2O Direito
O Recorrente começa por impugnar a decisão da matéria de facto, solicitando a alteração da alínea C), devendo aditar-se ao probatório não ter sido notificado para proceder ao pagamento voluntário da dívida exequenda.
Para tanto, na conclusão VII das suas alegações de recurso, limita-se a remeter, genericamente, para os documentos ínsitos nos autos: “(…) conforme resulta da documentação junta aos autos, está cabalmente provado que não foi o Recorrente notificado, em momento algum, para proceder voluntariamente ao pagamento da alegada dívida (…).” Reforçou que esta questão se mostra corroborada pela falta de prova documental de que tal notificação efetivamente existiu.
Pelo que, na sua óptica, deveria resultar da matéria de facto provada que o Recorrente não foi notificado para proceder ao pagamento voluntário da dívida, não foi informado do prazo concedido para o efeito, nem tampouco dos meios de que dispunha para sua defesa. Razão pela qual deverá ser alterada parte da matéria de facto dada como provada na alínea C), passando a constar o seguinte:
“O Oponente não foi notificado para proceder ao pagamento voluntário da divida nem foi informada do prazo que dispunha para o fazer e nem tão pouco foi informado dos meios que dispunha para defesa acaso não concordasse com tais liquidações.”
Importa, desde logo, salientar que a selecção da matéria de facto só pode integrar acontecimentos ou factos concretos, que não conceitos, proposições normativas ou juízos jurídico-conclusivos, sendo que as asserções que revistam tal natureza devem ser excluídas do acervo factual relevante ou indeferido o seu aditamento – cfr., neste sentido, o Acórdão do TCA Sul, de 22/05/2019, proferido no âmbito do processo n.º 1134/10.9BELRA.
Ora, temos por líquido que a matéria de facto só deve integrar factos concretos e não formulações genéricas, de direito ou conclusivas, mormente quando, como iremos ver o caso, preencham, só por si, a hipótese legal, dispensando qualquer subsunção jurídica ou, dito de outro modo, traduzam uma afirmação ou uma valoração de facto que se insira na análise das questões jurídicas que definem o objecto da acção, comportando uma resposta ou componente de resposta àquelas questões.
Aqui chegados, importa, pois, reverter para o caso concreto e verificar se o aditamento que nos é proposto é constituído por matéria conclusiva ou que possa ser considerada como sendo matéria de direito, o que, a ocorrer, impede a sua recondução ao probatório.
Com efeito, uma das questões nucleares suscitadas na petição de oposição prende-se com a alegada inexigibilidade da dívida exequenda, por não ter ocorrido previamente à instauração do processo de execução fiscal a notificação para pagamento voluntário dos custos que foram suportados pelo Município com a realização de obras coercivas e que subjazem à quantia exequenda.
Portanto, desde logo, tal matéria é insusceptível de ser reconduzida ao probatório - o Oponente não foi notificado para proceder ao pagamento voluntário da dívida (…) – dado que se trata de conclusão que condiciona inelutavelmente o desfecho da causa. Resulta, por isso, que não estamos em presença de factos simples e o seu teor contém em si questão jurídica que define a posição do Recorrente.
Por outro lado, nenhuma alteração se mostra solicitada da factualidade vertida na alínea A) do probatório, sendo ostensivo que, se fosse de acolher o pedido do Recorrente, teríamos um resultado contraditório na decisão da matéria de facto.
Por último, a alínea C) do probatório reflecte temporalmente o momento em que o Recorrente recebeu o ofício-citação para o processo de execução fiscal referido na alínea B).
Logo, apresenta-se ininteligível a afirmação constante da conclusão VI do recurso, dado o teor do documento vertido na alínea A) não permitir a ilação de que se pretendeu dar a conhecer o conteúdo daquilo a que o Recorrente apelida de “relatório final”.
Pelo contrário, todas as alíneas da decisão da matéria de facto se fundam em documentos ínsitos nos autos, espelhando, fielmente, o seu teor.
Assim sendo, indefere-se o peticionado aditamento/alteração, dando-se por estabilizada a decisão da matéria de facto.
No concernente à matéria de direito, verificamos que o Recorrente insiste na inexigibilidade da dívida, reiterando não ter sido notificado para proceder ao pagamento voluntário da quantia subjacente à dívida exequenda.
