Quem foi o relator do acórdão 0148/24.6BEFUN?

O relator foi Anabela Ferreira Alves e Russo, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0148/24.6BEFUN?

O acórdão foi proferido em 11 de setembro de 2024.

0148/24.6BEFUN

Sumário

Tendo sido suscitada no processo uma questão, relativamente à qual em outro processo se haja decidido o reenvio prejudicial para o TJUE, justifica-se que, ao abrigo do disposto nos artigos 269.º, n.º 1, alínea c), e 272.º, n.º 1, ambos do CPC, seja declarada a suspensão da instância, até admissão desse reenvio ou, admitido, proferida pronúncia por esse Tribunal de Justiça.

Texto

ACÓRDÃO 1. RELATÓRIO 1. “A... S.A. (Zona Franca da Madeira)”, inconformada com a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal - que julgou improcedente a Reclamação por si deduzida contra o despacho do órgão de execução fiscal, datado de 19 de Fevereiro de 2024, que indeferiu o pedido de dispensa de prestação de garantia que formulou no âmbito dos processos de execução fiscal n.º ...62 (processo principal), ...70, ...35, ...40, ...50 e ...49 (processos apensos), por dívidas de IRC dos exercícios de 2012 a 2017, no valor global de € 2 631 966,06 - interpôs o presente recurso jurisdicional. 1.2. Tendo alegado, aí formulou as seguintes conclusões: «I. Interpõe a Recorrente o presente Recurso contra a Sentença proferida no âmbito do processo de Reclamação Judicial que correu os seus termos, sob o n.º 148/24.6BEFUN, junto do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, e que foi apresentada contra a decisão de indeferimento do pedido de dispensa de prestação de garantia, que a antecedeu; II. Subjacente à Sentença ora recorrida, está o seguinte entendimento do Tribunal a quo • “O que está na base dos presentes autos é a Decisão da Comissão Europeia (Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de dezembro de 2020 relativa ao regime de auxílios SA.21259 (2018/C) (ex - 2018/NN) aplicado por Portugal a favor da Zona Franca da Madeira (ZFM) – Regime III), e que ordenou a Portugal, enquanto Estado-Membro, a imediata e efetiva recuperação dos auxílios concedidos, sob a forma de redução de impostos, de forma ilegal (cfr. art.º 5.º da Decisão). • Ora, não há dúvidas de que Portugal está vinculado ao cumprimento de tal decisão. E quanto aos termos em que tal recuperação se processa, há que atender ao teor da Comunicação da Comissão relativa à recuperação de auxílios estatais ilegais e incompatíveis (2019/C 247/01), e ainda ao Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho (também denominado «Regulamento Processual»), dado que quer a Decisão, quer a Comunicação, quer o Regulamento Processual, constituem direito da União Europeia e logo aplicáveis em Portugal nos termos do n.º 4 do art.º 8.º da Constituição da República Portuguesa. • Ora, visto o teor de tais atos, temos que o artigo 16.º, n.º 3, do Regulamento Processual estabelece que «a recuperação será efetuada imediatamente e segundo as formalidades do direito nacional do Estado Membro em causa, desde que estas permitam uma execução imediata e efetiva da decisão da Comissão». • Por outro lado, no ponto 37 da Comunicação estabelece-se que “(…) os princípios do primado e da efetividade do direito da União Europeia significam que os Estados-Membros e os beneficiários do auxílio não podem invocar o princípio da segurança jurídica para limitar uma recuperação no caso de um alegado conflito entre o direito nacional e o da União Europeia. • O direito da União Europeia prevalece e as regras nacionais não devem ser aplicadas ou devem ser interpretadas de uma forma que preserve a efetividade do direito da União Europeia”. • E tal primazia tem até lugar, note-se, perante decisões judiciais já transitadas em julgado, como decorre do ponto 45 da Comunicação: “Ao abrigo do princípio do primado do direito da União Europeia, as regras da União Europeia em matéria de auxílios estatais prevalecem sobre leis nacionais divergentes, que não devem ser aplicadas. O mesmo se aplica às regras e decisões judiciais nacionais cujo efeito da aplicação do princípio da autoridade do caso julgado se traduza na violação das regras da União Europeia em matéria de auxílios estatais”. • Mais se dispondo no ponto 69 que “Uma decisão da Comissão dirigida a um Estado-Membro é vinculativa para todos os órgãos do Estado destinatário, incluindo os seus tribunais”. Ou seja, e volvendo ao caso que nos ocupa, a aplicação de normativos nacionais não é impedida pela execução de uma decisão de recuperação de auxílios ilegais. Todavia, tais normativos não podem pôr em causa a decisão, e a obrigatoriedade da mesma ser imediata e efetiva. • O que sempre sucederia com os preceitos legais relativos à suspensão do processo de execução fiscal com dispensa de prestação de garantia. De onde, não merece censura a atuação da Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da Região Autónoma da Madeira que desconsiderou os normativos nacionais atinentes à possibilidade de dispensa de prestação de garantia visando a suspensão do processo de execução fiscal."; III. Em primeiro lugar, e como a ora Recorrente tem sustentado ao longo das peças judiciais apresentadas, o raciocínio adotado pela Autoridade Tributária, agora corroborado pelo Tribunal a quo, padece de um erro de direito inultrapassável, o qual torna a presente Decisão ilegal; IV. É que, ao contrário do que a Autoridade Tributária e o Tribunal a quo sustentam, a questão não se prende com a vinculação do Estado Português e respetivas instituições à Decisão da Comissão Europeia, mas apenas com a forma adotada na execução da referida Decisão; V. É que como bem sabe o Tribunal a quo é o próprio Tribunal de Justiça da União Europeia a dizer que a execução das decisões de recuperação de auxílios de Estado considerados ilegais deve ser feita de acordo com a ordem jurídica interna dos Estados Membros; VI. A este propósito veja-se a posição adotada pelo Tribunal Geral da União Europeia, em 27 de outubro de 2023, nos processos T-718/22 e T-723/22. Diz então o Tribunal que “No caso de ser identificado um beneficiário do auxílio declarado ilegal e incompatível com o mercado interno, a Comissão esclareceu, no considerando 216 da decisão recorrida, o método com base no qual o montante do auxílio a restituir devia ser calculado pelas autoridades portuguesas”; VII. Mais dizendo que: “É irrelevante para esta conclusão a alegação de que, na prática, as autoridades portuguesas quantificaram o montante dos auxílios a recuperar junto de cada beneficiário segundo um método fixo. Com efeito, essa crítica visa as modalidades de recuperação dos auxílios em causa, que estão sujeitas à fiscalização exclusiva dos órgãos jurisdicionais nacionais (v., neste sentido, Acórdão de 21 de dezembro de 2011, A2A/Comissão, C-320/09 P, não publicado, EU:C:2011:858, n.° 162)” – assinalado pela Recorrente; VIII. Isto porque: o Ora, o contencioso relativo a essas medidas nacionais de recuperação, suscetível de determinar a sua anulação, é da competência exclusiva do juiz nacional e deve ser considerado uma simples emanação do princípio da proteção jurisdicional efetiva que constitui, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, um princípio geral do direito da União Europeia (v., neste sentido, Acórdãos de 13 de fevereiro de 2014, Mediaset, C-69/13, EU:C:2014:71, n.° 34, e de 11 de setembro de 2014, Comissão/Alemanha, C-527/12, EU:C:2014:2193, n.° 45 e jurisprudência referida); o Decorre do exposto que cabe ao órgão jurisdicional nacional, se for interpelado, pronunciar-se sobre a questão de saber se os auxílios concedidos às recorrentes ao abrigo do Regime III o foram em conformidade com as Decisões de 2007 e de 2013 que o autorizaram e, por conseguinte, constituem «auxílios existentes» na aceção do artigo 1.