221/20.0BELSB-S1 - Tribunal Central Administrativo Sul

I. Apesar de a parte final do n.º 1 do artigo 11.º do CPTA se referir agora à possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público, tal representação continua a caber-lhe, atendendo a que não existe norma que lhe retire essa função, subsistindo ainda outros preceitos normativos conexos que continuam a cometer-lhe essa tarefa;

II. Da primeira parte do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA apenas resulta que a citação feita ao Estado deve ser dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, cabendo-lhe assegurar a sua transmissão aos serviços competentes (ao Procurador da República junto do TAF onde corre o processo ou em obediência à respetiva lei orgânica do Ministério Público);

III. A coordenação mencionada na última parte do mesmo n.º 4 não confere ao Centro de Competências Jurídicas do Estado qualquer espécie de poder funcional sobre o Ministério Público, cabendo-lhe apenas cooperar com este último nos termos solicitados, designadamente recolhendo as informações e os elementos necessários junto dos diversos gabinetes ministeriais e preparando, de acordo com o solicitado e se tal suceder, os termos da defesa a apresentar pelo Estado.

Acordam em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo – Sul:

I. Relatório

O MINISTÉRIO PÚBLICO, alegando agir em nome próprio, em defesa da legalidade, não se conformando com o teor do despacho proferido pelo TAF de Almada, datado de 01 de Julho de 2020, que indeferiu o requerimento de recusa de aplicação das normas constantes do nº 1 do artigo 11º e do nº 4 do artigo 25º do CPTA, na redacção da Lei nº 118/2019, de 17.09, por inconstitucionalidade material e a declaração de nulidade por alegada falta de citação do Réu Estado, com a consequente anulação de todo o processado posterior à Petição Inicial e a determinação da citação do Estado no Ministério Público.

O Recorrente formulou as seguintes conclusões:

1ª O Ministério Público, agindo em nome próprio, em defesa da legalidade, arguiu, incidentalmente, a inconstitucionalidade material do conjunto formado pelas normas constantes do segmento final do nº 1 do artigo 11º e do nº 4 do artigo 25º do CPTA, na redacção conferida pela Lei nº 118/2019, de 17.09, por violação do disposto na primeira proposição do nº 1 do artigo 219º da CRP e no nº 2 dessa mesma disposição, requerendo a recusa de aplicação, neste processo e, enquanto representante do Réu Estado, reclamou contra a nulidade por falta de citação, com a consequente anulação de todo o processado posterior à Petição Inicial, e requereu a citação do Estado no Ministério Público;

2ª Este requerimento não foi deferido pelo despacho recorrido que considerou, erradamente, que o “Estado foi citado na pessoa da Digníssima Magistrada do Ministério Público e posteriormente foi remetida citação via postal ao Centro de Competências Jurídicas do Estado‖.

3ª E também não recusou a aplicação, neste processo, das referidas normas, considerando que, ―relativamente à desaplicação da norma constante do segmento final do nº1 do artigo 11ºdo CPTA, cuja única alteração legislativa foi a introdução da palavra possibilidade em vez de sem prejuízo, não se vislumbra o alcance da desaplicação da mesma‖ e que do nº 4 do artigo 25º do CPTA ―não se retira que não seja o Ministério Público a entidade responsável por representar o Estado na defesa dos seus interesses patrimoniais, nem atribuí poderes de representação em juízo a outra Entidade;

4ª Nos presentes autos, foi, por lapso, colocada no SITAF a citação ao Ministério Público, em representação do Estado Português, citação essa que não chegou a ser assinada, por, face ao lapso detectado, a assinatura electrónica ter ficado indisponível, pelo que não o Estado Português não foi citado no Ministério Público;

5ª No entanto, mesmo que assim não se entendesse, face ao quadro legal vigente, essa citação do Ministério Público em representação do Estado não poderia ter-se por válida, e seria nula, face à disposição conjugada dos artigos 11º, nº 1 e 25º, nº 4 do CPTA na sua versão actual;

6ª No cumprimento das disposições legais em vigor, o Centro de Competências Jurídicas do Estado, em representação do Réu Estado Português, foi citado para contestar a acção, no prazo de 30 dias, sendo, pois, a validade, constitucionalidade e legalidade desta citação que importa determinar;

7ª O artigo 25º, nº 4 do CPTA com as alterações introduzidas pela Lei nº 118/2019, de 17.09, estabelece que, quando é demandado o Estado, já não é citado o Ministério Público em sua representação, sendo a citação feita no Centro de Competências Jurídicas do Estado, designado por JurisAPP, que é um serviço central da administração directa do Estado, integrado na Presidência do Conselho de Ministros;

8ª Sob uma aparência puramente procedimental e regulamentar, trata-se de uma norma inovadora que, quando conjugada com o disposto na parte final do nº 1 do artigo 11º do CPTA, na redacção igualmente conferida pela Lei nº 118/2019, transforma a representação do Estado pelo Ministério Público numa excepção, quando sempre foi a regra;

9ª A disposição conjugada do disposto nos artigos 25º, nº 4 e 11º, nº 1 do CPTA, na versão actual, esvazia o essencial da função do Ministério Público nos tribunais administrativos, enquanto representante do Estado-Administração, mostrando-se desconforme com o disposto no artigo 219º, nº 1 da CRP;

10ª A norma do artigo 219º, nº 1 da CRP, que estabelece o estatuto constitucional do Ministério Público, contém a imposição da atribuição de competência ao Ministério Público para representar o Estado e configura um imperativo constitucional que o legislador ordinário não pode deixar de observar;

11ª Esta função de representação do Estado pelo Ministério Público, estrutural ao modelo constitucional de Ministério Público em Portugal, está consagrada na legislação constitucional desde a Constituição de 1933, tendo sido mantida na Constituição de 1976 e permanecido inalterada ao longo das sete revisões constitucionais já ocorridas, bem como está, desde o Sec. XIX, refletida na legislação ordinária aplicável;

12ª Com efeito, a representação do Estado em juízo foi sempre confiada, a nível constitucional e da lei ordinária, ao Ministério Público (com a única excepção da hipótese residual contemplada na parte final do nº 1 do artigo 24º do vigente CPC), estando essa representação, nas áreas cível, administrativa e até tributária, inequivocamente prevista em diplomas recentíssimos e de uma evidente centralidade na conformação dos nossos sistemas jurídico e judiciário;

13ª A norma do nº 1 do artigo 219º da CRP, que incumbe ao Ministério Público a representação judiciária do Estado-Administração (central), possui natureza auto-exequível, incondicionada, sem necessidade de densificação pela legislação ordinária, configurando-se como uma intencional e estrutural opção constitucional, em consonância com a nossa tradição jurídica;

14ª Tanto o legislador constituinte originário como o derivado ponderaram os atributos do Ministério Público como magistratura dotada de ―autonomia‖ (artigo 219º, nº 2 da CRP), cuja actuação é sempre vinculada a ―critérios de legalidade e objectividade‖ (artigo 3º, nº 2 do EMP) e, em razão desses atributos, incumbiram-lhe a tarefa representativa do Estado em juízo, justamente a título de representação e não como advogado, patrono ou mandatário judicial;

15ª Pelo que, sendo o Ministério Público, segundo o ordenamento constitucional, o ―representante‖ (e não patrono, ou advogado ou mandatário) do Estado (administração central), para efeitos do respetivo contencioso judiciário, incluindo o contencioso administrativo, o Estado não poderá deixar estar em juízo representado pelo Ministério Público, a quem institucionalmente compete exprimir a ―vontade judiciária‖ do Estado e conduzir o processo nos seus aspectos de técnica processual, no quadro de autonomia e da vinculação a critérios de legalidade e objetividade, sem prejuízo de poderes de disposição da relação material controvertida pelos órgãos superiores do Governo.

16ª A representação do Estado nos tribunais por parte do Ministério Público configura um verdadeiro princípio judiciário constitucional, com alcance material.

