0702/19.8BELRA - Supremo Tribunal Administrativo

I- Na situação de caducidade da ação cautelar há que aferir se o concreto vício invocado, em abstrato conduz à nulidade ou à mera anulabilidade, sem se estar a conhecer da procedência ou não desse vício, porque tal já é uma questão de mérito.

II- O tribunal não pode prejulgar o fundo da questão para depois concluir pela intempestividade da ação principal e a consequente caducidade do procedimento.

III- O Tribunal não pode conhecer dos pressupostos da providência cautelar por não ser possível ultrapassar as instâncias quando as mesmas não conheceram dos pressupostos de atribuição ou recusa da providência, mas apenas da questão prévia da extinção do processo cautelar.

1. Associação A…….. vem interpor recurso jurisdicional de revista do acórdão do TCAS de 2.12.2021, que, com um voto de vencido, negou provimento ao recurso que interpusera da sentença de 22.07.2021, proferida no TAF de Leiria, que havia julgado “extinto o processo cautelar requerido contra o Município de Santarém, por força do disposto no artigo 123.º, n.º 1, alínea a) do CPTA.”

2. Para tanto, alegou em conclusão:

“1- O aeródromo “……..”, propriedade da associação recorrente, integra a rede de “Infraestruturas de Relevância Operacional do Plano Distrital de Emergência de Proteção Civil de Santarém” (cf. docs. 18, 24 e 25 juntos com o R.I.);

2- Em 18 de Dezembro de 1995 a Câmara Municipal de Santarém declarou a utilidade pública do “Aeródromo de Santarém” (cf. fls. 6 do doc. 2, junto com o R.I.);

3- O referido aeródromo tem sido, pois, utilizado como estrutura de apoio às atividades de serviço público da Proteção Civil, designadamente combate a incêndios e transporte de doentes, e, ainda, no apoio à agricultura da região e para atividades lúdicas relacionadas com a aviação e o paraquedismo;

4- A recorrente é uma associação constituída nos termos dos artºs 167º e ss. do Código Civil, com “fins recreativos, culturais e desportivos, cujo objetivo visa a formação social e moral dos seus associados, bem como o seu desenvolvimento físico e intelectual, criando-lhes, para tal, as condições necessárias” (cf. doc. 1 junto com o R.I.);

5- O aeródromo foi construído pela recorrente sobre quatro parcelas rústicas cedidas pelo recorrido Município de Santarém;

6- A recorrente peticionou nos presentes autos que “seja decretada a suspensão da eficácia do ato administrativo que é o despacho nº 87/P/2019, datado de 11 de Abril de 2019, proferido pelo presidente da Câmara Municipal de Santarém, que ordena a entrega da parcela de terreno, com a área de duzentos e noventa e nove mil duzentos e dez metros quadrados, destacada do prédio rústico sito na ……., nas ……, freguesia de Marvila, concelho de Santarém, inscrito na matriz predial rústica sob o artigo ….., secção “…”, da freguesia de Marvila, descrito na Conservatória do Registo Predial de Santarém sob o número ……., do Livro B-setenta e quatro”, com todas as consequências legais”;

7- O “Aeródromo ………” é, assim, uma estrutura de relevante importância social para a região do concelho de Santarém e dos concelhos limítrofes;

8- De tanto resulta que o ato administrativo em crise constitui um golpe fatal para a operacionalidade e utilização do “Aeródromo ……..” como estrutura de relevante apoio social para os concelhos de Santarém e limítrofes, no domínio do apoio ao transporte de doentes, do combate a incêndios, do apoio à agricultura e das atividades lúdicas na vertente da aviação e paraquedismo;

9- Razão pela qual se mostra preenchido nesta parte, crê-se, o requisito da “relevância social fundamental” da questão que ora se submete apreciação deste venerando Supremo Tribunal;

10- No mesmo passo, também a admissão do recurso vem a ser “claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”. Na verdade,

11- a questão jurídica que a recorrente vem colocar a Vªs Exªs, Meritíssimos Juízes Conselheiros, é controvertida na jurisprudência e a sua solução permitirá uma melhor aplicação do Direito.

Vem ela a ser,

12- A de saber se a aferição da (in)tempestividade da ação principal - nos casos em que tenha sido invocada no procedimento cautelar a nulidade do ato -, depende, meramente, da comprovação do desvalor do vício invocado ou se exige a apreciação de que o mesmo se verifica;

13- O pedido formulado pela recorrente no procedimento cautelar vem pela invocação da ininteligibilidade e da impossibilidade do ato administrativo impugnado, vício que gera a sua nulidade de acordo com a norma da al. c), do nº 2, do artº 161º do Código do Procedimento Administrativo;

14- Escreve-se no acórdão recorrido, sumariando a decisão: “O alegado pelo Requerente/recorrente não consubstancia a alegada ininteligibilidade e impossibilidade do conteúdo do objeto, sancionável nos termos da al. c) do nº 2 do artigo 161º do CPA, antes correspondendo a eventuais vícios do ato suspendendo apenas geradores de anulabilidade”;

15- Salvo o devido respeito, que é muito, o tribunal a quo fez o que não podia, a saber, prejulgou o fundo da questão para depois concluir pela intempestividade da ação principal e consequente caducidade do procedimento, quando apenas devia averiguar, à face da matéria relatada no Requerimento Inicial, da "aparência” do direito invocado pela recorrente, aquilatando prima facie se o fundamento substancial da pretensão desta é bastante e é adequado à decisão cautelar;

16- O tribunal a quo fez, pois, errónea interpelação do disposto nos artºs 58º, nº 2, al. b) e 123º nº 1, al. a), ambos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, e do artº 162º, nº 1, al. c), do Código do Procedimento Administrativo;

17- Assim não entendendo, violou o tribunal a quo as supracitadas disposições legais;

18- A análise dos factos relatados no Requerimento Inicial conduz a um juízo sumário e perfunctório de probabilidade de procedência da ação principal, o mesmo é dizer, a um juízo afirmativo de probabilidade da ilegalidade do ato impugnado;

19- E, com efeito, no caso dos autos impõe-se o decretamento da providência requerida por se mostrarem verificados os pressupostos da norma do nº 1 do artº 120º do CPTA;

20- Sendo, ademais, que a recorrente tem a posse legítima da parcela de terreno cedida em 1995, por não se ter verificado até ao presente qualquer pressuposto de caducidade ou de resolução do contrato subjacente.

Termos em que, revogando a decisão recorrida e proferindo acórdão que decrete a providência requerida, ao abrigo do disposto na norma do nº 5 do artº 150º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, farão Vªs Exªs, venerandos Juízes Conselheiros, uma vez mais JUSTIÇA!”

3. O Recorrido deduziu contra-alegações, sem conclusões, pugnando pela improcedência do presente de recurso, nos termos seguintes:

“I. CONSIDERAÇÕES PRELIMINARES – AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DA VERIFICAÇÃO/PREENCHIMENTO DOS PRESSUPOSTOS DE ADMISSIBILIDADE DO RECURSO DE REVISTA (INCUMPRIMENTO DO ÓNUS PROCESSUAL A CARGO DA RECORRENTE)

1. Tendo presente o disposto no artigo 639.º, n.º 1, do Código de Processo Civil (“CPC”), aplicável, ex vi, do artigo 140.º, do CPTA, temos que a Recorrente funda (e circunscreve) o seu Recurso de Revista naquilo que se encontra alegado nas Conclusões 9 a 12, das suas Alegações de Recurso de Revista. (...)

70. Sem conceder,

II. DA IMPROCEDÊNCIA DOS FUNDAMENTOS SUBJACENTES AO RECURSO DE REVISTA INTERPOSTO

a. Apreciação do Capítulo designado por “B – Da questão controvertida”

71. Na hipótese de este Supremo Tribunal Administrativo se predispuser a admitir preliminarmente o Recurso de Revista interposto pela Recorrente – no que não se concede –, e, ato contínuo, a conhecê-lo e decidi-lo, no que não se concede, cumpre, então, à Recorrida, demonstrar a improcedência do mesmo, o que fará imediatamente de seguida.

72. Assim, importa começar por enunciar/transcrever os segmentos das Alegações de Recurso de Revista que podem assumir relevância apreciativa e decisória; Vejamos.

