38087/25.0BELSB - Tribunal Central Administrativo Sul

I- O recurso ao processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, ainda que intentado por cidadão estrangeiro requerente da nacionalidade portuguesa, depende da verificação, ante os factos concretamente alegados, do pressuposto da indispensabilidade desse meio processual, isto é, da sua necessidade para a emissão urgente de uma decisão de mérito imprescindível à protecção de um direito, liberdade e garantia, tendo em conta o estatuído pelo n.º 1 do artigo 109.º do CPTA.

II- Tendo presente o pressuposto da indispensabilidade, impõe-se que do caso concreto transpareça uma evidente situação de urgência ou premência, não bastando invocar na petição inicial a ameaça ao exercício de direitos, alegadamente tipificados na CRP como fundamentais, impondo-se ao requerente que alegue e prove factos que permitam concluir pela verificação, por referência à sua situação concreta, dos pressupostos de admissibilidade do processo de intimação previsto no artigo 109.º do CPTA.

III- Faltando a demonstração dos pressupostos da indispensabilidade e da subsidiariedade, não é de admitir o articulado inicial, devendo o juiz, em consequência, rejeitar liminarmente a petição inicial, atento o disposto no artigo 110.º, n.º 1, do CPTA.

I- Relatório.

S…, cidadã de nacionalidade brasileira, residente em Espanha, doravante Recorrente, que no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TACL) deduziu intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias contra o INSTITUTO DOS REGISTOS E DO NOTARIADO, IP, doravante Recorrido, com vista à intimação do Recorrido para, em síntese, tramitar e decidir o seu pedido de aquisição da nacionalidade portuguesa, inconformada que se mostra com a sentença do TACL, de 27/06/2025, que decidiu “indeferir liminarmente o requerimento inicial” por falta de verificação dos pressupostos elencados no n.º 1 do artigo 109.º do CPTA, contra a mesma veio interpor recurso ordinário de apelação, apresentando alegações, nas quais formula as seguintes conclusões:

“D- Conclusões

Em face do exposto, conclui-se:

27. A sentença recorrida incorre em erro de qualificação jurídica ao considerar inadequado o meio processual da intimação para defesa de direitos, liberdades e garantias, confundindo a análise dos pressupostos materiais com a admissibilidade formal da acção.

28. A petição inicial intentada pela Recorrente tem por objecto a prática de um acto administrativo específico, legalmente devido — decisão sobre pedido de nacionalidade portuguesa originária —, e foi correctamente apresentada ao abrigo do artigo 109.º do CPTA.

29. Estão verificados os pressupostos legais do artigo 109.º do CPTA:

a) trata-se de um direito fundamental com assento constitucional e legal (art. 26.º CRP; art. 1.º da LNP);

b) verifica-se urgência e indispensabilidade da tutela, face à mora administrativa superior a 5 meses e aos efeitos directos sobre o estatuto jurídico da Recorrente enquanto cidadã europeia residente em Espanha;

c) não existe providência cautelar adequada que permita alcançar, com a devida celeridade, a realização do direito violado.

30. A recusa liminar da apreciação da pretensão, com base em alegada ausência de urgência, sem contraditório nem instrução, representa violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva (art. 20.º, n.º 5, CRP) e do direito à nacionalidade (art. 26.º CRP), consubstanciando um juízo excessivamente formalista e desproporcionado.

31. A sentença deve ser revogada, permitindo-se o prosseguimento da acção e a apreciação do mérito da pretensão deduzida.

32. Subsidiariamente, caso se entenda não estarem reunidos os pressupostos do artigo 109.º do CPTA, deverá o processo ser convolado em acção de condenação à prática de acto administrativo devido, nos termos do artigo 89.º, n.º 4, alínea b), do CPTA, aproveitando-se os actos já praticados, e prosseguindo a instância nos termos legais.”

O Recorrido deduziu contra-alegações, produzindo as seguintes conclusões:

“i. O pedido de efeito suspensivo é inútil e inviável: não tendo sido decretada qualquer intimação, nada há a suspender; ademais, o art. 143.º do CPTA não admite a atribuição de efeito suspensivo a este recurso.

ii. Resulta do artº 109º do CPTA que são pressupostos de admissibilidade da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias: (i) a necessidade de emissão urgente de uma decisão de fundo que se mostre indispensável para a proteção de um direito, liberdade ou garantia; (ii) que o pedido se refira à imposição duma conduta positiva, ou negativa, à Administração ou aos particulares; (iii) que não seja possível, ou suficiente, no caso, o decretamento provisório de providência cautelar no âmbito de ação administrativa normal;

iii. Nas sua conclusão 27 defende a recorrente que o que o legislador designa por admissibilidade não é admissibilidade mas as condições de procedência do pedido de intimação – sem razão.

iv. Pelo termo “admissibilidade” quis o legislador deixar claro que aqueles pressupostos não se reportam à apreciação do mérito do pedido, mas que são pressupostos adjetivos de que depende o recurso à intimação cuja não alegação configura uma exceção dilatória inominada para efeitos do n.º 4 do artigo 89.º do CPTA, levando à absolvição da instância, em conformidade com o disposto na alínea e) do n.º do artigo 278.º do CPC.

v. O art. 26.º da CRP não consagra qualquer direito universal à cidadania portuguesa; é o art. 4.º da CRP e a lei ordinária que definem a condição de cidadão: a recorrente não está a ser privado da nacionalidade que possui, sendo certo que também não está a ser privado de uma nacionalidade que ainda não adquiriu…

vi. Ora, a presente intimação, desprovida de qualquer alegação de facto relevante que possa ser valorada para a apreciação de uma eventual urgência e indispensabilidade, reduz-se a uma tentativa de forçar, por via judicial, a aceleração de um processo não prioritário.