17ª Porém, em flagrante contradição sistémica e teleológica, a nova redacção da parte final do nº 1 do artigo 11º do CPTA, reduz a representação do Estado por parte do Ministério Público a uma mera eventualidade, pois ao acrescentar o substantivo ―possibilidade‖, transformou esta regra em excepção, sendo que, paralelamente, não foi introduzida qualquer alteração ao artigo 51º do ETAF que, em consonância com o imperativo constitucional, continua a atribuir ao Ministério Público a representação do Estado junto dos tribunais administrativos e fiscais;

18ª A nova redação do artigo 11º, nº 1, in fine, do CPTA torna meramente eventual e subsidiária a intervenção do Ministério Público como representante do Estado no processo administrativo, pelo que, mesmo numa apreciação isolada, dificilmente a norma se compatibilizaria com o princípio judiciário constitucional da representação do Estado nos tribunais através do Ministério Público, imposta pelo artigo 219º, nº 1 da CRP;

19ª A desarmonia dessa norma com a Lei Fundamental torna-se ainda mais clara quando se proceda à sua interpretação conjugadamente com a do nº 4 do artigo 25º, também aditado pela referida Lei nº 118/20, que estabelece que quando seja demandado o Estado a citação é dirigida unicamente ao JurisAPP;

20ª No que se reporta ao Estado, a norma destrói a mais elementar lógica de constituição da instância processual administrativa, visto que, por um lado, o Réu Estado-Administração é unicamente citado numa entidade que não possui poderes legais para a sua representação em juízo e, por outro, não é citado através do órgão que possui tais poderes, por força de disposição constitucional (e também legal);

21ª Nos termos do artigo 223º, nº 1 do CPC, subsidiariamente aplicável ao contencioso administrativo, a citação das pessoas colectivas - como é o caso indiscutível do Estado-Administração - realiza-se ―na pessoa dos seus legais representantes‖ e o natural representante do Estado em juízo é o Ministério Público, em quem deve ser realizada a citação;

22ª O JurisApp não é um órgão, mas sim um serviço central da administração directa do Estado, integrado na Presidência do Conselho de Ministros e sujeito ao poder de direção do Primeiro-Ministro ou do membro do Governo em quem aquele o delegar, sendo que nenhuma norma lhe confere poderes representativos do Estado em juízo, poder-dever esse que é atribuído ao Ministério Público, não se vislumbrando forma de este ser afastado dessa representação no contencioso administrativo, sem violação do artigo 219º, nº 1 da CRP;

23ª Todavia, por força dos efeitos jurídicos e práticos da disposição conjugada dos artigos 11º, nº 1 e 25º, nº 4, do CPTA, o Estado (administração central) passa a ser representado, no contencioso administrativo, pelo JurisAPP, ao qual é atribuída, desde logo, a competência para receber a citação, o que, nos termos do artigo 223º, nº 1 do CPC, implica e tem subjacente uma representação legal da pessoa coletiva citada, no caso o Estado;

24ª O mecanismo implementado pelo nº 4 do artigo 25º, conjugado com a parte final do nº 1 do artigo 11º do CPTA, ambos na versão da Lei nº 118/2019, conduz em linha recta, de forma necessária, a uma presença subsidiária do Ministério Público como representante do Estado no processo administrativo, violando o que, por imperativo constitucional, configura uma regra;

25ª Acresce, que a norma do nº 4 do artigo 25º CPTA atribui ao JurisAPP a competência para coordenar ―os termos da (…) intervenção em juízo‖ do ―serviços‖ a quem aquele entenda ―transmitir‖ a citação;

26ª Resulta deste preceito que o referido Centro pode, ou não, se e quando lhe aprouver, confiar a representação do Estado em juízo ao Ministério Público; isto é, para efeito de assegurar a representação em juízo do Estado, o JurisApp decide, caso a caso, se a citação é, ou não, transmitida ao Ministério Público, ou seja, se o Ministério Público representa ou não o Estado, sem que haja qualquer critério expresso e objetivo que conforme essa decisão, pelo que o JurisAPP fará livremente a escolha do representante do Estado em juízo, ditada por critérios por si próprio determinados;

27ª Ao atribuir ao JurisAPP, um serviço central da administração directa do Estado, a competência para proferir decisões que delimitam a intervenção do Ministério Público, a disposição conjugada dos artigos 11º, nº 1 e 25°, n° 4 do CPTA viola o estatuto constitucional do Ministério Público que não permite a sua supressão como representante do Estado (artigo 219º, nº 1 da CRP);

28ª O Ministério Público não é um serviço do Estado-Administração, mas sim um órgão constitucional da administração da justiça, pelo que o conhecimento da acção – a citação – do Ministério Público em representação do Estado não pode deixar de ter lugar no âmbito do contexto jurisdicional, não podendo ser-lhe transmitida por um serviço da administração;

29ª O artigo 25º, nº 4 do CPTA confere, ainda, ao JurisApp competência para coordenar os próprios termos da intervenção em juízo, o que ofende gravemente o princípio da autonomia (externa) do Ministério Público (artigo 219º, nº 2 da CRP), não podendo a sua actuação ficar dependente e subordinada de um serviço da administração;

30ª Em face do exposto, é forçoso concluir que as normas constantes do segmento final do nº 1 do artigo 11º e do nº 4 do artigo 25º do CPTA, na redacção actual, são materialmente inconstitucionais, por violação do disposto no artigo 219º da CRP, nº 1, primeira proposição (―Ao Ministério Público compete representar o Estado‖) e nº 2 (―O Ministério Público goza de (…) autonomia…‖), pelo que deve ser declarada a respectiva inconstitucionalidade, com efeitos restritos a este processo, e determinada a sua desaplicação incidental, por nulidade.

31ª Em consequência da inconstitucionalidade destas normas, verifica-se a nulidade da falta de citação do Estado, por omissão completa do acto (artigos 188º, nº 1, al. a) e 187º, al. a) do CPC, aplicáveis ex vi artigo 1º do CPTA), o que também deve ser declarado, já que o representante do Estado em juízo, o Ministério Público, que é em quem deve ser realizada a citação, não foi citado nos autos, o que gera a nulidade de todo o processado posterior à Petição Inicial.

32ª Ao decidir como decidiu, o despacho recorrido violou, e fez uma errada interpretação e aplicação, do disposto no artigo 219º da CRP e nos artigos 2º, 3º e 4º, nº 1, als. a), b) e j) do EMP, 51º do ETAF e 197º, nº 1, 223º, nº 1, 188º, nº 1, al. a) e 187º, al. a) do CPC, juntamente com os artigos 25º, nº 4 e 11º, nº 1 do CPTA, na sua versão actual.

Notificados os Recorridos para o efeito, apenas o Centro de Competências Jurídicas do Estado apresentou contra-alegações, nos seguintes termos:

“(…)

1.ª Na presente ação - intentada contra o Estado Português - o Ministério Público foi notificado da citação por parte do Centro de Competências Jurídicas do Estado (JurisAPP), como determina o artigo 25.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, e nos termos do artigo 85.º, n.º 1, do mesmo Código;

2.ª Está, portanto, em juízo depois de devidamente notificado e em representação do Estado Português;

3.ª Apesar disso mesmo, o Ministério Público veio, por um lado, arguir a nulidade por não ter sido citado, facto que seria, no seu entendimento, determinante da anulação do processado posterior à petição, por força do artigo 187.º, alíneas a] e b), do Código de Processo Civil, aplicáveis subsidiariamente e, por outro lado, alegar a inconstitucionalidade material das normas ínsitas nos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na versão resultante da Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, cuja desaplicação com efeitos circunscritos ao caso concreto também requereu;

4.ª Contudo, e em termos substantivos, os argumentos que o Ministério Público elenca não logram demonstrar a inconstitucionalidade do disposto no artigo 11.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos por alegada violação do artigo 219.º, n.º 1, da Constituição;

5.ª Não só porque improcede o entendimento de que o n.º 1 do artigo 219.º não admitiria exceções a introduzir pelo legislador à representação dos interesses do Estado pelo Ministério Público e que não haveria outras normas legais a admitir a representação do Estado por outras entidades, mas também porque a norma do novo n.º 1 do artigo 11.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos está muito longe de implicar um completo esvaziamento das competências constitucionais reconhecidas ao Ministério Público para assegurar a representação do Estado em Tribunal;