73. No artigo 24.º, das Alegações de Recurso de Revista, a Recorrente dá nota que a questão jurídica colocada à apreciação deste Supremo Tribunal Administrativo corresponde:

“A de saber se a aferição da (in)tempestividade da ação principal – nos casos em que tenha sido invocada no procedimento cautelar a nulidade do ato –, depende, meramente, da comprovação do desvalor do vício invocado ou se exige a apreciação de que o mesmo se verifica;”

74. Subsequentemente, no artigo 26.º, das Alegações de Recurso de Revista, alega a Recorrente que:

“O ponto é juridicamente relevante e transporta à necessidade do seu definitivo esclarecimento em sede de revista para evitar – nesta e em ações parelhas –, o julgamento antecipado do mérito onde a lei apenas pede ao Juiz que verifique o desvalor do vício invocado para os efeitos do disposto na al. a) do n.º 1 do artº 123º do CPTA;”

75. Refere a Recorrente, no artigo 27.º, das Alegações de Recurso de Revista, que:

“O pedido formulado pela recorrente no procedimento cautelar vem pela invocação da ininteligibilidade e da impossibilidade do ato administrativo impugnado, vício que gera a sua nulidade de acordo com a norma da al. c), do n.º 2, do art.º 161.º do Código do Procedimento Administrativo;”

76. Depois de no artigo 28.º, das Alegações de Recurso de Revista, convocar o artigo 123.º, n.º 1, alínea a), do CPTA (Extinção do Procedimento Cautelar “Se o requerente não fizer uso, no respetivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adoção de providência cautelar se destinou”),

77. E de, no artigo 29.º, das Alegações de Recurso de Revista, invocar o artigo 58.º, n.º 1, do CPTA, onde se preceitua que “Salvo disposição legal em contrário, a impugnação de atos nulos não está sujeita a prazo (…)”,

78. Vem a Recorrente – artigos 31.º e 32.º, das Alegações de Recurso de Revista – transcrever os segmentos do Acórdão de 2.ª instância com os quais não se conforma, a saber:

“III. O alegado pelo Requerente/recorrente não consubstancia a alegada ininteligibilidade e impossibilidade do conteúdo do objeto, sancionável nos termos da alínea c) do nº 2 do artigo 161º do CPA, antes correspondendo a eventuais vícios do ato suspendendo apenas geradores de anulabilidade.” (fls. 30, do Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul).

79. E: “Donde, correspondendo aos vícios alegados e imputados ao ato suspendendo a consequência invalidante da anulabilidade e não tendo o Recorrente instaurado a ação principal, impugnatória desse ato, no prazo de três meses, previsto na alínea b) do nº 2 do artigo 58º, é de manter a decisão do tribunal recorrido que declarou extinto o processo cautelar ao abrigo do disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 123º, ambos do CPTA.” (fls. 29, do Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul).

80. Como fundamento(s) de discordância face ao decidido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, vem a Recorrente alegar o seguinte:

i) Artigo 32.º, das Alegações de Recurso de Revista:

“Salvo o devido respeito, que é muito, o tribunal a quo fez o que não podia, a saber, prejulgou o fundo da questão para depois concluir pela intempestividade da ação principal e consequente caducidade do procedimento, quando apenas devia averiguar, à face da matéria relatada no Requerimento Inicial, da «aparência» do direito invocado pela recorrente, aquilatando prima facie se o fundamento substancial da pretensão desta é bastante e é adequado à decisão cautelar;”;

ii) Artigo 33.º, das Alegações de Recurso de Revista:

“Na verdade, em sede de procedimento cautelar o tribunal não pode pronunciar-se sobre a anulabilidade ou nulidade – nem, aliás, sobre a inexistência ou qualquer outra forma de invalidade de um ato jurídico –, pois estes são juízos de desvalor de um ato perante uma norma prévia, atividade vedada ao tribunal do procedimento, que apenas decide fazendo uso de normas cujo efeito jurídico é revelado pela própria atividade processual;”;

iii) Artigo 34.º, das Alegações de Recurso de Revista:

“Ora, a análise dos factos relatados no Requerimento Inicial conduz a um juízo sumário e perfunctório de probabilidade de procedência da ação principal, o mesmo é dizer, a um juízo afirmativo de probabilidade da ilegalidade do ato impugnado;”

iv) Artigo 35.º, das Alegações de Recurso de Revista:

“O tribunal a quo fez, pois, errónea interpretação do disposto nos artºs 58º, nº 3, al. b) e 123º nº 1, al. a), ambos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, e do artº 162º, nº 1, al. c), do Código do Procedimento Administrativo;”

v) Artigo 36.º, das Alegações de Recurso de Revista:

“Isto é dizer, como melhor refere a Meritíssima Juíza Desembargadora que votou vencida o acórdão, que «para aferir da tempestividade da ação cabe ao Tribunal (apenas) apreciar o desvalor do vício invocado e não apreciar se, no caso concreto, o mesmo se verifica»;”

81. Em suma, entende, alega e defende a Recorrente que, no Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, não poderia este ter julgado procedente a Extinção da Providência Cautelar nos termos do disposto no artigo 123.º, n.º 1, alínea a), do CPTA, uma vez que a tutela cautelar apenas permite um juízo sumário e perfunctório de probabilidade de procedência da Acão Principal e já não um juízo de invalidade sobre o Ato Administrativo.

82. Ora,

83. Importa recordar que estes autos cautelares conheceram Sentença em 22.07.2021, onde se concluiu e decidiu que: “Termos em que, pelos fundamentos expostos, declaro extinto o presente processo cautelar, por força do disposto no artigo 123.º, n.º 1, alínea a) do CPTA.”,

84. Tendo essa Sentença sido confirmada pelo Tribunal Central Administrativo Sul, por intermédio de Acórdão proferido em 02.12.2021, onde se decidiu que: “Por tudo quanto vem exposto acordam os Juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso e manter a sentença recorrida na ordem jurídica.”, sumariando-se nos seguintes termos:

“I. De acordo com o disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 123º do CPTA (na redação dada pelo Decreto-Lei nº 214-G/2015, de 2 de Outubro) decorrido o prazo legal previsto para a instauração da ação principal sem que a mesma tenha sido instaurada e sem que tenha sido decretada a providência cautelar requerida, deve ser declarada a extinção do processo cautelar;

II. “A ininteligibilidade ocorre não quando o ato administrativo é suscetível de mais do que uma interpretação, mas, apenas, quando não é possível saber sequer o que no mesmo se determina ou se quis determinar, ou seja, quando exista uma incerteza quanto ao conteúdo/objeto do mesmo que a interpretação não pode pôr cobro”;

III. O alegado pelo Requerente/recorrente não consubstancia a alegada ininteligibilidade e impossibilidade do conteúdo do objeto, sancionável nos termos da alínea c) do nº 2 do artigo 161º do CPA, antes correspondendo a eventuais vícios do ato suspendendo apenas geradores de anulabilidade.”

85. Ora, importa recordar que estes autos cautelares dependem da Ação Principal que correu termos junto do Tribunal de 1.ª instância (Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria) sob o Processo n.º 1478/19.4BELRA, onde, a 19.05.2021, se entendeu e decidiu que:

“Pelo exposto, concluímos que os vícios efetivamente assacados ao ato em apreço, a proceder, sancionam o ato sindicado com a sua anulabilidade, pelo que é aqui aplicável o prazo de impugnação previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 58.º do CPTA. Atendendo a que a Autora foi notificada do ato impugnado no dia 22 de Abril de 2019, e que apenas em Dezembro daquele ano propôs a presente ação, há muito que transcorrera o prazo de 3 meses previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 58.º do CPTA, pelo procede a alegada caducidade do direito de ação da Autora [cfr. artigo 89.º, n.º 4, al. k), do CPTA], o que determina a absolvição da Entidade Demandada da instância (artigo 89.º, n.º 2, do CPTA).”

86. Ou seja, muito antes de ter sido proferida a Sentença cautelar (22.07.2021) e de ter sido proferido o Acórdão sob Recurso de Revista (02.12.2021), que, na ação Principal, já se havia decidido (a 19.05.2021) pela Caducidade do Direito de ação,

87. Pelo que a Sentença cautelar de 22.07.2021 e o Acórdão de 02.12.2021 já foram proferidos no âmbito e em pressuposto dessa decisão na ação Principal (de 19.05.2021) …

88. O que, naturalmente, implica a imediata falência e improcedência da tese da Recorrente, no sentido por si apresentado,

89. Isto porque, na data em que foi proferida a Sentença cautelar e o Acórdão sob Recurso de Revista, nos Autos Principais já havia sido feito o juízo de (in)validade sobre o Ato Administrativo,

90. E, nessa medida, bem andaram os autos cautelares quando se decidiu – em 1.ª e 2.ª instância – pela Extinção da Providência Cautelar nos termos do disposto no artigo 123.º, n.º 1, alínea a), do CPTA, pois que, no momento decisório, já nos autos principais se havia decidido pela Caducidade do Direito de ação, e, nessa medida, não restava outra hipótese se não a Extinção do Processo Cautelar, como bem se determinou e como forçosamente decorre desse preceito legal.

