465/10.2BELLE - Tribunal Central Administrativo Sul

I- A autoridade do caso julgado corresponde à força vinculativa que uma decisão de mérito transitada em julgado tem em acções judiciais posteriores que com aquela se conexionem, de modo a evitar a ocorrência de contradições entre ambas, e a inerente violação do princípio da segurança jurídica.

II- Estando em causa nos presentes autos um vício do acto impugnado não conhecido em acção judicial anterior, não se pode falar em autoridade do caso julgado com vista a estender ao caso o sentido decisório determinado em outro processo, não se formando caso julgado sobre questão não decidida.

III- Comprovar a inexistência de alternativas de localização viável em áreas não integradas na REN é diferente de caracterizar o local e demonstrar que o mesmo se mostra aprovado pelas entidades competentes.

IV- Sendo a definição da zona REN de interesse supra-municipal e, por isso mesmo, disciplinada a esse nível, deve a mesma prevalecer sobre o interesse municipal de exploração de uma pedreira, não podendo o PDM, ao permitir a exploração de pedreira em localização REN, afastar as regras especiais estabelecidas para a zona em causa pelo regime jurídico da REN, impondo-se, antes, que com as mesmas se conforme.

ACÓRDÃO

Acordam, em conferência, os juízes da subsecção comum da secção administrativa do Tribunal Central Administrativo Sul:

I- RELATÓRIO

Y… e mulher, J…, intentaram acção administrativa especial contra o Município de Tavira, T… & Filhos, S.A., Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve e Ministério da Economia da Inovação e do Desenvolvimento. Pedem (i) A declaração da nulidade do despacho proferido pelo Vice-Presidente da Câmara Municipal de Tavira em 09.06.2009, que concedeu à T… & Filhos, S.A., licença de exploração de uma pedreira no Cerro do Leiria, com uma área total de 49 965m2; (ii) A condenação da T… & Filhos, S.A., e, subsidiariamente, do Município, a demolir as obras executadas ao abrigo do alvará n.º 1/2009, de 21 de Julho, e a repor o terreno no estado anterior à intervenção realizada; e (iii) A condenação solidária dos réus Município de Tavira e T… & Filhos, S.A., no pagamento de uma indemnização por todos os prejuízos causados, compreendendo: € 100.000.00, a título de danos não patrimoniais; € 405.895.13, a título de danos patrimoniais, consubstanciados na desvalorização sofrida pela sua propriedade; e o valor a apurar em sede de execução de sentença relativo aos danos causados na sua casa pelos actos de execução do acto administrativo cuja declaração de nulidade peticionam.

Pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé foi proferido Acórdão a julgar a acção parcialmente procedente, declarando a nulidade do acto impugnado, condenando a T… & Filhos, S.A. a demolir as obras realizadas e a repor o terreno na situação em que se encontrava antes da sua intervenção, e absolvendo o Município de Tavira e a T… & Filhos, S.A. do pedido indemnizatório.

O réu Município de Tavira interpôs recurso de apelação, cujas alegações contêm as seguintes conclusões:

A. Os atos praticados pelo R. de alteração pontual do PDM de Tavira e, consequentemente, de licenciamento da pedreira no Cerro do Leiria são perfeitamente válidos;

B. A alteração pontual do PDM seguiu os trâmites legais exigíveis pela lei;

C. O local foi definido, então, como constituindo “uma região calcária por excelência, de flora e fauna pobres”;

D. Mais foi então considerado que “não existindo habitações por perto, nem atividades agrícolas relevantes, a extração de pedras, desde que tecnicamente bem feita, não perturba os aquíferos, uma vez que não atinge a profundidade dos lençóis, nem terá drenagem de poluentes, pelo que se considera ser viável a desafetação dos solos (da REN) em apreço”;

E. A aprovação da localização da pedreira no Cerro do Leiria foi aprovada por todas as entidades que deveriam dar parecer no processo;

F. E foi publicada no DR pelo aviso 25861/2007, 2ª série de 26 de Dezembro;

G. Todos os pareceres ao caso exigíveis foram dados conforme a lei, não carecendo de qualquer parecer adicional e não foi omisso nenhum requisito;

H. Pretender que a demandada tivesse comprovado a inexistência de alternativas viáveis para a localização da pedreira é uma total inversão lógica do raciocínio a seguir;

I. Pelo que o requisito constante da alínea iv) da Portaria 1356/2008 deve ter-se por verificado;

J. Das informações e pareceres da CCDR-Algarve e das respostas oportunamente dadas pela TRC e pelo próprio R. Município de Tavira, resulta que todos os aspetos relacionados com as incidências ambientais e as medidas de compensação ambiental foram avaliados e acautelados, quer no parecer produzido pela CCDR, quer no posterior ato de licenciamento ora em crise;

K. Tendo sido, inclusive, elaborado um Plano de Recuperação Paisagística (PARP);

L. Quer o R. MT, quer a demandada TRC, apresentaram sempre os documentos solicitados pela CCDR, como apresentaram sempre as alterações que foram sendo solicitadas, no sentido do cumprimento integral das normas ao caso aplicáveis, designadamente as relativas às incidências ambientais e medidas de compensação ambiental;

M. Tendo praticado um ato válido, no cumprimento da lei, nenhuma responsabilidade poderá ser imputada ao R.;

N. O artigo 607° do CPC estabelece o dever de fundamentação da sentença;

O. O comando supra transcrito exige, pois, ao julgador que habilite o destinatário da sua decisão com os elementos necessários a que este compreenda a decisão, os factos em que se suporta e as regras ao caso aplicáveis;

P. O que não se verifica na douta sentença;

Q. A sentença não demonstrou, através de raciocínios lógico-dedutivos, as razões pelas quais chegou às conclusões a que chegou, pelo que não se encontra suficientemente fundamentada nesta parte, de extraordinária importância para a decisão final;

R. Padece, pois, a sentença em crise de um vício de falta de fundamentação ou, pelo menos, de fundamentação insuficiente, o que determina a nulidade da sentença;

S. Ainda que os pressupostos de facto e de direito que presidiram às conclusões retiradas na sentença quanto aos três requisitos que veio a considerar não se verificarem estivessem corretamente avaliados, o que supra já demonstramos cabalmente não acontecer, nunca a conclusão a retirar desse facto seria a nulidade do ato de licenciamento;

T. Dispõe o artigo 27º, n.º 1 do DL 166/2008, de 22 de Agosto que “São nulos os actos administrativos praticados em violação do disposto no presente capítulo ou que permitam a realização de acções em desconformidade com os fins que determinaram a exclusão de áreas da REN”;

U. Da supra citada norma legal resulta que a cominação de nulidade abrange os atos administrativos praticados em violação daquele Decreto-Lei e não quaisquer outros;

V. E a nulidade é uma invalidade típica, no sentido em que o legislador determina, normalmente com precisão, quais os atos suscetíveis de gerarem este tipo de invalidade;

W. A cominação residual, nesta e noutras matérias, é a da anulabilidade dos atos, que introduz, normalmente, as possibilidades de convalidação e sanação, respeitando o princípio do aproveitamento dos atos até ao limite em que puderem ser aproveitados;

X. No caso em análise, as normas cujo cumprimento poderia estar em causa são, para além de regulamentares, claramente instrumentais em face dos valores que se querem proteger;

Y. E, tratando-se de um estudo de incidências ambientais e de medidas de compensação ambiental (que, repete-se, foram feitos), sempre se poderia sanar o vício apresentando os referidos estudo e medidas, assim se aproveitando todo um edifício de atos, jurídicos e materiais, já produzidos com vista à instalação da pedreira em causa no Cerro do Leiria;

Z. Pelo que, a haver violação das normas regulamentares indicadas, a consequência jurídica seria sempre e só a anulabilidade dos atos, com a consequente possibilidade de convalidação (pelo decurso do prazo) ou sanação (pela prática dos atos eventualmente em falta).

Também os autores interpuseram recurso de apelação, cujas alegações contêm as seguintes conclusões:

1.ª Encontra-se provado documental e pericialmente (cfr. fotografias juntas na P.I. como documentos 13, 14 e 15 e respostas aos quesitos 1 e 2 da perícia) que a T… & Filhos, SA praticou actos de execução material do acto de licenciamento da pedreira que foi declarado nulo, os quais consistiram na desmatação, alteração do relevo por via de aterros e escavações e na abertura e alargamento de caminhos.

2.ª Porém, na alínea a) dos factos não provados consta que não se provou a destruição do coberto arbóreo, nem a alteração do relevo, nem a eliminação da fauna, nem a completa degradação da beleza natural e paisagística da área, sem embargo de no próprio dispositivo da sentença se reconhecer que foram praticados actos de execução material do licenciamento da pedreira pois aí condena-se a Ré "T... & Filhos, S.A." a demolir as obras realizadas e a repor o terreno na situação em que se encontrava antes da sua intervenção.