6.ª Isto significa, dito por outras palavras, que a norma constante do artigo 219.º, n.º 1, da Constituição - nos termos da qual "Ao Ministério Público compete representar o Estado" - é uma norma-princípio e não uma norma-regra, ao contrário do que quer fazer crer o Ministério Público e como é o caso da maioria das normas constitucionais;

7.ª Ou seja, não se trata de uma norma de tudo-ou-nada, que não admite quaisquer exceções e que comina com invalidade qualquer solução que com ela seja incompatível;

8.ª Assim, ao contrário do que é pretendido pelo Ministério Público, o artigo 219.º, n.º 1, da Constituição, contém uma norma-princípio - o princípio da representação do Estado pelo Ministério Público - que deve ser harmonizada em concreto com outros bens e princípios constitucionalmente protegidos por parte do legislador ordinário;

9.ª De resto, a tese do Ministério Público incorre em manifesto erro na aplicação do direito por várias razões, a saber:

(i) É objeto de exceções legais relevantes na própria ordem constitucional portuguesa;

(ii) Não se esgota no campo do contencioso administrativo;

(iii) Revela disfunções complexas na representação dos interesses do Estado;

(iv) É problemática do ponto de vista da responsabilização política do Governo pelos seus atos; e

(v) Não tem, há muito, arrimo no direito comparado europeu.

10.ª Em primeiro lugar (i), o legislador foi, com o tempo e atentas as necessidades de defesa de interesses do Estado-administração protagonizados pelo Governo, criando exceções relevantes à representação do Estado por parte do Ministério Público;

11.ª A redação atual do artigo 219°, n.º 1, da Constituição, que confere à lei ordinária a faculdade de definir os interesses que o Ministério Público pode ou deve defender no âmbito do Estado-administração, ou fora dele, encontra-se em maior consonância com a jurisprudência constitucional, mormente com o Parecer da Comissão Constitucional n.º 8/82 que, de uma forma lapidar, clarificou que o Ministério Público não monopoliza a representação em juízo do Estado- administração, podendo a lei conferir também essa representação a outros órgãos ou entidades;

12.ª Atente-se no seguinte passo do referido parecer, com sublinhados nossos:

"O que, aqui, pois, está em causa é, tão-somente, a previsão de um representante permanente do Estado. De alguém que, sempre que necessário, assegure a defesa dos seus direitos, em juízo.

Essa representação não foi, contudo, pensada em termos de monopólio.

Neste domínio, se, por falta de conceitos capazes de exprimir com exatidão a realidade, se quiser lançar mão da ideia de uma reserva de competência, o máximo que, então, esta expressão significará é o seguinte: o legislador não pode privar, totalmente, o Ministério Público das funções de representação do Estado, em juízo, cometendo-as, por inteiro, a outras entidades."

13.ª Isto mesmo foi reconhecido já na Assembleia Constituinte. Como premonitoriamente afirmou o Deputado Constituinte Luís Catarino, "O Estado terá necessariamente múltiplas e cada vez mais variadas e importantes tarefas a cumprir; terá de intervir cada vez mais extensa e intensivamente nos vários setores da atividade social; terá cada vez maior necessidade de garantir a sua representação e a sua intervenção nas mais variadas zonas; terá ele, por isso, também na sua vida jurídica, a necessidade de assegurar a sua intervenção e a sua representação

14.ª E o facto é que sucessivos atos legislativos atribuíram a outras entidades a representação de interesses públicos inerentes ao Estado-administração:

(a) Nos termos do artigo 15.º, n.º 1, do Código de Procedimento e Processo Tributário e do artigo 53.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, há muito que a Fazenda Pública tem os seus próprios representantes, cingindo-se a legitimidade do Ministério Público em processo tributário à "[...\defesa da legalidade, [na] promoção do interesse público e representação dos ausentes, incertos e incapazes" (artigo 14.º, n.º 1, do Código de Procedimento e Processo Tributário);

(b) Desde as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos que, no seguimento do seu artigo 11.º, que o Estado, enquanto entidade pública, não está, como anteriormente, exclusivamente representado pelo Ministério Público nas ações de responsabilidade civil ou sobre contratos;

(c) O artigo 24.º do Código de Processo Civil também criou desvios à regra geral de representação do Estado pelo Ministério Público; e

(d) Por fim, em sede de representação do Estado em juízo perante tribunais arbitrais, entendeu a própria Procuradoria-Geral da República não ter o Ministério Público competências legais para tal efeito.

15.ª Daí que, como concluiu o Tribunal Central Administrativo - Norte no seu Acórdão de 3 de julho de 2020, no Proc. n.º 902/19.0BEPNF-S1, "é aceite, sem reservas, a conformidade constitucional com [...] [a] primeira parte do n.g 1 do artigo 219° da CRP [...] que a representação do Estado, e a defesa dos interesses patrimoniais deste, não são feitas pelo Ministério Público, mas pelas entidades ou órgãos integrados na administração direta ou indireta do Estado (tenham ou não personalidade jurídica), quando nos termos da lei processual aplicável lhes é reconhecida personalidade e capacidade judiciária".

16.ª Em segundo lugar (ii), a concretização da norma constitucional em causa não se esgota no âmbito do contencioso administrativo - aliás, o seu texto não refere sequer o contencioso administrativo especificamente, mas faz apenas referência à representação do Estado em geral, devendo aferir-se o seu respeito ou a sua violação de uma perspetiva global;

17.ª Sendo assim, mesmo com a configuração que resulta da Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, o Ministério Público continua a representar o Estado:

(i) Em contencioso administrativo, nos termos abaixo descritos;

(ii) Em processo civil, nos casos previstos no artigo 24.º do Código de Processo Civil; e

(iii) Em processo do trabalho, em exclusivo, nos termos do artigo 6.º do Código de Processo do Trabalho.

18.ª Em terceiro lugar (iii), o modelo português assente na regra geral da representação do Estado pelo Ministério Público evidencia disfunções complexas na representação dos interesses do Estado - disfunções essas que determinam que o princípio da representação do Estado pelo Ministério Público seja ponderado com os princípios da unidade de ação e da eficiência administrativas;

19.ª Como refere a doutrina, por vezes é difícil assumir num dado processo a dupla natureza de protagonista de "uma intervenção imparcial para a promoção da legalidade" e o "patrocínio judiciário público da Administração estadual";

20.ª Desde logo, porque estão em causa duas perspetivas bem diferentes: o Ministério Público, enquanto responsável pela defesa da legalidade democrática, desempenha funções estritamente objetivistas, mas enquanto exerce a função de representação do Estado, exerce funções essencialmente subjetivistas;

21.ª E, estando em causa a sustentação de um ato ou de uma norma administrativa oriunda de um membro do Governo, este e o Ministério Público podem legitimamente divergir sobre a questão da sua legalidade ou podem pretender convocar argumentos e estratégias processuais muito diversas no tocante à sustentação dessa legalidade;

22.ª Basta pensar em casos em relação aos quais os órgãos competentes do Estado detenham margem de livre decisão administrativa, exercendo um conjunto de valorações próprias da função administrativa, ou em situações em que o Ministério Público, como titular da ação pública, pondera demandar o próprio Estado - caso em que, por absurdo, teria de atuar, por um lado, como autor, e por outro como representante do réu;

23.ª Pelo que facilmente se vê que o interesse público tal como é perspetivado e defendido em cada caso pelo Estado - e cuja prossecução também tem proteção constitucional não só no princípio da separação de poderes, mas também como um dos princípios constitucionais da atividade administrativa no n.º 2 do artigo 266.º da Constituição - nem sempre coincide com uma perspetiva de estrita legalidade;

24.ª Ora, em geral, mas em especial nestes últimos casos, o Governo não pode, na defesa da licitude da sua atuação ficar, necessariamente, amarrado ou dependente da "dupla personalidade" do Ministério Público ou do seu argumentário;