91. Sem conceder, vejamos ainda.

92. Dispõe o artigo 123.º, n.º 1, alínea a), do CPTA, que: “Os processos cautelares extinguem-se e, quando decretadas, as providências cautelares caducam: a) Se o requerente não fizer uso, no respetivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adoção de providência cautelar se destinou;”.

93. Como se depreende da leitura do preceito – e essa é uma inovação face à sua redação primitiva, a qual estatuía que “1 - As providências cautelares caducam nos seguintes casos: a) Se o requerente não fizer uso, no respetivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adoção de providência cautelar se destinou;” –, o mesmo prevê que o Processo Cautelar se possa extinguir ainda antes de a Providência Cautelar ser decretada, designadamente “Se o requerente não fizer uso, no respetivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adoção de providência cautelar se destinou.”.

94. Ora, a análise sobre se o Requerente fez, ou não, uso tempestivo do meio Contencioso Principal associado ao Pedido de Adoção de Providência Cautelar é uma análise que tem que ser feita em sede Cautelar e que não pode estar circunscrita aos casos em que os Requerentes cautelares invocam meros vícios de anulabilidade, sendo essa uma limitação (não consagrada na letra da lei) que decorre da procedência do enviesado entendimento que a Recorrente empresta ao seu Recurso de Revista.

95. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª Edição, Almedina, págs. 1050 e 1051 – em comentário ao artigo 123.º, n.º 1, alínea a), do CPTA, são claros ao dar nota:“Tal suspensão só deverá ser, na verdade, recusada se for manifesta a improcedência das causas de nulidade invocadas e, por causa disso, a intempestividade da ação principal de impugnação, já intentada ou ainda a intentar.”

96. Os insignes juspublicistas reconhecem, assim, a possibilidade de o juiz cautelar apreciar a (im)procedência das causas de nulidade invocadas, e, nessa medida e por essa via, apreciarem a (in)tempestividade da Ação Principal de Impugnação, já intentada ou a intentar.

97. O entendimento da Recorrente – segundo o qual a tutela cautelar apenas permitira um juízo sumário e perfunctório de probabilidade de procedência da Ação Principal e já não um juízo de invalidade sobre o Ato Administrativo –, a proceder, conduziria a um esvaziar de sentido do artigo 123.º, n.º 1, alínea a), do CPTA, pois que só nos casos em que estivessem em causa juízos de mera anulabilidade é que poderia o Juiz cautelar declarar a extinção do Processo Cautelar por não uso tempestivo do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adoção de providência cautelar se destinou, sendo que a norma em apreço não estabelece qualquer distinção nesse sentido.

98. A procedência da tese da Recorrente, que não se admite, tornaria muito fácil a qualquer Requerente cautelar contornar o disposto no artigo 123.º, n.º 1, alínea a), do CPTA, pois que, perante a ausência de poderes de cognição do Juiz cautelar, bastaria ao Requerente da Providência Cautelar invocar, ainda que a despropósito, qualquer vício de nulidade.

99. O absurdo da tese da Recorrente conduziria a que um Tribunal (cautelar), quando confrontado com a mera invocação de um vício gerador de nulidade, ficasse imediatamente refém dessa alegação para efeitos de não poder apreciar e decidir quanto à Extinção do Processo Cautelar por não utilização tempestiva do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adoção de Providência Cautelar se destinou.

100. O poder do Juiz, de, em sede cautelar, apreciar da Extinção do Processo Cautelar por não utilização tempestiva do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adoção de Providência Cautelar se destinou, resulta, de resto, do disposto no artigo 116.º, n.º 1, alínea f), do CPTA, que permite ao Juiz cautelar, em sede de Despacho Liminar, imediatamente rejeitar o Requerimento Inicial por “manifesta ausência dos pressupostos processuais da ação principal”, onde se inclui a eventual Caducidade do Direito de Ação, pelo que carece de sentido que, podendo tal ser determinado em sede liminar, não pudesse ter lugar em Sentença, com fundamento no disposto no artigo 123.º, n.º 1, alínea a), do CPTA.

101. Por isso, bem andou o Tribunal de 1.ª instância ao considerar e decidir que:

i) “Com efeito, o processo cautelar destina-se à obtenção, a título provisório, do que só por meio do correspondente processo principal pode definitivamente ser concedido (exceção feita ao mecanismo previsto no artigo 121.º do CPTA), visando concretamente acautelar o efeito útil da sentença que venha a ser proferida nos autos principais.” (fls. 15, da Sentença de 22.07.2021);

ii) “Com a nova redação do artigo 123.º veio deixar-se claro que os efeitos que decorrem da instrumentalidade da providência relativamente à ação principal se fazem sentir mesmo nos casos em que não haja ainda sido decretada qualquer providência, no decurso do processo cautelar.” (destacado nosso) (fls. 16, da Sentença de 22.07.2021);

iii) “In casu, será de aplicar o prazo de três meses previsto no artigo 58.º, n.º 1, alínea b) do CPTA, porquanto, como infra melhor se explicitará, ao ato objeto da presente ação apenas são apontados vícios suscetíveis de gerar a respetiva anulabilidade - pese embora o Requerente pretenda atribuir-lhes o desvalor de nulidade, posição que, porém, não colhe.” (destacado nosso) (fls. 17, da Sentença de 22.07.2021);

iv) “Na verdade, à vista dos elementos de facto e de direito mencionados, constata-se que o Requerente não fez uso, dentro do respetivo prazo de três meses, do meio contencioso destinado à tutela dos interesses a que o pedido de adoção de providência se destinou, concretamente por se verificar a interposição intempestiva de ação administrativa de impugnação do ato que lhe foi notificado em 22.04.2019 – conforme, de resto, foi já decidido no âmbito do Proc. n.º 1478/19.4BELRA, por sentença proferida em 19.05.2021.” (destacado nosso) (fls. 17, da Sentença de 22.07.2021);

v) “Visto o teor do requerimento inicial, temos que os vícios apontados ao ato suspendendo e em que o Requerente funda a respetiva invalidade e, em consequência, a sua pretensão, são suscetíveis de apenas gerar a anulabilidade do ato administrativo em causa e não a sua nulidade.” (destacado nosso) (fls. 17, da Sentença de 22.07.2021);

vi) “A esta luz, não se vislumbra que o alegado pelos Requerentes se possa subsumir a qualquer das situações de nulidade previstas no artigo 161.º do CPA, de tal sorte que se afasta a hipótese de sancionar o ato suspendendo com o desvalor da nulidade, mas sim com a mera anulabilidade, nos termos no artigo 163.º do mesmo diploma.

Com efeito, a regra é a da mera anulabilidade dos atos ilegais, a tanto se associando o ónus da respetiva impugnação contenciosa tempestiva.

Só assim não seria se ao ato em crise o Requerente tivesse concretamente alegado vícios que pudéssemos enquadrar na previsão genérica do n.º 1 do artigo 161.º do CPA ou ainda no elenco exemplificativo do n.º 2 do mesmo normativo.

Não é, porém, o que sucede no caso dos autos.

Dos vícios invocados, o Requerente sustenta a pretensa nulidade, desde logo, com base na impossibilidade e ininteligibilidade do ato, socorrendo-se do disposto no artigo 161.º, n.º 2, alínea c) do CPA.

Significa isto que o Requerente invoca, efetivamente, a ininteligibilidade e o conteúdo impossível do ato suspendendo, sem fazer, porém, qualquer subsunção entre aqueles conceitos e as características do despacho em causa.” (destacado nosso) (fls. 19 e 20, da Sentença de 22.07.2021);

vii) “Da mesma forma que a parte só pode aproveitar o regime na primeira parte do artigo 58.º, n.º 1 do CPTA se o vício invocado conduzir, em abstrato, à nulidade do ato, não basta a genérica invocação dessa classificação, devendo os factos que sustentam o vício, a verificarem-se, subsumirem-se efetivamente ao vício classificado.

Ora, no caso em apreço nada é dito para sustentar quer a ininteligibilidade do ato, quer a impossibilidade do seu objeto.