É nossa firme convicção que o tribunal recorrido julgou esta questão com acerto, da seguinte forma:
“(…) A falta de notificação da decisão administrativa que determina o pagamento voluntário dos custos das obras executadas coercivamente pelo Município, porque importa a inexigibilidade das dívidas que tenham origem nesse ato, integra, em abstrato, o fundamento de oposição à execução fiscal previsto na alínea i) do artigo 204.º, n.º 1, do CPPT.
Estando em causa um ato administrativo, será de aplicar as regras sobre a notificação de atos administrativos contidas no Código de Procedimento Administrativo (CPA), e não as regras sobre a notificação de atos tributários previstas no CPPT.
Nos termos do artigo 66.º do CPA devem ser notificados aos interessados os atos administrativos que decidam sobre quaisquer pretensões por eles formuladas, que imponham deveres, sujeições ou sanções, ou causem prejuízos, ou que criem, extingam, aumentem ou diminuam direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afetem as condições do seu exercício.
Por sua vez, o artigo 70.º, nº 1, alínea a), do CPA dispõe que “as notificações podem ser feitas por via postal, desde que exista distribuição domiciliária na localidade de residência ou sede do notificando (...)”.
No caso vertente, como dimana da alínea A) do probatório, pelo ofício n.º 3560/2022, expedido por correio registado com aviso de receção assinado pelo próprio em 01/09/2022 “para proceder ao pagamento voluntário, no prazo de 20 dias, do montante de € 61.643,20 (fatura FTI 00/3584 em anexo), correspondente ao custo da obra coerciva sita no local supra referenciado, realizada pelo Município ..., ao abrigo do artigo 108.º do RJUE” (...) com a advertência de que “caso não proceda voluntariamente ao pagamento da referida quantia, em cumprimento do disposto no n.º 2 do artigo 108.º do RJUE e 72.º, n.º 2 do RMUE no prazo de 20 dias a contar da notificação para o efeito, o mesmo será cobrado judicialmente, servindo de título executivo a certidão passada pelos serviços competentes, comprovativa das despesas efetuadas.”.
Portanto, o oponente foi notificado para proceder ao pagamento voluntário da quantia exequenda. Aliás, o oponente reconhece que foi notificado do mencionado ofício, cuja cópia anexou à petição inicial como documento n.º 2.
Na verdade, face ao teor do aludido ofício n.º 3560/2022, não se percebe a alegação do oponente quanto ao facto de não ter sido notificado para proceder ao pagamento voluntário da quantia subjacente à dívida exequenda e de não ter sido notificado de nenhum outro despacho ou comunicação por parte da Câmara Municipal ....
Deste modo, tendo o aqui oponente sido notificado para proceder ao pagamento voluntário dos custos das obras executadas coercivamente pelo Município ... que estiveram na génese da instauração do processo de execução fiscal a que se reportam os presentes autos de oposição, não se verifica a invocada inexigibilidade da dívida exequenda, pelo que improcede in totum a presente oposição. (…)”
Na conclusão XIV do recurso, o Recorrente sustenta estar provado que a dívida resultou de liquidações adicionais e é nesta sequência que afirma ser de aplicar os artigos 36.º, 38.º, 41.º, 84.º, 85.º e 88.º do CPPT e 77.º, n.º 6 da LGT, sendo que o “relatório final” tinha que ter sido notificado através de notificação pessoal – cfr. conclusão XV das alegações do recurso.
Apesar de a sentença recorrida esclarecer cabalmente este argumento jurídico, pois, estando em causa um acto administrativo, será de aplicar as regras sobre a notificação de actos administrativos contidas no Código de Procedimento Administrativo (CPA) e não as regras sobre a notificação de actos tributários previstas no CPPT; sempre acrescentaremos o seguinte, para que não restem dúvidas:
A dívida em apreço não tem natureza tributária, dado tratar-se da cobrança de dívida ao Município ... por custos por este suportados com a realização de obras coercivas ao abrigo do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (RJUE), efectuada mediante execução fiscal – cfr. o seu artigo 108.º, n.º 2.
Não obstante serem receitas da autarquia, não são qualificáveis como tributos, pelo que não se aplicam os artigos do CPPT indicados nas alegações de recurso.