25.ª Em quarto lugar (iv), e na sequência do ponto anterior, entender que o Ministério Público representa sempre e necessariamente o Estado no quadro de uma autonomia que impede as entidades constitucionalmente competentes de fazer valer o interesse público tal como é por si perspetivado significa uma potencial aniquilação do esquema constitucional de responsabilização política;

26.ª Ora, o princípio da responsabilidade política do Governo, com assento nos artigos 190.º e 191.º da Constituição, carece de ser ponderado com o princípio da representação do Estado pelo Ministério Público;

27.ª Efetivamente, a autonomia de qualquer órgão de soberania - entre os quais se conta o Governo - não se pode esgotar na decisão de prática ou não adoção de um qualquer ato jurídico, devendo incluir também a sua defesa contenciosa, caso os mesmos sejam objeto de contestação judicial;

28.ª Sob pena de o Governo não mais poder ser responsabilizado pelo exercício das suas competências pela Assembleia da República, pelo Presidente da República e pelo povo se as opções estratégicas de defesa da posição do Estado forem necessariamente de um órgão a quem é constitucionalmente atribuída autonomia;

29.ª Em quinto lugar (v), o próprio Parecer n.º 8/82 da Comissão Constitucional dá nota de que, em 1982, a representação do Estado pelo Ministério Publico em juízo ocorria, para além de Portugal, essencialmente em Estados da América Latina, como a Colômbia, a Venezuela e a Guatemala;

30.ª Daí que o modelo tradicional português seja uma exceção, que a doutrina e jurisprudência não configuram como "natural, própria, especifica ou típica" do Ministério Público e que pode inclusivamente ser tida como algo obsoleta, no universo comparado da representação do Estado em tribunal, tal como esta é garantida pelos restantes Estados europeus e até por Estados de expressão portuguesa como o Brasil, onde opera a nível federal a Advocacia Geral da União;

31.ª Por outro lado, a norma do novo n.º 1 do artigo 11.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos é insuscetível de implicar um completo esvaziamento das competências constitucionais reconhecidas ao Ministério Público para assegurar a representação do Estado em Tribunal;

32.ª A escassa jurisprudência constitucional vertida no domínio da representação do Estado pelo Ministério Público tem uma aceção minimalista do núcleo dessas competências, o que é demonstrado pelo Parecer n.º 8/82 da Comissão Constitucional, de acordo com o qual:

(i) No que respeita ao preceito constitucional relativo à representação do Estado pelo Ministério Público, "[...] o que, aqui, pois, está em causa é, tão-somente, a previsão de um representante permanente do Estado. De alguém que, sempre que necessário, assegure a defesa dos seus direitos, em juízo. Essa representação não foi, contudo, pensada em termos de monopólio

(ii) “Neste domínio, se, por falta de conceitos capazes de exprimir com exatidão a realidade, se quiser lançar mão da ideia de uma reserva de competência, o máximo que, então, esta expressão significará é o seguinte: o legislador não pode privar, totalmente, o Ministério Público das funções de representação do Estado, em juízo, cometendo-as, por inteiro, a outras entidades";

(iii) "A representação do Estado pelo Ministério Público terá que constituir sempre a regra. O que, decerto, se não imporá já é que a representação do Estado por outras entidades tenha que ser, sempre, uma representação concorrencial ou subsidiária da do Ministério Público”;

(iv) “Pode, por isso, muito bem aceitar-se que, em certos domínios, essa função de representação do Estado seja atribuída, em exclusivo, a entidades diferentes [...]. Será, assim, uma representação de substituição. Questão é que existam razões que, seriamente, aconselhem uma tal solução. Razões que podem arrancar do propósito de se conseguir uma maior eficácia na defesa dos interesses do Estado".

33.ª Impõe-se, assim, confrontar diretamente o teor do n.º 1 do artigo ll.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos com o n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, na linha interpretativa esboçada pela justiça constitucional portuguesa;

34.ª Em primeiro lugar (i), e na generalidade, regista-se que o essencial da redação do preceito foi introduzido pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, cuja inconstitucionalidade não foi anteriormente contestada pelo Ministério Público: a Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, manteve intocada essa redação, tendo apenas acrescentado o termo "possibilidade";

35.ª Em segundo lugar (ii), o aditamento do vocábulo "possibilidade" ao n.º 4 do artigo 25.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos pela sobredita Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, não mais fez do que positivar ou "fotografar" normativamente uma realidade não só jurídica mas também existencial, dando uma maior clareza aos termos e ao âmbito da representação do Estado em juízo pelo Ministério Público, como uma regra geral sujeita a exceções, ditadas pela conveniência dos órgãos soberanos do mesmo Estado;

36.ª Por outras palavras, a junção do termo "possibilidade" ["sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público") pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, e que é agora sindicada pelo Ministério Público no requerimento em exame, nada mais fez do que concretizar no Código de Processo nos Tribunais Administrativos algo que já estava consagrado, pelo menos desde 2015;

37.ª Em terceiro lugar (iii), partindo da interpretação da jurisprudência constitucional sobre os termos da representação do Estado pelo Ministério Público - que exclui, assertivamente, um monopólio dessa representação e da qual a nova redação do n.º 1 do artigo 219.º se aproximou, reforçando o papel do legislador na definição dos interesses que a nível estadual ou extra-estadual o Ministério Público pode representar em juízo -, conclui-se, que o sobredito n.º 1 do artigo ll.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos nem priva "totalmente" o Ministério Público das competências de representação do Estado, nem as comete "por inteiro" a outras entidades;

38.ª Antes pelo contrário: declarando que nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, o preceito admite que as entidades públicas, incluindo o Estado-administração, possam "fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico";

39.ª Trata-se de uma faculdade e não de uma imposição (clarificada pelo uso da expressão "podendo") e que será solucionada, a nível do Governo, caso a caso, em razão na natureza dos processos e das particularidades da defesa do interesse público, tal como esta é perspetivada pelos órgãos que o compõem;

40.ª A intervenção do Ministério Público não é, de modo algum, arredada e continua como regra geral, como o demonstra a fórmula “sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público";

41.ª Ora, em boa verdade, esse caráter pontualmente subsidiário da intervenção do Ministério Público é expressamente admitido pelo Parecer n.º 8/82 da Comissão Constitucional, que o admite na medida em que considera que o atual artigo 219.º da Constituição “não imporá [...] que a representação do Estado por outras entidades tenha que ser, sempre, uma representação concorrencial ou subsidiária da do Ministério Público”;

42.ª Por outras palavras: sempre que o Governo não incumba outrem do seu patrocínio judiciário, aplica-se a regra de que é representado pelo Ministério Público;

43.ª 43§. Em quarto lugar (iv), no que diz respeito às alterações introduzidas pelo novo Estatuto do Ministério Público, aprovado pela Lei n.º 68/2019, de 27 de agosto, deve assinalar-se que as mesmas têm um alcance bastante menor do que é alegado no recurso;

44.ª Em boa verdade, a criação do referido departamento de contencioso do Estado e interesses coletivos e difusos como um dos departamentos centrais da Procuradoria-Geral da República determina a necessidade de inclusão de normas de competência interna;

45.ª Esta parte do Estatuto do Ministério Público consubstancia, portanto, e essencialmente, um diploma de organização interna do próprio Ministério Público - no fundo, como acontece com os demais órgãos e serviços com autonomia, trata-se de uma verdadeira lei orgânica do Ministério Público;

46.ª Por conseguinte, o n.º 1 do artigo 11.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos em nada ofende o disposto no n.º 1 do artigo 219.º da Constituição;

47.ª Em todo o caso, no presente processo o Estado Português é representado pelo Ministério Público, motivo pelo qual a parte do artigo 11.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos “que dispõe que o Estado não tem de ser representado pelo Ministério Público nos processos que corram nos tribunais administrativos" não foi efetivamente aplicada no caso concreto;