vii. Não se alegou nada que fosse suscetível de sequer se assemelhar a um risco de lesão irreparável fosse do que fosse (arts. 109.º e segs. do CPTA), pelo que a decisão recorrida é juridicamente correta.

viii. E, residindo a recorrente em Espanha e sendo estrangeira, não se encontra sequer abrangido pela proteção que o artigo 15.º da CRP atribui a estrangeiros que se encontrem ou residam em Portugal: quais são os direitos fundamentais da Autora da CRP portuguesa que a ED esteja a violar em Espanha?

ix. Logo, não pode pretender fazer valer em território português de direitos fundamentais que não lhe são reconhecidos na ordem constitucional enquanto cidadã estrangeira e não residente.

x. Mesmo a invocação do Art. 26.º da CRP é despropositada. Contrariamente ao que defende, o Art. 26.º da CRP não garante aos 8 230 000 000 habitantes do planeta o direito à cidadania portuguesa / passaporte Schengen, desde logo porque o Art. 4.º da CRP que “São cidadãos portugueses todos aqueles que como tal sejam considerados pela lei ou por convenção internacional” – a CRP nada estatui sobre quem é ou deva ser cidadão português.

xi. Por isso, não estão em questão os direitos fundamentais pessoais de cidadania (portuguesa) e de identidade pessoal (portuguesa) preconizados no artigo 26.º, n.º 1, da CRP… aos portugueses: como ensinam JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS ( ), em anotação ao n.º 4 do referido artigo “No que respeita àqueles que são portugueses, o direito fundamental traduz-se, nos termos do artigo 26.º, n.º 4, no direito a não ser privado da cidadania portuguesa ou, com maior rigor, no direito a não ser dela privado através de medidas arbitrárias ou desproporcionais”.

xii. Ora, não alega a recorrente que esteja a ser privada da nacionalidade que possui, sendo certo que ninguém pode ser privado de uma nacionalidade que ainda não adquiriu.”

O Ministério Público (MP) junto deste Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos do previsto no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

O parecer do MP foi notificado às partes.

Sem vistos das Exmas. Juízas-Adjuntas, por se tratar de processo urgente (cf. artigo 36.º, n.º 2, do CPTA), mas com apresentação prévia do projecto de acórdão, o processo vem à conferência da Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo deste TCAS para o competente julgamento.

II- Questão prévia: do efeito do recurso.

No requerimento de interposição do recurso, a Recorrente veio solicitar a atribuição do efeito suspensivo, nos termos do artigo “143.º, n.º 3, do CPTA”.

O Tribunal a quo, em despacho, proferiu a seguinte decisão:

“Pretende a Recorrente que seja atribuído efeito suspensivo ao recurso por si interposto da sentença proferida nos presentes autos.

Cumpre apreciar e decidir:

Nos termos do disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 143º do CPTA, os recursos das decisões respeitantes a processos cautelares e respetivos incidentes têm efeito meramente devolutivo.

Este efeito devolutivo, fixado pelo legislador, não pode ser alterado por decisão do juiz.

Com efeito, o disposto no n.º 4 do artigo 143º do CPTA estabelece que:

“Quando a atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso possa ser causadora de danos, o tribunal pode determinar a adoção de providências adequadas a evitar ou minorar esses danos e impor a prestação, pelo interessado, de garantia destinada a responder pelos mesmos”.

Tal normativo não se aplica aos casos do n.º 2, mas apenas às situações previstas no n.º 3 da mesma norma, em que o juiz atribua tal efeito devolutivo a requerimento da parte vencedora.

Neste sentido, pronunciam-se Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, em anotação ao artigo143º do CPTA: “As previsões dos n.ºs 4 e 5 pressupõem que tenha sido requerida a atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso, nos termos do n.º 3. Não são, por isso, aplicáveis às situações de efeito devolutivo por determinação da lei, que diretamente decorrem do disposto no n.º 2, sem dependência de requerimento, e não são, por isso, passíveis de decisão de atribuição ou recusa por parte do juiz. Por outro lado, a lei não prevê a possibilidade, nos casos em que o recurso tem efeito meramente devolutivo, nos termos do n.º 2, de ser requerida ao juiz a substituição desse efeito por um efeito suspensivo. A solução explica-se porque a atribuição do efeito meramente devolutivo ao recurso, nos casos previstos no n.º 2, é justificada, como foi explicado na nota precedente, pelas razões de especial urgência que estão na base da utilização dos meios processuais em causa (intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, tutela cautelar e antecipação do julgamento de mérito no âmbito do processo cautelar), e, no que refere às decisões respeitantes a processos cautelares, também pelo facto de o juiz já ter procedido, no âmbito desses processos, à ponderação de interesses de que os n.ºs 4 e 5 do presente artigo fazem depender a decisão do juiz de alterar os efeitos do recurso” – in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 2017, 4.ª edição, página 1103.

Esta solução foi perfilhada ao nível jurisprudencial, como se ilustra no Acórdão do TCAS, de 02.11.2022, Proc. n.º 247/22.9BELLE-S1, disponível em www.dgsi.pt, em cujo sumário se pode ler:

“(…)

V- Não têm aplicação ao caso os citados nºs 4 e 5 do artigo 143º do CPTA, cujo campo de aplicação que apenas se reporta aos casos em que foi requerida a atribuição de efeito devolutivo ao recurso, prevista no nº 3, prevendo-se em seguida, e sequencialmente, os casos em que os danos decorrentes dessa atribuição se mostrem inferiores (nº 4) ou superiores àqueles que podem resultar da sua não atribuição (nº 5). VI – No caso presente o efeito a atribuir ao recurso seria sempre, por força da lei (cfr. artigo 143º, nº 2 alínea b) do CPTA), o efeito meramente devolutivo, não tendo por isso aqui aplicação o disposto no nº 4 do artigo 143º do CPTA, que foi previsto para as situações em que o efeito-regra é o suspensivo e o juiz decide atribuir-lhe efeito meramente devolutivo, justificando-se em tais casos que o interessado preste caução ou outra garantia idónea, destinada a responder pelo danos causados pela atribuição desse efeito.”