3.ª Do exposto resulta que foi efectuado um errado julgamento da matéria de facto, devendo ser aditada uma nova alínea aos factos provados, a saber: "oo - A coberto da licença de exploração de pedreira - classe 3 n.º 1/2009, a Ré T... & Filhos, S.A. procedeu à desmatação do terreno e à alteração do respectivo relevo, por via de aterros e escavações, e bem assim à abertura e alargamento de caminhos, tudo nas imediações da propriedade dos Autores

4.ª Em face da matéria dada como provada e daquela que se peticiona seja adicionada aos factos provados, é forçoso concluir que ocorreu efectivamente uma ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos dos recorrentes.

5.ª Com efeito, os actos de execução material do acto de licenciamento da pedreira, declarado nulo, tiveram como consequência directa e necessária a desvalorização da propriedade dos recorrentes, sendo patente o nexo de causalidade entre aqueles actos e esta desvalorização, conforme resulta da conjugação dos factos constantes das alíneas jj) e kk) dos factos dados como provados na decisão em crise.

6.ª E o acto de licenciamento da pedreira e os respectivos actos de execução material causaram também aos ora recorrentes danos patrimoniais que pela sua relevância merecem a tutela do direito.

7.ª Assim, e contrariamente à argumentação expendida no douto acórdão em crise, conclui-se que o acto de licenciamento da pedreira, para além de ilegal, é claramente ilícito, e que dessa ilicitude resultou a directa ofensa de direitos subjectivos dos ora recorrentes, designadamente do direito ao ambiente e à qualidade de vida, e bem assim a efectiva desvalorização da sua propriedade.

8.ª Encontrando-se assim reunidos todos os requisitos da responsabilidade civil extracontratual, ou seja:

- O facto, consubstanciado no acto de licenciamento da pedreira determinado pelo despacho impugnado e pelos respectivos actos de execução;

- A ilicitude, resultante da ilegalidade desse acto administrativo;

- A culpa, traduzida na censura dirigida ao autor do acto, i.e. a Senhora Vice-Presidente da Câmara Municipal de Tavira, que deferiu o pedido de licenciamento da pedreira e bem assim à empresa que praticou ao abrigo daquele acto os respectivos actos de execução material, por não terem usado daquela diligência que um funcionário ou agente típico um bonus pater familiae teria perante as circunstâncias do caso concreto;

- O dano, consubstanciado nos prejuízos patrimoniais e não patrimoniais resultantes para os recorrentes, da ofensa dos direitos ao ambiente, ordenamento do território e qualidade de vida constitucionalmente protegidos, incluindo os danos de natureza psicológica de que foram vítimas por via do acto impugnado e dos respectivos actos de execução, bem como a desvalorização da sua casa causada pelos ditos actos;

- O nexo de causalidade entre a conduta da autora do acto de licenciamento da pedreira e a conduta da empresa que praticou ao abrigo daquele acto os respectivos actos de execução, e os danos que os ora recorrentes sofreram na medida em que estes são originados por aqueles mesmos actos.

9.ª O pedido indemnizatório formulado pelos Autores, ora recorrentes, deveria assim ter sido considerado procedente por provado e os Réus, ora recorridos, condenados a indemnizá-los a título de danos patrimoniais no valor de 140.0006 correspondentes à diferença entre o valor da sua propriedade antes do acto de licenciamento e dos correspondentes actos materiais de execução praticados pela "T... & Filhos, S.A.", e depois destes, e bem assim pelos danos não patrimoniais causados pelos mesmos actos, contabilizados em 50.0006 para cada um dos recorrentes.

10.ª Termos em que a decisão em crise ao absolver os Réus do pedido indemnizatório fez errada apreciação dos factos e igualmente errada interpretação e aplicação da lei, maxime dos arts.º 7.°/1, 9.°/l e 10.°/1/2 da Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro.

A ré T... e Filhos, S.A., também apresentou recurso de apelação, cujas alegações contêm as seguintes conclusões:

a. O Acórdão desvaloriza a invocada AUTORIDADE DE CASO JULGADO, quando no processo em apreço e com os mesmos vícios em apreciação, se conclui pela plena legalidade do acto administrativo de licenciamento.

b. A sentença não faz uma apreciação ou valoração crítica da ampla documentação e pareceres constante do processo instrutor e que acima se faz ampla referência.

c. A alteração pontual do Regulamento do PDM do concelho de Tavira cumpriu toda a tramitação legal exigível.

d. O Regime Jurídico da REN não foi violado. Bem pelo contrário, foram colocadas à ré estreitas condições para a viabilização do investimento, em todas as duas vertentes [ambientais, económicas e até sociais)

e. A CCDRA deu o seu parecer final favorável, bem referenciado que a lei tinha sido cumprida;

f. As conclusões do Acórdão não encontram uma clara fundamentação no seu teor, bem pelo contrário, as contradições são manifestas.

g. Os dois itens suscitados para a desvalorização do acto administrativo (localização e procedimento de avaliação de incidências ambientais) tiveram pleno respeito pela ré por todas as entidades envolvidas, não sendo possível extrair do douto Acórdão um raciocínio logico-dedutível que de tal forma nos leve a concluir pela ausência destes requisitos posterior nulidade do acto.

A recorrida T... e Filhos, S.A., respondeu à alegação dos recorrentes autores, com as seguintes conclusões:

a) A alteração pontual ao Regulamento do PDM de Tavira cumpriu toda a tramitação legal exigível, pelo que o preceito indicado pela Autora é válido e eficaz.

b) O Regime Jurídico da REN não foi violado.

c) A CCDRA deu o seu parecer favorável, tal como se constata no processo instrutor ou na própria contestação apresentada por essa entidade nos presentes autos.

d) O interesse Público Municipal é manifesto e está expresso no referido processo administrativo.

e) O Plano de lavra, suas áreas e cotas, estão perfeitamente identificadas nas peças técnicas do licenciamento e foram elas que foram objecto dos diversos pareceres favoráveis.

f) À ora alegante não pode ser apontada qualquer responsabilidade pelos eventuais danos que os autores invoquem, muito menos os que estão imbuídos de um carácter meramente de especulação imobiliária.

g) Bem esteve o Acórdão do Tribunal a quo a considerar que os trabalhos efectuados não foram de monta (pequena desmatação e alargamento de um pequeno caminho) e que “se é certo que o barulho e o levantamento de pó causados pelo funcionamento da pedreira são susceptíveis de causar transtorno e incómodos a quem, como os autores, reside nas imediações, tal não consubstancia, por si, uma violação do direito ao ambiente e à qualidade de vida constitucionalmente consagrado, uma vez que no âmbito de protecção de tal direito não cabem os meros transtornos ou incômodos.

h) No caso em apreço por maioria de razão porquanto a pedreira nunca chegou a laborar, apesar de existirem acórdãos de outros processos, como se faz menção nos autos, que dão por válido o acto administrativo que permitiu a emissão da competente licença.

O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, pronunciou-se pela improcedência do recurso interposto pelos autores e pela procedência do recurso interposto pelos réus.

Com dispensa de vistos dos juízes-adjuntos (cfr. n.º 4 do artigo 657.º do CPC), cumpre apreciar e decidir.

II- QUESTÕES A DECIDIR

Face às conclusões das alegações de recurso – que delimitam o respectivo objecto, nos termos do disposto nos artigos 635.º, n.º 4, e 639.º, n.ºs 1 e 2, do CPC -, as questões que ao Tribunal cumpre solucionar são as de saber se a decisão recorrida padece de:

a) Nulidade por falta de fundamentação;

b) Erro de julgamento de facto;

c) Erro de julgamento de direito.

III- FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

A decisão recorrida fixou os seguintes factos, que considerou provados:

a) Os autores são proprietários de um prédio misto, sito no L…, freguesia de S…, concelho de Tavira, descrito na Conservatória do Registo Predial de Tavira sob o n.º 2…/1…, inscrito na matriz urbana sob o artigo 1… e na matriz rústica sob o artigo 5… [documento n.º2 junto com a petição inicial].

b) Por escritura pública lavrada em 21/03/2006, os autores adquiriram o prédio referido em a), pelo preço de €140.500.00 [documento n.º3 junto com a petição inicial].

c) Os autores adquiriram o prédio referido em a) para aí instalarem a sua residência [depoimento testemunhal].

d) Os autores acordaram com a sociedade ―C… – Sociedade de Construções, S.A. a construção de uma moradia no prédio referido em a), pelo preço de €229.880.00, acrescido de IVA [documento n.º4 junto com a petição inicial].

e) Os autores procederam ao levantamento e pagamento da licença de construção, com o n.º54, de 17/02/2009, no valor de €2117.78 [documento n.º5 junto com a petição inicial].

f) A construção da moradia iniciou-se de imediato [depoimento testemunhal].

g) Os autores despenderam com a instalação da sua residência no prédio referido em a) a quantia de €470.485.85, compreendendo despesas com a aquisição do prédio e com as obras realizadas [documentos n.ºs 3, 4 e 16 a 32 juntos com a petição inicial].

h) O prédio referido em a) e os terrenos circundantes encontram-se abrangidos pela Reserva Ecológica Nacional e integram a categoria dos Espaços Naturais e Culturais previstos no Plano Director Municipal de Tavira.