°, alínea b), ii), do Regulamento 2015/1589, eventualmente após ter submetido uma questão prejudicial ao Tribunal de Justiça nos termos do artigo 267.° TFUE; o Assim, no âmbito dos presentes recursos, o Tribunal Geral examinará os fundamentos invocados pelas recorrentes apenas na parte em que dizem respeito à decisão recorrida e não às medidas nacionais de recuperação adotadas pelas autoridades portuguesas em execução desta última decisão (cfr. pontos 26, 27 e 28 da Decisão do Tribunal Geral da União Europeia). IX. De onde se conclui que cabe aos juízes nacionais controlar juridicamente os moldes em que é feita a recuperação dos auxílios em execução da Decisão da Comissão, através da aplicação da legislação interna, o que não sucedeu, antes tendo optado o Meritíssimo Juiz do Tribunal a quo por não apreciar o mérito da pretensão como legalmente se impunha e agora se requer; X. Com efeito, a decisão de não conhecer o mérito da pretensão como legalmente se impunha e ora se requer para além de ser manifestamente ilegal, teve consequências graves na situação económica da ora Recorrente; XI. Conforme sobejamente demonstrado, foi a própria Autoridade Tributária que, incumbida de proceder à recuperação dos auxílios de Estado, decidiu liquidar adicionalmente imposto (IRC), como se este fosse devido nos anos em causa; e subsequentemente, em face da falta de pagamento voluntário do imposto adicionalmente liquidado, instaurar os processos de cobrança coerciva a que ora se reage; XII. Assim, o que está a ser exigido à Recorrente é o pagamento de IRC, pelo que ao qualificar a quantia a recuperar como imposto e emitir atos tributários está a Autoridade Tributária vinculada a cumprir a lei (nomeadamente a possibilidade de pagamento em prestações ou da suspensão do processo de execução fiscal através da prestação de uma garantia ou através da sua dispensa); XIII. Afastar a aplicação destes institutos jurídicos significa negar a natureza tributária da dívida (em manifesta contradição com os atos emitidos); XIV. Certo é que o recurso ao procedimento tributário não possibilita a seleção parcial dos segmentos daquele regime, sendo igualmente certo que não existe qualquer procedimento específico para o efeito porque o Estado (enquanto legislador) não o previu; XV. Centrando o tema que nos ocupa – a Sentença que indeferiu a Reclamação Judicial apresentada contra o pedido de dispensa da prestação da garantia – importa deixar claro que porque assim entendeu o Estado português, na origem destes autos está a emissão de liquidações de IRC, cuja falta de pagamento dentro do prazo de pagamento voluntário deu origem à instauração de processos de execução fiscal contra a Recorrente; XVI. Ora, o processo de execução fiscal consiste num processo de execução simplificado face àquele que é o regime geral de execução (civil), porque assenta no princípio de que o Estado é uma entidade investida de maior autoridade e que se presume que atua de boa fé, circunstância que permite simplificar o processo (menos moroso e com menos etapas que o processo de execução civil), o que precisamente tem levado a um alargamento das dívidas (ainda que não fiscais, o que não é o caso dos autos), a serem cobradas coercivamente por esta via; XVII. A este propósito, veja-se o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul (“TCA Sul”) de 25/11/2021, proferido no processo 239/14.1BECTB: “O recurso ao processo executivo para cobrança de dívidas não fiscais, legalmente previsto, tem sido visto como uma forma apetecível para diversas entidades credoras, atenta a sua rapidez, simplicidade e eficácia, quando comparado com a execução comum, o que nos deve levar a uma cuidada interpretação e aplicação do nº 2 do artigo 148º do CPPT.”; XVIII. Naturalmente, e ainda que tendencialmente mais célere e simplificado, o processo de execução fiscal é um processo de cobrança coerciva, em que naturalmente (por imposição da própria justiça e da Constituição portuguesa), são consagradas diversas garantias aos executados; XIX. Ou seja, aqui chegados o que se verifica é que em resultado da Decisão da Comissão que condena o Estado português à recuperação de auxílios ilegais concedidos no âmbito do reconhecimento da ZFM e do regime fiscal especial ao abrigo do qual as entidades com sede naquele local eram tributadas, a Autoridade Tributária optou por recuperar os auxílios de Estado em questão através de liquidações de imposto; XX. E que o recurso àquele procedimento de liquidação de imposto (cfr. artigos 59.º e seguintes do CPPT) implica o cumprimento das normas que o regem, incluindo - com redobrada relevância - as normas que titulam as garantias dos contribuintes; XXI. No que diz respeito à dispensa de prestação de garantia importa ainda notar que de acordo com o n.º 4, do artigo 52.º, da LGT, para que o Executado possa ser isentado da prestação de garantia é necessário que i) a prestação de garantia lhe cause prejuízo irreparável ou ii) que seja manifesta a sua falta de meios económicos revelada pela insuficiência de bens penhoráveis para o pagamento da dívida exequenda e acrescido e, bem assim, que iii) a insuficiência / inexistência de bens não seja da sua responsabilidade; XXII. Estes requisitos, exigidos pelo n.º 4 do artigo 52° da LGT, são requisitos alternativos, como nos indica a conjunção disjuntiva “ou”, o que significa que a lei se basta com a verificação de um dos requisitos aí previstos, desde que não seja apurada a responsabilidade do executado pela insuficiência ou inexistência de bens ou de rendimentos (cf. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, no Processo: 02029/07, de 09-10-2007, in www.dgsi.pt). XXIII. Ora, a Recorrente não dispõe de meios financeiros ou quaisquer bens imóveis que possa oferecer à penhora e que lhe permitam suspender este processo de execução fiscal – situação essa que o Tribunal a quo não cuidou de analisar; XXIV. Ficou demonstrado nos presentes autos a imperatividade da lei interna na execução da Decisão proferida pela Comissão Europeia, não restando senão concluir que a Sentença proferida pelo Tribunal a quo deve ser anulada por este Tribunal por ter sido proferida em sentido contrário à legislação portuguesa aplicável, devendo ser determinada a baixa dos autos e condenado o Tribunal a quo a proferir uma Sentença que analise o mérito da pretensão da ora Recorrente, como legalmente se impõe. » 1.3. A Recorrida, Autoridade Tributária e Aduaneira, não contra-alegou. 1.4. O Excelentíssimo Procurador-Geral-Adjunto neste Supremo Tribunal emitiu parecer no sentido da procedência do recurso. 1.5. Por despacho da Excelentíssima Senhora Juíza Conselheira de turno, foi, a 17 de Julho de 2024, proferido despacho, no qual, invocando pronúncia prévia e uniforme em dois acórdãos recentemente proferidos pelo Supremo Tribunal Administrativo sobre a questão (processo n.º 33/24. BEFUN e 88/24.BEFUN) determinou a notificação das partes para, querendo, deduzirem oposição a que fosse proferida decisão sumária. 1.6. A Recorrida, na sequência do ordenado, veio, por requerimento de 29 de Julho de 2024, alegar que se opunha a essa decisão, em resumo nosso, por um lado, porque os identificados arestos não haviam ainda transitado em julgado, encontrando-se pendente de apreciação e julgamento o requerimento de arguição de nulidades apresentado; por outro lado, por entender que se justificava no caso a realização de reenvio prejudicial para que fossem afastadas quaisquer dúvidas quanto à compatibilidade do direito nacional com o Direito da União Europeia, propondo que fosse submetida ao Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE), para esse efeito, a seguinte questão: «O art.º 16.º, n.