(Aderindo ao mesmo entendimento – cfr. Acórdãos do TCA Sul, de 12-9-2019, Processo nº 2000/18.5BELSB, de 26-11-2020, Processo nº 48/20.9BEPDL, e de 23-9-2021, Processo nº 551/20.0BELLE.)

Face ao exposto, por falta de previsão legal expressa, indefere-se o ora requerido efeito suspensivo do recurso interposto.

Por ser legal, tempestivo e a Recorrente ter legitimidade, admito o recurso interposto da sentença recorrida, a processar como apelação, com subida imediata nos presentes autos, para o Tribunal Central Administrativo Sul, com efeito meramente devolutivo (cfr. artigos 140.º, n.º 1, 141.º, n.º 1, 143.º, n.º 2, alínea a) e 147.º, n.º 1 do CPTA e artigo 629º, n.º 3, al. c) do CPC, ex vi artigo 140º, n.º 3 do CPTA).”

Apreciando.

Nos termos do artigo 641.º, n.º 5, do CPC, aplicável “ex vi” do artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, a decisão da 1.ª instância que determine o efeito do recurso não vincula o tribunal superior.

Acontece que, no caso em apreço, não só se mostra bem fixado o efeito meramente devolutivo ao recurso, conforme o previsto na alínea a) do n.º 2 do artigo 143.º do CPTA, tal como, foi com acerto que se recusou o requerido efeito suspensivo, por não ser aplicável o n.º 4 do citado comando legal aos casos, como o ora presente, em que o efeito devolutivo do recurso dimana directamente da lei, não sendo passível de alteração pelo juiz.

Foi com pertinência e oportunidade que o despacho supra transcrito citou adequadamente a doutrina e a jurisprudência deste TCAS nesta matéria, que, sem mácula, se mostram, em tudo, fontes esclarecedoras das razões pelas quais, aqui igualmente secundadas, se deve recusar o pretendido efeito suspensivo do recurso.

Mantém-se, por isso, o efeito meramente devolutivo ao recurso interposto pela ora Recorrente.

III- Delimitação do objecto do recurso.

Considerando que são as conclusões de recurso a delimitar o seu objecto, nos termos conjugados dos artigos 635.º, n.ºs 3 e 4, e 639.º, n.ºs 1 e 2, do CPC, aplicáveis “ex vi” do artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, cumpre apreciar e decidir, resumidamente, se a decisão recorrida, ao concluir pela falta de verificação dos pressupostos enunciados no artigo 109.º, n.º 1, do CPTA, incorreu em erro de julgamento.

IV- Matéria de facto.

A decisão recorrida não fixou qualquer factualidade.

V- Fundamentação de Direito.

Na parte que aqui importa perscrutar, veja-se a fundamentação de direito explanada na decisão recorrida, transcrevendo-se os seguintes trechos, por serem aqueles que, de modo mais relevante, interessam à decisão do presente recurso:

“(…) Analisando de perto o requerimento inicial, constata-se que o Requerente apenas alega que a demora na apreciação e decisão do seu pedido de atribuição de nacionalidade, por parte da Entidade Requerida, põe em causa o seu direito à nacionalidade, bem como a priva do direito à livre circulação, residência, acesso pleno ao mercado de trabalho e regularização da sua situação documental junto das autoridades espanholas, país onde vive.

Sustenta, ainda, que ali exerce as suas atividades profissionais e construiu as bases da sua vida familiar, laboral e social, sendo titular de um contrato de arrendamento e estando inscrita nos serviços municipais competentes.

Conclui que, ao residir legalmente na União Europeia e reunir os requisitos para a nacionalidade originária portuguesa, encontra-se numa posição juridicamente qualificada para exigir o exercício imediato dos direitos de cidadania europeia.

Primeiramente, importa destacar quais são os direitos, liberdades e garantias que vêm consagrados no artigo 26º da Constituição da República Portuguesa.

Prevê o n.º 1 do artigo enunciado que “A todos são reconhecidos os direitos à identidade pessoal, à capacidade civil, à cidadania, ao bom nome e reputação, à imagem, à palavra, à reserva da intimidade da vida privada e familiar e à proteção legal contra quaisquer formas de discriminação”, estabelecendo o n.º 4 que “A privação da cidadania e as restrições à capacidade civil só podem efetuar-se nos casos e termos previstos na lei, não podendo ter como fundamento motivos políticos”.

Estamos, pois, na presença do direito à nacionalidade, que corresponde a um direito fundamental, cuja tutela se subsume ao objeto do presente meio processual de intimação para defesa de direitos, liberdades e garantias.

Todavia, importa sublinhar que a Requerente é omissa na alegação de factos relativos à sua situação concreta, que permitam concluir que a falta de decisão, por parte da Entidade Requerida, contende com o exercício do direito supra mencionado, não bastando, para o efeito, a sua alegação vaga e genérica.

Ao demais, a Requerente não alega nenhum facto que indicie que seja necessário ser proferida uma decisão de mérito urgente, não logrando realçar a indispensabilidade do recurso à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias.