Como se refere nas contra-alegações, o procedimento administrativo, subjacente à execução contra a qual foi deduzida a presente oposição, é um procedimento administrativo que tramita segundo as regras previstas no Regime Jurídico de Urbanização e Edificação, mormente o disposto no seu artigo 108.º e no Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação, artigo 72.º; o CPPT só se aplica no âmbito da própria execução fiscal, nos termos do n.º 2 do referido artigo 108.º do RJUE.
Não obstante a clareza da notificação pessoal vertida na alínea A) do probatório, onde se declara expressamente que o Oponente dispõe de vinte dias para proceder ao pagamento voluntário da dívida relativa aos custos das obras coercivas, o Recorrente insiste que a única notificação efectuada foi a do “relatório final”, que foi valorada pela sentença recorrida, mas não podia ter a virtualidade de interpelar o Recorrente para pagar a dívida voluntariamente, que tal notificação para pagamento voluntário teria que ser emitida após a notificação do “relatório final” e que terá aguardado notificação dos montantes em dívida, do prazo para pagamento e indicação dos meios de defesa – cfr. conclusões XVII, XXIX e XXXIII das alegações do recurso.
Efectivamente, é deveras incompreensível esta alegação, uma vez que o conteúdo da notificação mencionada na alínea A) não deixa margem para qualquer dúvida.
Independentemente de todas as notificações dos diversos actos administrativos e de execução que foram sendo praticados pelo Município desde 2010, dirigidas ao Pai do Recorrente e, depois, ao próprio Oponente, e que algumas se mostram juntas aos autos com a contestação, a verdade é que a notificação referida na alínea A) realiza uma breve súmula das várias vicissitudes e respectivos actos que foram sendo emitidos, por forma a dar a conhecer a origem da dívida em causa e a motivar a respectiva interpelação para pagamento.
No entanto, verifica-se que tal notificação cumpre o disposto no artigo 114.º do CPA, na medida em que inclui a fundamentação do acto, a identificação do procedimento administrativo (3081/FU/2010), incluindo o autor do acto (Vereador Dr. «BB») e a data deste (07/07/2022), ficando clarividente destinar-se a fixar o prazo de vinte dias para proceder ao pagamento voluntário da dívida, indicando, ainda, a respectiva cominação, para a eventualidade de tal pagamento não ocorrer no prazo estipulado (cobrança coerciva da dívida em causa).
Não se vislumbra, portanto, quaisquer razões para aguardar uma notificação posterior a esta, dado que já se mostra efectuada a advertência do que se seguirá perante a omissão de pagamento voluntário no prazo de vinte dias: caso não proceda voluntariamente ao pagamento da referida quantia, em cumprimento do disposto no n.º 2 do artigo 108.º do RJUE e 72.º, n.º 2 do RMUE no prazo de 20 dias a contar da notificação para o efeito, o mesmo será cobrado judicialmente, servindo de título executivo a certidão passada pelos serviços competentes, comprovativa das despesas efetuadas.
O Recorrente alegou, ainda, a nulidade da sentença, por não ter apreciado a invocada ilegalidade da dívida – cfr. conclusão XLIV e antecedentes XLII e XLIII.
Defende que a pretensão do Recorrente é e sempre foi de impugnar a liquidação oficiosa por via de oposição à execução fiscal com fundamento na alínea h) do n.º 1 do artigo 204.° do CPPT, pois que, o meio processual adequado para o sindicar é, precisamente a oposição à execução fiscal deduzida com fundamento na alínea h) do n.º 1 do artigo 204.° do CPPT; pois que a lei não lhe assegurou, antes da data da citação para o processo de execução fiscal, meio judicial de impugnação ou recurso contra o acto de liquidação.
Também, quanto a esta questão da ilegalidade da dívida, o tribunal recorrido, antecipa-se, decidiu de acordo com a jurisprudência uniforme e pacífica, como segue:
“(…) A dívida exequenda refere-se a custos das obras de demolição e reposição executadas coercivamente pelo Município ..., no montante global de 61.643,20 € e acrescido legal.