i) Desde o ano de 1999, a T... & Filhos, S.A. adquiriu, isoladamente ou com o Município de Tavira, terrenos situados na Reserva Ecológica Nacional, no Cerro do Leiria, freguesia de Santa Catarina da Fonte do Bispo [documentos n.ºs 6 e 7 juntos com a petição inicial].

j) Os terrenos adquiridos pela demandada T... & Filhos, S.A. perfazem a área total de 477.562m2 e correspondem aos seguintes artigos matriciais: 3..., 3..., 3..., 4..., 4..., 4..., 4..., 4..., 4..., 4..., 4..., 4..., 4..., 4..., 4..., 4..., 4..., 4..., 4..., 4..., 5..., 4..., 4... e 4... [documento n.º7 junto com a petição inicial].

k) Em 01/02/1999, a demandada T... & Filhos, S.A. requereu o licenciamento de uma pedreira no Cerro do Leiria, com uma área de 49 hectares [acordo e documentos do processo administrativo].

l) O processo de licenciamento não teve sequência devido à seguinte deliberação da Comissão Nacional da REN: «Face à informação prestada pela DRAOT-Algarve com base em novos elementos (Estudo de Impacte Ambiental) e à posição assumida pela CREN em 6-Jul-00, a Comissão considera que deverá ser respeitada a decisão final tomada sobre aquele estudo, competindo à Câmara Municipal de Tavira conformar-se com aquela decisão e aplicar os instrumentos de planeamento já eficazes (REN e PDM).» [documento n.º8 junto com a petição inicial].

m) No ano de 2002, a T... & Filhos, S.A. requereu o licenciamento de uma pedreira no Cerro de Leiria, com uma área de 49 hectares [acordo e documentos do processo administrativo].

n) Em 22/10/2003, a Câmara Municipal de Tavira deliberou dar início ao procedimento de alteração pontual do Plano Director Municipal (PDM) de Tavira, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 97/97, publicada no Diário da República n.º 139, 1.ª série - B, de 19 de Junho [Aviso n.º24377-B/2007, publicado no Diário da República, II Série, n.º238, de 11/12/2007].

o) Por despacho do Secretário de Estado do Ordenamento do Território, publicado no Diário da República n.º 124, II.ª Série-B, de 27 de Maio de 2004, foi constituída a Comissão Mista de Coordenação, a qual integrou, para além da Câmara Municipal de Tavira, as seguintes entidades: Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve, Parque Natural da Ria Formosa, Direcção Regional da Economia do Algarve, Instituto de Desenvolvimento Rural e Hidráulica — IDRHa (actual Direcção-Geral da Agricultura e Desenvolvimento Rural — DGADR), Direcção Regional de Agricultura do Algarve, Águas do Algarve, Direcção-Geral de Turismo, Estradas de Portugal, E.P.E., Instituto Português de Arqueologia, Centro Distrital de Operações de Socorro de Faro do Serviço Nacional de Bombeiros e Protecção Civil, Câmara Municipal de Alcoutim e Grupo de Estudos Ambientais de Tavira [Aviso n.º24377-B/2007, publicado no Diário da República, II Série, n.º238, de 11/12/2007].

p) Em reunião sectorial da Comissão Mista de Coordenação, realizada em 23/11/2004, foi discutida e aprovada a localização da pedreira do Cerro do Leiria, constando da acta da reunião, designadamente, o seguinte:

[documento n.º3 junto com a contestação do Município de Tavira].

q) A alteração pontual ao PDM de Tavira foi aprovada por deliberação tomada pela Assembleia Municipal de Tavira em sessão ordinária realizada no dia 27 de Abril de 2007. [Aviso n.º24377-B/2007, publicado no Diário da República, II Série, n.º238, de 11/12/2007].

r) Em 05/11/2007, o Secretário de Estado do Ordenamento do Território proferiu o seguinte despacho: «Considerando que a alteração do PDM de Tavira foi aprovada em Fevereiro de 2007 e que o PROT do Algarve revisto apenas entrou em vigor em Agosto de 2007, este último instrumento não é parâmetro de validade para o procedimento de

alteração do PDM de Tavira sob pena de aplicação retroactiva do mesmo.» [documento do processo administrativo].

s) Através do Aviso n.º24377-B, publicado no Diário da República, II Série, n.º238, de 11/12/2007, foi publicada a alteração pontual ao PDM de Tavira.

t) Através do Aviso n.º25861/2007, publicado no Diário da República, II Série, n.º248, de 26/12/2007, foi publicada a «Adaptação do Regulamento do PDM de Tavira ao PROT Algarve».

u) Em 08/09/2008, a T... & Filhos, S.A. apresentou novo pedido de licenciamento da pedreira no Cerro do Leiria, com uma área total de €49.965m2 [documento do processo administrativo].

v) Através do ofício n.º030496, de 10/10/2008, a Câmara Municipal de Tavira solicitou à Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve a emissão de parecer relativo ao licenciamento de uma pedreira no Cerro do Leiria, em Santa Catarina da Fonte do Bispo, Tavira [documento n.º1 junto com a contestação da CCDRA].

w) Em 21/10/2008, os serviços da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve emitiram a Comunicação de Serviço Interna n.ºDSGT-CSI-2008-000261, onde consta, designadamente, o seguinte:

«(…)

[documento n.º2 junto com a contestação da CCDRA].

x) Em consequência, a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve enviou à Câmara Municipal de Tavira o ofício DSGA-2008-001967, com o seguinte teor:

«(…)

[documento n.º3 junto com a contestação da CCDRA].

y) Após a Câmara Municipal de Tavira ter remetido os elementos em falta, a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve elaborou a Informação AMB-INF-2009-000003, de 24/01/2009, onde consta, designadamente, o seguinte:

«Imagem em texto no original»

«Imagem em texto no original»

[documento n.º4 junto com a contestação da CCDRA].

z) Sobre a Informação referida em y) foi exarado o seguinte Parecer, pela Directora de Serviços de Ambiente da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve:

[documento n.º4 junto com a contestação da CCDRA].

aa) Através do ofício n.º 005409, de 25/02/2009, a Câmara Municipal de Tavira remeteu à Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve os esclarecimentos apresentados pela empresa que colaborou na elaboração do projecto da pedreira do Cerro do Leiria, onde é referido, designadamente, que a pedreira pertence à classe 3, de acordo com o artigo 10.º-A do Decreto-lei n.º270/2001, de 6 de Outubro [documento n.º5 junto com a contestação da CCDRA].

bb) Através do ofício n.º7080, de 16/03/2009, a Câmara Municipal de Tavira remeteu à Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve os elementos apresentados pela T... e Filhos, S.A. [documento n.º6 junto com a contestação da CCDRA].

cc) Em 19/03/2009, os serviços da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve emitiram a Informação AMB-INF- 2009-000025, onde consta, designadamente, o seguinte:

«(…)

«Imagem em texto no original»

«Imagem em texto no original»

«Imagem em texto no original»

[documento n.º7 junto com a contestação da CCDRA].

dd) Através do ofício n.º10752, de 29/04/2009, a Câmara Municipal de Tavira remeteu à Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve a adenda ao projecto de arquitectura [documento n.º 9 junto com a contestação da CCDRA].

ee) Em 13/05/2009, os serviços da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve emitiram a Informação AMB-INF-2009-000045, onde consta, designadamente, o seguinte:

«(…)

«Imagem em texto no original»

[documento n.º10 junto com a contestação da CCDRA].

ff) Na Informação referida em ee), foi exarado o seguinte Parecer da Directora de Serviços de Ambiente da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve:

[documento n.º10 junto com a contestação da CCDRA].

gg) Por despacho do Vice-Presidente da Câmara Municipal de Tavira, de 09/06/2009, foi concedida à T... & Filhos, S.A. licença de exploração de uma pedreira no Cerro do Leiria, com uma área total de 49 965m2 [documento n.º12 junto com a contestação da CCDRA].

hh) Em 21/07/2009, foi emitido o Alvará de Licença de Exploração de Pedreira – Classe 3 n.º1/2009 [documento n.º12 junto com a contestação da CCDRA].

ii) A pedreira referida em hh) localiza-se em área classificada, pela delimitação da Reserva Ecológica Nacional aprovada para o concelho de Tavira, como “área de máxima infiltração”.

jj) Na data da conclusão da moradia, o valor de mercado da propriedade dos autores, sem o licenciamento da pedreira, era estimado em €625.000.00 [relatório pericial].

kk) O valor de mercado da propriedade dos autores, considerando a desmatação, alteração do relevo por via de aterros e escavações, abertura e alargamento de caminhos, movimentação e operação de maquinaria pesada, com o nível de ruído e emissão de poeiras, é estimado em €485.000.00 [relatório pericial].

ll) Em data não concretamente apurada, na residência dos autores, ouvia-se o barulho causado pelo funcionamento das máquinas na pedreira [depoimento testemunhal].

mm) A circulação de veículos pesados na pedreira causa o levantamento de pó [depoimento testemunhal].

nn) Os autores ficaram angustiados devido à exploração da pedreira nas imediações da sua residência [depoimento testemunhal].