48.ª Desta forma, não competindo aos tribunais controlar, de forma incidental, interpretações meramente hipotéticas de normas jurídicas em sentidos que não sejam efetivamente aplicados em concreto ao abrigo do artigo 204.º da Constituição, a mesma é irrelevante para o presente caso;

49.ª A outro tempo, o artigo 25.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos - ao determinar que o Centro de Competências Jurídicas do Estado seja citado quando seja demandado o Estado ou vários ministérios na mesma ação - é plenamente conforme com a Constituição, como se verá;

50.ª Sendo que apenas a norma constante do último segmento do preceito deva, por natureza, ser considerada inaplicável ao Ministério Público - ainda que essa norma seja irrelevante no presente processo, porque não foi aplicada e consiste, assim, numa interpretação meramente hipotética, irrelevante para efeitos de fiscalização incidental da constitucionalidade ao abrigo do artigo 204.º da Constituição. Senão vejamos;

51.ª O Ministério Público considera inconstitucional, por violação do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, o segmento normativo do n.º 4 do artigo 25.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na redação dada pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, que determina que quando "seja demandado o Estado, ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes”;

52.ª Isto, porque não faria sentido que, em ações relativamente às quais o Estado seja demandado e cuja representação o artigo 219.º da Constituição comete ao Ministério Público, a citação não fosse dirigida ao Ministério Público, mas "unicamente" ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, sendo que o ato legislativo relativo à sua organização e funcionamento (n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 149/2017, de 6 de dezembro), não lhe atribuiria a competência genérica para representar o mesmo Estado em juízo;

53.ª Procurando precisar o sentido da norma sindicada, cumpre tecer as considerações que se seguem;

54.ª Em primeiro lugar (i), o segmento do preceito que se encontra em análise não atribui diretamente poderes funcionais ao Centro de Competências Jurídicas do Estado para assegurar a representação do Estado, como alega o Ministério Público, mas antes para operar como órgão responsável pela receção e encaminhamento de citações judiciais sempre que seja demandado o Estado ou mais de um ministério;

55.ª O que o preceito determina, no que respeita à receção de citações e canal de remessa de processos, é apenas a necessidade de os tribunais, em sede de contencioso administrativo e nos dois casos que nele se encontram previstos, dirigirem a citação, unicamente, ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que as encaminhará aos órgãos e entidades competentes para assumirem essa representação;

56.ª O referido Centro funcionará, apenas, como uma espécie de balcão ou estrutura estadual de receção e encaminhamento de processos, em representação do Estado, função processual de natureza instrumental que lhe pode ser pacificamente atribuída por lei, como é o caso do n.º 4° do artigo 25.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos;

57.ª Trata-se de uma escolha compreensível, na medida que, encontrando-se muito frequentemente nas referidas demandas envolvidos ministérios, resulta ser essencial que seja o Governo a ter uma perceção de conjunto da ratio dessas demandas e a definir uma estratégia processual para certas categorias de ações que de algum modo o envolvem;

58.ª De resto, constituindo a representação do Estado pelo Ministério Público um caso de representação legal, bem se compreende que assim seja;

59.ª Em segundo lugar (ii), conclui-se no sentido de que o facto de o Centro de Competências Jurídicas do Estado constituir o destinatário das citações relativas a processos do contencioso administrativo em que o mesmo Estado seja demandado em nada afetará a competência constitucional genérica do Ministério Público de representação do Estado em juízo;

60.ª Isto porque o regime procedimental de citação e encaminhamento processual deve ser, naturalmente, distinguido do poder funcional de representação do Estado, constante do n.º 1 do artigo 11.º;

61.ª Efetivamente, o Centro de Competências Jurídicas do Estado não substitui o Ministério Público na sua competência genérica de representação do mesmo Estado (exceto nos casos em que a lei lhe comete funções de representação em juízo do Primeiro-Ministro, do Conselho de Ministros e de qualquer outro membro do Governo organicamente integrado na Presidência do Conselho de Ministros ou que beneficie dos respetivos serviços partilhados);

62.ª Em terceiro lugar (iii), e em conclusão do que se disse antes, de facto, “nunca seria de aplicar ao caso em análise o disposto nos artigos 187.º, alínea a), e 188.º, n.º 1,

alínea a), do Código de Processo Civil, pois, como resulta do processado, in casu, não se verifica qualquer omissão do ato de citação";

63.ª Pelo que se pode asseverar que a norma sindicada que consta do n.º 4 do artigo 25.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos não viola as competências do Ministério Público na representação do Estado em juízo, não havendo, assim, qualquer inconstitucionalidade por suposta violação do artigo 219.º da Constituição;

64.ª Ainda assim, deve proceder-se a uma interpretação em conformidade com a Constituição do referido preceito, nos termos da qual a "coordenação" da "intervenção em juízo” aí referida apenas se aplica, como é natural, aos serviços jurídicos dos diversos ministérios, com os quais o Centro se encontra articulado, nomeadamente através da Rede de Serviços Jurídicos da Administração Pública;

65.ª Em qualquer caso, no que a este segmento do artigo 25.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos concerne, a questão não é suscetível de ser aplicada no caso concreto - na medida em que o Centro de Competências Jurídicas do Estado não coordenou, de forma alguma, a atividade do Ministério Público, nem o Ministério Público alega que isso tenha ocorrido;

66.ª Desta forma, não competindo aos tribunais controlar, de forma incidental, interpretações meramente hipotéticas de normas jurídicas em sentidos que não sejam efetivamente aplicados em concreto ao abrigo do artigo 204.º da Constituição, a mesma é, também aqui, irrelevante para o presente caso.

(…)”

II. Delimitação do objeto do recurso (artigos 635.º, n.º 4 e 639.º, n.ºs 1, 2 e 3, todos do CPC ex vi artigo 140.º do CPTA)

A questão suscitada prende-se com saber se o nº 1 do artigo 11º e do nº 4 do artigo 25º do CPTA, na redação dada pela Lei nº 118/2019, de 17 de setembro, padecem de inconstitucionalidade por violação do artigo 219º nºs 1 e 2 da CRP e, consequentemente, se ocorreu a apontada nulidade por falta de citação do réu ESTADO PORTUGUÊS, por esta ter sido dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado ao invés de o ser ao Ministério Público.

III. Factos (com relevância para apreciação da matéria em discussão):

1. O Autor nos presentes autos, L....., solteiro, portador do Cartão de Cidadão n.º ....., válido até 23/06/2020, com o número de identificação fiscal nº ....., com domicílio na Rua ....., instaurou a presente acção administrativa contra o Estado Português e o Instituto dos Registos e Notariado, IP, pessoa colectiva nº 508184258, sito na Avenida D. João II Lote 1.08.01, Edifício H, Parque das Nações, 1990-097 Lisboa, peticionando o seguinte:

“Nestes termos e nos demais de Direito, que V.Exa. mui Doutamente suprirá, deve a presente ação ser julgada procedente por provada, e em consequência serem os réus condenados solidariamente ao pagamento ao autor de indemnização por danos patrimoniais e não patrimoniais, no montante de € 81.680,60 (oitenta e um mil seiscentos e oitenta euros e sessenta cêntimos), por responsabilidade civil por factos ilícitos ou se assim não se entender por factos lícitos, acrescido de juros desde a citação até integral pagamento.”

2. No seguimento da instauração da presente acção, o Estado foi citado na pessoa da D.ª Magistrada do Ministério Público (cfr. fls 261 dos SITAF/autos principais).

3. Por ofício datado de 28.05.2020, com a Referência nº 005754920, foi citado o Centro de Competências Jurídicas do Estado (cfr. fls 264 dos SITAF/autos principais).

4. Nessa sequência, a D.ª Magistrada do Ministério Público requereu, por requerimento de 01.06.2020 (a fls. 266 do SITAF/ fls . 270 autos principais):

a. A recusa de aplicação, neste processo, das normas constantes do segmento final do nº 1 do artigo 11º e do nº 4 do artigo 25º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), na redacção da Lei nº 118/2019, de 17.09, por inconstitucionalidade material emergente da violação do parâmetro constante da primeira proposição do nº 1 do artigo 219º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e do nº 2 desta mesma disposição;

b. A declaração de nulidade da falta de citação do réu Estado (artigos 188, nº 1, al. a) e 187, al. a) do CPC, subsidiariamente aplicáveis), com a consequente anulação de todo o processado posterior à Petição Inicial e a determinação da citação do Estado no Ministério Público.