º 3 do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, a Comunicação da Comissão relativa à recuperação de auxílios estatais ilegais e incompatíveis (2019/C 247/01) e a Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de Dezembro de 2020, devem ser interpretado no sentido de que se opõem à aplicação das normas internas (designadamente dos artigos 169.º, 170.º do CPPT e art. 52.º da LGT) que prevêem a suspensão da execução fiscal (mediante a dispensa de prestação de garantia) de dívidas de auxílios de Estado, cuja recuperação foi ordenada pela Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de Dezembro de 2020?». 1.7. A Recorrente, notificada do requerimento antecedente, pronunciou-se por requerimento de 2 de Agosto de 2024, no qual, após salientar que este Supremo Tribunal Administrativo já se tinha pronunciado sobre a questão de mérito sem proceder a qualquer reenvio prejudicial, qualificar a sua realização como inútil e impertinente e carecida de qualquer fundamento legal, razão pela qual esse pedido devia ser indeferido. Sem prejuízo do antecedente, conclui, no entanto, que não se opõe à sua realização na condição da presente instância e os processos de execução fiscal que lhes respeitam serem suspensos até julgamento pelo TJUE da referida questão, mais se disponibilizando para colaborar na questão a submeter à apreciação daquele Tribunal da União Europeia. 1.8. Por requerimento de 26 de Agosto de 2024, já após inscrição dos autos em Tabela para Julgamento (despacho de 7 de Agosto de 2024) veio a Autoridade Tributária e Aduaneira dar conhecimento nos autos que o Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, no âmbito do processo n.º 299/24.7BEFUN, em que a questão jurídica é idêntica à em apreciação nestes autos, formulou junto do TJUE um pedido de reenvio prejudicial tendo por objecto a seguinte questão: “A expressão “recuperação imediata e efetiva" que consta do Art.° 5.° da Decisão da Comissão Europeia (Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de dezembro de 2020 e a expressão “a recuperação será efetuada imediatamente e segundo as formalidades do direito nacional do Estado- Membro em causa, desde que estas permitam uma execução imediata e efetiva da decisão da Comissão" que consta do n.° 3 do Art.° 16.° do Regulamento (UE) 2015/1589, devem ser interpretadas no sentido de que são de afastar as regras do direito português relativas às garantias processuais previstas em sede de processo de execução fiscal, designadamente as atinentes à suspensão do processo de execução fiscal, ou, pelo contrário, continua a Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da Região Autónoma da Madeira vinculada a observar todas as garantias processuais previstas no direito tributário português, independentemente de estar em causa a recuperação de auxílios de Estado declarados ilegais pela Decisão da Comissão?". 1.9. Não obstante ter tomado conhecimento do referido requerimento pela Recorrente, a Recorrida optou pelo silêncio. 1.10. Colhidos os vistos dos Excelentíssimos Juízes Conselheiros Adjuntos, submetem-se agora os autos à Conferência para julgamento. 2. OBJECTO DO RECURSO 2.1 Como é sabido, sem prejuízo das questões de que o tribunal ad quem possa ou deva oficiosamente conhecer, o âmbito de intervenção do tribunal de recurso é determinado pelo teor das conclusões com que a Recorrente finaliza as suas alegações [artigo 635.º do Código de Processo Civil (CPC)]. Essa delimitação do objecto do recurso jurisdicional, numa vertente negativa, permite concluir se o recurso abrange tudo o que na sentença foi desfavorável ao Recorrente ou se este, expressa ou tacitamente, se conformou com parte da decisão de mérito proferida quanto a questões por si suscitadas, desta forma impedindo que essas questões voltem a ser reapreciadas pelo Tribunal de recurso (artigos 635.º, n.º 3 e 4 do CPC). Numa vertente positiva, a delimitação do objecto do recurso, especialmente nas situações de recurso directo para o Supremo Tribunal Administrativo, como é o caso, constitui ainda o suporte necessário à fixação da sua própria competência, nos termos em que esta surge definida nos artigos 26.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) e 280.º e seguintes do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT). 2.2. No caso concreto, tendo por referência o que ficou dito, é, no essencial, apenas uma a questão a decidir, qual seja, a de saber se o Tribunal a quo errou no julgamento de direito ao decidir que, nas circunstâncias de facto apuradas, não questionadas por qualquer uma das partes, a Autoridade Tributária e Aduaneira não podia, com fundamento aduzidos no despacho impugnado e a que se reporta o ponto 3 do probatório, indeferir o pedido de dispensa de prestação de garantia que a Recorrida lhe apresentara. Em suma, importa decidir se o acto de indeferimento do pedido de suspensão com dispensa de prestação de garantia é ilegal, o que passará pela apreciação dos fundamentos convocados pela Autoridade Tributária para assim decidir. Simultaneamente importará ainda julgar o pedido de reenvio formulado pela Requerente, isto é, decidir se, no caso, uma decisão conscienciosa da questão colocada implica ou não que seja formulado reenvio prejudicial ao TJUE. Ou se, face à informação prestada pela Autoridade Tributária e Aduaneira relativamente ao reenvio prejudicial já formulado no âmbito de um outro processo, nos devemos limitar a suspender a instância até que à mesma seja dada resposta pelo TJUE – matéria que sempre seria de conhecimento oficioso atento o preceituado no artigo 267.º do Tratado de Funcionamento da União Europeia e a qualidade de mais alto Tribunal da Jurisdição deste Supremo Tribunal Administrativo. 3. FUNDAMENTAÇÃO 3.1. Fundamentação de facto Com relevância para a decisão da causa, consideram-se provados os seguintes factos: 1. Pelo Serviço de Finanças do Funchal - 1 foram instaurados contra A... S.A., os processos de execução fiscal n.º ...62 (processo principal), ...70, ...35, ...40, ...50 e ...49 (processos apensos), por dívidas de IRC – recuperação de auxílios, dos exercícios de 2012 a 2017, no valor global de € 2 631 966,06 (cfr. processo de execução fiscal em suporte virtual); 2. No âmbito de tais processos de execução fiscal, a Reclamante apresentou um pedido de dispensa de prestação de garantia (cfr. processo de execução fiscal em suporte virtual); 3. Sobre tal pedido foi proferido em 19/02/2024 despacho de indeferimento (cfr. processo de execução fiscal em suporte virtual e despacho de indeferimento junto à p.i.); 4. Notificada do despacho de indeferimento, veio a Reclamante apresentar a presente ação (cfr. processo de execução fiscal em suporte virtual e despacho de indeferimento junto à p.i.). 3.2. Fundamentação de direito 3.2.1. O presente recurso vem interposto do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal que julgou improcedente a Reclamação apresentada contra o acto de indeferimento do pedido de dispensa de prestação de garantia. 3.2.2. Conforme resulta dos factos apurados, que nenhuma das partes contesta, o referido indeferimento por parte da Autoridade Tributária fundou-se, nuclearmente, no entendimento de que o regime legal de suspensão da execução previsto no direito interno - Lei Geral Tributária (LGT) e Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPP) - não se aplica por colidir com a natureza urgente do procedimento de recuperação dos auxílios ilegais previsto no direito comunitário (Regulamento (UE) 2015/1589). 3.2.3. Foi também esse o entendimento do Tribunal a quo, que, perfilhando a posição da Autoridade Tributária, deixou consignado na sentença recorrida o seguinte: «O que está na base dos presentes autos é a Decisão da Comissão Europeia (Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de dezembro de 2020 relativa ao regime de auxílios SA.21259 (2018/C) (ex - 2018/NN) aplicado por Portugal a favor da Zona Franca da Madeira (ZFM) - Regime III), e que ordenou a Portugal, enquanto Estado-Membro, a imediata e efetiva recuperação dos auxílios concedidos, sob a forma de redução de impostos, de forma ilegal (cfr. art.