Factos Não Provados

Não resultaram provados quaisquer outros factos com relevância para a decisão da causa, designadamente os seguintes:

a) A exploração da pedreira no Cerro do Leiria afecta de forma irreversível todo o ecossistema na área onde aquela se localiza, incluindo a destruição do coberto arbóreo, a alteração do relevo, a eliminação da fauna e a completa degradação da beleza natural e paisagística da área.

b) A exploração da pedreira no Cerro do Leiria causa a poluição dos aquíferos, por infiltração das águas utilizadas na laboração, poluição atmosférica gerada pela elevada emissão de poeiras, com a consequente diminuição da qualidade do ar e, ainda, poluição sonora causada pelos rebentamentos periódicos de explosivos, extracção das massas minerais, sua transformação e transporte.

c) Os trabalhos em curso e a subsequente laboração da pedreira irão provocar rachas, fissuras e o desgaste anormal da construção da casa dos autores.

d) A propriedade dos autores sofreu uma desvalorização não inferior a 70% na sequência do licenciamento da pedreira.

IV- FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

A. Da nulidade da sentença

Alegam os recorrentes Município de Tavira e T... e Filhos, S.A., que a sentença é nula por não demonstrar, através de raciocínios lógico-dedutivos, as razões pelas quais chegou às conclusões a que chegou, dado que, ainda que não se verificassem os três requisitos, como entendeu o Tribunal a quo, tal não determinaria a nulidade do acto de licenciamento, nos termos do artigo 27.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 166/2008, de 22 de Agosto, pois as normas cujo cumprimento poderia estar em causa são, para além de regulamentares, instrumentais em face dos valores que se querem proteger, e, tratando-se de um estudo de incidências ambientais e de medidas de compensação ambiental (que foram feitos), sempre se poderia sanar o vício - cuja consequência jurídica seria a anulabilidade - apresentando os referidos estudo e medidas, assim se aproveitando os actos, jurídicos e materiais, já produzidos com vista à instalação da pedreira em causa no Cerro do Leiria. Mais alegam que a decisão recorrida enferma de contradições, embora não as indiquem.

Vejamos.

Nos termos do n.º 1 do artigo 615.º do CPC, “É nula a sentença quando: a) Não contenha a assinatura do juiz; b) Não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão; c) Os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível; d) O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento; e) O juiz condene em quantidade superior ou em objeto diverso do pedido.

Sucede que os recorrentes, embora aleguem a falta de fundamentação da decisão por não conter as razões determinantes da conclusão a que chegou, sustentam-na na circunstância de o Tribunal a quo ter concluído pela nulidade do acto quando, no seu entender, o desvalor que estaria em causa seria o da anulabilidade. E, assim sendo, não se mostra alegada, de forma consubstanciada, a falta de fundamentação da decisão, pois que a razão que a sustenta se prende, não com a nulidade da decisão, antes com o erro de julgamento, ou seja, com o acerto do desvalor imputado ao acto impugnado.

Além do mais, a mera alegação genérica de que a decisão recorrida padece de contradições, sem que as mesmas sejam identificadas, obsta à procedência da nulidade da decisão.

Ante o exposto, improcedem as invocadas nulidades da sentença.

B. Do erro de julgamento de facto

Sobre o ónus a cargo do recorrente que impugne a decisão relativa à matéria de facto, dispõe o artigo 640.º do CPC, nos seus n.ºs 1 e 2, que deve o mesmo “obrigatoriamente” e “sob pena de rejeição”, especificar: a) Os concretos pontos de facto que considera incorrectamente julgados; b) Os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida; e c) A decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre as questões de facto impugnadas. Quanto à especificação dos concretos meios probatórios que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida, quando os meios probatórios invocados como fundamento do erro na apreciação das provas tenham sido gravados, incumbe ao recorrente, sob pena de imediata rejeição do recurso na respectiva parte, indicar com exactidão as passagens da gravação em que se funda o seu recurso, sem prejuízo de poder proceder à transcrição dos excertos que considere relevantes.

De todo o modo, a alteração da decisão proferida sobre a matéria de facto só deve ocorrer se os factos tidos como assentes, a prova produzida ou um documento superveniente impuserem decisão diversa – cfr. artigo 662.º, n.º 1, do CPC. Com efeito, a impugnação da decisão da matéria de facto não se justifica por si só, desligada da decisão de mérito proferida, sendo instrumental desta, pois que visa alterar a matéria de facto que o Tribunal a quo considerou provada, a fim de alcançar uma diferente decisão de mérito. Assim, se, «por qualquer motivo, o facto a que se dirige aquela impugnação for, "segundo as várias soluções plausíveis da questão de direito", irrelevante para a decisão a proferir, então torna-se inútil a atividade de reapreciar o julgamento da matéria de facto, pois, nesse caso, mesmo que, em conformidade com a pretensão do recorrente, se modifique o juízo anteriormente formulado, sempre o facto que agora se considerou provado ou não provado continua a ser juridicamente inócuo ou insuficiente. Quer isto dizer que não há lugar à reapreciação da matéria de facto quando o facto concreto objeto da impugnação não for suscetível de, face às circunstância próprias do caso em apreciação, ter relevância jurídica, sob pena de se levar a cabo uma atividade processual que se sabe, antemão, ser inconsequente, o que contraria os princípios da celeridade e da economia processual consagrados nos artigos 2.º n.º 1, 137.º e 138.º.» - cfr. o Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 24.04.2012, proferido no processo n.º 219/10.6T2VGS.C1 (in www.dgsi.pt).

A este propósito, cabe ainda referir que, sobre a relação entre o ónus de alegação das partes e os poderes de cognição do tribunal, resulta dos n.ºs 1 e 2 do artigo 5.º do CPC que o juiz só pode fundar a sua decisão nos seguintes tipos de factos: (i) nos factos essenciais (que constituem a causa de pedir e em que se baseiam as excepções invocadas), alegados pelas partes nos articulados; (ii) nos factos instrumentais, que resultem da instrução da causa; (iii) nos factos complementares ou concretizadores dos factos essenciais alegados pelas partes e que resultem da instrução da causa; (iv) nos factos notórios (que são do conhecimento geral e que não carecem de alegação nem de prova – cfr. artigo 412.º, n.º 1, do CPC ); e (v) nos factos de que o tribunal tem conhecimento por virtude do exercício das suas funções (que também não carecem de alegação – cfr. artigo 412.º, n.º 2, do CPC). Ademais, se é certo que “(…) deve a sentença tomar em consideração os factos constitutivos, modificativos ou extintivos do direito que se produzam posteriormente à proposição da ação, de modo que a decisão corresponda à situação existente no momento do encerramento da discussão.”, “Só são, porém, atendíveis os factos que, segundo o direito substantivo aplicável, tenham influência sobre a existência ou conteúdo da relação controvertida.” – cfr. artigo 611.º, n.ºs 1 e 2, do CPC.

Feito o enquadramento dos termos em que é admissível a alteração da matéria de facto, importa analisar a impugnação dos recorrentes.

Pugnam os recorrentes autores pelo aditamento ao probatório do seguinte facto: “oo - A coberto da licença de exploração de pedreira - classe 3 n.º 1/2009, a Ré T... & Filhos, S.A. procedeu à desmatação do terreno e à alteração do respectivo relevo, por via de aterros e escavações, e bem assim à abertura e alargamento de caminhos, tudo nas imediações da propriedade dos Autores.”, cuja prova entendem decorrer das fotografias juntas com a p.i. como documentos 13, 14 e 15, bem como das respostas aos quesitos 1 e 2 da perícia. E, assim, defendem os mesmos recorrentes que não deveria ter sido dado como não provado o facto enunciado sob a alínea a) do elenco de factos considerados não provados.

Vejamos.

Apenas no artigo 10.º da p.i., os autores alegam que, no âmbito do licenciamento de exploração da pedreira no Cerro de Leiria, foram efectuados trabalhos de desmatação e alargamento de caminhos com recurso a máquinas pesadas, nas imediações da sua propriedade. Percorrida a alegação dos autores constante da p.i., não resulta da mesma, nem a alteração do relevo do terreno, nem a ocorrência de aterros, escavações ou abertura de caminhos. Não tendo sido alegada esta factualidade, não poderá a mesma ser considerada provada, pois, como vimos, tratando-se de factos essenciais, careceriam de alegação das partes. Assim, cabe apenas aferir da prova daquela factualidade alegada pelos autores (que, no âmbito do licenciamento de exploração da pedreira no Cerro de Leiria, foram efectuados trabalhos de desmatação e alargamento de caminhos com recurso a máquinas pesadas, nas imediações da sua propriedade).

Acontece que os meios de prova invocados pelos autores não são aptos a concluir pela prova da factualidade em causa.

Efectivamente, os documentos 13, 14 e 15 juntos com a p.i. correspondem a fotografias não datadas e sem que das mesmas seja possível localizar a propriedade dos autores, nem situá-la no enquadramento da pedreira.