Na verdade, de acordo com a factualidade vertida no requerimento inicial, não é possível concluir que a Requerente esteja numa situação premente em que seja indispensável ocorrer a emissão de uma decisão, sob pena de vir a ser lesado o seu direito à nacionalidade.

Os meros incómodos, decorrentes da inércia da Entidade Requerida, alegadamente sofridos pela Requerente, não são, pois, suficientes para concluir que a emissão urgente de uma decisão de mérito seja indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade e garantia.

Temos, portanto, que em termos de urgência da tutela requerida, a Requerente não alegou e provou circunstancialismo concreto, de forma a se concluir que a sua situação é distinta (e urgente) relativamente a outros interessados que se dirigem aos serviços da Conservatória com o mesmo propósito e que deve gozar de prioridade relativamente a estes.

Posto isto, a situação de urgência teria de ser analisada perante factos concretos da vida real, que demonstrassem a necessidade de uma decisão imediata do pedido, não tendo a Requerente cumprido com tal ónus de densificação factual, limitando-se a enunciar alegações genéricas e abstratas, em torno dos alegados direitos violados, sem qualquer alusão a algum problema na sua vida pessoal, decorrente da inércia da Entidade Requerida, que possa justificar, de forma cabal e objetiva, a sua especial urgência.

Conforme vem vertido no requerimento inicial, o Requerente apenas arguiu que vive em Espanha, onde exerce assuas atividades profissionais e construiu as bases da sua vida familiar, laboral e social, sendo titular de um contrato de arrendamento e estando inscrita nos serviços municipais competentes, porém, não concretiza de forma basilar quais são os direitos que estão em jogo e em relação aos quais se encontra impedida de aceder e de que modo, em particular, tal afeta a sua vida.

Por último, a Requerente não indica, em nenhum momento, no seu articulado inicial, qual o limite temporal a partir do qual ocorreria a hipotética lesão, ou a ameaça de lesão, do alegado direito à nacionalidade.

Tal como evidencia o Acórdão do TCAS, de 09.02.2023, Proc. n.º 3027/22.8BELSB, a cuja fundamentação aderimos na totalidade e sem reservas: amente a estes.

(…)

Assim, é forçoso concluir que não se encontra preenchido o primeiro dos pressupostos do recurso à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias (a indispensabilidade de uma decisão de mérito urgente para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia).

Tal como se aludiu supra, o legislador configurou a intimação como um meio processual excecional e restrito, cujos pressupostos devem estar cumulativamente preenchidos, o que não sucede no presente caso.

Importa, por último, referir que, não é aplicável a prerrogativa prevista no artigo 110.º -A, n.º 1, do CPTA, pois considerando os pedidos formulados, não é possível o recurso à tutela cautelar com idêntico objeto.

No caso em apreço, não é possível lançar mão do preceituado no artigo referenciado, desde logo, porque tal norma pressupõe a alegação no requerimento inicial de uma situação de urgência para o decretamento da providência, e conforme se expôs, a Requerente não alegou qualquer facto atinente à necessidade e urgência de uma decisão definitiva ou provisória.

(…)

Consequentemente, por se verificar a impropriedade do meio processual que determina a nulidade de todo o processo e sem contraditório, por manifesta desnecessidade, o requerimento inicial deve ser indeferido liminarmente, à luz do artigo 590º, n.º 1, do CPC, aplicável ex vi artigo 1º do CPTA, como se decidirá.”

Apreciemos.

A decisão recorrida labora num domínio prévio, que se encontra inculcado a montante da fase de sindicância do mérito da causa. Isto é, tendo o Tribunal a quo que emitir um despacho liminar, a proferir no prazo máximo de 48 horas, nos termos do artigo 110.º, n.º 1, do CPTA, é nesse preciso momento inicial que se impõe ao juiz aquilatar sobre a verificação dos pressupostos do processo de intimação, que se encontram plasmados no n.º 1 do artigo 109.º do CPTA.

Em resultado dessa primeira análise, o juiz da causa tanto pode admitir o articulado inicial, seguindo-se a citação da contra-parte, como pode rejeitá-lo, nesta última hipótese, se algum dos pressupostos enunciados no n.º 1 do artigo 109.º do CPTA não se mostrar, em concreto, preenchido.

“In casu”, foi precisamente o que ocorreu. A Meritíssima Juíza a quo, tendo que proferir o despacho inicial no processo de intimação que lhe calhou em distribuição, emitiu, ante as circunstâncias alegadas do caso concreto, a decisão liminar de indeferimento do requerimento inicial.

O n.º 1 do artigo 109.º do CPTA dita o seguinte: “A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar” (destaques nossos).

O processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias é de utilização excepcional, cujos requisitos encontram-se formulados no n.º 1 do artigo 109.º do CPTA “em termos intencionalmente restritivos”, segundo o entendimento sufragado no “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, de Mário Aroso de Almeida e de Carlos Alberto Fernandes Cadilha, 5.ª Edição, 2022, Almedina, página 929, em anotação ao artigo acabado de citar.

Antecipamo-nos a dizer que, tendo presente os pressupostos vertidos no n.º 1 do artigo 109.º do CPTA, a começar pelo da indispensabilidade, não se mostra o mesmo preenchido no caso em apreço.

Em termos sintéticos, a indispensabilidade do processo de intimação significa, de acordo com a doutrina inscrita na obra e pelos autores já atrás assinalados, que a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias “não é a via normal de reação a utilizar em situações de lesão ou ameaça de lesão de direitos, liberdades e garantias. A via normal de reação é a da propositura de uma ação não urgente (…)”, “associada à dedução do pedido de decretamento de uma providência cautelar, destinada a assegurar a utilidade da sentença que, a seu tempo, vier a ser proferida no âmbito dessa ação. Só quando, no caso concreto, se verifique que a utilização das vias não urgentes de tutela não é possível ou suficiente para assegurar o exercício, em tempo útil, do direito, liberdade ou garantia é que deve entrar em cena o processo de intimação.