Com efeito, ao contrário do pretendido pelo Requerente na sua resposta de 23.09.2019, do requerimento inicial não consta alegado qualquer facto que suporte a ininteligibilidade do ato, antes se constatando que, pelo contrário, aquele bem compreendeu o seu conteúdo, apenas discordando da racionalidade do decidido.” (destacado nosso) (fls. 20, da Sentença de 22.07.2021);

viii) “Em suma, nada do que vem alegado pelo Requerente permite suportar a invocada imputação ao ato suspendendo da nulidade prevista no artigo 161.º, n.º 2, alínea c) do CPA.” (fls. 21, da Sentença de 22.07.2021);

ix) “Já no que concerne à invocada falta de fundamentação, de acordo com jurisprudência que se encontra pacificada, a tal vício corresponde a mera anulabilidade do ato (…)” (fls. 21, da Sentença de 22.07.2021);

x) “Por fim, quanto à invocada violação dos princípios da prossecução do interesse público, da boa-fé e da legalidade, os vícios em causa são meramente aptos a gerar a anulabilidade do ato suspendendo, mas não a sua nulidade (o que, de resto, o Requerente também não alega), não se vislumbrando que os mesmos sejam subsumíveis a qualquer das previsões constantes do artigo 161.º, n.º 2 do CPA, antes correspondendo a uma mera violação de lei.” (fls. 23, da Sentença de 22.07.2021);

xi) “Não corresponde, pois, aos vícios imputados ao ato suspendendo o desvalor da nulidade, mas tão-só o da sua anulabilidade, motivo por que se impunha ao Requerente a observância do prazo de caducidade estabelecido no artigo 58.º, n.º 1, alínea b) do CPTA, de onde resulta evidenciado que, à data em que foi intentado o Proc. n.º 1478/19.4BELRA, já havia sido ultrapassado o prazo de três meses legalmente previsto para interposição da competente ação principal.” (destacado nosso) (fls. 23, da Sentença de 22.07.2021);

xii) “Conclui-se assim que o Requerente não interpôs, em devido tempo, a pretendida ação de impugnação de ato, de que a presente ação cautelar é meramente acessória.

A consequência processual que daqui decorre é inequívoca, à face da supramencionada alteração da redação do corpo do artigo 123.º do CPTA, que passa a referir-se não só à caducidade da providência (quando decretada), mas ainda à extinção do próprio processo cautelar, nos termos acima explanados.

De tal modo que da redação da norma em análise resulta indubitavelmente que a inércia do Requerente importará forçosamente a extinção dos presentes autos cautelares, o que ora se declara.” (destacado nosso) (fls. 23 e 24, da Sentença de 22.07.2021);

102. No mesmo sentido decidiu o Tribunal de 2.ª instância, por intermédio de Acórdão proferido em 02.12.2021, onde foi entendimento e decisão que:

“É verdade que no r.i. vem alegado, no artigo 36º, que o ato suspendendo é nulo, designadamente, por ininteligibilidade e de conteúdo impossível, nos termos do artigo 161º, nº 2, alínea c), do CPA, do vício de falta de fundamentação previsto no artigo 152º, nº 1, alínea a), do mesmo diploma legal, e ofensa do princípio da prossecução do interesse público pelo Recorrido, previsto no artigo 266º, nº 1 da CRP e no artigo 4º do CPA.

Contudo, por ter sido suscitada a questão da extinção do processo, ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 123º do CPTA, e a ação principal ter sido efetivamente instaurada após o decurso do prazo de três meses, previsto para a impugnação dos atos anuláveis, na alínea b) do nº 1 do artigo 58º do mesmo Código, o juiz a quo analisou os vícios indicados no r.i. e concluiu serem os mesmos apenas suscetíveis de gerar a anulabilidade do ato suspendendo, porquanto e em suma: não foi efetuada qualquer subsunção entre os conceitos de ininteligibilidade e impossibilidade do conteúdo do ato e as características do despacho em causa, o alegado é incompatível com a pretensa ininteligibilidade e a não cisão da parcela de terreno não se reconduz ao conceito de impossibilidade do objeto do ato; a falta de fundamentação é vício a que corresponde a mera a anulabilidade do ato, de acordo com jurisprudência pacificada; e a violação de princípios de direito público como o da prossecução do interesse público são aptos a gerar a anulabilidade do ato e não a sua nulidade, o que aliás o requerente não alega.

(…) Pelo que o vício alegado não se relaciona com a impossibilidade do conteúdo do acto, mas com a inconveniência que a restituição do direito de uso, por extinto, da referida parcela possa ter para o Recorrente, que não é geradora da invocada nulidade.

No que concerne ao alegado vício de falta de fundamentação, para além da argumentação expendida sobre a nulidade da sentença prevista na alínea b) do nº 1 do artigo 615º do CPC [e que já foi apreciada], o Recorrente limita-se a reafirmar que o ato suspendendo violou o princípio da prossecução do interesse público, previsto no artigo 266º, nº 1 da CRP e no artigo 4º do CPA e, por isso, é nulo, nada acrescentando em sede de recurso que conteste ou refute a posição assumida e bem defendida pelo juiz a quo de que tal vício é apenas sancionável com anulabilidade, não exigindo mais considerações sobre a matéria deste Tribunal.

A parte da ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental, o da comunidade de usufruir de uma proteção civil eficaz e operacional, constante da alegação 35º (em conjunto com o da violação do princípio da prossecução do interesse público), não foi invocada no r.i. e, consequentemente, não foi analisada pelo juiz a quo pelo que, por configurar uma questão nova, não será apreciada em sede de recurso.

Em face do que é de concluir que, ao contrário do que defende o Recorrente, os referidos artigos do r.i. não permitem consubstanciar a alegação de que o ato suspendendo padece dos indicados vícios, sancionáveis com nulidade.

Donde, correspondendo aos vícios alegados e imputados ao ato suspendendo a consequência invalidante da anulabilidade e não tendo o Recorrente instaurado a ação principal, impugnatória desse ato, no prazo de três meses, previsto na alínea b) do nº 2 do artigo 58º, é de manter a decisão do tribunal recorrido que declarou extinto o processo cautelar ao abrigo do disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 123º, ambos do CPTA.” (destacado nosso) (fls. 26, 27, 28 e 29, do Acórdão de 02.12.2021).

103. E assim já se havia entendido e decidido por sentença proferida no âmbito do Processo Principal – Processo n.º 1478/19.4BELRA –, onde foi entendimento e decisão que:

“E a Autora invoca, efetivamente, a ininteligibilidade e o conteúdo impossível do ato, sem fazer, porém, qualquer subsunção entre aqueles conceitos e as características do ato. Da mesma forma que a parte só pode aproveitar o regime na primeira parte do artigo 58.º, n.º 1, do CPTA se o vício invocado conduzir, em abstrato, à nulidade do ato, não basta essa classificação, devendo os factos que sustentam o vício, a verificarem-se, se subsumirem efetivamente ao vício classificado. Ora, no caso em apreço nada é dito para sustentar quer a ininteligibilidade do ato quer a impossibilidade do seu objeto. Não basta invocar vícios que efetivamente se reconduzem a uma potencial declaração de nulidade do ato sem sustentar a alegação.

Pelo exposto, concluímos que os vícios efetivamente assacados ao ato em apreço, a proceder, sancionam o ato sindicado com a sua anulabilidade, pelo que é aqui aplicável o prazo de impugnação previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 58.º do CPTA. Atendendo a que a Autora foi notificada do ato impugnado no dia 22 de Abril de 2019, e que apenas em Dezembro daquele ano propôs a presente ação, há muito que transcorrera o prazo de 3 meses previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 58.º do CPTA, pelo procede a alegada caducidade do direito de ação da Autora [cfr. artigo 89.º, n.º 4, al. k), do CPTA], o que determina a absolvição da Entidade Demandada da instância (artigo 89.º, n.º 2, do CPTA).” (fls. 23 e 24, da Sentença de 19.05.2021).

104. Improcede, por conseguinte, o alegado pela Recorrente de artigos 32.º a 37.º, das Alegações de Recurso de Revista, não tendo existido qualquer “errónea interpretação do disposto nos artºs 58º, nº 2, al. b) e 123º nº 1, al. a), ambos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, e do artº 162º, n.º 1, al. c), do Código do Procedimento Administrativo”.

105. Em primeiro lugar, não existe artigo 58.º, n.º 2, alínea b), do CPTA.

106. Mesmo que, por bondade, se entenda que a Recorrente quis invocar a errónea interpretação e aplicação do disposto no artigo 58.º, n.º 1, alínea b), do CPTA – esse artigo, sim, existe –, não se vê de que forma o mesmo possa ter sido violado, em face do que foram as Decisões das instâncias acima apreciadas.