° 5.° da Decisão). Ora, não há dúvidas de que Portugal está vinculado ao cumprimento de tal decisão. E quanto aos termos em que tal recuperação se processa, há que atender ao teor da Comunicação da Comissão relativa à recuperação de auxílios estatais ilegais e incompatíveis (2019/C 247/01), e ainda ao Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho (também denominado «Regulamento Processual»), dado que quer a Decisão, quer a Comunicação, quer o Regulamento Processual, constituem direito da União Europeia e logo aplicáveis em Portugal nos termos do n.° 4 do art.° 8.° da Constituição da República Portuguesa. Ora, visto o teor de tais atos, temos que o artigo 16.°, n.° 3, do Regulamento Processual estabelece que «a recuperação será efetuada imediatamente e segundo as formalidades do direito nacional do Estado-Membro em causa, desde que estas permitam uma execução imediata e efetiva da decisão da Comissão». Por outro lado, no ponto 37 da Comunicação estabelece-se que “(...) os princípios do primado e da efetividade do direito da União Europeia significam que os Estados-Membros e os beneficiários do auxílio não podem invocar o princípio da segurança jurídica para limitar uma recuperação no caso de um alegado conflito entre o direito nacional e o da União Europeia. O direito da União Europeia prevalece e as regras nacionais não devem ser aplicadas ou devem ser interpretadas de uma forma que preserve a efetividade do direito da União Europeia”. E tal primazia tem até lugar, note-se, perante decisões judiciais já transitadas em julgado, como decorre do ponto 45 da Comunicação: “Ao abrigo do princípio do primado do direito da União Europeia, as regras da União Europeia em matéria de auxílios estatais prevalecem sobre leis nacionais divergentes, que não devem ser aplicadas. O mesmo se aplica às regras e decisões judiciais nacionais cujo efeito da aplicação do princípio da autoridade do caso julgado se traduza na violação das regras da União Europeia em matéria de auxílios estatais”. Mais se dispondo no ponto 69 que “Uma decisão da Comissão dirigida a um Estado-Membro é vinculativa para todos os órgãos do Estado destinatário, incluindo os seus tribunais”. Ou seja, e volvendo ao caso que nos ocupa, a aplicação de normativos nacionais não é automaticamente impedida pela execução de uma decisão de recuperação de auxílios ilegais. Todavia, tais normativos não podem pôr em causa a decisão de recuperação, e a obrigatoriedade da mesma ser imediata e efetiva. O que sempre sucederia com os preceitos legais relativos à suspensão do processo de execução fiscal com dispensa de prestação de garantia. Com efeito, a sua primeira consequência seria precisamente a recuperação não ser imediata e efetiva. De onde, não merece censura a atuação da Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da Região Autónoma da Madeira que desconsiderou os normativos nacionais atinentes à possibilidade de dispensa de prestação de garantia visando a suspensão do processo de execução fiscal. Até porque, a suspensão com prestação de garantia é algo considerado inadmissível por parte da Comunicação. Com efeito, consta do respetivo ponto 119 que “Em contrapartida, a prestação de garantias para o futuro pagamento do montante de recuperação não constitui uma medida provisória adequada uma vez que, entretanto, o auxílio fica à disposição do beneficiário.” Logo, e por maioria de razão, a suspensão do processo de execução fiscal com dispensa de prestação de garantia, não pode beneficiar de entendimento diferente. Sintetizando, poderemos então dizer que não é admissível qualquer medida que vise o retardamento da restituição do auxílio declarado ilegal, de que constitui exemplo a pretendida dispensa de prestação de garantia para suspensão do processo de execução fiscal, até porque isso faria com que a decisão de recuperação não fosse imediata e efetiva, como se impõe nos respetivos termos da Decisão. Pelo que há que concluir que não merece o ato reclamado a censura que lhe vem dirigida pela Reclamante, pelo que deve improceder a presente reclamação, como disso se dará nota em sede de dispositivo.». 3.2.4. É contra este julgamento que, inconformada, a Recorrente se insurge, alegando, sinteticamente, que é aos juízes nacionais que compete controlar juridicamente os termos em que é feita a recuperação dos auxílios em execução da Decisão da Comissão, através da aplicação da legislação interna, o que o Meritíssimo Juiz do Tribunal a quo não fez. E, prossegue, o que importa neste contexto ressalvar é que a Autoridade Tributária, face à Decisão da Comissão que condenou o Estado português à recuperação de auxílios ilegais concedidos no âmbito do reconhecimento da ZFM e do regime fiscal especial ao abrigo do qual as entidades com sede naquele local eram tributadas, optou por recuperar os auxílios de Estado em questão através de liquidações de imposto, o que significa que não pode afastar o cumprimento das normas que o regem e que titulam as garantias dos contribuintes. 3.2.5. Cumpre, então, agora, decidir. E, neste sentido, começamos por sublinhar que é de conhecimento oficial que estão pendentes neste Supremo Tribunal e no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal diversos processos cujos litígios tem por objecto a mesma questão de fundo que ora nos cumpre decidir. Sendo que, conforme informação prestada e documentalmente comprovada neste (e noutros processos), no âmbito do processo n.º 299/24.7BEFUN foi formulado ao TJUE pedido de reenvio prejudicial. O qual, segundo também documento constante dos autos, foi aí recebido, tendo-lhe sido atribuído o n.º C-545/24. Ora, como se disse no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 15 de Novembro de 2006, no processo n.º 1216/05 (integralmente disponível para consulta em www.dgsi.pt ), «Tendo sido suscitada no processo uma questão essencial, relativamente à qual em outro processo se haja decidido o reenvio prejudicial para o TJUE, não faz sentido um segundo reenvio em relação a essa questão essencialmente idêntica. (…) justifica-se que, ao abrigo do disposto nos artigos 276.º, n.º 1, alínea c), e 279.º, n.º 1, ambos do CPC, seja declarada a suspensão da instância, até proferimento da pertinente pronúncia por esse Tribunal de Justiça.». 3.2.6. Assim, tendo em consideração a identidade da questão de mérito colocada em todos os processos mencionados e o pedido de reenvio prejudicial formulado, entende-se que é, por ora, e pelo menos até que o TJUE profira despacho de admissão do reenvio prejudicial que lhe foi submetido, de suspender a presente instância, nos termos do preceituado nos artigos 269.º, n.º 1, alínea c), e 272.º, n.º 1, do Código de Processo Civil. 4. DECISÃO Termos em que, acordam os Juízes que integram a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em suspender esta instância de recurso, até que esteja decidido pelo TJUE a admissibilidade do reenvio ou julgado de mérito o reenvio prejudicial que lhe foi enviado no âmbito do processo n.º 299/24.7BEFUN. Notifique as partes e o Exmo. Procurador-Geral Adjunto neste Supremo Tribunal Administrativo do presente despacho, mais se ordenando ao tribunal a quo que nos seja dado conhecimento de todas as comunicações que a partir da presente data lhe sejam realizadas pelo TJUE no âmbito do processo n.º 299/24.7BEFUN. Lisboa, 11 de Setembro de 2024. – Anabela Ferreira Alves e Russo (relatora) – João Sérgio Feio Antunes Ribeiro – Gustavo André Simões Lopes Courinha.

