do procedimento que exige aquela restituição por irregularidade;

Segundo, porque esta solução – a de que a prescrição do procedimento tem de fazer-se valer junto da jurisdição administrativa e não pode ser invocada no processo de execução fiscal em sede de oposição à execução – cumpre as exigências do princípio da equivalência, ou seja, “não é uma solução menos favorável do que as soluções análogas do direito interno” (§52 do acórdão C-447/20 e C-448/20). Com efeito, constitui jurisprudência uniforme entre nós que a legalidade do acto tributário que serve de título executivo não pode ser questionada na fase de execução fiscal, a não ser nos casos em que a lei não assegure meio judicial de impugnação ou recurso contra aquele acto de liquidação (v., por último acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 23 de Junho de 2021, proc. n.º 0254/12.0BELRA 0599/17). Existindo, como existe, a possibilidade de o executado atacar judicialmente o acto que exige a restituição da subvenção e que serve de título à dívida exigida no processo de execução fiscal, vale aqui o regime regra do processo executivo, segundo a qual não pode, nesta sede, conhecer-se de um fundamento de ilegalidade do referido acto que determina a reposição da subvenção.

Aliás, o acórdão do TJUE afirma expressamente a este respeito, no §54, o seguinte: “Nos casos em apreço, nenhum elemento contido nas decisões de reenvio permite considerar que o prazo de três meses, previsto no artigo 58.°, n.° 1, do CPTA, para impugnar uma decisão administrativa, como as decisões de cobrança impugnadas, a título incidental, nos processos principais, é contrário ao princípio da equivalência”.

Terceiro, porque a defesa dos direitos do beneficiário da subvenção não se revela impossível, nem sequer excessivamente difícil, em razão da aplicação do regime regra do 204.º n.º 1, al. h) do CPPT, ou seja, este ónus de impugnação em sede de acção administrativa dos fundamentos que ditam a ilegalidade do acto que determina a reposição das subvenções com fundamento na prescrição do procedimento não afecta o princípio da efectividade das garantias dos administrados.

Neste sentido concluiu também o TJUE no § 55 do acórdão que estamos a seguir ao afirmar o seguinte: “No que respeita ao princípio da efetividade, o Tribunal de Justiça declarou reiteradamente que a fixação de prazos razoáveis de recurso, sob pena de caducidade, satisfaz, em princípio, a exigência de efetividade, na medida em que constitui uma aplicação do princípio fundamental da segurança jurídica. Com efeito, tais prazos não são suscetíveis de tornar impossível, na prática, ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União, embora, por definição, o termo desses prazos acarrete a improcedência, total ou parcial, da ação intentada (v., neste sentido, Acórdãos de 12 de fevereiro de 2008, Kempter, C-2/06, EU:C:2008:78, n.° 58, e de 14 de fevereiro de 2019, Nestrade, C-562/17, EU:C:2019:115, n.° 41).

E o aresto do Tribunal Europeu vai mais longe a este propósito e acrescenta ainda nos §§ 57 e 58 o seguinte: “A este respeito, disposições nacionais, como o artigo 58.º, n.º 1, e o artigo 59.º, n.º 2, do CPTA, que preveem que o destinatário de uma decisão administrativa, como as decisões de cobrança impugnadas, a título incidental, nos processos principais, dispõe de um prazo de três meses a contar da notificação da referida decisão para a contestar, sob pena de caducidade, não parecem ser contrárias ao princípio da efetividade. Com efeito, esse prazo tem caráter razoável se permitir ao interessado avaliar se existem motivos para contestar a decisão que lhe diz respeito e, se for caso disso, preparar o recurso da mesma. Além disso, o seu início a partir da notificação do ato garante que o interessado não se encontra numa situação em que esse prazo tenha decorrido, mesmo que tenha tido conhecimento da sua adoção (v., por analogia, Acórdão de 11 de setembro de 2019, Cãlin, C-676/17, EU:C:2019:700, n.ºs 47 e 48).

Transpondo para o caso dos autos o que se acabou de consignar com arrimo na jurisprudência fixada pelo TJUE, cabe concluir que a sentença proferida pelo TAF de Mirandela, ao julgar procedente a oposição à execução com fundamento no decurso do prazo de prescrição do procedimento previsto no n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento n.º 2988/95, não se pode manter. Assim, tem razão o Recorrente na parte em que considera que o Tribunal a quo não podia ter conhecido nesta sede – na oposição à execução – da questão suscitada pela Oponente a respeito da alegada ilegalidade da dívida exequenda.

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal em:

-conceder provimento ao recurso nos termos anteriormente expostos e, em consequência, revogar a sentença recorrida;

-negar total procedência à questão da prescrição tal alegada pelas partes e, em consequência, negar total procedência à oposição.

Custas pela Recorrida em ambas as instâncias.

D. n.

Lisboa, 18 de maio de 2022. – Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia (relator) - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva - Aníbal Augusto Ruivo Ferraz.

053/16.0BEMDL

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