107. De igual forma, também resulta claro que não houve qualquer errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 123.º, n.º 1, alínea a), do CPTA,

108. E, muito menos, do artigo 162.º, n.º 1, alínea c), do Código do Procedimento Administrativo (“CPA”), artigo que também não existe, crendo-se que a Recorrente se reportará ao artigo 161.º, n.º 2, alínea c), do CPA – é notória a falta de cuidado e zelo emprestada pela Recorrente ao seu Recurso de Revista e ao dirigir-se a este Supremo Tribunal Administrativo, plasmada na sucessiva e reiterada errada identificação das normas legais em cuja suposta e pretensa violação vem erigido este Recurso.

109. Quer o Tribunal de 1.ª instância quer o Tribunal Central Administrativo Sul andaram bem ao ter julgado procedente a Extinção da Providência Cautelar, nos termos do disposto no artigo 123.º, n.º 1, alínea a), do CPTA, não procedendo o entendimento da Recorrente segundo o qual a tutela cautelar apenas permite um juízo sumário e perfunctório de probabilidade de procedência da ação principal e já não um juízo de invalidade sobre o ato administrativo, sendo essa tese contrária à génese do artigo 123.º, n.º 1, alínea a), do CPTA.

110. Assim o decidiu, de resto, o Tribunal Central Administrativo Norte, por intermédio de Acórdão proferido em 29.11.2019, no âmbito do Processo n.º 00187/19.9BECBR, onde foi decisão que:

“I- Nos termos do disposto no artigo 123º nº 1 alínea a) do CPTA (na redação resultante da revisão operada pelo DL. n.º 214-G/2015) quando o processo principal não se mostra instaurado em tempo, a providência cautelar (pretendida ou decretada) já não assume qualquer utilidade (por perder a sua função de assegurar o efeito útil da ação principal), devendo, em tal situação ser declarada a extinção do processo cautelar (ou a extinção da providência, quando já decretadas).

II- Se as causas de invalidade assacadas ao ato suspendendo, a verificarem-se, reconduzem-se a causas de anulabilidade do ato, e não à sua nulidade, estando, assim, a respetiva impugnação judicial sujeita ao prazo de impugnação de 3 meses, nos termos do disposto no artigo 58º nº 1 alínea b) do CPTA, e se o processo cautelar foi intentado como preliminar do processo principal, decorrido o prazo sem que este último tenha sido instaurado, haverá que declarar extinto o processo cautelar abrigo do artigo 123º nº 1 alínea a) do CPTA.” (destacado nosso).

111. Neste sentido veja-se, ainda, o Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte, em 19.02.2021, no âmbito do Processo n.º 00523/20.5BEAVR, onde se decidiu que:

“I- A providência cautelar caduca, designadamente, nos casos em que “(…) «o requerente não fizer uso, no respetivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adoção de providência cautelar se destinou» [cfr. art.º 123.º, n.º 1, alínea a), do CPTA].

II- Sendo manifesto a presente ação está sujeita a um prazo substantivo de caducidade [artigo 58.º, n.º 2, alínea b), do CPTA], decorrido este prazo sem que aquela tenha sido instaurada, haverá que declarar extinto o processo cautelar abrigo do artigo 123º nº 1 alínea a) do C.P.T.A.” (destacado nosso).

112. Em decisão concordante, veja-se o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, proferido em 16.02.2018, no âmbito do Processo n.º 01663/17.3BEPRT, onde se decidiu que:

“1- Resulta do art. 113.°, n.º 1 do CPTA, que a tutela cautelar não subsiste só por si, estando dependente da Ação Principal, ocorrendo a caducidade da Providência se a Ação principal não vier a ser intentada no prazo legalmente estabelecido - art. 123.°, n.º 1, al. a) do CPTA.

A regra é que as Ações impugnatórias deverão ser intentadas no prazo de três meses, como decorre da alínea b) do n°1 do art° 58° do CPTA.

2- A violação do princípio da igualdade (art. 13.° da CRP) só gerará nulidade nos casos em que ela fira o núcleo do conteúdo essencial do direito, o que se verificará apenas nas situações em que é atingido o cerne das categorias vertidas no n.º 2 do art. 13.°, através de discriminações com as causas ali previstas, e das contempladas no art. 36.°, n.º 4 da Constituição.

Efetivamente, a simples violação do princípio da igualdade (no conteúdo, na motivação ou no procedimento) gera anulabilidade do ato administrativo (e não nulidade).

3- Assim, ocorre caducidade do direito de ação quando, perante ilegalidades imputadas ao ato administrativo impugnado que são cominadas apenas com o desvalor da anulabilidade, não é observado o prazo que se mostra previsto no art. 58.º, n.º 2 do CPTA.”

113. São centenas, se não milhares, de situações em que os nossos Tribunais cautelares têm sido unânimes na apreciação das causas de invalidade imputadas aos atos administrativos suspendendos para a partir daí concluírem pela Extinção do Procedimento Cautelar ou Caducidade da Providência Cautelar requerida por não ter sido tempestivamente instaurada a ação Principal de que depende a respetiva Providência Cautelar, sem que alguma vez se tenha levantado alguma dúvida quanto aos poderes de cognição do Tribunal nesse âmbito.

114. Sem conceder, é importante recordar que não corresponde à verdade a alegação da Recorrente constante do artigo 32.º, das suas Alegações de Recurso de Revista, onde este refere que “o tribunal a quo fez o que não podia, a saber, prejulgou o fundo da questão para depois concluir pela intempestividade da ação principal e consequente caducidade do procedimento”, na medida em que no momento da prolação quer da Sentença cautelar de 1.ª instância quer do Acórdão pelo Tribunal Central Administrativo Sul, já havia Sentença proferida na ação Principal (Processo n.º 1478/19.4BELRA), onde se decidiu pela Caducidade do Direito de ação, e, nessa medida, existe uma Decisão prévia à Sentença cautelar, emitida no Processo Principal, da qual decorre a Caducidade do Direito de ação, pelo que outra hipótese não subsistia do que a Extinção do Procedimento Cautelar, como bem foi determinado.

115. Sem conceder quanto ao exposto, a verdade é que – e disso são exemplo as centenas, se não milhares de arestos em que tal se verificou –, a Extinção do Procedimento Cautelar, para ser apreciada e decidida pelo Tribunal, convoca, pressupõe, exige e implica uma apreciação jurisdicional quanto à correta subsunção dos vícios invocados pelo Requerente cautelar às respetivas causas de nulidade ou anulabilidade, sendo que, entender em contrário corresponderia a um esvaziar de poder do Juiz cautelar, e, bem assim, a desprover de sentido e alcance o artigo 123.º, n.º 1, alínea a), do CPTA, já que bastaria ao Requerente cautelar invocar um vício de nulidade, ainda que desprovido de sentido – como ocorre no caso vertente –, para a partir daí ficar imediatamente afastada a possibilidade do Juiz cautelar proferir qualquer decisão quanto à Extinção do Procedimento Cautelar ou Caducidade da Providência Cautelar.

116. Assim, nos termos e com os fundamentos supra expostos, bem andou o Venerando Tribunal a quo no Acórdão sob Recurso de Revista, no que concerne à confirmação da Sentença de 1.ª instância que determinou extinção do Processo Cautelar, nos termos do artigo 123.º, n.º 1, alínea a), do CPTA, atenta a inexistência de um qualquer Vício gerador de Nulidade que possa ser assacado ao ato Administrativo Suspendendo, em face do incumprimento do ónus que sobre a Recorrente impendia de instaurar a competente ação Principal, de que os presentes autos dependem, no prazo de 3 (três) meses a contar da data da notificação do ato Administrativo Suspendendo, conforme resulta da aplicação conjugada dos artigos 58.º, n.º 1, alínea b) e 59.º, n.º 2, do CPTA.

117. Assim,

118. E sem prejuízo de, conforme evidenciado, a Recorrente não ter demonstrado que as questões a decidir, quer pela sua relevância jurídica, quer social, se revestem de importância fundamental,

119. Nem que a admissão do Recurso de Revista é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito,

120. A verdade é que a Recorrente também não provou nem demonstrou a existência de Erros de Julgamento, muito menos que os mesmos se assumam como “manifesto(s)” e/ou “grosseiro(s)”, como é exigência legal e jurisprudencial para efeitos de admissibilidade do Recurso de Revista.

b. Apreciação do Capítulo designado por “C – Da verificação dos pressupostos na norma do n.º 1 do art.º 120.º do CPTA”

121. De artigos 38.º a 54.º, das Alegações de Recurso de Revista apresentadas, vem a Recorrente Alegar, em suma, “que, no caso dos autos, se impõe o decretamento da providência requerida por se mostrarem verificados os sobreditos pressupostos” (vide artigo 53.º, das Alegações de Recurso de Revista).