Sumário

Texto Integral

ACÓRDÃO

1. RELATÓRIO

1. “A... S.A. (Zona Franca da Madeira)”, inconformada com a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal - que julgou improcedente a Reclamação por si deduzida contra o despacho do órgão de execução fiscal, datado de 19 de Fevereiro de 2024, que indeferiu o pedido de dispensa de prestação de garantia que formulou no âmbito dos processos de execução fiscal n.º ...62 (processo principal), ...70, ...35, ...40, ...50 e ...49 (processos apensos), por dívidas de IRC dos exercícios de 2012 a 2017, no valor global de € 2 631 966,06 - interpôs o presente recurso jurisdicional.

1.2. Tendo alegado, aí formulou as seguintes conclusões:

«I. Interpõe a Recorrente o presente Recurso contra a Sentença proferida no âmbito do processo de Reclamação Judicial que correu os seus termos, sob o n.º 148/24.6BEFUN, junto do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, e que foi apresentada contra a decisão de indeferimento do pedido de dispensa de prestação de garantia, que a antecedeu;

II. Subjacente à Sentença ora recorrida, está o seguinte entendimento do Tribunal a quo • “O que está na base dos presentes autos é a Decisão da Comissão Europeia (Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de dezembro de 2020 relativa ao regime de auxílios SA.21259 (2018/C) (ex - 2018/NN) aplicado por Portugal a favor da Zona Franca da Madeira (ZFM) – Regime III), e que ordenou a Portugal, enquanto Estado-Membro, a imediata e efetiva recuperação dos auxílios concedidos, sob a forma de redução de impostos, de forma ilegal (cfr. art.º 5.º da Decisão).

• Ora, não há dúvidas de que Portugal está vinculado ao cumprimento de tal decisão. E quanto aos termos em que tal recuperação se processa, há que atender ao teor da Comunicação da Comissão relativa à recuperação de auxílios estatais ilegais e incompatíveis (2019/C 247/01), e ainda ao Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho (também denominado «Regulamento Processual»), dado que quer a Decisão, quer a Comunicação, quer o Regulamento Processual, constituem direito da União Europeia e logo aplicáveis em Portugal nos termos do n.º 4 do art.º 8.º da Constituição da República Portuguesa.

• Ora, visto o teor de tais atos, temos que o artigo 16.º, n.º 3, do Regulamento Processual estabelece que «a recuperação será efetuada imediatamente e segundo as formalidades do direito nacional do Estado Membro em causa, desde que estas permitam uma execução imediata e efetiva da decisão da Comissão».

• Por outro lado, no ponto 37 da Comunicação estabelece-se que “(…) os princípios do primado e da efetividade do direito da União Europeia significam que os Estados-Membros e os beneficiários do auxílio não podem invocar o princípio da segurança jurídica para limitar uma recuperação no caso de um alegado conflito entre o direito nacional e o da União Europeia.

• O direito da União Europeia prevalece e as regras nacionais não devem ser aplicadas ou devem ser interpretadas de uma forma que preserve a efetividade do direito da União Europeia”.

• E tal primazia tem até lugar, note-se, perante decisões judiciais já transitadas em julgado, como decorre do ponto 45 da Comunicação: “Ao abrigo do princípio do primado do direito da União Europeia, as regras da União Europeia em matéria de auxílios estatais prevalecem sobre leis nacionais divergentes, que não devem ser aplicadas. O mesmo se aplica às regras e decisões judiciais nacionais cujo efeito da aplicação do princípio da autoridade do caso julgado se traduza na violação das regras da União Europeia em matéria de auxílios estatais”.

• Mais se dispondo no ponto 69 que “Uma decisão da Comissão dirigida a um Estado-Membro é vinculativa para todos os órgãos do Estado destinatário, incluindo os seus tribunais”. Ou seja, e volvendo ao caso que nos ocupa, a aplicação de normativos nacionais não é impedida pela execução de uma decisão de recuperação de auxílios ilegais. Todavia, tais normativos não podem pôr em causa a decisão, e a obrigatoriedade da mesma ser imediata e efetiva.