As respostas aos quesitos 1) e 2) do relatório pericial têm o seguinte teor:

“1) A propriedade dos Autores, se não existisse o licenciamento da pedreira e não se tivesse iniciado os actos de execução da mesma, teria à data da conclusão das obras de construção da moradia o valor de mercado de 579.850,19€? (art.°s 110.º e 111.º da p.i.)

Resposta: Não. O valor de mercado da propriedade do Autor, composta de um prédio misto (matriz urbana n.° 1… e matriz rústica n.° 5…, da freguesia de S…, Concelho de Tavira, sob registo predial n.° 2… / 1…) era, na data de conclusão das obras de construção da moradia que, consultado o livro de obra arquivado no Processo de Licenciamento na Câmara Municipal de Tavira, ocorreu em 07 de Junho de 2011, na data em causa, foi estimado em: 625.000,00 € (seiscentos e vinte cinco mil euros), conforme justificação em Anexo I.

2) Qual o valor dessa mesma propriedade após a conclusão valor da moradia, considerando a execução desses actos, designadamente desmatação, alteração do relevo por via de aterros e escavações, abertura e alargamento de caminhos, e movimentação e operação de maquinaria pesada com o nível de ruído e emissão de poeiras para a atmosfera que implicam? (art.° 112° p.i.)

Resposta: O valor da propriedade do Autor nessas circunstâncias, estima-se que venha a ser de 485.000,00 € (quatrocentos e oitenta e cinco mil Euros), conforme justificação em Anexo I.”

Desse teor retiramos apenas que o valor da propriedade dos autores poderia ser alterado em caso de ocorrência de “desmatação, alteração do relevo por via de aterros e escavações, abertura e alargamento de caminhos, e movimentação e operação de maquinaria pesada”. Ou seja, e como, aliás, se refere na motivação da decisão recorrida, este é um pressuposto da resposta dada ao quesito, pressuposto esse que não se tem por verificado, até porque isso, na fase processual em que são elaborados os quesitos com vista à elaboração do relatório pericial, constituiria uma assunção de factos que ainda não haviam sido objecto de prova produzida.

E, deste modo, não podemos retirar das respostas aos quesitos 1) e 2) do relatório pericial, nem dos documentos 13, 14 e 15 juntos com a p.i., a prova de que, no âmbito do licenciamento de exploração da pedreira no Cerro de Leiria, foram efectuados trabalhos de desmatação e alargamento de caminhos com recurso a máquinas pesadas, nas imediações da sua propriedade.

Sob a alínea a) dos factos considerados não provados na decisão recorrida consta o seguinte: “A exploração da pedreira no Cerro do Leiria afecta de forma irreversível todo o ecossistema na área onde aquela se localiza, incluindo a destruição do coberto arbóreo, a alteração do relevo, a eliminação da fauna e a completa degradação da beleza natural e paisagística da área.”

Os autores recorrentes pretendem a eliminação de tal facto do elenco dos factos não provados com base na prova do facto que defendem deveria ter sido dado como provado. Todavia, para além de, como vimos, não resultar dos meios de prova indicados pelos recorrentes a prova de que, no âmbito do licenciamento de exploração da pedreira no Cerro de Leiria, foram efectuados trabalhos de desmatação e alargamento de caminhos com recurso a máquinas pesadas, nas imediações da sua propriedade, o enunciado facto não provado não se reporta ao prédio dos recorrentes, sem que os meios de prova indicados sustentem a correspondente prova.

Pelo exposto, improcede o erro de julgamento de facto.

C. Do erro de julgamento de direito

Alega a recorrente T... e Filhos, S.A., que a decisão recorrida errou ao não considerar a autoridade de caso julgado, quando no processo que correu termos no mesmo Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé sob o n.º 115/10.7BELLE, e com os mesmos vícios em apreciação, se conclui pela plena legalidade do acto administrativo de licenciamento.

Sobre este ponto, discorreu a decisão recorrida nos seguintes termos:

“Ora, em primeiro lugar, enquanto excepção dilatória, o caso julgado – que, adiante-se, nunca poderia proceder, por não serem os mesmos os autores, nem do ponto de vista físico, nem da sua qualidade jurídica (artigo 581.º, n.º 1 e 2 do Código de Processo Civil) - não pode neste momento ser suscitado, nem decidido neste processo, por não ter sido apreciado no despacho saneador (cfr. artigo 87.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).

E em segundo lugar, enquanto “autoridade”, o caso julgado que resulta da sentença proferida no processo n.º 115/10.7BELLE – que absolveu os réus do pedido de declaração da nulidade do acto de licenciamento sub iudice e do pedidos de demolição das obras e de reposição do terreno no estado anterior – não importa a aceitação da validade (ou da não invalidade) do acto impugnado nestes autos, nem impõe que neles

tenha lugar a absolvição das entidades demandadas.

Com efeito, a pendência ou resolução de outros processos impugnatórios – nos quais o acto aqui impugnado não foi anulado, nem declarado nulo, mantendo, por isso, os seus efeitos na ordem jurídica - não preclude, neste momento, o conhecimento das causas de invalidade suscitadas pelos autores (que não são parte no processo n.º 115/10.7BELLE e em relação aos quais a sentença absolutória nele proferida não pode produzir efeitos), impondo apenas, por efeito da autoridade de caso julgado, que a apreciação jurídica dos vícios invocados na decisão ora a proferir não seja contraditória com aquela que foi feita na decisão anterior (já transitada).”

Vejamos.

A autoridade do caso julgado corresponde à força vinculativa que uma decisão de mérito transitada em julgado tem em acções judiciais posteriores que com aquela se conexionem, de modo a evitar a ocorrência de contradições entre ambas, e a inerente violação do princípio da segurança jurídica.

Embora os autores dos presentes autos sejam diferentes dos autores do referido processo n.º 115/10.7BELLE, em ambos os processos está em causa a legalidade do mesmo acto administrativo: despacho proferido pelo Vice-Presidente da Câmara Municipal de Tavira em 09.06.2009, que concedeu à T... & Filhos, S.A., licença de exploração de uma pedreira no Cerro do Leiria, com uma área total de 49 965m2. Todavia, e ao contrário do que alega a recorrente, as causas de invalidade do acto apreciadas em ambas as causas não coincidem totalmente, tendo, nos presentes autos, sido conhecida e julgada pelo Tribunal a quo procedente – com a consequente declaração de nulidade do acto - a falta de verificação dos requisitos iv., v. e vi., previstos no ponto V da alínea d) do Anexo I da Portaria n.º 1356/2008, de 28 de Novembro, necessários à concessão de autorização da instalação da pedreira, nos termos do artigo 27.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 166/2008, de 22 de Agosto, referentes à comprovação da inexistência de alternativas de localização viável em áreas não integradas na Reserva Ecológica Nacional (REN), à realização da avaliação de incidências ambientais e à apresentação de medidas de compensação ambiental.

Assim, estando em causa nos presentes autos um vício do acto impugnado não conhecido em acção judicial anterior, não se pode falar em autoridade do caso julgado com vista a estender ao caso o sentido decisório determinado em outro processo, até porque uma decisão que anula um acto com base em causa de invalidade não conhecida por decisão anterior que o não anulou não se mostra contraditória com a mesma, precisamente porque é diferente a fundamentação que subjaz a ambas as decisões, sendo o princípio da proibição de decisões contraditórias um dos princípios que presidem à autoridade de caso julgado. Na verdade, no direito processual administrativo, para a determinação do caso julgado relevam, não só o sentido decisório, mas também os fundamentos de facto e de direito que suportaram o conhecimento das concretas causas de invalidade do acto pela decisão anterior – neste sentido, cfr. o Acórdão deste Tribunal Central Administrativo Sul de 07.07.2021, proferido no processo n.º 115/10.7BELLE-A, in www.dgsi.pt.

Não tendo a questão da falta de verificação dos requisitos iv., v. e vi., previstos no ponto V da alínea d) do Anexo I da Portaria n.º 1356/2008, de 28 de Novembro, necessários à concessão de autorização da instalação da pedreira, nos termos do artigo 27.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 166/2008, de 22 de Agosto, referentes à comprovação da inexistência de alternativas de localização viável em áreas não integradas na REN, à realização da avaliação de incidências ambientais e à apresentação de medidas de compensação ambiental, sido objecto de decisão no processo n.º 115/10.7BELLE, nada obsta que a mesma seja apreciada e decidida na presente acção, não se tendo formado caso julgado sobre questão não decidida.

Ante o exposto, improcede o invocado erro de julgamento.

Os recorrentes Município de Tavira e T... e Filhos, S.A., assentam ainda o erro de julgamento da decisão recorrida na legalidade do acto impugnado.