122. No fundo, pretende a Recorrente que este Supremo Tribunal Administrativo se substitua ao Tribunal de 1.ª e 2.ª instância e, ato contínuo, aplique os critérios de atribuição das Providências Cautelares,

123. Resultando isso claro do petitório final, onde a Recorrente peticiona que “revogando a decisão recorrida e proferindo acórdão que decrete a providência requerida, ao abrigo do disposto na norma do n.º 5 do artº 150º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos”.

124. Em suma, pretende a Recorrente que haja lugar à aplicação do disposto no artigo 150.º, n.º 5, do CPTA, nos termos do qual se estatui que:

“Na revista de decisão de atribuição ou recusa de providência cautelar, o Supremo Tribunal Administrativo, quando não confirme o acórdão recorrido, substitui-o mediante decisão que decide a questão controvertida, aplicando os critérios de atribuição das providências cautelares por referência à matéria de facto fixada nas instâncias.”

125. Sucede, porém, que o referido preceito não tem aplicabilidade nos presentes autos, uma vez que, in casu, não estamos perante uma Decisão/Sentença/Acórdão que tenha “atribuído” ou “recusado” – ou seja, concedido/deferido ou negado/indeferido – uma Providência Cautelar, mas, outrossim, uma Decisão/Sentença e Acórdão que julgaram Extinto o Processo Cautelar por Caducidade do Direito de Instauração da ação principal.

126. Ou seja, a Decisão/Sentença de 1.ª instância e o Acórdão de 2.ª instância não entraram na apreciação e decisão da Providência Cautelar no que respeita à verificação dos respetivos critérios/pressupostos de concessão/atribuição das Providências Cautelares,

127. E, nessa medida, e com o devido respeito, que é muito, este não é um caso em que este Supremo Tribunal Administrativo possa substituir-se às instâncias inferiores mediante Decisão/Acórdão que, aplicando os critérios da atribuição das Providências Cautelares, decida a questão controvertida, uma vez que não houve, ainda, qualquer decisão das instâncias inferiores nesse âmbito,

128. Tanto mais que não foi fixada nas instâncias toda a matéria de facto relevante para efeitos de apreciação e decisão quanto à tutela cautelar requerida, designadamente ao nível do “periculum in mora”, desde logo em face da ausência de produção da prova requerida pelas Partes.

129. Nessa medida, não tem enquadramento a pretensão da Recorrente de aplicação do disposto no artigo 150.º, n.º 5, do CPTA, pelo que, com todo o respeito, que é muito, qualquer decisão que julgue procedente o Recurso de Revista apenas pode determinar que os autos baixem à 1.ª instância para aí, após produção da prova que venha a ser determinada pelo Tribunal, ser proferida Decisão/Sentença que se debruce sobre a verificação dos critérios/pressupostos de concessão/atribuição da Providência Cautelar requerida.

130. Caso assim não se entenda, no que não se concede, a Recorrida, por economia processual, dá aqui por integralmente reproduzido e articulado o que em sede de Oposição, em 1.ª instância, e Contra-Alegações de Recurso Jurisdicional, em 2.ª instância, foi por si dito e demonstrado quanto à não verificação dos critérios/pressupostos de concessão/atribuição da Providência Cautelar requerida pela Recorrente

Termos em que,

Deve o Recurso de Revista interposto ser liminarmente indeferido em sede de Apreciação Preliminar Sumária a efetuar ao abrigo do disposto no artigo 150.º, n.º 6, do CPTA, por não verificação dos critérios de que o artigo 150.º, n.º 1, do CPTA, faz depender a prévia admissibilidade desta espécie de Recurso,

Ou, caso assim não se entenda,

Deve o Recurso de Revista interposto pela Recorrente ser julgado absolutamente improcedente, por não provado, mantendo-se na íntegra o Acórdão proferido pelo Tribunal a quo, o Tribunal Central Administrativo Sul,

Caso assim não se entenda,

E na hipótese, que não se concede, de ser admitido e julgado procedente o Recurso de Revista interposto pela Recorrente no segmento respeitante ao Capítulo B – “Da Questão Controvertida”,

Deve ser julgada inadmissível a pretendida aplicabilidade do disposto no artigo 150.º, n.º 5, do CPTA, por não verificação dos pressupostos de que a lei processual faz depender o recurso a esse normativo, e, ato contínuo, ser determinada a baixa dos autos à 1.ª instância para aí, após produção da prova que venha a ser determinada pelo Tribunal, ser proferida Decisão/Sentença que se debruce sobre a verificação dos critérios/pressupostos de concessão/atribuição da Providência Cautelar requerida, Caso assim não se entenda, no que não se concede, Deve a Providência Cautelar requerida ser julgada improcedente, por não provada, em virtude da improcedência dos Vícios invocados, e, bem assim, da não demonstração dos pressupostos de que depende a concessão de Providências Cautelares ao abrigo do disposto no artigo 120.º, do CPTA, Assim se fazendo a costumada JUSTIÇA!”

4. O recurso de revista foi admitido pela formação deste STA por acórdão de 10.02.2022.

5. O MP, foi notificado, em conformidade com os artigos 146.º, n.º 1, e art.º 147.º n.º 2 do CPTA em 8.3.2022, emitindo parecer no sentido da procedência do recurso.

6. Este parecer foi notificado às partes em 15.03.2022, tendo o Recorrido Município de Santarém e o Recorrente A…….. apresentado as suas respostas, este último com invocação de justo impedimento.

7. Sem vistos (art.º 36º, nºs 1, al. f) e 2 CPTA), cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

MATÉRIA DE FACTO fixada pelas instâncias

Resulta das Instâncias os seguintes factos dados como provados, com interesse para a decisão da causa:

“A sentença recorrida, “com relevo para a decisão da suscitada causa de extinção dos presentes autos”, considerou indiciariamente provados os seguintes factos: «

1) Por escritura intitulada “Escritura de doação de uma parcela de terreno em direito de superfície ao A……..”, celebrada em 17.06.1995 com o Requerente, o Município de Santarém, outorgando na qualidade de «dono e legítimo possuidor de um prédio rústico (…) com a área de quatrocentos e setenta e quatro mil metros quadrados, sito na ……, nas ….., freguesia de Marvila, concelho de Santarém, inscrito na matriz predial rústica sob o artigo ….., secção “…., da freguesia de Marvila, descrito na Conservatória do Registo Predial de Santarém sob o número ……….., do Livro B-setenta e quatro», declarou que «por este ato, doa ao segundo outorgante o direito de superfície sobre uma parcela de terreno, destinada à implantação de um aeródromo, composta de terra de semeadura, com a área de duzentos e noventa e nove mil duzentos e dez metros quadrados, a confinar de norte com ……, Sul e Nascente com ….. e Poente com ……, a destacar do prédio supra descrito (…)» - doc. n.º 2 junto com o requerimento inicial, para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido;

2) Por ofício datado de 04.04.2016, o Requerido comunicou ao Requerente, para além do mais, o seguinte: “(…) No que concerne à doação ao A……… de uma parcela de terreno com a área de 299.210 metros quadrados, em direito de superfície, por escritura e 17/06/1995, para construção do aeródromo, verifica-se que esse direito foi constituído pelo prazo de 10 anos, eventualmente prorrogável por acordo entre as partes. Assim, uma vez que tal prorrogação nunca se verificou e que o prazo de dez anos já se encontra precludido, deverá a referida parcela reverter para o Município de Santarém, nos termos previstos na cláusula terceira da aludida escritura. Em face do exposto, cumpre notificar Vª Exª do seguinte:

1- Que deverá entregar as instalações ao Município, livres de pessoas e bens, no prazo de 90 dias úteis;

2- Que, nessa sequência e nos termos da já mencionada cláusula terceira da escritura deverá enviar ao Município de Santarém relação das benfeitorias realizadas e devidamente autorizadas pelo Município, valor das mesmas e respetivos comprovativos de despesa, a fim de ser analisado o valor da eventual indemnização a fixar (…)” - doc. n.º 32 junto com o requerimento inicial, para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido;

3) O Requerente respondeu ao ofício identificado no ponto anterior por carta datada de 05.07.2016, do qual se extrai, para além do mais, o seguinte: “(…)

1- Ante a carta remetida por essa Câmara Municipal à Direção do A………. em 04/Abr/2016, somos a juntar cópia da ata n.º 11 da Assembleia do A………., realizada em 31/05/2016, dando aqui por integralmente reproduzido o seu teor.