• O que sempre sucederia com os preceitos legais relativos à suspensão do processo de execução fiscal com dispensa de prestação de garantia. De onde, não merece censura a atuação da Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da Região Autónoma da Madeira que desconsiderou os normativos nacionais atinentes à possibilidade de dispensa de prestação de garantia visando a suspensão do processo de execução fiscal.";

III. Em primeiro lugar, e como a ora Recorrente tem sustentado ao longo das peças judiciais apresentadas, o raciocínio adotado pela Autoridade Tributária, agora corroborado pelo Tribunal a quo, padece de um erro de direito inultrapassável, o qual torna a presente Decisão ilegal;

IV. É que, ao contrário do que a Autoridade Tributária e o Tribunal a quo sustentam, a questão não se prende com a vinculação do Estado Português e respetivas instituições à Decisão da Comissão Europeia, mas apenas com a forma adotada na execução da referida Decisão;

V. É que como bem sabe o Tribunal a quo é o próprio Tribunal de Justiça da União Europeia a dizer que a execução das decisões de recuperação de auxílios de Estado considerados ilegais deve ser feita de acordo com a ordem jurídica interna dos Estados Membros;

VI. A este propósito veja-se a posição adotada pelo Tribunal Geral da União Europeia, em 27 de outubro de 2023, nos processos T-718/22 e T-723/22. Diz então o Tribunal que “No caso de ser identificado um beneficiário do auxílio declarado ilegal e incompatível com o mercado interno, a Comissão esclareceu, no considerando 216 da decisão recorrida, o método com base no qual o montante do auxílio a restituir devia ser calculado pelas autoridades portuguesas”;

VII. Mais dizendo que: “É irrelevante para esta conclusão a alegação de que, na prática, as autoridades portuguesas quantificaram o montante dos auxílios a recuperar junto de cada beneficiário segundo um método fixo. Com efeito, essa crítica visa as modalidades de recuperação dos auxílios em causa, que estão sujeitas à fiscalização exclusiva dos órgãos jurisdicionais nacionais (v., neste sentido, Acórdão de 21 de dezembro de 2011, A2A/Comissão, C-320/09 P, não publicado, EU:C:2011:858, n.° 162)” – assinalado pela Recorrente;

VIII. Isto porque:

o Ora, o contencioso relativo a essas medidas nacionais de recuperação, suscetível de determinar a sua anulação, é da competência exclusiva do juiz nacional e deve ser considerado uma simples emanação do princípio da proteção jurisdicional efetiva que constitui, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, um princípio geral do direito da União Europeia (v., neste sentido, Acórdãos de 13 de fevereiro de 2014, Mediaset, C-69/13, EU:C:2014:71, n.° 34, e de 11 de setembro de 2014, Comissão/Alemanha, C-527/12, EU:C:2014:2193, n.° 45 e jurisprudência referida); o Decorre do exposto que cabe ao órgão jurisdicional nacional, se for interpelado, pronunciar-se sobre a questão de saber se os auxílios concedidos às recorrentes ao abrigo do Regime III o foram em conformidade com as Decisões de 2007 e de 2013 que o autorizaram e, por conseguinte, constituem «auxílios existentes» na aceção do artigo 1.°, alínea b), ii), do Regulamento 2015/1589, eventualmente após ter submetido uma questão prejudicial ao Tribunal de Justiça nos termos do artigo 267.° TFUE;

o Assim, no âmbito dos presentes recursos, o Tribunal Geral examinará os fundamentos invocados pelas recorrentes apenas na parte em que dizem respeito à decisão recorrida e não às medidas nacionais de recuperação adotadas pelas autoridades portuguesas em execução desta última decisão (cfr. pontos 26, 27 e 28 da Decisão do Tribunal Geral da União Europeia).

IX. De onde se conclui que cabe aos juízes nacionais controlar juridicamente os moldes em que é feita a recuperação dos auxílios em execução da Decisão da Comissão, através da aplicação da legislação interna, o que não sucedeu, antes tendo optado o Meritíssimo Juiz do Tribunal a quo por não apreciar o mérito da pretensão como legalmente se impunha e agora se requer;

X. Com efeito, a decisão de não conhecer o mérito da pretensão como legalmente se impunha e ora se requer para além de ser manifestamente ilegal, teve consequências graves na situação económica da ora Recorrente;

XI. Conforme sobejamente demonstrado, foi a própria Autoridade Tributária que, incumbida de proceder à recuperação dos auxílios de Estado, decidiu liquidar adicionalmente imposto (IRC), como se este fosse devido nos anos em causa; e subsequentemente, em face da falta de pagamento voluntário do imposto adicionalmente liquidado, instaurar os processos de cobrança coerciva a que ora se reage;

XII. Assim, o que está a ser exigido à Recorrente é o pagamento de IRC, pelo que ao qualificar a quantia a recuperar como imposto e emitir atos tributários está a Autoridade Tributária vinculada a cumprir a lei (nomeadamente a possibilidade de pagamento em prestações ou da suspensão do processo de execução fiscal através da prestação de uma garantia ou através da sua dispensa);

XIII. Afastar a aplicação destes institutos jurídicos significa negar a natureza tributária da dívida (em manifesta contradição com os atos emitidos);

XIV. Certo é que o recurso ao procedimento tributário não possibilita a seleção parcial dos segmentos daquele regime, sendo igualmente certo que não existe qualquer procedimento específico para o efeito porque o Estado (enquanto legislador) não o previu;

XV. Centrando o tema que nos ocupa – a Sentença que indeferiu a Reclamação Judicial apresentada contra o pedido de dispensa da prestação da garantia – importa deixar claro que porque assim entendeu o Estado português, na origem destes autos está a emissão de liquidações de IRC, cuja falta de pagamento dentro do prazo de pagamento voluntário deu origem à instauração de processos de execução fiscal contra a Recorrente;

XVI. Ora, o processo de execução fiscal consiste num processo de execução simplificado face àquele que é o regime geral de execução (civil), porque assenta no princípio de que o Estado é uma entidade investida de maior autoridade e que se presume que atua de boa fé, circunstância que permite simplificar o processo (menos moroso e com menos etapas que o processo de execução civil), o que precisamente tem levado a um alargamento das dívidas (ainda que não fiscais, o que não é o caso dos autos), a serem cobradas coercivamente por esta via;

XVII. A este propósito, veja-se o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul (“TCA Sul”) de 25/11/2021, proferido no processo 239/14.1BECTB: “O recurso ao processo executivo para cobrança de dívidas não fiscais, legalmente previsto, tem sido visto como uma forma apetecível para diversas entidades credoras, atenta a sua rapidez, simplicidade e eficácia, quando comparado com a execução comum, o que nos deve levar a uma cuidada interpretação e aplicação do nº 2 do artigo 148º do CPPT.”;