O oponente, convocando a alínea i) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT, alega, em suma, que as referidas obras de demolição e reposição não foram executadas de acordo com o orçamentado pela Câmara Municipal ..., pois uma grande parte dos trabalhos, nomeadamente aqueles que diziam respeito à reposição do estado anterior do prédio, não foram realizados, acrescentando que tais obras, devido à sua deficiente execução, causaram-lhe prejuízos que, apesar de ainda não estarem devidamente calculados, ascenderam a várias centenas de milhares de euros.
Ora, os fundamentos de oposição à execução encontram-se taxativamente elencados no n.º 1 do artigo 204.º do CPPT, que dispõe:
1 - A oposição só poderá ter algum dos seguintes fundamentos:
- a)Inexistência do imposto, taxa ou contribuição nas leis em vigor à data dos factos a que respeita a obrigação ou, se for o caso, não estar autorizada a sua cobrança à data em que tiver ocorrido a respetiva liquidação;
- b)Ilegitimidade da pessoa citada por esta não ser o próprio devedor que figura no título ou seu sucessor ou, sendo o que nele figura, não ter sido, durante o período a que respeita a dívida exequenda, o possuidor dos bens que a originaram, ou por não figurar no título e não ser responsável pelo pagamento da dívida;
- c)Falsidade do título executivo, quando possa influir nos termos da execução;
- d)Prescrição da dívida exequenda;
- e)Falta da notificação da liquidação do tributo no prazo de caducidade;
- f)Pagamento ou anulação da dívida exequenda;
- g)Duplicação de coleta;
- h)Ilegalidade da liquidação da dívida exequenda, sempre que a lei não assegure meio judicial de impugnação ou recurso contra o ato de liquidação;
i) Quaisquer fundamentos não referidos nas alíneas anteriores, a provar apenas por documento, desde que não envolvam apreciação da legalidade da liquidação da dívida exequenda, nem representem interferência em matéria de exclusiva competência da entidade que houver extraído o título.” (sublinhado e destacados nossos).
Ora, a alegação vertida nos artigos 1.º a 14.º da petição inicial não se enquadra na alínea i) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT, como defende o oponente, pois o que oponente efetivamente pretende é discutir a legalidade do ato administrativo subjacente à instauração da execução fiscal. De facto, sob invocação da alínea i) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT, o oponente articula factos que se reconduzem à ilegalidade em concreto da dívida de cuja falta de pagamento voluntário resultou a emissão do título executivo.
Nos termos da alínea h) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT, a ilegalidade da dívida exequenda constitui fundamento de oposição à execução, mas apenas quando a lei não assegure meio judicial de impugnação ou recurso contra o ato de liquidação.
Decorre desta disposição legal que a ilegalidade em concreto do ato que originou a dívida exequenda só poderá ser invocada como fundamento de oposição à execução fiscal naquelas situações em que a própria lei não prevê meio de impugnação contenciosa, como é o caso das contribuições para a segurança social, em que se permite a extração de certidões de dívida perante a mera constatação de omissão de um pagamento, sem que haja um ato administrativo ou tributário prévio, definidor da obrigação (cfr. Jorge Lopes de Sousa, Código do Procedimento e do Processo Tributário Anotado e Comentado, Volume III, Áreas Editora, 2011, 6.ª Edição, págs. 495/496).
Saliente-se que, embora a lei se refira, na sua letra, à ilegalidade da “liquidação”, a mesma abrange, naturalmente, outros atos dos quais resultem obrigações exigíveis coercivamente através do processo de execução fiscal (vd. acórdão do TCAN de 25/03/2010, processo n.º 01278/06.1BEBRG).
Ao caso vertente não se aplica a alínea h) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT porquanto a lei assegura um meio judicial de reação contra o ato que determinou o pagamento voluntário dos custos das obras executadas coercivamente pelo Município ..., através da ação administrativa, o que exclui a possibilidade de se discutir a mesma questão em sede de oposição à execução fiscal.
Nesse sentido, veja-se o acórdão do TCAS de 13/05/2021, processo n.º 1260/16.0BELRS, cujo sumário aqui se transcreve:
“I. A discussão da legalidade da liquidação da dívida exequenda na oposição à execução só é permitida nos casos em que, por via do “âmbito da execução fiscal” definido no artigo 148º do CPPT, são cobradas dívidas, através de tal processo, que não foram criadas por acto administrativo. Só em relação a estas se pode afirmar que o executado não teve anteriormente a possibilidade de utilizar meio judicial de impugnação ou recurso para sindicar a respectiva legalidade.