5. Por despacho datado de 01 de Julho de 2020, a fls. 276 do SITAF/fls. 330 autos principais, foi indeferido o requerido.

IV. Direito

A questão que aqui cumpre dirimir prende-se com saber se o nº 1 do artigo 11º e do nº 4 do artigo 25º do CPTA, na redação dada pela Lei nº 118/2019, de 17 de setembro, padecem de inconstitucionalidade por violação do artigo 219º nºs 1 e 2 da CRP e, consequentemente, se ocorreu a apontada nulidade por falta de citação do réu ESTADO PORTUGUÊS, por esta ter sido dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado ao invés de o ser ao Ministério Público.

Ora bem:

As normas cuja inconstitucionalidade é suscitada pelo Ministério Público foram alteradas e aditadas pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, que procedeu à alteração do CPTA.

Determina o n.º 1 do artigo 11.º do CPTA, na redação dada pela Lei n.º 118/2019, que “(…) nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, nos termos previstos no Código do Processo Civil, podendo as entidades públicas fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público.”

Na redação anterior, o n.º 1 do artigo 11.º do CPTA dizia o seguinte: “Nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, nos termos previstos no Código do Processo Civil, podendo as entidades públicas fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público.”

Analisando as normas em confronto, constatamos que a alteração efetuada no último segmento da norma em causa reconduziu-se a introduzir a palavra “possibilidade”, o que nos leva a concluir que tal alteração foi aparentemente singela, porém tal não deixa de ser uma alteração significativa, na medida em que a representação do Estado pelo Ministério Público passa a ser uma possibilidade e não uma regra (cfr. RICARDO PEDRO E ANTÓNIO MENDES OLIVEIRA, in Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Anotação à Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, pág. 32).

Por sua vez, o artigo o n.º 4 do artigo 25.º do CPTA, na redação da Lei n.º 118/2019, estipula que “(…) quando seja demandado o Estado, ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo.”

No que concerne a este artigo 25.º, antes da redação introduzida pela Lei 118/2019, o n.º 4 não existia, sendo, aqui, de realçar que este artigo 25.º, sob a epígrafe “Citações e notificações”, versa sobre as citações e notificações, nada referindo sobre a representação em juízo das partes.

Segundo o entendimento do Ministério Público versado no seu requerimento não está em causa somente a questão da conformidade constitucional de cada uma das normas lidas de modo isolado, mas sim o sentido que delas se retira pela sua aplicação conjugada, no sentido de esvaziar os poderes de representação do Estado pelo Ministério Público.

Importa, porém, aferir, antes dos mais, o que resultava do regime anterior, que se circunscreverá ao n.º 1 do artigo 11.º do CPTA, pela circunstância de não existir no regime anterior norma paralela ao atual n.º 4 do artigo 25.º do CPTA, à alteração introduzida pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro.

Da redação da norma vigente até à entrada em vigor da Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, era claro o entendimento normativo, no sentido de atribuir ao MP, e apenas a este, a representação do Estado em juízo nos processos relativos ao contencioso administrativo.

Esta conclusão não invalidava o regime dualista de representação do Estado, nos casos específicos em que era atribuída legitimidade passiva aos Ministérios; mas, neste caso, por força da lei, a parte no processo era o próprio Ministério, e não a pessoa coletiva Estado - cf. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, in "Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos,", 4.ª Edição, Almedina, 2017, págs. 129/130.

Porém, o que se discute é a representação do Estado nos casos em que este deva figurar como parte.

Sobre esta matéria os Autores acima citados, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, escrevem in ob. cit, pág. 130 e 131, o seguinte: "A representação processual do Estado é uma das atribuições estatutárias do MP (artigos 219.º, n.º 1, da CRP e 5.º, n.º 1, alínea a), do EMP) e não se confunde com as demais tarefas que, no âmbito do contencioso administrativo, lhe são conferidas em vista à defesa do interesse geral da legalidade e à realização do interesse público. O quadro genérico das funções do MP está definido no artigo 51.º do ETAF, de tal modo que, para além da representação processual do Estado, cabe ao Ministério Público o exercício da ação pública e da ação popular, bem como a intervenção processual em processos em que não seja parte e nos recursos jurisdicionais que não tenha interposto, ao que acresce a interposição de recursos jurisidicionais de decisões ilegais, de recursos para uniformização de jurisprudência e de recursos de revisão (cfr. artigos 9.º, n.º 2, 55.º, n.º 1, alínea b), 62.º, 68.º, n.º 1, alínea b), 73.º, n.ºs 1 e 4, 77.º, 85.º, 104.º, n.º 2, 141.º, n.º 1, 146.º e 152.º, n.º 1, do CPTA).

Por outro lado, a representação processual do Estado, a que alude o artigo 11.º, n.º 1, deve processar-se nos termos estatutariamente previstos, com aplicação do disposto no artigo 5.º, n.º 1, alínea a), do EMP que prevê uma intervenção a título principal -, e a possibilidade de constituição, no âmbito da PGR, de departamentos de contencioso do Estado, segundo o disposto nos artigos 51.º a 53.º do mesmo diploma. O artigo 24.º do CPC, atribuindo em termos idênticos a representação judiciária do Estado ao MP, ressalva os casos em que a lei especialmente permita o patrocínio por mandatário judicial próprio, hipótese em que cessa a intervenção principal do MP."

No que respeita ao tipo de representação que aqui está em causa, tem sido muito discutido o problema da natureza jurídica da representação do Estado por parte do Ministério Público - orgânica ou legal - ou se, pelo contrário, se trata de um simples patrocínio judiciário. Na representação, um sujeito atua em nome de outrem, realizando atos jurídicos em seu nome, quer a representação seja legal - por imposição da lei -, quer seja voluntária - por manifestação de vontade do representado. Por sua vez, a representação orgânica ocorre quando esta é assumida por um órgão do representado.

Tradicionalmente, tem-se entendido que a representação do Estado pelo Ministério Público é uma representação orgânica, na medida em que é um órgão do Estado[1] e figura como sujeito da relação material controvertida[2].

Porém, refere ALEXANDRA LEITÃO[3] o seguinte: “Desta qualificação jurídica decorrem implicações de grande relevância prática, nomeadamente a impossibilidade de o Estado constituir advogado e afastar a intervenção do Ministério Público, bem como a preferência que os magistrados devem atribuir à representação do Estado sobre a dos incapazes e dos ausentes 40. Salvo melhor opinião, este entendimento suscita-me muitas dúvidas. Em primeiro lugar, o Ministério Público é, de facto, um órgão do Estado, mas não é um órgão da pessoa coletiva Estado ou, dito de outra forma, do Estado-Administração, que é aquele que é representado nas ações cíveis e nas ações administrativas 41. Trata-se, pelo contrário, de um órgão que se integra, à luz do princípio da separação orgânico-funcional de poderes, na função judicial do Estado, como resulta, aliás, da sua inserção sistemática no título V da Constituição dedicado aos Tribunais. A posição adotada afigura-se, por isso, algo incoerente com a desgovernamentalização do Ministério Público. Por outro lado, se é verdade que no quadro legislativo atual o Estado não pode afastar a intervenção do Ministério Público através da constituição de mandatário judicial — solução com a qual, aliás, discordo —, essa solução justifica-se também à luz do conceito de representação legal. Mais: quando o Ministério Público propõe uma ação em nome do Estado, fá-lo sempre por solicitação do órgão que — esse sim — representa organicamente o Estado naquele caso, ou seja, será o membro do Governo competente em razão da matéria. Pode ainda objetar-se que nas ações de contratos e de responsabilidade o Estado é citado na pessoa do Ministério Público, tal como, nas restantes ações, designadamente nas ações administrativas especiais, é citado o membro do Governo em representação do ministério ao qual é atribuída legitimidade passiva nos termos do n.º 2 do artigo 10.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Mas isso decorre do facto de se tratar de uma representação legal e de a lei determinar que assim seja. Efetivamente, enquanto a representação orgânica decorre da própria natureza das coisas — é, por assim dizer, lógica e ontológica —, a representação legal decorre de uma opção do legislador. Por outras palavras: seria possível optar-se por não cometer ao Ministério Público a representação em juízo do Estado, mas seria impossível determinar que a pessoa coletiva deixasse de ser representada por um ou mais dos seus órgãos, pela simples razão que as pessoas coletivas são entidades imateriais que carecem sempre de um ou mais órgão(s) e do(s) seu(s) titular(es) para manifestar a sua vontade. Este é o cerne da distinção entre representação orgânica e legal. Dito isto, fácil será perceber que, na minha opinião, a tese da representação legal se apresenta como a mais correta, uma vez que também não se trata apenas de um simples patrocínio judiciário, que pressupõe uma representação voluntária.”