XVIII. Naturalmente, e ainda que tendencialmente mais célere e simplificado, o processo de execução fiscal é um processo de cobrança coerciva, em que naturalmente (por imposição da própria justiça e da Constituição portuguesa), são consagradas diversas garantias aos executados;

XIX. Ou seja, aqui chegados o que se verifica é que em resultado da Decisão da Comissão que condena o Estado português à recuperação de auxílios ilegais concedidos no âmbito do reconhecimento da ZFM e do regime fiscal especial ao abrigo do qual as entidades com sede naquele local eram tributadas, a Autoridade Tributária optou por recuperar os auxílios de Estado em questão através de liquidações de imposto;

XX. E que o recurso àquele procedimento de liquidação de imposto (cfr. artigos 59.º e seguintes do CPPT) implica o cumprimento das normas que o regem, incluindo - com redobrada relevância - as normas que titulam as garantias dos contribuintes;

XXI. No que diz respeito à dispensa de prestação de garantia importa ainda notar que de acordo com o n.º 4, do artigo 52.º, da LGT, para que o Executado possa ser isentado da prestação de garantia é necessário que i) a prestação de garantia lhe cause prejuízo irreparável ou ii) que seja manifesta a sua falta de meios económicos revelada pela insuficiência de bens penhoráveis para o pagamento da dívida exequenda e acrescido e, bem assim, que iii) a insuficiência / inexistência de bens não seja da sua responsabilidade;

XXII. Estes requisitos, exigidos pelo n.º 4 do artigo 52° da LGT, são requisitos alternativos, como nos indica a conjunção disjuntiva “ou”, o que significa que a lei se basta com a verificação de um dos requisitos aí previstos, desde que não seja apurada a responsabilidade do executado pela insuficiência ou inexistência de bens ou de rendimentos (cf. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, no Processo: 02029/07, de 09-10-2007, in www.dgsi.pt).

XXIII. Ora, a Recorrente não dispõe de meios financeiros ou quaisquer bens imóveis que possa oferecer à penhora e que lhe permitam suspender este processo de execução fiscal – situação essa que o Tribunal a quo não cuidou de analisar;

XXIV. Ficou demonstrado nos presentes autos a imperatividade da lei interna na execução da Decisão proferida pela Comissão Europeia, não restando senão concluir que a Sentença proferida pelo Tribunal a quo deve ser anulada por este Tribunal por ter sido proferida em sentido contrário à legislação portuguesa aplicável, devendo ser determinada a baixa dos autos e condenado o Tribunal a quo a proferir uma Sentença que analise o mérito da pretensão da ora Recorrente, como legalmente se impõe. »

1.3. A Recorrida, Autoridade Tributária e Aduaneira, não contra-alegou.

1.4. O Excelentíssimo Procurador-Geral-Adjunto neste Supremo Tribunal emitiu parecer no sentido da procedência do recurso.

1.5. Por despacho da Excelentíssima Senhora Juíza Conselheira de turno, foi, a 17 de Julho de 2024, proferido despacho, no qual, invocando pronúncia prévia e uniforme em dois acórdãos recentemente proferidos pelo Supremo Tribunal Administrativo sobre a questão (processo n.º 33/24. BEFUN e 88/24.BEFUN) determinou a notificação das partes para, querendo, deduzirem oposição a que fosse proferida decisão sumária.

1.6. A Recorrida, na sequência do ordenado, veio, por requerimento de 29 de Julho de 2024, alegar que se opunha a essa decisão, em resumo nosso, por um lado, porque os identificados arestos não haviam ainda transitado em julgado, encontrando-se pendente de apreciação e julgamento o requerimento de arguição de nulidades apresentado; por outro lado, por entender que se justificava no caso a realização de reenvio prejudicial para que fossem afastadas quaisquer dúvidas quanto à compatibilidade do direito nacional com o Direito da União Europeia, propondo que fosse submetida ao Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE), para esse efeito, a seguinte questão:

«O art.º 16.º, n.º 3 do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, a Comunicação da Comissão relativa à recuperação de auxílios estatais ilegais e incompatíveis (2019/C 247/01) e a Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de Dezembro de 2020, devem ser interpretado no sentido de que se opõem à aplicação das normas internas (designadamente dos artigos 169.º, 170.º do CPPT e art. 52.º da LGT) que prevêem a suspensão da execução fiscal (mediante a dispensa de prestação de garantia) de dívidas de auxílios de Estado, cuja recuperação foi ordenada pela Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de Dezembro de 2020?».

1.7. A Recorrente, notificada do requerimento antecedente, pronunciou-se por requerimento de 2 de Agosto de 2024, no qual, após salientar que este Supremo Tribunal Administrativo já se tinha pronunciado sobre a questão de mérito sem proceder a qualquer reenvio prejudicial, qualificar a sua realização como inútil e impertinente e carecida de qualquer fundamento legal, razão pela qual esse pedido devia ser indeferido. Sem prejuízo do antecedente, conclui, no entanto, que não se opõe à sua realização na condição da presente instância e os processos de execução fiscal que lhes respeitam serem suspensos até julgamento pelo TJUE da referida questão, mais se disponibilizando para colaborar na questão a submeter à apreciação daquele Tribunal da União Europeia.

1.8. Por requerimento de 26 de Agosto de 2024, já após inscrição dos autos em Tabela para Julgamento (despacho de 7 de Agosto de 2024) veio a Autoridade Tributária e Aduaneira dar conhecimento nos autos que o Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, no âmbito do processo n.º 299/24.7BEFUN, em que a questão jurídica é idêntica à em apreciação nestes autos, formulou junto do TJUE um pedido de reenvio prejudicial tendo por objecto a seguinte questão:

“A expressão “recuperação imediata e efetiva" que consta do Art.° 5.° da Decisão da Comissão Europeia (Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de dezembro de 2020 e a expressão “a recuperação será efetuada imediatamente e segundo as formalidades do direito nacional do Estado- Membro em causa, desde que estas permitam uma execução imediata e efetiva da decisão da Comissão" que consta do n.° 3 do Art.° 16.° do Regulamento (UE) 2015/1589, devem ser interpretadas no sentido de que são de afastar as regras do direito português relativas às garantias processuais previstas em sede de processo de execução fiscal, designadamente as atinentes à suspensão do processo de execução fiscal, ou, pelo contrário, continua a Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da Região Autónoma da Madeira vinculada a observar todas as garantias processuais previstas no direito tributário português, independentemente de estar em causa a recuperação de auxílios de Estado declarados ilegais pela Decisão da Comissão?".

1.9. Não obstante ter tomado conhecimento do referido requerimento pela Recorrente, a Recorrida optou pelo silêncio.

1.10. Colhidos os vistos dos Excelentíssimos Juízes Conselheiros Adjuntos, submetem-se agora os autos à Conferência para julgamento.