II. Na circunstância dos autos (execução das obras pela câmara municipal – artigo 86º do RJUE) o meio processual próprio para sindicar a legalidade do despacho proferido pelo Presidente da Câmara determinando o pagamento subjacente à dívida exequenda é a acção administrativa especial.”. No mesmo sentido veja-se ainda o acórdão do TCAS de 23/3/2017, processo n.º 542/16.6BELLE.
Note-se, porém, que não ocorre erro na forma de processo utilizada, nem, portanto, se coloca uma questão de eventual convolação da oposição em ação administrativa.
Com efeito, é à face do pedido formulado que se afere da propriedade ou impropriedade do meio processual utilizado, sendo que a oposição à execução fiscal visa, em regra, a extinção da execução.
Assim, se o pedido formulado em juízo pelo executado é de que seja extinta a execução fiscal, o meio processual adequado será a oposição à execução.
A questão de saber se na petição inicial foram alegados fundamentos válidos de oposição situa-se no âmbito da viabilidade do pedido e já não da propriedade do meio processual (cfr., entre outros, o acórdão do STA de 13/09/2017, processo n.º 01399/16).
Nos presentes autos, o oponente formula um pedido de extinção da execução fiscal, o qual constitui o pedido próprio do processo de oposição à execução, não se verificando, por isso, erro na forma de processo.
Pelas razões explanadas, improcede nesta parte a presente oposição. (…)”
Assim, o tribunal recorrido apresentou razões válidas para não ter apreciado, em concreto, a ilegalidade da dívida em apreço, nesta sede de oposição judicial.
No processo judicial tributário o vício de omissão de pronúncia ou a falta de pronúncia sobre questões que o juiz deva apreciar, como causa de nulidade da sentença, está previsto no artigo 125.º, n.º 1, do CPPT, no penúltimo segmento da norma.
A nulidade por omissão/excesso de pronúncia traduz-se no incumprimento, por parte do julgador, do poder/dever prescrito no artigo 608.º, n.º 2 do CPC, que impõe ao juiz o dever de conhecer de todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras; e, por outro lado, de só conhecer de questões que tenham sido suscitadas pelas partes, salvo aquelas de que a lei lhe permite conhecer oficiosamente.
Lembramos que ocorre nulidade da sentença, por omissão de pronúncia, quando se verifica uma violação dos deveres de pronúncia do tribunal sobre questões a que esteja obrigado a pronunciar-se.
Nesta matéria, a jurisprudência tem reiteradamente afirmado que “só pode ocorrer omissão de pronúncia quando o juiz não toma posição sobre questão colocada pelas partes, não emite decisão no sentido de não poder dela tomar conhecimento nem indica razões para justificar essa abstenção de conhecimento, e da sentença também não resulta, de forma expressa ou implícita, que esse conhecimento tenha ficado prejudicado em face da solução dada ao litígio” (cfr. Acórdão do STA, de 19/09/2012, processo n.º 0862/12).
Por conseguinte, só há omissão de pronúncia “quando o tribunal deixa, em absoluto, de apreciar e decidir as questões que lhe são colocadas, e não quando deixa de apreciar argumentos, considerações, raciocínios, ou razões invocados pela parte em sustentação do seu ponto de vista quanto à apreciação e decisão dessas questões” (cfr. Acórdão do STA, de 28/05/2014, processo n.º 0514/14).
Como resulta da transcrição que efectuámos supra, o tribunal recorrido explicou a sua motivação para não conhecer, em concreto, a ilegalidade da dívida.
Reiteramos que a apontada nulidade por omissão de pronúncia só ocorre nos casos em que o Tribunal “pura e simplesmente, não tome posição sobre qualquer questão sobre a qual devesse tomar posição, inclusivamente não decidindo explicitamente que não pode dela tomar conhecimento. No entanto, mesmo que entenda não dever conhecer de determinada questão, o tribunal deve indicar as razões por que não conhece dela, pois, tratando-se de uma questão suscitada, haverá omissão de pronúncia se nada disser sobre ela” - Vide Jorge Lopes de Sousa, CPPT, anotado e comentado, volume II, 6ª edição, 2011, Áreas Editora, pág. 363. Neste sentido, entre muitos outros, podem ver-se os acórdãos do STA de 13/07/11 e de 20/09/11, proferidos nos recursos n.º 0574/11 e n.º 0268/11, respectivamente.