A intervenção da intimação está, assim, excluída nas situações em que a célere emissão de uma decisão sobre o mérito da causa, que ponha definitivamente termo ao litígio, não é indispensável para proteger o direito, liberdade ou garantia, bastando, para o efeito, a propositura de uma ação não urgente, complementada pelo decretamento de uma providência cautelar que dê uma regulação provisória ao caso.

Pelo contrário, o processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias há de ser chamado a intervir em situações que não possam ser acauteladas deste modo, porque é urgente a obtenção de uma pronúncia definitiva sobre o mérito da causa.” (cf. páginas 933 a 935 da obra citada) – (destaques nossos).

Sobre a subsidiariedade, por seu turno, importa também salientar que o processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias foi instituído como “um meio subsidiário de tutela, vocacionado para intervir como uma válvula de segurança do sistema de garantias contenciosas, nas situações – e apenas nessas – em que as outras formas de processo do contencioso administrativo não se revelem aptas a assegurar a proteção efetiva de direitos, liberdades e garantias” e que “Quando se afirma que o processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias só deve intervir quando os processos não urgentes não se mostrem capazes de assegurar uma proteção adequada, esta afirmação tem, pois, em vista os processos não urgentes, devidamente complementados pelo sistema de tutela cautelar, com todas as possibilidades que ele comporta – com natural destaque, quando tal se mostre necessário, para a mais efetiva de todas, que é o decretamento provisório de providências cautelares” (cf. a obra e os autores que temos vindo a citar, de páginas 935 a 937) – (sublinhados nossos).

Doutrinam ainda Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha na obra citada, na página 932, que “A utilização da intimação não está sujeita a prazo de caducidade (…)”, “mas, a nosso ver, só se justifica se esse for o único meio que em tempo útil permita evitar a lesão do direito, pelo que está necessariamente associada a uma situação de urgência” (destaques nossos).

Retornemos, pois, ao caso concreto.

Em conclusões de recurso, sinteticamente, observamos o desagrado da Recorrente quanto à inércia decisória da Administração, pois, como no essencial refere, o prazo legal de decisão sobre o seu requerimento administrativo foi já largamente ultrapassado, o que, no seu entender, coloca em causa os princípios da decisão, de celeridade e de boa-administração, o que a deixa num limbo e numa situação de expectativas frustradas.

O inconformismo da Recorrente pela demora da Administração na instrução procedimental ou na tomada de uma decisão no competente procedimento administrativo de atribuição da nacionalidade portuguesa, ainda que compreensível e legítimo quanto a eventuais transtornos pessoais ou frustrações que essa situação possa causar ao projecto de vida que decidiu fundar com base em tal nacionalidade, não é, por princípio, debelado pelo acesso imediato ao processo urgente de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, dado que, ante a inércia instrutória ou decisória da Administração, o contencioso administrativo disponibiliza outros meios comuns aos quais os interessados podem recorrer previamente, com especial prevalência para a acção administrativa de condenação à prática de acto devido, consagrada no artigo 37.º, n.º 1, alínea b), do CPTA (meio processual não urgente), eventualmente complementada com o requerimento incidental de processo cautelar para adopção de providência cautelar antecipatória (processo urgente), que ainda pode ser reforçado com o seu decretamento provisório, nos termos do artigo 131.º do CPTA.

Neste particular conspecto, seguimos aqui a jurisprudência já firmada por este TCAS, destacando-se, entre outros, o recente acórdão de 15/07/2025, proferido no processo sob o n.º 12861/25.6BELSB (uma intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, precisamente, em matéria de aquisição da nacionalidade), cuja passagem passamos a transcrever do seguinte modo (consultável em www.dgsi.pt):

“Acrescente-se que “ao dever de decisão que impende sobre a Administração [artigo 13.º do CPA] não corresponde uma posição jurídica subjectiva dos particulares com a natureza de um direito, liberdade e garantia, o que significa que o incumprimento dos prazos procedimentais, na medida em que não contende com um direito com aquela natureza, não permite o recurso à intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias”, donde “o incumprimento do prazo de decisão do pedido de atribuição de nacionalidade não permite, por si só, o recurso à intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, sendo que, noutra perspectiva, tal incumprimento não consubstancia a urgência que integra o primeiro pressuposto do recurso à intimação” (Ac. deste Tribunal Central Administrativo Sul de 3.10.2024, proferido no processo 1796/24.0BELSB).” (sublinhado nosso).

Portanto, podemos concluir que não é a violação do dever de decisão que, por si só, justifica o acesso imediato ao processo de intimação, mas sim quando este meio processual se mostre indispensável para assegurar o exercício em tempo útil de um direito, liberdade e garantia.

Aliás, sempre se diz que o decurso do tempo não obstará a que a pretensão da ora Recorrente em ser portuguesa lhe venha a ser reconhecida, se a isso tiver efectivamente direito, segundo os requisitos fixados na lei ordinária.

Decorre ainda das conclusões de recurso, no essencial, que a Recorrente assevera que está em crise o direito fundamental à nacionalidade portuguesa, invocando o artigo 26.º, n.º 1, da CRP, que preceitua o seguinte: “A todos são reconhecidos os direitos à identidade pessoal, ao desenvolvimento da personalidade, à capacidade civil, à cidadania, ao bom nome e reputação, à imagem, à palavra, à reserva da intimidade da vida privada e familiar e à protecção legal contra quaisquer formas de discriminação.”