Assim, podemos dizer que antes da alteração operada pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, a representação do Estado, enquanto parte processual, cabia apenas ao Ministério Público.

Porém, depois da alteração ao n.º 1 do artigo 11.º, n.º 1, do CPTA, essa representação é configurada pelo legislador como uma simples possibilidade, abrindo assim a hipótese de representação do Estado por outrem que não o Ministério Público.

Ora, para fundamentar a inconstitucionalidade das normas aqui em causa a D.ª Magistrada do Ministério Público socorre-se do artigo 219.º da Constituição da República Portuguesa, o qual dispõe o seguinte: “1. Ao Ministério Público compete representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar, bem como, com observância do disposto no número seguinte e nos termos da lei, participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, exercer a acção penal orientada pelo princípio da legalidade e defender a legalidade democrática.

2. O Ministério Público goza de estatuto próprio e de autonomia, nos termos da lei.”

O Ministério Público defende que a leitura conjugada dos preceitos do CPTA aqui em análise esvazia por completo o seu papel enquanto representante do Estado como parte processual, daí resultando violação do citado artigo 219.º, n.ºs 1 (1.ª parte) e 2 da CRP, e a inerente inconstitucionalidade material do novo regime jurídico.

Com efeito, o citado artigo 219.º, n.º 1 da CRP, atribui as seguintes funções ao MP: (i) representar o Estado; (ii) defender os interesses que a lei determinar; (iii) participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania; (iv) exercer a ação penal orientada pelo princípio da legalidade; e (v) defender a legalidade democrática.

Como refere RICARDO PEDRO, in Revista do Ministério Público n.º 159, Julho/Setembro 2019, págs. 49 e seguintes, “O artigo 219.º n.º 1, da Constituição, ao cometer ao MP a função de representar o Estado em juízo, pretende significar, tão só, que junto dos órgãos passivos e independentes que formam a justiça têm de estar presentes órgãos activos dos interesses a cargo da Administração.

Esta função de representação do Estado é exercida, por exemplo, no contencioso administrativo, no qual o MP se apresenta como o advogado do Estado, isto é, com direitos e deveres processuais correspondentes aos do advogado da contraparte, dependendo do seu constituinte no que respeita à disposição do processo. Assim acontece, também, no contencioso civil, por exemplo, em que o MP aparece como advogado do Estado. sem prejuízo de poder ser constituído mandatário judicial.

O que aqui está em causa é, tão-somente, a previsão de um representante permanente do Estado, de alguém que, sempre que necessário, assegure a defesa dos seus direitos em juízo. O MP surge assim, neste domínio, como" um corpo de advogados do Estado."

Também o Parecer n.º 8/82 da Comissão Constitucional, considera, no que respeita ao preceito constitucional relativo à representação do Estado pelo Ministério Público que, “[…] o que, aqui, pois, está em causa é, tão‐somente, a previsão de um representante permanente do Estado. De alguém que, sempre que necessário, assegure a defesa dos seus direitos, em juízo. Essa representação não foi, contudo, pensada em termos de monopólio”;

(ii) “Neste domínio, se, por falta de conceitos capazes de exprimir com exatidão a realidade, se quiser lançar mão da ideia de uma reserva de competência, o máximo que, então, esta expressão significará é o seguinte: o legislador não pode privar, totalmente, o Ministério Público das funções de representação do Estado, em juízo, cometendo-as, por inteiro, a outras entidades”;

(iii) “A representação do Estado pelo Ministério Público terá que constituir sempre a regra. O que, decerto, se não imporá já é que a representação do Estado por outras entidades tenha que ser, sempre, uma representação concorrencial ou subsidiária da do Ministério Público”;

(iv) “Pode, por isso, muito bem aceitar-se que, em certos domínios, essa função de representação do Estado seja atribuída, em exclusivo, a entidades diferentes […]. Será, assim, uma representação de substituição. Questão é que existam razões que, seriamente, aconselhem uma tal solução. Razões que podem arrancar do propósito de se conseguir uma maior eficácia na defesa dos interesses do Estado”. (negrito nosso).

Do exposto resulta que a letra da norma constitucional correspondente ao n.º 1 do artigo 219.º dá origem à possibilidade de múltiplas interpretações associadas ao seu sentido.

Desde logo, julga-se que da letra e do sentido da lei constitucional resulta que o Ministério Público tem como função de representar o Estado na veste de seu "advogado", ou seja, em juízo, para defesa dos respetivos interesses.

Mas, por outro lado, entende-se que do sentido da norma, decorrente da sua letra, não se retira qualquer espécie de reserva de representação absoluta do Estado pelo Ministério Público, ou seja, dela não resulta que apenas ao Ministério Público esteja confiada a representação do Estado, nomeadamente no que à representação em juízo diz respeito.

Assim, do artigo 219.º, n.º 1, primeira parte, da CRP resulta que: (i) em regra, é ao Ministério Público que compete a representação do Estado em juízo; (ii) em casos devidamente justificados, o Estado pode ser representado por outrem que não o Ministério Público.

Essencial é que não se afaste in totum a função de representação do Estado pelo Ministério Público, pois que, na verdade, desde logo, o Estatuto do Ministério Público, aprovado pela Lei n.º 68/2019, de 27 de agosto, afirma no artigo 4.º, n.º 1, al. b), que compete ao Ministério Público a representação do Estado.

E, diga-se ainda, a propósito desta atribuição estatutária, que se trata de matéria contida no âmbito da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República - cf. artigo 165.º, n.º 1, al. p), da CRP.

Acresce, para além disto, que também o artigo 51.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais estabelece como competência do Ministério Público a representação do Estado.

E, de igual forma, no artigo 24.º, n.º 1, do Código de Processo Civil, também se estabelece que o Estado é representado pelo Ministério Público, sem prejuízo dos casos em que a lei especialmente permita o patrocínio por mandatário judicial próprio, cessando a intervenção principal do Ministério Público logo que este esteja constituído.

Todas estas disposições infraconstitucionais, na verdade, apontam no sentido de o legislador ordinário considerar o Ministério Público como o primordial representante do Estado. Porém, sendo essa a regra, é, por outro lado, admissível retirar o sentido hermenêutico à norma constitucional em apreço de que a representação do Estado pode ser deferida a outrem, embora em casos específicos e devidamente justificados.

JORGE MIRANDA (Manual de Direito Constitucional, volume III, Tomo VI, 1ª Edição, Coimbra Editora, 2014, pág. 84) refere que “Todo o tribunal e, em geral, todo o operador jurídico fazem interpretação conforme com a Constituição. Quer dizer: acolhem entre vários sentidos a priori configuráveis da norma infraconstitucional, aquele que lhe seja conforme ou mais conforme; e, no limite, por um princípio de economia jurídica, procuram um sentido que – na órbita da razoabilidade e com um mínimo de correspondência verbal na letra da lei (art. 9.º, n.º 2, do Código Civil) – evite a inconstitucionalidade.”