A este propósito, importa recordar Alberto dos Reis, segundo o qual “uma coisa é o tribunal deixar de pronunciar-se sobre questão que devia apreciar, outra invocar razão, boa ou má, procedente ou improcedente, para justificar a sua abstenção” - Vide Alberto dos Reis, CPC, anotado, Volume V, pág. 143.
Ora, manifestamente, não se verifica a invocada nulidade, dado que na sentença recorrida se invocam expressamente as razões para não avançar para a apreciação da ilegalidade da dívida, dado que a situação tem subjacente um acto administrativo que poderia ter sido impugnado, através da acção adequada, como decorre do julgamento do tribunal recorrido.
Por fim, invoca, ainda, o Recorrente uma nulidade insanável do processo executivo, de conhecimento oficioso, por se verificar a falta de requisitos essenciais do título executivo, não podendo ser suprida por prova documental – cfr. artigo 165.º, n.º 1, alínea b) do CPPT.
Porém, adianta-se, desde já, que a falta de requisitos essenciais do título executivo, que, quando não puder ser suprida por prova documental, constitui nulidade insanável do processo de execução fiscal – artigo 165.º, n.º 1, alínea b), do CPPT –, não constitui fundamento de oposição, não sendo enquadrável na alínea i) do n.º 1 do artigo 204.º do mesmo Código.
A questão de saber se a nulidade do título executivo, decorrente da falta de requisitos essenciais [artigo 165.º, n.º 1, alínea b) do CPPT], poderá ser invocada como fundamento de oposição à execução, nem sempre foi tratada de forma uniforme pela jurisprudência dos tribunais superiores, designadamente, pelo STA.
No entanto, actualmente, a corrente jurisprudencial adiantada supra mostra-se perfeitamente consolidada, e, também nós, concordamos com a mesma.
Já há cerca vinte anos que se mostra consolidado o seguinte: “A nulidade de falta de requisitos essenciais do título executivo não consubstancia o fundamento de oposição previsto na alínea i) do nº 1 do artigo 204º do CPPT, podendo ser invocada no processo executivo” – cfr. Acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Tributário do STA, de 23/02/2005, proferido no âmbito do processo n.º 0574/04.
De facto, encontra-se actualmente pacificada a jurisprudência dos nossos tribunais superiores no sentido de que a falta de requisitos essenciais do título executivo, que, quando não puder ser suprida por prova documental, constitui nulidade insanável do processo de execução fiscal – cfr. artigo 165.º, n.º 1, alínea b), do CPPT –, não constitui fundamento de oposição, não sendo enquadrável na alínea i) do n.º 1 do artigo 204.º do mesmo Código - cfr. Acórdão do Pleno da Seção de Contencioso Tributário do STA, de 16/11/2016, proferido no processo n.º 0715/16, assim como toda a jurisprudência ali citada, e, posteriormente ao mesmo, os Acórdãos proferidos pelo STA em 22/11/2017, no processo n.º 0833/17, em 11/07/2019, no processo n.º 0860/08.7BEPRT 0349/18, e em 06/10/2021, no processo n.º 0351/14.7BECBR, revendo-se este Tribunal integralmente na jurisprudência emanada dos citados acórdãos, à qual se adere sem qualquer reserva.
Tal nulidade insanável do processo de execução fiscal, por alegada falta de requisitos essenciais do título executivo, quando não puder ser suprida por prova documental, deve, antes, ser arguida perante o órgão da execução fiscal, com a possibilidade de reclamação para o Tribunal Tributário de eventual decisão desfavorável (cfr. a alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º e o artigo 276.º, ambos do CPPT, bem como a reiterada jurisprudência mais recentemente firmada).
Esta questão não foi isenta de dificuldades, existindo bons argumentos num e noutro sentido, daí a longa controvérsia jurisprudencial e o elevado número de acórdãos prolatados pelo Pleno da Secção de Contencioso Tributário do STA.