Independentemente de estar em causa, ou não, um direito fundamental à aquisição da nacionalidade portuguesa, e da susceptibilidade de poder ser tutelado, ou não, por recurso à intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, o importante é que se mostrem, também, preenchidos os restantes pressupostos vertidos no artigo 109.º, n.º 1, do CPTA.

Todavia, como dimana do caso vertente, e melhor adiante explicitaremos, a situação da ora Recorrente não é de molde a preencher os demais pressupostos preconizados no artigo 109.º, n.º 1, do CPTA, razão pela qual, desde já dizemos que não basta a mera invocação de um direito fundamental para aceder ao presente meio processual.

A Recorrente, visto o fio condutor das conclusões de recurso, também apela ao argumento do estatuto de cidadã europeia que se encontra impedida de usufruir em resultado de ainda não ter obtido a nacionalidade portuguesa, tanto mais que, como refere, até já reside em Espanha.

Ora, entre outros direitos que assistem aos cidadãos da União Europeia, destacamos o disposto no artigo 45.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, comando legal que dita o seguinte:

“1. Qualquer cidadão da União goza do direito de circular e permanecer livremente no território dos Estados-Membros.

2. Pode ser concedida liberdade de circulação e de permanência, de acordo com os Tratados, aos nacionais de países terceiros que residam legalmente no território de um Estado-Membro.”

Acontece que, simplesmente, não se mostra em crise, no caso da ora Recorrente, porque não concretamente alegada qualquer situação grave de constrangimento, as citadas prerrogativas legais de direito europeu (por exemplo, de circulação e de permanência).

Por outro lado, face ao alegado em conclusões de recurso, não se vê que o direito de cidadania europeia que a Recorrente clama, em função da nacionalidade portuguesa que pretende obter, se encontre definitiva e irremediavelmente prejudicado em resultado da falta de decisão do ora Recorrido, porquanto, se e quando obtiver a nacionalidade portuguesa, passará, como é expectável, a usufruir em pleno das vantagens inerentes a tal cidadania europeia.

É de referir que, embora não tenha a Recorrente alcançado uma nacionalidade da União, alegou no artigo 13.º do seu requerimento inicial, contudo, que se encontra a residir de forma regular em Espanha, ali tendo firmado o centro da sua vida pessoal, familiar e profissional, ou seja, se reside legalmente no território da União Europeia, como afirma, a Recorrente não se encontrará impedida de circular e permanecer no espaço da União, atento o n.º 2 do citado artigo 45.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, porquanto, nenhuma situação concreta de constrangimento ou compressão de direitos foi sequer alegada pela Recorrente nesta temática.

Do até aqui visto, em suma, não se vislumbra qualquer situação concreta de urgência que importe acautelar por via do presente processo de intimação.

Assevera ainda a Recorrente, em conclusão de recurso, que a sentença recorrida representa a violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva (cf. art.º 20.º, n.º 5, CRP), pois consubstancia um “juízo excessivamente formalista e desproporcionado”.

Mas sem razão.

À Recorrente não está a ser cerceado o acesso ao direito e à tutela jurisdicional efectiva. O que se exige, diferentemente, é que, para cada processo judicial que se lance mão, sejam cumpridos os pressupostos legalmente previstos, no caso concreto, os exigidos no artigo 109.º, n.º 1, do CPTA, para o processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias. Exigir o cumprimento dos respectivos pressupostos processuais não é o mesmo que negar o acesso ao direito ou impedir a defesa jurisdicional de cada pretensão material, é, isso sim, obrigar a que, para cada demanda, se cumpram as competentes exigências processuais de acesso que a lei dita.

E, ademais, como bem se percebe da decisão recorrida e do que atrás expendemos, a Recorrente não fica desprovida do acesso ao direito e à tutela jurisdicional do direito que aqui clama, tem é que o fazer pelos meios processuais de reacção adequados, que existem, ou seja, por intermédio de uma acção administrativa não urgente, eventualmente complementada pela tutela cautelar, acrescida, ainda, da possibilidade de decretamento provisório da medida cautelar.

Portanto, como se depreende, não é uma problemática de negação de acesso ao direito ou falta de tutela jurisdicional efectiva o que aqui está em causa, mas antes de impor que a Recorrente lance mão do meio processual mais adequado ou apropriado, atentos os pressupostos legais, razão pela qual se conclui que não está em crise o artigo 20.º da CRP.

Diz também a Recorrente, em conclusão de recurso, que, subsidiariamente, caso se entenda não estarem reunidos os pressupostos do artigo 109.º do CPTA, deverá o processo ser convolado em acção de condenação à prática de acto administrativo devido, nos termos do artigo 89.º, n.º 4, alínea b), do CPTA, aproveitando-se os actos já praticados, e prosseguindo a instância nos termos legais.

Acontece que, para o desiderato da Recorrente, teria de se verificar o erro na forma de processo, que, aí sim, conduziria à possibilidade de convolação requerida. Ora, se o meio processual utilizado até pode corresponder à pretensão deduzida pela Recorrente, nada há, pois, a convolar. Aliás, como resulta da sentença recorrida, não é tanto o erro na forma de processo ou a impropriedade do meio processual que está em crise, mas sim, e sobretudo, a excepção dilatória inominada da falta de verificação dos pressupostos da intimação, tal como preconizados no artigo 109.º, n.º 1, do CPTA.

Não ocorre, portanto, a nulidade por erro na forma de processo, e, consequentemente, nenhum dever existe em convolar a petição inicial de intimação no meio processual indicado pela Recorrente, razões pelas quais, em suma, não pode ser atendida a pretendida convolação.