Nesse sentido, o Centro de Competências Jurídicas do Estado (JurisAPP) entende que deve ser feita uma interpretação restritiva ou conforme à CRP, pelos motivos que sumariamente se elencam: (i) o preceito não atribui diretamente poderes funcionais ao Centro de Competências Jurídicas do Estado para assegurar a representação do Estado, mas apenas para operar como órgão responsável pela receção e encaminhamento de citações judiciais sempre que seja demandado o Estado ou mais de um ministério; (ii) o facto de o referido Centro ser o destinatário das citações nos processos em que o Estado seja demandado em nada afetará a competência constitucional genérica de representação do Estado em juízo pelo Ministério Público.

Na verdade, e em primeiro lugar, não vislumbramos que a mera circunstância de a citação ser dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado possa afetar a representação do Estado pelo Ministério Público; trata-se com efeito, de uma questão instrumental, de escolha do destinatário da citação, e nada mais. Aliás, o artigo 25.º do CPTA, até à mais recente alteração, nem sequer definia em quem devia ser feita a citação do Estado, retirando-se apenas do sentido normativo que deveria ser no seu representante, ou seja, o Ministério Público junto do tribunal em que o processo decorre. É que o Ministério Púbico não é um representante orgânico da pessoa coletiva Estado, mas apenas o seu representante em juízo.

O problema que se podia suscitar reside na última parte do artigo 25.º, n.º 4, em apreço, ou seja, em saber o que quer dizer a lei quando afirma que ao Centro de Competências Jurídicas do Estado cabe coordenar os termos da respetiva intervenção em juízo.

Se entendermos por "coordenar" a possibilidade de controlar em termos efetivos a representação em juízo, tal equivalerá a dizer que o Ministério Público se transforma em mero representante formal, sujeito às diretrizes daquele Centro; mas se "coordenar" foi compreendido apenas como entidade responsável por garantir todo o apoio ao representante em juízo, então nenhum problema constitucional daí advirá.

A favor da interpretação proposta pelo Centro de Competências Jurídicas do Estado milita ainda a diversa legislação ordinária para além do CPTA, que continua a estabelecer que é ao Ministério Público que compete a representação do Estado. Referimo-nos, nomeadamente:

a) Ao artigo 51.º do ETAF, que não sofreu qualquer alteração, com ou após a Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, mantendo a redação clara e inequívoca no sentido de ao Ministério Público competir a representação do Estado em juízo;

b) Ao novo Estatuto do Ministério Público, aprovado pela Lei n.º 68/2019, de 27 de agosto, cuja vigência se iniciou em 01 de janeiro de 2020, que mantém no seu artigo 4.º, n.º 1, al. b), como atribuição do Ministério Público representar o Estado;

c) Ao Decreto-Lei n.º 149/2017, de 06 de dezembro, que aprova a orgânica do Centro de Competências Jurídicas do Estado, e do qual (nomeadamente do seu artigo 2.º, não resulta para este Centro qualquer atribuição no sentido de representação do Estado em juízo, mas apenas de membros do Governo ou do próprio Conselho de Ministros);

Todas estes diplomas e respetivas normas permitem assim dizer que, não obstante o sentido literal menos conseguido da redação do atual do artigo 11.º, n.º 1, do CPTA, continua a ser o Ministério Público a entidade à qual incumbe representar o Estado nos processos que correm termos nos tribunais administrativos.

E a coordenação por parte do Centro de Competência Jurídicas não representa qualquer atribuição de poder funcional a este Centro, mas apenas a definição da entidade à qual o Ministério Público se pode dirigir tendo em vista a preparação da representação do Estado, conforme já vem acontecendo.

Assim, e concluindo, procedendo a uma interpretação conforme à CRP, à luz dos considerandos atrás expostos, o sentido que melhor resulta da conjugação da interpretação dos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do CPTA é o seguinte:

Em face do que se conclui que não ocorre qualquer inconstitucionalidade, dado que o sentido das normas em causa não afeta a representação do Estado pelo Ministério Público, conforme exposto. Do mesmo modo, inexiste qualquer nulidade por falta de citação do Réu Estado Português.

Sobre esta questão já se pronunciou o TCA – Norte, por acórdão proferido no processo nº 00902/19.2BEPNF-S1, datado de 03-07-2020, disponível para consulta em www.dgsi.pt e onde se sumariou o seguinte:

I- Na atual versão dos dispositivos dos artigos 11º nº 1 e 25º nº 4 do CPTA, dada pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, resulta que a presentação do ESTADO nas ações em que este seja parte demandada (por a ele lhe pertencer a legitimidade passiva nos termos do artigo 10º do CPTA) fica agora apenas garantida a possibilidade da sua representação em juízo ser assegurada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO, e não já, como acontecia anteriormente, que essa representação a si lhe pertença.

II- Simultaneamente, a citação do ESTADO deixou de se operar «na pessoa do magistrado do Ministério Público» na usual fórmula utilizada, e passou a ser dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, serviço central da administração direta do Estado, dotado de autonomia administrativa, que se integra na Presidência do Conselho de Ministros e está sujeito ao poder de direção do Primeiro-Ministro ou do membro do Governo em quem aquele o delegar (cuja orgânica foi aprovada pelo DL. nº 149/2017, de 6 de dezembro, e posteriormente alterada pelo DL. nº 91/2019, de 5 de julho).

III- A representação orgânica da pessoa coletiva ESTADO nos tribunais administrativos, em defesa dos seus interesses patrimoniais, que são os que estão em causa nas ações sobre contratos e relativas à responsabilidade, não está constitucionalmente acometida ao MINISTÉRIO PÚBLICO.

Aqui chegados, pelo exposto, teremos de negar provimento ao recurso interposto e, com a fundamentação acima, confirmar a decisão recorrida.

Concluindo (sumário elaborado nos termos e para os efeitos previstos no artº 663º, nº 7 do CPC):

I. Apesar de a parte final do n.º 1 do artigo 11.º do CPTA se referir agora à possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público, tal representação continua a caber-lhe, atendendo a que não existe norma que lhe retire essa função, subsistindo ainda outros preceitos normativos conexos que continuam a cometer-lhe essa tarefa;

II. Da primeira parte do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA apenas resulta que a citação feita ao Estado deve ser dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, cabendo-lhe assegurar a sua transmissão aos serviços competentes (ao Procurador da República junto do TAF onde corre o processo ou em obediência à respetiva lei orgânica do Ministério Público);

III. A coordenação mencionada na última parte do mesmo n.º 4 não confere ao Centro de Competências Jurídicas do Estado qualquer espécie de poder funcional sobre o Ministério Público, cabendo-lhe apenas cooperar com este último nos termos solicitados, designadamente recolhendo as informações e os elementos necessários junto dos diversos gabinetes ministeriais e preparando, de acordo com o solicitado e se tal suceder, os termos da defesa a apresentar pelo Estado.

IV- Decisão:

Assim, face ao exposto, acordam, em conferência, os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul, em negar provimento ao recurso interposto e confirmar a decisão recorrida.

Sem custas [cfr. artº 4º, nº 1, a) do DL n.º 34/2008, de 26 de Fevereiro (RCP)]

Lisboa, 21 de janeiro de 2021

Ricardo Ferreira Leite*

*O relator consigna e atesta que, nos termos do disposto no art. 15.º -A do DL n.º 10-A/2020, de 13.03, aditado pelo art. 03.º do DL n.º 20/2020, de 01.05, têm voto de conformidade com o presente Acórdão os restantes integrantes da formação de julgamento, os Ex. Srs. Juízes-Desembargadores, Dr.ª Ana Celeste Carvalho e Dr. Pedro Marchão Marques.

[1] Cfr. António Neves Ribeiro “O Estado nos Tribunais”, Coimbra Editora, 1994, pág. 29.

[2] Cfr. Lopes do Rego, LOPES DO REGO, “A intervenção do Ministério Público na área cível”, in O Ministério Público, a democracia e a igualdade dos cidadãos, 5.º congresso do Ministério Público, Cosmos, Lisboa, 2000, pág. 83

[3] In Revista Julgar n.º 20, 2013, pág. 206 e 207.