2- À luz do direito e da lei aplicável o A……… tem o direito a manter-se na posse do imóvel a que se reporta aquela v/missiva;

3- O A……… quer também chamar a atenção da Câmara Municipal de Santarém para o facto de que foram realizadas por esta coletividade benfeitorias de valor muito elevado no prédio/propriedade em questão, destinadas a adaptar o imóvel ao fim indicado no contrato celebrado com o Município de Santarém em 17/6/1995, quantia que deve ser paga pela autarquia ao A………. no momento que a lei determina (…)” - doc. n.º 34 junto com o requerimento inicial, para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido;

4) Por ofício datado de 21.08.2018, o Requerido remeteu ao Requerente projeto de decisão para este se pronunciar em sede de audiência prévia, mais juntando cópia do despacho n.º 57/2018P de 17/08/2018, do qual se extrai, para além do mais, o seguinte:

“(…)

[Imagem]

(…)” - doc. n.º 35 junto com o requerimento inicial, para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido;

5) Por ofício datado de 23.11.2018, o Requerido notificou o Requerente para se pronunciar em sede de audiência prévia, anexando o despacho n.º 63/2018, do qual se extrai, para além do mais, o seguinte:

(…)”

[Imagem]

(…)” - doc. n.º 36 junto com o requerimento inicial, para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido;

6) Por carta datada de 10.12.2018, recebida nos serviços do Requerido no mesmo dia, o Requerente apresentou resposta a comunicação a que se refere o ponto anterior, da qual se extrai, para além do mais, o seguinte:

“(…)

[Imagem]

doc. n.º 37 junto com o requerimento inicial, para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido;

7) Em 11.04.2019 foi proferido pelo Presidente da Câmara Municipal de Santarém o Despacho n.º 87/P/2019, do qual se extrai, para além do mais, o seguinte:

“(…)

[Imagem]

- doc. n.º 38 junto com o requerimento inicial, para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido; 8) O despacho a que se refere o ponto anterior foi remetido ao Requerente através de correio registado com aviso de receção, que se encontra assinado com data de 22.04.2019 – posição das partes nos articulados, bem como expediente postal a fls. 13 do ficheiro contendo o processo administrativo, a fls. 111 do suporte eletrónico da ação principal a que estes autos se encontram apensos, para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido; 9) A petição inicial correspondente aos presentes autos cautelares foi apresentada em Tribunal dia 29.05.2019, através de correio eletrónico - fls. 1 do suporte eletrónico dos presentes autos; 10) A petição inicial correspondente à ação administrativa à qual estes autos se encontram apensos, a qual corre termos neste Tribunal como Proc. n.º 1478/19.4BELRA, foi apresentada no dia 14.12.2019, via SITAF - fls. 1-3 do suporte eletrónico dos autos de Proc. n.º 1478/19.4BELRA.

Com relevo para a decisão a proferir, inexistem factos não provados.».”

O DIREITO

1. O A…….. vem invocar justo impedimento para a apresentação tardia da resposta ao parecer do MP.

Para tanto alega que no dia 25 de Março de 2022, ainda a tempo de juntar aos autos, com multa, encontrava-se em diligência profissional na Sertã, quando foi acometido por febre elevada, dores musculares e tosse, a que acresceram episódios de síndrome vertiginosa, permanecendo acamado naquela vila, em casa de familiares, e na manhã do dia seguinte, sábado, realizou numa Farmácia da Sertã o teste Covid -19, acusando “positivo”.

E que esses sintomas só se atenuaram na manhã de 29 de março de 2022, pelo que lhe foi impossível efetuar qualquer trabalho profissional antes.

Junta documentos a atestar o alegado assim como de notificação ao aqui recorrido.

Considera-se justo impedimento o evento não imputável à parte nem aos seus representantes ou mandatários que obste à prática atempada do ato, competindo à parte que alegue o justo impedimento o ónus de oferecer logo a respetiva prova (artigo 140º, n.º 1 e 2 primeira parte do CPC).

O que aqui foi feito através dos documentos juntos.

Pelo que se julga verificado o justo impedimento alegado admitindo-se a resposta ao parecer do MP junta pelo recorrente.

2. O recorrente A……… vem interpor recurso do acórdão de 02.12.2021 do TCAS que negou provimento ao recurso que havia interposto e que, por maioria, manteve a decisão proferida pelo TAF de Leiria, que havia declarado «extinto o presente processo cautelar, por força do disposto no artigo 123.º, n.º 1, alínea a) do CPTA» deduzido contra o Município de Santarém para suspensão de eficácia do «despacho n.º 87/P/2019, de 11 de abril de 2019 do Presidente da Câmara Municipal de Santarém, que ordena a entrega da parcela de terreno, com a área de duzentos e noventa e nove mil duzentos e dez metros quadrados, destacada do prédio rústico sito na ……, nas ….., freguesia de Marvila, concelho de Santarém.

O TAF/LRA julgou extinta a presente instância cautelar peticionada pela aqui recorrente, com o fundamento de que «[n]ão corresponde, pois, aos vícios imputados ao ato suspendendo o desvalor da nulidade, mas tão-só o da sua anulabilidade, motivo por que se impunha ao Requerente a observância do prazo de caducidade estabelecido no artigo 58.º, n.º 1, alínea b) do CPTA, de onde resulta evidenciado que, à data em que foi intentado o Proc. n.º 1478/19.4BELRA, já havia sido ultrapassado o prazo de três meses legalmente previsto para interposição da competente ação principal. … Com efeito, tendo presente a data em que o Requerente foi notificado do ato objeto dos autos, o que se verificou em 22.04.2019, conforme alegação expressa do mesmo, nessa mesma data começou a contagem do prazo de impugnação contenciosa, nos termos do artigo 59.º, n.º 2 do CPTA, pelo que à data de 14.12.2019 já se encontrava precludida a possibilidade de instauração da ação principal de impugnação de ato, por decurso do respetivo prazo, atentos os vícios que vêm imputados ao ato suspendendo», pelo que impunha-se extrair como «consequência processual que daqui decorre é inequívoca, à face da supra mencionada alteração da redação do corpo do artigo 123.º do CPTA, que passa a referir-se não só à caducidade da providência (quando decretada), mas ainda à extinção do próprio processo cautelar».

O TCA/S no acórdão sob impugnação manteve, com um voto de vencido, a decisão de 1ª instância com os seguintes fundamentos:

“Dos vícios invocados, o Requerente sustenta a pretensa nulidade, desde logo, com base na impossibilidade e ininteligibilidade do ato, socorrendo-se do disposto no artigo 161.º, n.º 2, alínea c) do CPA.

Significa isto que o Requerente invoca, efetivamente, a ininteligibilidade e o conteúdo impossível do ato suspendendo, sem fazer, porém, qualquer subsunção entre aqueles conceitos e as características do despacho em causa.

Da mesma forma que a parte só pode aproveitar o regime na primeira parte do artigo 58.º, n.º 1 do CPTA se o vício invocado conduzir, em abstrato, à nulidade do ato, não basta a genérica invocação dessa classificação, devendo os factos que sustentam o vício, a verificarem-se, subsumirem-se efetivamente ao vício classificado.

Ora, no caso em apreço nada é dito para sustentar quer a ininteligibilidade do ato, quer a impossibilidade do seu objeto.

Com efeito, ao contrário do pretendido pelo Requerente na sua resposta de 23.09.2019, do requerimento inicial não consta alegado qualquer facto que suporte a ininteligibilidade do ato, antes se constatando que, pelo contrário, aquele bem compreendeu o seu conteúdo, apenas discordando da racionalidade do decidido.

Veja-se que o Requerente revela, nos artigos 37.º e 38.º do requerimento inicial, entender a que concreta parcela se reporta o despacho suspendendo, alegando apenas que a construção do aeródromo abrange outras parcelas para além daquela que foi objeto de escritura celebrada em 1995. Mais alega expressamente que “do despacho proferido pelo presidente da Câmara Municipal de Santarém resulta que se exige à requerente, unicamente, a entrega da parcela doada em 1995”.

Tal alegação é, pois, incompatível com a pretensa ininteligibilidade do ato suspendendo, uma vez que o Requerente revela compreender o aí determinado, identificando a parcela objeto do despacho de 11.04.2019.

Por outro lado, não se extrai igualmente do alegado no requerimento inicial de onde decorra a invocada qualificação do despacho suspendendo como de objeto impossível.