Aqui chegados, em resumo, importava que a Recorrente tivesse cumprido com o ónus de alegação de factos concretos realmente demonstrativos de uma situação impressivamente caracterizadora da indispensabilidade do presente meio processual, ou seja, um contexto factual elucidativo de urgência ou premência. Mas tal não dimana do requerimento inicial, como bem constatou a sentença recorrida, como não resulta, de igual modo, do exposto em conclusões de recurso.

Ou seja, visto o fio condutor das conclusões recursivas, que delimitam o objecto do recurso, não se vislumbra a alegação de qualquer factualidade devidamente circunstanciada e densificada que sirva para justificar a indispensabilidade e o uso excepcional do processo de intimação, pois que, nada de urgente ou premente dali se infere no sentido de ser necessária uma tutela imediata e definitiva dos direitos esgrimidos pela Recorrente.

Ora, sem quaisquer outros factos devidamente explicados ou densificados, que justifiquem o provir de uma situação de especial urgência ou premência que importe, desde já, obstar, nada de realmente ofensivo se vislumbra para os direitos invocados que importe o accionamento do processo de intimação.

Quer isto dizer, em resumo, que a Recorrente não acoplou quaisquer factos concretos e realmente demonstrativos de estarmos perante uma situação de especial urgência que seja indispensável acautelar ou impedir de modo imediato, em tempo útil e de forma definitiva pela utilização do processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias.

Não é por demais relembrar que é sempre a partir do caso concreto que se perscruta a existência de fundamentos factuais que justificam a indispensabilidade do recurso ao processo de intimação. É o próprio requerente do meio processual de intimação que tem o ónus de alegar e provar os factos integradores/demonstrativos da requerida indispensabilidade.

Ao fim e ao cabo, como já aflorámos, inexiste no caso vertente, por falta de alegação, qualquer situação realmente urgente ou premente que importe prevenir por intermédio do processo de intimação, isto é, a Recorrente não associou ao requerimento inicial, nem sequer agora, às conclusões recursivas, quaisquer factos suficientemente densificados que demonstrem a tal urgência ou premência ou dos quais seja possível extrair um atropelo grave e irreversível aos direitos invocados.

Ademais, a posição aqui propugnada mostra-se apoiada por jurisprudência deste mesmo TCAS, chamando-se à colação o acórdão de 06/10/2022, proferido no processo sob o n.º 1749/22.2BELSB, “in” www.dgsi.pt, num caso semelhante ao ora em análise, enfatizando-se o seguinte trecho: “(…) 22. Além do mais, é ainda patente que a autora não deu satisfação ao ónus de alegação e de prova que lhe estava cometido, de acordo com as regras gerais do ónus da prova, no sentido de demonstrar a imprescindibilidade do recurso ao presente meio processual, por não ser possível, em tempo útil, o recurso a uma acção administrativa.

23. Percorrendo novamente quer o requerimento inicial, quer a alegação de recurso, constata-se que a autora não alega um único facto concreto do qual resulte que, pela circunstância da sua pretensão ser apreciada no âmbito da acção administrativa e, portanto, de uma decisão final com trânsito em julgado numa tal acção poder demorar, pelo menos – atendendo aos prazos previstos para a sua tramitação e à possibilidade de recurso jurisdicional –vários meses, tal circunstância seja susceptível de retirar utilidade ao processamento do acto de integração do seu registo de nascimento no registo civil português que só nessa data seja efectuado.

24. Com efeito, a autora não alegou – e, consequentemente, não provou – que, caso a decisão de mérito não fosse proferida num processo de natureza urgente, haveria (a) uma perda irreversível de faculdades de exercício desse direito (o direito à aquisição da nacionalidade portuguesa), e (b) uma qualquer situação de carência pessoal ou familiar em que estivesse em causa a imediata e directa sobrevivência pessoal de alguém.

25. Acresce que o direito em causa nos presentes autos (o direito à aquisição da nacionalidade portuguesa) não é relativo à situação profissional da autora, nem está em causa qualquer situação de incerteza quanto à sua situação civil (designadamente quanto ao seu estado civil), mas antes a aquisição de mais outra nacionalidade pela autora (que já possui a nacionalidade brasileira).

26. De tudo o que se afirmou, resulta inequívoco que a autora não alegou – e também não alega no presente recurso – um único facto concreto que permita concluir que o invocado direito à aquisição da nacionalidade portuguesa não terá utilidade caso só venha a ser concedido mediante uma decisão a proferir em acção administrativa, isto é, que esta acção não é suficiente para assegurar o exercício em tempo útil desse direito. Ou, dito por outras palavras, a autora não invoca qualquer facto concreto do qual resulte que, pela circunstância da sua pretensão vir apenas a ser apreciada no âmbito da acção administrativa, ficará sem qualquer utilidade a eventual condenação dos réus que aí possa vir a ocorrer, de deferimento do pedido de aquisição da nacionalidade portuguesa oportunamente formulado.

27. Deste modo, bem andou a decisão recorrida ao entender que a questão para a qual era solicitada tutela não podia ser resolvida através do processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, visto que não vinha invocada qualquer situação concreta de urgência a exigir uma decisão de fundo no âmbito desse processo.

28. Conclui-se, assim, que a decisão recorrida não violou o disposto no artigo 109º, nº 1 do CPTA, ao julgar manifesta a inexistência de um dos pressupostos necessários para a admissibilidade do pedido de intimação, na medida em que tal pronúncia conduziu a que ficasse prejudicado o conhecimento do mérito da pretensão formulada, motivo pelo qual carece de razão de ser a alegação de que a decisão recorrida violou os artigos 3º, nº 1 e 22º, ambos da Lei da Nacionalidade, e os artigos 4º, 16º, nº 1, 18º e 26º, todos da CRP.” - (sublinhado nosso).