A decisão recorrida declarou a nulidade do acto impugnado, consubstanciado no despacho proferido pelo Vice-Presidente da Câmara Municipal de Tavira em 09.06.2009, que concedeu à T... & Filhos, S.A., licença de exploração de uma pedreira no Cerro do Leiria, com uma área total de 49 965m2, nos termos e com os seguintes fundamentos:

“As condições que condicionam a viabilização dos usos e acções referidos nos n.ºs 2 e 3 do artigo 20.º do Decreto-lei n.º 166/2008, de 22 de Agosto, constam do Anexo I da Portaria n.º 1356/2008, de 28 de Novembro, sendo que, de acordo com o artigo 5.º desta Portaria, os pedidos de autorização a que se refere a subalínea iii) da alínea b) do artigo 20.º, como é o pedido de autorização de exploração de recursos geológicos, devem ser instruídos com os elementos constantes do Anexo II.

De acordo com o ponto V do Anexo I da Portaria n.º 1356/2008, de 28 de Novembro, a pretensão relativa a novas explorações de recursos geológicos pode ser autorizada desde que cumpra, cumulativamente, os seguintes requisitos:

i) Esteja prevista e regulamentada em plano municipal de ordenamento do território;

ii) Seja reconhecida, pela autarquia, como revestindo interesse público municipal;

iii) No caso de ampliação, deve a mesma ser justificada por razões de necessidade decorrente do uso existente;

iv) Seja comprovada, pelo requerente, a inexistência de alternativas de localização viável em áreas não integradas na Reserva Ecológica Nacional;

v) No caso de a exploração não ser sujeita a procedimento de avaliação de impacte ambiental, nos termos da legislação aplicável, a pretensão está sujeita a um procedimento de avaliação de incidências ambientais. Este procedimento segue, com as devidas adaptações, o estabelecido nos artigos 5.º a 9.º do Decreto-Lei n.º 225/2007, de 31 de Maio;

vi) No âmbito da avaliação de impacte ambiental ou de incidências ambientais deverão ser apresentadas medidas de compensação ambiental, a executar na fase de exploração e pós-exploração, podendo ainda apresentar medidas de recuperação de outras pedreiras ambientalmente degradadas;

vii) Nos leitos dos cursos de água a mobilização e extracção de inertes pode ser autorizada desde que previstas em planos específicos de gestão de extracção de inertes em domínio hídrico ou se destine a melhorar as condições de funcionamento do curso de água ou se enquadre na implementação de uma utilização do domínio hídrico ou se enquadre numa medida de conservação e reabilitação da rede hidrográfica e zonas ribeirinhas, nos termos previstos no artigo 33.º da Lei da Água.

A exploração da pedreira em causa nos autos encontra-se prevista no artigo 29.º, n.º 3 do Regulamento do PDM de Tavira, pelo que se encontra preenchido o 1.º requisito constante do ponto V, do Anexo I, da referida Portaria n.º1356/2008, de 28 de Novembro.

Quanto ao 2.º requisito, qual seja o reconhecimento, pela autarquia, de um interesse público municipal na exploração, importa ter presente que na acta da reunião sectorial da Comissão Mista de Coordenação, realizada em 23/11/2004, onde foi discutida e aprovada a localização da pedreira do Cerro do Leiria, consta, designadamente, que no Cerro do Leiria existem recursos minerais, cuja extracção releva para o interesse concelhio [alínea p) dos factos provados].

Assim sendo, e uma vez que a Portaria n.º1356/2008, de 28 de Novembro, não estabelece qual o formalismo a que deve obedecer o reconhecimento do interesse público municipal na exploração, entendemos que o reconhecimento, pela autarquia no quadro do procedimento de alteração do PDM, do interesse concelhio na extracção dos recursos minerais existentes no Cerro do Leiria é suficiente para se considerar preenchido o requisito constante da alínea ii), do Ponto V, da referida Portaria.

Relativamente ao requisito constante da alínea iv), 3.º requisito a que deveria obedecer o licenciamento em causa nos autos, não resulta da factualidade provada que a requerente, a demandada T… & Filhos, S.A. tenha, efectivamente, comprovado a inexistência de alternativas de localização viável em áreas não integradas na Reserva Ecológica Nacional.

Com efeito, da análise do teor das diversas informações e pareceres emitidos pela CCDR – Algarve não resulta que a demandada tenha apresentado quaisquer elementos destinados a comprovar a inexistência de alternativas de localização viável em área não integrada na REN, sendo certo que, nas mencionadas informações e pareceres, nada consta quanto ao preenchimento do requisito em apreciação.

E também não resulta da factualidade provada que tenha sido efectuada a avaliação de incidências ambientais e que, nesse âmbito, tenham sido apresentadas medidas de compensação ambiental, requisitos a que se referem as alíneas v) e vi), do Ponto V, do Anexo I, da já referida Portaria n.º1356/2008, de 28 de Novembro.

De facto, se é certo que, como alega a CCDR, o procedimento de avaliação de incidências ambientais não tem um carácter tão rígido e estereotipado como a Avaliação de Impacte Ambiental, não é menos certo que a mera indicação de que a área em causa é sensível do ponto de vista hidro-geológico e de formações vegetais e de que deveria ser alargada a área de actuação do plano de monitorização não revela que tenha sido efectuada a referida avaliação.

Com efeito, de acordo com o artigo 5.º, n.º2 do Decreto-Lei n.º 225/2007, de 31 de Maio, para que remete a alínea v) do Ponto V do Anexo I da Portaria n.º1356/2008, de 28 de Novembro, os estudos de incidências ambientais devem enunciar os impactes locais dos projectos e das respectivas instalações acessórias através da identificação das principais condicionantes existentes e dos descritores ambientais susceptíveis de serem afectados, bem como prever medidas de monitorização e medidas de minimização e recuperação das áreas afectadas, a implementar em fase de obra.

Ora, da factualidade provada nos autos, designadamente do teor das informações e pareceres emitidos pela CCDR-Algarve, não resulta que tenha sido efectuado um estudo de incidência ambiental com o conteúdo referido, bem como não resulta que tenham sido previstas as medidas de compensação ambiental a que se refere a alínea vi) do Ponto V do Anexo I da Portaria n.º1356/2008, de 28 de Novembro.

Assim sendo, concluímos que não se encontravam preenchidos os requisitos constantes das alíneas iv), v) e vi) do referido Ponto V, de que dependia a autorização da instalação da pedreira pela CCDR.

E tanto basta para que, como se conclui na sentença reclamada, se conclua que o acto impugnado é ilegal, uma vez que embora a exploração de recursos geológicos constitua, como já referimos, uma acção insusceptível de prejudicar o equilíbrio ecológico das áreas integradas na REN, a autorização de exploração está sujeita ao preenchimento dos requisitos elencados no Anexo I da Portaria 1356/2008, de 29 de Novembro, sendo que a falta de preenchimento dos mesmos determina a invalidade do

acto de licenciamento.

Ora, nos termos do artigo 27.º, n.º1 do Decreto-lei n.º166/2008, de 22 de Agosto, «São nulos os actos administrativos praticados em violação do disposto no presente capítulo ou que permitam a realização de acções em desconformidade com os

fins que determinaram a exclusão de áreas da REN».

A ilegalidade da autorização de exploração de recursos geológicos, nos termos supra expostos, equivale à falta de autorização, pelo que é de concluir que o acto de licenciamento impugnado viola o disposto nos artigos 20.º e 23.º do Decreto-lei n.º166/2008, de 22 de Agosto e, nessa exacta medida, é nulo, e não meramente anulável, ao contrário do que sustenta o município demandado.”

Ou seja, entendeu o Tribunal recorrido que, relativamente aos requisitos constantes das subalíneas iv), v) e vi) da alínea d) do ponto V do Anexo I da Portaria n.º 1356/2008, de 28 de Novembro, a que está sujeita a autorização de exploração de recursos geológicos (para instalação da pedreira), a requerente não comprovou a inexistência de alternativas de localização viável em áreas não integradas na REN, nem foi efectuada a avaliação de incidências ambientais, nem foram apresentadas medidas de compensação ambiental. Mais se entendeu que, para o efeito, não releva que tenha sido efectuada a mera indicação de que a área em causa é sensível do ponto de vista hidro-geológico e de formações vegetais e de que deveria ser alargada a área de actuação do plano de monitorização, pois, de acordo com o artigo 5.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 225/2007, de 31 de Maio, para que remete a subalínea v) do Ponto V do Anexo I da Portaria n.º1356/2008, de 28 de Novembro, os estudos de incidências ambientais devem enunciar os impactes locais dos projectos e das respectivas instalações acessórias através da identificação das principais condicionantes existentes e dos descritores ambientais susceptíveis de serem afectados, bem como prever medidas de monitorização, minimização e recuperação das áreas afectadas, a implementar em fase de obra. Concluiu, assim, a decisão recorrida que a falta de preenchimento de tais requisitos determina a nulidade do acto de licenciamento, nos termos do n.º 1 do artigo 27.º do Decreto-Lei n.º 166/2008, de 22 de Agosto, por violar o disposto nos artigos 20.º e 23.º do mesmo diploma.