Diz-se que tem objeto impossível um ato “cujo efeito ou medida seja jurídica ou fisicamente impossível e não quando se trata apenas de efeitos proibidos pela ordem jurídica. Casos de atos de objeto juridicamente impossível, temo-los, por exemplo, na revogação de um ato nulo ou na expropriação de um bem que já foi vendido à Administração expropriante; de atos de objeto fisicamente impossível, a ordem de demolição de um prédio que já ruiu ou a ordem de cessação de fabrico dada a uma empresa que ainda não tem instalações” (cf. Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, ob. cit., pág. 645)

A esta luz, o alegado pelo Requerente não se subsume na qualificação do ato como de objeto impossível, uma vez que se limita a pugnar pela não cisão da parcela objeto do protocolo de 1995 das demais que posteriormente também terão sido cedidas, na medida em que tal impediria o prosseguimento das atividades realizadas no aeródromo, ficando o mesmo inoperacional (cf. artigos 39.º e 40.º do requerimento inicial).

Ou seja, em bom rigor, o que estará em causa é a eventual inconveniência ou inadequação do pretendido pelo Requerido, o qual impedirá o prosseguimento do uso do aeródromo e redundará em prejuízos avultados para o Requerente, sem que tal se reconduza a uma situação de verdadeira impossibilidade física ou jurídica da entrega da parcela em causa.”

Como se diz no acórdão que admitiu a revista a questão a conhecer nestes autos é a de se saber se “uma situação de intempestividade da propositura da ação administrativa principal geradora de extinção do processo cautelar [al. a) do n.º 1 do art. 123.º do CPTA] constituiu ainda, ou não, a formulação de um juízo hipotético, sob forma condicional, em termos daquilo que foi a análise do fundamento de ilegalidade invocado no requerimento inicial, nomeadamente quanto à alegada ininteligibilidade e impossibilidade do conteúdo do objeto do ato ser potencialmente causal do desvalor da nulidade, ou se, ao invés, a pronúncia realizada extravasou tal juízo hipotético, como defende a recorrente, e redundou como se sustenta no voto de vencido num «juízo de mérito para afastar a nulidade do ato».

Então vejamos.

Está aqui em causa o pedido de suspensão de eficácia formulado pelo A……… do ato do Município de Santarém que determinou a entrega de uma parcela de terreno anteriormente cedida em direito de superfície e integrada no perímetro de um aeródromo, com o fundamento de que tal ato se encontrava afetado do vício de inintelegibilidade e impossibilidade, previsto no artº 161º, nº 2, al. c) do CPA o que conduziria à nulidade do ato mesmo impedindo a caducidade da providência, prevista no artº 123º nº 1 al. a) do CPTA.

E, como resulta do mesmo:

“Os processos cautelares extinguem-se e, quando decretadas, as providências cautelares caducam:

a) Se o requerente não fizer uso, no respetivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adoção de providência cautelar se destinou;(...)”

O que significa, e quando está em causa um vício ao qual se invoca o desvalor da nulidade, que cumpre começar por aferir se aquele concreto vício em abstrato efetivamente conduz à nulidade e não à mera anulabilidade.

Isto é, para efeitos de tempestividade da ação o que cumpre aferir é se o vício que se invoca existir implica a nulidade do ato, sem se estar a conhecer da procedência ou não desse vício, porque tal já é uma questão de mérito.

A este propósito diz-se no acórdão deste STA de 30/4/2013, Proc. 01428/12, uma “proposição hipotética que tipicamente se formula quando se averigua da tempestividade das ações deduzidas para além dos prazos previstos no art. 58º, n.º 2, do CPTA – segundo a qual elas são tardias e soçobram se os vícios imputados ao ato não forem aptos a gerar a sua nulidade.”

O que manifestamente ocorre no caso sub judice com a invocação da impossibilidade do ato face ao art. 161º nº2 al. c) do CPA.

Contudo, e como diz Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha no seu Comentário ao artº 123º do CPTA, 4ª edição, 2017, a fls. 1002, “Por conseguinte, quando um ato seja arguido de causas geradoras de nulidade no quadro de impugnação intentada (ou a intentar) em momento em que contra ele já não poderiam ser invocadas eventuais causas geradoras de mera anulabilidade, não está, em princípio, excluída a possibilidade do decretamento da suspensão da eficácia do ato. Tal suspensão só deverá ser, na verdade, recusada se for manifesta a improcedência das causas de nulidade invocadas e, por causa disso, a intempestividade da ação principal de impugnação, já intentada ou ainda a intentar”.

Ou seja, estar-se-ia a admitir poder ir mais longe no sentido de se entrar na concreta aferição da viabilidade da nulidade invocada sem tal implicar qualquer pré-julgamento do fundo da questão, mas tão só em caso da sua manifesta improcedência.

É certo que, em processo cautelar, não pode o tribunal prejulgar o fundo da questão para depois concluir pela intempestividade da ação principal e a consequente caducidade do procedimento mas já se admitiria, face à matéria relatada no requerimento inicial, fazer uma ponderação meramente perfunctória da ocorrência do vício invocado, para efeitos de caducidade da providência cautelar, apenas no caso da sua manifesta improcedência.

Neste pressuposto cumpriria aferir se, no caso sub judice, numa análise meramente perfunctória seria manifestamente improcedente o referido vício ou se, à luz da análise sumária própria do domínio cautelar, e sem que esteja em causa uma análise aprofundada da efetiva verificação do vício corresponde a uma apreciação do mérito da questão, tal não seja inequívoco.

No caso dos autos, o aqui recorrente invoca que o ato suspendendo, de entrega de uma parcela doada em direito de superfície, “padece dos vícios de ininteligibilidade e de conteúdo impossível, que constituem nulidade à luz do disposto no artº 161º nº 2 al. a) do Código do Procedimento Administrativo” face à incindibilidade física do conjunto das parcelas sobre as quais se encontra construída a pista do aeródromo.

Ora, a partir do momento em que vem invocada a incindibilidade da parcela doada em 1995 (objeto do ato) com as doadas em 2000, sendo que a “Resolução Fundamentada” proferida pelo Município de Santarém faz referência à entrega do Aeródromo e não simplesmente da parcela doada em direito de superfície, não se pode concluir, de forma manifesta, que os factos invocados não resultam num conteúdo impossível do ato suspendendo.

Pelo que, sempre não se poderia considerar, numa apreciação preliminar, que a mesma não possa conduzir à nulidade prevista no art.º 161º nº2 al. c) do CPA, e, por isso, não poderíamos concluir pela falta de tempestividade da ação principal e pela consequente extinção do processo cautelar nos termos do artº 123º nº 1 al. a) do CPTA.

3. O recorrido alega que, sob o Processo n.º 1478/19.4BELRA, a 19.05.2021, se entendeu e decidiu que:

“Pelo exposto, concluímos que os vícios efetivamente assacados ao ato em apreço, a proceder, sancionam o ato sindicado com a sua anulabilidade, pelo que é aqui aplicável o prazo de impugnação previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 58.º do CPTA. Atendendo a que a Autora foi notificada do ato impugnado no dia 22 de Abril de 2019, e que apenas em Dezembro daquele ano propôs a presente ação, há muito que transcorrera o prazo de 3 meses previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 58.º do CPTA, pelo procede a alegada caducidade do direito de ação da Autora [cfr. artigo 89.º, n.º 4, al. k), do CPTA], o que determina a absolvição da Entidade Demandada da instância (artigo 89.º, n.º 2, do CPTA).”

O que significa que a sentença cautelar de 22.07.2021 e o acórdão de 02.12.2021 já foram proferidos no âmbito do pressuposto dessa decisão na ação principal.

Contudo, há que ter presente que isso apenas teria relevância relativamente a decisão transitada em julgado, e nesse caso, o fundamento seria o da alínea c) do art. 123º nº1 do CPTA, e não o fundamento da alínea a) do mesmo preceito, que foi o invocado na decisão recorrida, e que é o que está aqui em causa.

Pelo que, este argumento não procede.

4. Quanto ao pedido de conhecimento por este Tribunal dos pressupostos da providência cautelar não pode o mesmo proceder já que não é possível ultrapassar as instâncias quando as mesmas não conheceram dos pressupostos de atribuição ou recusa da providência, mas apenas da questão prévia da extinção do processo cautelar.

Em face de todo o exposto acordam os juízes deste STA em:

a) Conceder provimento ao recurso e revogar a decisão recorrida;

b) Negar provimento ao pedido de conhecimento dos pressupostos da providência;

c) Determinar a baixa dos autos à 1ª instância para prosseguimento dos mesmos.

Custas pelo recorrido.

Lisboa, 07 de Abril de 2022. – Ana Paula Soares Leite Martins Portela (relatora) – Adriano Fraxenet de Chuquere Gonçalves da Cunha – José Augusto Araújo Veloso.