A título de exemplo, vejamos, entre muitos outros, o que ficou salientado no Acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Tributário do STA, de 19/11/2008, proferido no âmbito do processo n.º 430/08: «(…) há que reconhecer que tal fundamento cabe na literalidade da referida norma pois que patentemente não envolve a apreciação da legalidade da liquidação – desde logo, é-lhe posterior – nem interfere em matéria da exclusiva competência da entidade que emitiu o título.
Por outro lado, tal nulidade conduz à extinção da execução pelo que, sendo esta o fim primacial da oposição, não haverá, por aí, obstáculo à predita resposta afirmativa. Cfr. JORGE DE SOUSA, CPPT anotado, 2.º volume, nota 16 ao artigo 165.º.
Todavia, outros parâmetros há a considerar.
Dispõe o artigo 2.º, n.º 2, do Código de Processo Civil, que “a todo o direito (…) corresponde a acção adequada a fazê-lo reconhecer em juízo”.
E, em termos semelhantes, preceitua o artigo 97.º, n.º 2, da Lei Geral Tributária, que “a todo o direito de impugnar corresponde o meio processual mais adequado de o fazer valer em juízo”. Assim, a cada direito corresponde uma só acção: unidade, que não pluralidade. Cfr. o acórdão do STJ, de 28 de Janeiro de 2003, in Colectânea, 166, p. 61.
Ora, o artigo 165.º do CPPT considera nulidade insanável em processo de execução fiscal “a falta de requisitos essenciais do título executivo, quando não puder ser suprida por prova documental”.
E estabelece o respectivo regime, e efeitos: a anulação dos termos subsequentes do processo que do acto anulado dependam absolutamente, sendo (a nulidade) de conhecimento oficioso e podendo ser arguida até ao trânsito em julgado da decisão.
A lei elegeu, pois, tipicamente, o respectivo regime legal: trata-se de uma nulidade.
E, como tal, estabelece-se igualmente o seu regime de arguição.
Assim sendo, foi propósito legal desconsiderá-la como fundamento de oposição, ainda que seja a mesma, substancialmente, a consequência resultante: a extinção da execução consubstanciada na nulidade do próprio título.
Por outro lado, a tutela jurídica concedida à nulidade é, até, mais consistente do que a resultante da oposição, na medida em que pode ser arguida até ao trânsito em julgado da decisão final, que não apenas no prazo de 30 dias contados da citação – cfr. artigo 203.º, n.º 1, do CPPT.
Aliás, a entender-se dever ser conhecida pelo Chefe do Serviço de Finanças (ou, porventura, pelo juiz – cfr. o artigo 151.º, n.º 1, do CPPT), sempre o respectivo processo seria urgente – artigo 278.º, n.º 5 – o que é mais consentâneo com a celeridade querida para o processo de execução fiscal, atenta essencialmente a sua finalidade de cobrança de impostos que visam “a satisfação das necessidades financeiras do Estado e de outras entidades públicas” e a promoção da justiça social, da igualdade de oportunidades e das necessárias correcções das desigualdades na distribuição da riqueza e do rendimento – artigo 5.º, n.º 1, da Lei Geral Tributária.
Nada, pois, parece justificar a apontada dualidade – em termos de nulidade processual da execução fiscal e de fundamento de oposição à mesma –, aliás proibida nos termos do referido artigo 2.º do Código de Processo Civil. Conclui-se, assim, que a nulidade da falta de requisitos essenciais do título executivo – nos termos do artigo 165.º, n.º 1, alínea b), do CPPT – não é fundamento de oposição à execução fiscal por não enquadrável no seu artigo 204.º, n.º 1, alínea i) (…)».
É certo que a solução adoptada por esta jurisprudência tem merecido críticas (cfr. JORGE LOPES DE SOUSA, Código de Procedimento e de Processo Tributário, Áreas Editora, 2011, 6.ª edição, III volume, anotação 13 ao art. 165.º, págs. 144 a 146.). Essencialmente, motivadas pelo facto de a nulidade insanável por falta de requisitos do título executivo, quando não puder ser suprida por prova documental, determinar a extinção da execução fiscal (finalidade típica da oposição à execução fiscal), implicar a inexequibilidade do título executivo (fundamento típico da oposição à execução) e caber na previsão da alínea i) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT, pois é a provar por documento, não contende com a legalidade da liquidação subjacente à dívida exequenda e não representa matéria da exclusiva competência do órgão da entidade que emitiu o título; mas também alicerçadas nos princípios da economia processual e do anti-formalismo.