É contra tal entendimento que se insurgem os réus recorrentes, pugnando pela validade do acto impugnado, para o efeito alegando que:

a) o local foi definido como constituindo “uma região calcária por excelência, de flora e fauna pobres”, “não existindo habitações por perto, nem atividades agrícolas relevantes, a extração de pedras, desde que tecnicamente bem feita, não perturba os aquíferos, uma vez que não atinge a profundidade dos lençóis, nem terá drenagem de poluentes, pelo que se considera ser viável a desafetação dos solos (da REN) em apreço”, tendo a localização da pedreira no Cerro do Leiria sido aprovada por todas as entidades que deveriam dar parecer no processo e publicada no DR pelo aviso 25861/2007, 2ª série, de 26 de Dezembro, e todos os pareceres ao caso exigíveis foram dados conforme a lei, devendo o requisito constante da subalínea iv) da Portaria 1356/2008 ter-se por verificado; e

b) das informações e pareceres da CCDR-Algarve e das respostas oportunamente dadas pelos réus resulta que todos os aspectos relacionados com as incidências ambientais e as medidas de compensação ambiental foram avaliados e acautelados, tendo sido, inclusive, elaborado um Plano de Recuperação Paisagística, tendo os réus apresentado os documentos solicitados pela CCDR, bem como as alterações que foram sendo solicitadas, no sentido do cumprimento das normas aplicáveis.

Mais alegam que, ainda que não se verificassem os três requisitos a que se reporta a decisão, o efeito jurídico invalidante do acto não seria o da nulidade, antes o da anulabilidade, pois que tal invalidade resulta da violação de normas regulamentares, sem que esteja legalmente prevista para a mesma a cominação mais grave.

Vejamos.

O Decreto-Lei n.º 166/2008, de 22 de Agosto, aprova o Regime Jurídico da REN, dispondo, no seu artigo 20.º, que, nas áreas integradas em REN, “são interditos os usos e as ações de iniciativa pública ou privada que se traduzam em: a) Operações de loteamento; b) Obras de urbanização, construção e ampliação; c) Vias de comunicação; d) Escavações e aterros; e) Destruição do revestimento vegetal, não incluindo as ações necessárias ao normal e regular desenvolvimento das operações culturais de aproveitamento agrícola do solo, das operações correntes de condução e exploração dos espaços florestais e de ações extraordinárias de proteção fitossanitária previstas em legislação específica.” (n.º 1), exceptuando-se “os usos e as ações que sejam compatíveis com os objetivos de proteção ecológica e ambiental e de prevenção e redução de riscos naturais de áreas integradas em REN.” (n.º 2). A Portaria n.º 1356/2008, de 28 de Novembro, no respectivo Anexo I, estabelece as condições para a viabilização destes usos e acções excepcionados, dispondo, no seu ponto V, que para “Prospecção e exploração de recursos geológicos (massas minerais - pedreiras)”, tratando-se de “Novas explorações ou ampliação de explorações existentes” (alínea d)), a pretensão pode ser autorizada desde que cumpra, cumulativamente, determinados requisitos, entre os quais se contam os seguintes, que a decisão recorrida considerou não estarem verificados: “iv) Seja comprovada, pelo requerente, a inexistência de alternativas de localização viável em áreas não integradas na Reserva Ecológica Nacional; v) No caso de a exploração não ser sujeita a procedimento de avaliação de impacte ambiental, nos termos da legislação aplicável, a pretensão está sujeita a um procedimento de avaliação de incidências ambientais. Este procedimento segue, com as devidas adaptações, o estabelecido nos artigos 5.º a 9.º do Decreto-Lei n.º 225/2007, de 31 de Maio; vi) No âmbito da avaliação de impacte ambiental ou de incidências ambientais deverão ser apresentadas medidas de compensação ambiental, a executar na fase de exploração e pós-exploração, podendo ainda apresentar medidas de recuperação de outras pedreiras ambientalmente degradadas;”. Quanto ao referido “procedimento de avaliação de incidências ambientais”, por aplicação do n.º 2 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 225/2007, de 31 de Maio, nos termos enunciados, “Os estudos de incidências ambientais (…) devem enunciar os impactes locais dos projectos e das respectivas instalações acessórias através da identificação das principais condicionantes existentes e dos descritores ambientais susceptíveis de serem afectados, bem como prever medidas de monitorização e medidas de minimização e recuperação das áreas afectadas, a implementar em fase de obra.”

Com este enquadramento jurídico e em face da alegação de recurso, está em causa aferir da verificação dos enunciados requisitos constantes das subalíneas iv), v) e vi) da alínea d) do ponto V da Portaria n.º 1356/2008, de 28 de Novembro.

Nos termos da subalínea iv), é exigida a comprovação da inexistência de alternativas de localização viável em áreas não integradas na REN, alegando os recorrentes que tal requisito deve dar-se por verificado uma vez que o local foi definido como constituindo “uma região calcária por excelência, de flora e fauna pobres”, “não existindo habitações por perto, nem atividades agrícolas relevantes, a extração de pedras, desde que tecnicamente bem feita, não perturba os aquíferos, uma vez que não atinge a profundidade dos lençóis, nem terá drenagem de poluentes, pelo que se considera ser viável a desafetação dos solos (da REN) em apreço”, além de que a localização foi aprovada por todas as entidades que deveriam dar parecer no processo e publicada no DR pelo aviso 25861/2007, 2ª série, de 26 de Dezembro, e todos os pareceres ao caso exigíveis foram dados conforme a lei.

Ora, comprovar a inexistência de alternativas de localização viável em áreas não integradas na REN é diferente de caracterizar o local e demonstrar que o mesmo se mostra aprovado pelas entidades competentes, que é o que fazem os recorrentes na sua alegação. Com efeito, o requisito em análise vai mais além, exigindo a referida comprovação, o que se compreende, de modo a restringir ao máximo a ocupação de zonas integradas na REN para prospecção e exploração de recursos geológicos, não equivalendo a tal comprovação a caracterização do local como sendo uma região calcária, pobre em fauna e flora, sem habitações e actividade agrícola por perto, conjugada com a circunstância de as entidades competentes terem aprovado o local para a exploração pretendida. Ademais, a factualidade assim alegada não se mostra provada nos autos.

Assim, não resultando provado que a requerente do licenciamento tenha comprovado a inexistência de alternativas de localização viável em áreas não integradas na REN, não se mostra preenchido o requisito previsto na subalínea iv).

Nos termos das subalíneas v) e vi), caso a exploração não seja sujeita a procedimento de avaliação de impacte ambiental, a pretensão está sujeita a um procedimento de avaliação de incidências ambientais – no âmbito do qual devem ser apresentados estudos de incidências ambientais a enunciar os impactes locais dos projectos e das respectivas instalações acessórias através da identificação das principais condicionantes existentes e dos descritores ambientais susceptíveis de serem afectados, prevendo medidas de monitorização e medidas de minimização e recuperação das áreas afectadas, a implementar em fase de obra -, devendo ainda, em qualquer dos casos, ser apresentadas medidas de compensação ambiental.

Alegam os recorrentes que todos os aspectos relacionados com as incidências ambientais e as medidas de compensação ambiental foram avaliados e acautelados, o que retiram das informações e pareceres da CCDR-Algarve e das respostas pelos mesmos dadas, invocando ainda a elaboração de um Plano de Recuperação Paisagística.

Todavia, mais uma vez, estamos perante uma alegação vaga e genérica, sem que os recorrentes sequer identifiquem as incidências ambientais e as medidas de compensação ambiental, tão pouco tendo sido apresentados os estudos a que se refere a citada subalínea. E, na falta de apresentação de tais estudos, não está cumprido o requisito em análise, conforme bem se concluiu na decisão recorrida.

Não estando verificados os requisitos previstos nas subalíneas iv), v) e vi) da alínea d) do ponto v, e sendo os mesmos de verificação cumulativa, o licenciamento requerido não pode ser autorizado.

No seu parecer, o Ministério Público pugna pela procedência do recurso dos réus, considerando que o acto impugnado é legal pois que, tendo o acto de licenciamento sido precedido de alteração do PDM de Tavira aplicável, visando especificamente o licenciamento em causa, não pode o mesmo ser posto em causa por falta de verificação dos requisitos da portaria, pois que aquela alteração teve em consideração, não só a localização da pedreira, mas também o impacto ambiental da mesma, além de que “houve um procedimento de avaliação de incidências ambientais com a previsão, em estudos juntos ao processo instrutor, de uma monitorização ambiental da actividade e a elaboração de um plano de recuperação paisagística (PARP), a executar na fase da exploração e pós exploração, (…) não sendo expectável que, para além da sensibilidade hidrogeológica, já amenizada na norma imposta na revisão do PDM e das questões sobre o eventual impacte resultante do descritor ruído, se coloque a necessidade de incluir no Estudo de Incidências Ambientais, outros descritores relevantes em matéria ambiental e de carácter restritivo/impeditivo ao funcionamento da pedreira.”