É de referir, ainda, o acórdão deste TCAS, de 19/03/2024, emitido no processo sob o n.º 2087/23.9BELSB, “in” www.dgsi.pt, salientando-se a seguinte passagem: “(…) Por outro lado e não de somenos importância, a acção de intimação prevista no artigo 109º do CPTA visa a protecção de direitos, liberdades e garantias previstos na CRP e susceptíveis de ser exercidos no território nacional por nacionais portugueses ou estrangeiros que se encontrem ou residam em Portugal, por beneficiarem do princípio da equiparação, previsto no artigo 15º do mesmo diploma fundamental.

Sucede que nem a Recorrente é portuguesa, nem se encontra a residir em Portugal, nem a proposta de trabalho que pretende assegurar se enquadra no direito ao trabalho previsto no artigo 58º da CRP, como um direito económico do Capítulo I do Título III – Direitos e deveres económicos, sociais e culturais [e não como um dos direitos, liberdades e garantias, do Título II, com a mesma epígrafe].

No que concerne à invocada cidadania europeia, no caso, decorrente da titularidade da nacionalidade portuguesa, não se verificando esta na esfera jurídica da Recorrente e não tendo a decisão recorrida conhecido do mérito da causa, nada mais se impõe considerar sobre o assunto.

Donde, o direito fundamental alegado, à nacionalidade portuguesa, não se encontra ameaçado e a urgência alegada na petição reporta-se a um direito que, pelas razões expostas, não pode ser considerado um direito, liberdade e garantia consagrado e protegido pela CRP, merecedor de tutela jurisdicional nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 109º do CPTA.

(…)

Em face do que, sendo de manter o entendimento do tribunal recorrido de que não se verifica o requisito da indispensabilidade do uso da acção de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, o presente recurso não pode proceder.” – (destaques nossos).

E ainda, no sentido do ora julgado, referimos o acórdão deste TCAS, de 16/10/2024, proferido no processo sob o n.º 1562/24.2BELSB, e o acórdão deste mesmo Tribunal de apelação, 14/11/2024, tirado no processo sob o n.º 2181/23.6BELSB, todos consultáveis em www.dgsi.pt.

Atente-se, também, entre outros, ao acórdão deste TCAS, de 13/07/2023, emitido no processo sob o n.º 489/23.0BELSB, “in” www.dgsi.pt, convocando-se o entendimento formulado no seu sumário, do qual consta o seguinte:

“I- Do art. 109º n.º 1, do CPTA, resulta que a utilização da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias depende dos seguintes pressupostos:

1) - a necessidade de emissão urgente de uma decisão de mérito seja indispensável para protecção de um direito, liberdade ou garantia [indispensabilidade de uma decisão de mérito];

2) - não seja possível ou suficiente o decretamento de uma providência cautelar no âmbito de uma acção administrativa normal [impossibilidade ou insuficiência do decretamento de uma providência cautelar no âmbito de uma acção administrativa, isto é, o requisito da subsidiariedade (…)”

Invoca-se, ainda, o acórdão do STA, de 04/04/2024, tirado no processo sob o n.º 015/24.3BALSB, consultável em www.dgsi.pt, destacando-se os pontos I e II do seu sumário, como segue:

“I- A adequação do meio processual da intimação judicial para proteção de direitos, liberdades e garantias, não se afere apenas em função de estar em causa um direito, liberdade ou garantia ou direito fundamental análogo, pois é necessário que esse direito se encontre ameaçado ou carente de tutela urgente de mérito.

II- Nos termos previstos no n.º 1, do artigo 109.º do CPTA, o uso deste meio processual pressupõe a necessidade de uma tutela de mérito urgente, que não possa ser satisfeita através do recurso aos meios normais, urgentes e não urgentes, isto é, processo cautelar e ação administrativa.”

Tudo visto, é de negar provimento ao recurso.

Sem custas, atenta a isenção prevista no artigo 4.º, n.º 2, alínea b), do RCP.

Em conclusão, é elaborado sumário, nos termos e para os efeitos do estipulado no artigo 663.º, n.º 7, do CPC, aplicável “ex vi” do artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, nos seguintes moldes:

I- O recurso ao processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, ainda que intentado por cidadão estrangeiro requerente da nacionalidade portuguesa, depende da verificação, ante os factos concretamente alegados, do pressuposto da indispensabilidade desse meio processual, isto é, da sua necessidade para a emissão urgente de uma decisão de mérito imprescindível à protecção de um direito, liberdade e garantia, tendo em conta o estatuído pelo n.º 1 do artigo 109.º do CPTA.

II- Tendo presente o pressuposto da indispensabilidade, impõe-se que do caso concreto transpareça uma evidente situação de urgência ou premência, não bastando invocar na petição inicial a ameaça ao exercício de direitos, alegadamente tipificados na CRP como fundamentais, impondo-se ao requerente que alegue e prove factos que permitam concluir pela verificação, por referência à sua situação concreta, dos pressupostos de admissibilidade do processo de intimação previsto no artigo 109.º do CPTA.

III- Faltando a demonstração dos pressupostos da indispensabilidade e da subsidiariedade, não é de admitir o articulado inicial, devendo o juiz, em consequência, rejeitar liminarmente a petição inicial, atento o disposto no artigo 110.º, n.º 1, do CPTA.

VI- Decisão.

Ante o exposto, acordam, em conferência, os Juízes-Desembargadores que compõem a Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso jurisdicional.

Sem custas.

Registe e notifique.

Lisboa, 23 de Outubro de 2025.

Marcelo Mendonça – (Relator)

Mara de Magalhães Silveira – (1.ª Adjunta)

Lina Costa – (2.ª Adjunta)