Reconhecemos a pertinência de algumas das objecções à tese que fez vencimento na jurisprudência, maxime a do prejuízo para a economia processual e a do excessivo formalismo. Mas, salvo o devido respeito, fica por rebater aquele que será o argumento mais convincente da tese adoptada pelos sucessivos acórdãos do Pleno da Secção de Contencioso Tributário do STA e em muitos outros acórdãos da mesma Secção, qual seja o de que a lei para cada pretensão susceptível de ser deduzida em juízo faz corresponder um e um único meio processual adequado.
Por outro lado, como bem salienta JORGE LOPES DE SOUSA, é «aconselhável o acatamento desta última jurisprudência uniforme mais recente para evitar mais tergiversações jurisprudenciais sobre esta matéria, por a estabilidade jurisprudencial e a confiança que ela gera nos cidadãos serem valores a prosseguir pelos tribunais que, quando não estão em causa reflexos substantivos, se devem sobrepor à adequação dos meios processuais» (Ibidem.).
Recorde-se que o n.º 3 do artigo 8.º do Código Civil (CC) impõe aos tribunais que tenham em «consideração todos os casos que mereçam tratamento análogo, obter uma interpretação e aplicação uniforme do direito».
Acresce que a tese que ora subscrevemos não constitui restrição alguma do direito de acesso dos executados ao tribunal para garantia da defesa dos seus direitos e interesses legítimos ou controlo dos órgãos da Administração (designadamente do órgão da execução fiscal), em eventual violação do disposto no n.º 4 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa (CRP).
Na verdade, esse direito não fica prejudicado pelo facto de a lei ordinária impor ao executado uma determinada forma processual, com exclusão de outras. Tal só sucederia se, proibida a aplicação de determinada forma processual – no caso a oposição à execução fiscal – lhe ficasse vedado o acesso a qualquer outra.
Não é o caso, pois o executado que entenda que o título executivo enferma de nulidade insanável por falta de requisitos essenciais do título executivo, não susceptível de ser suprida por prova documental, poderá argui-la até ao trânsito em julgado da decisão final (n.º 4 do artigo 165.º do CPPT) junto do órgão da execução fiscal, com reclamação para o tribunal tributário de eventual decisão desfavorável (artigo 276.º do CPPT).
É este o entendimento vertido no Acórdão do STA, de 06/10/2021, proferido no processo n.º 0351/14.7BECBR, que aqui, concordantemente, se reitera.
Razão pela qual deve improceder a alegação do Recorrente relativa à nulidade do título executivo, por falta dos requisitos essenciais, na medida em que não poderá ser conhecida nesta sede recursiva, uma vez que não constitui fundamento de oposição, tão-pouco enquadrável na alínea i) do n.º 1 do artigo 204º do CPPT.
Nesta conformidade, falecem globalmente as alegações do recurso, pelo que urge negar provimento ao mesmo e manter a sentença recorrida na ordem jurídica.
Conclusões/Sumário
I - A selecção da matéria de facto só pode integrar acontecimentos ou factos concretos, que não conceitos, proposições normativas ou juízos jurídico-conclusivos, sendo que as asserções que revistam tal natureza devem ser excluídas do acervo factual relevante ou indeferido o seu aditamento.
II - A discussão da legalidade da dívida exequenda na oposição à execução só é permitida nos casos em que, por via do “âmbito da execução fiscal” definido no artigo 148.º do CPPT, são cobradas dívidas, através de tal processo, que não foram criadas por acto administrativo. Só em relação a estas se pode afirmar que o executado não teve anteriormente a possibilidade de utilizar meio judicial de impugnação ou recurso para sindicar a respectiva legalidade.
III - A falta de requisitos essenciais do título executivo, que, quando não puder ser suprida por prova documental, constitui nulidade insanável do processo de execução fiscal – artigo 165.º, n.º 1, alínea b), do CPPT –, não constitui fundamento de oposição, não sendo enquadrável na alínea i) do n.º 1 do artigo 204.º do mesmo Código.