Porém, a aplicação ao caso dos requisitos constantes das subalíneas iv), v) e vi) da alínea d) do ponto V da Portaria n.º 1356/2008, de 28 de Novembro, não é – nem pode ser - posta em causa pela circunstância de o PDM de Tavira ter sido alterado no sentido de permitir a exploração da pedreira em causa. Efectivamente, a portaria estabelece as condições para a viabilização dos usos e acções excepcionados no n.º 2 do artigo 20.º do Decreto-Lei n.º 166/2008, de 22 de Agosto, que aprova o Regime Jurídico da REN, sem que um plano director municipal, com a sua natureza regulamentar, tenha a virtualidade de afastar – muito menos num caso concreto - a aplicação de uma portaria – regulamento do Governo - que complementa, desenvolve e executa a disciplina jurídica constante de um decreto-lei, permitindo a sua aplicação no caso concreto. Na verdade, embora as autarquias locais disponham de poder regulamentar próprio, nos termos do artigo 241.º da Constituição, tal poder regulamentar, de acordo com tal inciso constitucional, está limitado pela Constituição, pelas leis e pelos regulamentos emanados das autarquias de grau superior ou das autoridades com poder tutelar, o que “deixa antever a existência, no âmbito das autarquias locais, de uma relação de prevalência entre as diversas fontes regulamentares. Assim, e independentemente do necessário respeito pelo princípio da legalidade, os regulamentos autárquicos encontram-se subordinados aos emitidos pelas autarquias de grau superior ou pelas autoridades com poder tutelar.” – cfr., neste sentido, ANA RAQUEL GONÇALVES MONIZ, “A titularidade do poder regulamentar”, p. 543. Sendo o Governo uma autoridade com poder tutelar, e competindo-lhe, enquanto órgão superior da administração pública (artigo 182.º), exercer a tutela sobre as autarquias locais, nos termos da alínea d) do artigo 199.º, os limites resultantes dos regulamentos pelo mesmo emanados podem reportar-se, designadamente, “às hipóteses em que a matéria intercede com questões de interesse supra-municipal que não dispensem uma disciplina a esse nível” – idem, ibidem, po. 544-545. Acresce que “a hierarquia normativa transporta consigo uma inerente hierarquia de interesses públicos” (PAULO OTERO, “Legalidade e Administração Pública”, pp. 630-631), pelo que há que atender ao interesse tutelado pelo regulamento do Governo, justificando-se a prevalência do regulamento estadual quando, ponderando os valores constitucionais em presença, “se possa concluir que interesses nacionais ou supra-municipais merecedores de tutela impõem uma regulamentação uniforme para todo o território nacional” - cfr. Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição da República Portuguesa Anotada, Tomo III, Coimbra Editora, 2007, p. 497.

No caso em apreço, a definição da zona REN é de interesse supra-municipal e, por isso mesmo, é disciplinada a esse nível, devendo prevalecer sobre o interesse municipal de exploração de uma pedreira, pelo que não pode o PDM de Tavira, ao permitir a exploração da pedreira na localização em causa, afastar as regras especiais estabelecidas para a zona em causa, sendo a mesma REN, impondo-se, antes, que com as mesmas se conforme.

Assim, se um plano director municipal é alterado no sentido de permitir a exploração de pedreira em determinada zona, situando-se tal zona em REN, tal exploração terá, naturalmente, que respeitar os requisitos gerais para o efeito exigidos por força do regime jurídico da REN.

De resto, e ao contrário do alegado, não resultou provado nos autos que tenha havido no caso em apreço um procedimento de avaliação de incidências ambientais com a previsão de uma monitorização ambiental da actividade e a elaboração de um plano de recuperação paisagística, nos termos previstos na portaria.

No que concerne ao desvalor do acto impugnado em virtude da não verificação dos requisitos em análise, tal como entendido na decisão recorrida, estamos perante um acto nulo. Com efeito, embora tais requisitos constem de uma portaria, de natureza regulamentar, visa a mesma concretizar e completar a regulamentação estabelecida no Decreto-Lei n.º 166/2008, de 22 de Agosto, que aprova o Regime Jurídico da REN, como resulta do próprio texto da Portaria n.º 1356/2008, de 28 de Novembro, que aprova as condições de viabilização de acções consideradas compatíveis com os objectivos de protecção ecológica e ambiental e de prevenção e redução de riscos naturais de áreas integradas na REN. Por conseguinte, a falta de verificação de tais condições determina a invalidade dos actos licenciadores de tais acções, nos termos do Decreto-Lei n.º 166/2008, de 22 de Agosto. E este diploma estabelece, no n.º 1 do seu artigo 27.º, que “São nulos os atos administrativos praticados em violação do disposto no presente capítulo ou que permitam a realização de ações em desconformidade com os fins que determinaram a exclusão de áreas da REN.” Ora, o acto que licencia a exploração de pedreira em área REN sem estarem cumpridos alguns dos requisitos – cuja verificação é cumulativa, nos termos da alínea d) do ponto V do Anexo I da Portaria - necessários a essa viabilização permite “a realização de ações em desconformidade com os fins que determinaram a exclusão de áreas da REN.”, pelo que tem enquadramento no citado n.º 1 do artigo 27.º, sendo a nulidade o efeito invalidade do acto.

Ante o exposto, improcede o erro de julgamento nestes termos invocado.

Finalmente, alegam os recorrentes autores que houve erro na absolvição dos réus do pedido indemnizatório, porquanto estão verificados todos os pressupostos da responsabilidade civil, considerando a ofensa dos seus direitos ao ambiente e à qualidade de vida e de propriedade privada, provocados pela execução material do acto de licenciamento da pedreira, e dos correspondentes danos emergentes, conforme resulta da conjugação dos factos constantes das alíneas jj) e kk) dos factos dados como provados.

Quanto à responsabilidade civil extracontratual do réu Município, o Tribunal a quo considerou que não estava verificado no caso o pressuposto da ilicitude, em virtude de o acto impugnado, embora ilegal, não ter violado os direitos dos autores ao ambiente e à qualidade de vida, nem o seu direito de propriedade, pelas seguintes razões: (i) os meros transtornos e incómodos a quem reside nas imediações causados por barulho e levantamento de pó devidos ao funcionamento da pedreira não consubstanciam, por si, violação do direito ao ambiente e à qualidade de vida; (ii) a eficácia do acto impugnado foi suspensa no âmbito do processo cautelar n.º 796/09.4BELLE, pelo que a pedreira em causa nos autos deixou de ser explorada no ano de 2010; (iii) não resultou provado nos autos que os trabalhos em curso e a subsequente laboração da pedreira provocaram, ou irão provocar, rachas, fissuras e o desgaste anormal da construção da casa dos autores, bem como não resultou provado que a propriedade dos autores sofreu uma desvalorização nunca inferior a 70% na sequência do licenciamento da pedreira; (iv) sendo declarada a nulidade do acto de licenciamento – e existindo o dever de reposição da situação anteriormente existente - deixa de existir a causa da alegada desvalorização da propriedade dos autores.

Dos factos jj) e kk) constantes do probatório resulta que, na data da conclusão da moradia, o valor de mercado da propriedade dos autores, sem o licenciamento da pedreira, era estimado em €625.000.00, e que tal valor, considerando a desmatação, alteração do relevo por via de aterros e escavações, abertura e alargamento de caminhos, movimentação e operação de maquinaria pesada, com o nível de ruído e emissão de poeiras, é estimado em €485.000.00.

Ora, em primeiro lugar, como bem refere a decisão recorrida, de tais factos não decorre que a propriedade dos autores sofreu, efectivamente, uma desvalorização; o que apenas resulta dos mesmos é que é estimada tal desvalorização em função da ocorrência de desmatação, alteração do relevo por via de aterros e escavações, abertura e alargamento de caminhos, movimentação e operação de maquinaria pesada, com o nível de ruído e emissão de poeiras. Na verdade, não se retira de tais factos – nem dos demais que integram o probatório – que tenha havido no caso desmatação, alteração do relevo por via de aterros e escavações, abertura e alargamento de caminhos, movimentação e operação de maquinaria pesada; por conseguinte, não se poderá concluir pela desvalorização na sequência de tais ocorrências.

Em segundo lugar, embora os recorrentes invoquem a verificação de todos os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual, limitam-se a alegar, de forma vaga e genérica, que o pressuposto da ilicitude se consumou com a violação dos seus direitos ao ambiente e à qualidade de vida e de propriedade privada, sem concretizar tal violação e sem pôr em causa o decidido pelo Tribunal a quo, no sentido em que tais direitos não se mostram violados. Efectivamente, os recorrentes autores não infirmam nenhuma das razões em que assentou a conclusão da decisão recorrida no sentido da não verificação do pressuposto da ilicitude, não contestando, designadamente, que estejam em causa meros transtornos ou incómodos, nem que a eficácia do acto impugnado tenha sido suspensa (e assim, que não tenha havido exploração da pedreira).

Assim sendo, improcede o invocado erro de julgamento.

Vencidos, são os recorrentes responsáveis pelo pagamento das custas em partes iguais, nos termos dos artigos 527.º do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA.

V- DECISÃO

Pelo exposto, acordam os juízes da subsecção comum da secção administrativa do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento aos recursos.

Custas pelos recorrentes em partes iguais.

Lisboa, 13 de Fevereiro de 2025

Joana Costa e Nora (Relatora)

Lina Costa

Ana Lameira