2. OBJECTO DO RECURSO

2. 1 Como é sabido, sem prejuízo das questões de que o tribunal ad quem possa ou deva oficiosamente conhecer, o âmbito de intervenção do tribunal de recurso é determinado pelo teor das conclusões com que a Recorrente finaliza as suas alegações [artigo 635.º do Código de Processo Civil (CPC)].

Essa delimitação do objecto do recurso jurisdicional, numa vertente negativa, permite concluir se o recurso abrange tudo o que na sentença foi desfavorável ao Recorrente ou se este, expressa ou tacitamente, se conformou com parte da decisão de mérito proferida quanto a questões por si suscitadas, desta forma impedindo que essas questões voltem a ser reapreciadas pelo Tribunal de recurso (artigos 635.º, n.º 3 e 4 do CPC). Numa vertente positiva, a delimitação do objecto do recurso, especialmente nas situações de recurso directo para o Supremo Tribunal Administrativo, como é o caso, constitui ainda o suporte necessário à fixação da sua própria competência, nos termos em que esta surge definida nos artigos 26.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) e 280.º e seguintes do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT).

2.2. No caso concreto, tendo por referência o que ficou dito, é, no essencial, apenas uma a questão a decidir, qual seja, a de saber se o Tribunal a quo errou no julgamento de direito ao decidir que, nas circunstâncias de facto apuradas, não questionadas por qualquer uma das partes, a Autoridade Tributária e Aduaneira não podia, com fundamento aduzidos no despacho impugnado e a que se reporta o ponto 3 do probatório, indeferir o pedido de dispensa de prestação de garantia que a Recorrida lhe apresentara.

Em suma, importa decidir se o acto de indeferimento do pedido de suspensão com dispensa de prestação de garantia é ilegal, o que passará pela apreciação dos fundamentos convocados pela Autoridade Tributária para assim decidir.

Simultaneamente importará ainda julgar o pedido de reenvio formulado pela Requerente, isto é, decidir se, no caso, uma decisão conscienciosa da questão colocada implica ou não que seja formulado reenvio prejudicial ao TJUE. Ou se, face à informação prestada pela Autoridade Tributária e Aduaneira relativamente ao reenvio prejudicial já formulado no âmbito de um outro processo, nos devemos limitar a suspender a instância até que à mesma seja dada resposta pelo TJUE – matéria que sempre seria de conhecimento oficioso atento o preceituado no artigo 267.º do Tratado de Funcionamento da União Europeia e a qualidade de mais alto Tribunal da Jurisdição deste Supremo Tribunal Administrativo.

3. FUNDAMENTAÇÃO

3.1. Fundamentação de facto

Com relevância para a decisão da causa, consideram-se provados os seguintes factos:

1. Pelo Serviço de Finanças do Funchal - 1 foram instaurados contra A... S.A., os processos de execução fiscal n.º ...62 (processo principal), ...70, ...35, ...40, ...50 e ...49 (processos apensos), por dívidas de IRC – recuperação de auxílios, dos exercícios de 2012 a 2017, no valor global de € 2 631 966,06 (cfr. processo de execução fiscal em suporte virtual);

2. No âmbito de tais processos de execução fiscal, a Reclamante apresentou um pedido de dispensa de prestação de garantia (cfr. processo de execução fiscal em suporte virtual);

3. Sobre tal pedido foi proferido em 19/02/2024 despacho de indeferimento (cfr. processo de execução fiscal em suporte virtual e despacho de indeferimento junto à p.i.);

4. Notificada do despacho de indeferimento, veio a Reclamante apresentar a presente ação (cfr. processo de execução fiscal em suporte virtual e despacho de indeferimento junto à p.i.).

3.2. Fundamentação de direito

3.2.1. O presente recurso vem interposto do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal que julgou improcedente a Reclamação apresentada contra o acto de indeferimento do pedido de dispensa de prestação de garantia.

3.2.2. Conforme resulta dos factos apurados, que nenhuma das partes contesta, o referido indeferimento por parte da Autoridade Tributária fundou-se, nuclearmente, no entendimento de que o regime legal de suspensão da execução previsto no direito interno - Lei Geral Tributária (LGT) e Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPP) - não se aplica por colidir com a natureza urgente do procedimento de recuperação dos auxílios ilegais previsto no direito comunitário (Regulamento (UE) 2015/1589).

3.2.3. Foi também esse o entendimento do Tribunal a quo, que, perfilhando a posição da Autoridade Tributária, deixou consignado na sentença recorrida o seguinte:

«O que está na base dos presentes autos é a Decisão da Comissão Europeia (Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de dezembro de 2020 relativa ao regime de auxílios SA.21259 (2018/C) (ex - 2018/NN) aplicado por Portugal a favor da Zona Franca da Madeira (ZFM) - Regime III), e que ordenou a Portugal, enquanto Estado-Membro, a imediata e efetiva recuperação dos auxílios concedidos, sob a forma de redução de impostos, de forma ilegal (cfr. art.° 5.° da Decisão).

Ora, não há dúvidas de que Portugal está vinculado ao cumprimento de tal decisão.

E quanto aos termos em que tal recuperação se processa, há que atender ao teor da Comunicação da Comissão relativa à recuperação de auxílios estatais ilegais e incompatíveis (2019/C 247/01), e ainda ao Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho (também denominado «Regulamento Processual»), dado que quer a Decisão, quer a Comunicação, quer o Regulamento Processual, constituem direito da União Europeia e logo aplicáveis em Portugal nos termos do n.° 4 do art.° 8.° da Constituição da República Portuguesa.

Ora, visto o teor de tais atos, temos que o artigo 16.°, n.° 3, do Regulamento Processual estabelece que «a recuperação será efetuada imediatamente e segundo as formalidades do direito nacional do Estado-Membro em causa, desde que estas permitam uma execução imediata e efetiva da decisão da Comissão».

Por outro lado, no ponto 37 da Comunicação estabelece-se que “(...) os princípios do primado e da efetividade do direito da União Europeia significam que os Estados-Membros e os beneficiários do auxílio não podem invocar o princípio da segurança jurídica para limitar uma recuperação no caso de um alegado conflito entre o direito nacional e o da União Europeia. O direito da União Europeia prevalece e as regras nacionais não devem ser aplicadas ou devem ser interpretadas de uma forma que preserve a efetividade do direito da União Europeia”.

E tal primazia tem até lugar, note-se, perante decisões judiciais já transitadas em julgado, como decorre do ponto 45 da Comunicação: “Ao abrigo do princípio do primado do direito da União Europeia, as regras da União Europeia em matéria de auxílios estatais prevalecem sobre leis nacionais divergentes, que não devem ser aplicadas. O mesmo se aplica às regras e decisões judiciais nacionais cujo efeito da aplicação do princípio da autoridade do caso julgado se traduza na violação das regras da União Europeia em matéria de auxílios estatais”. Mais se dispondo no ponto 69 que “Uma decisão da Comissão dirigida a um Estado-Membro é vinculativa para todos os órgãos do Estado destinatário, incluindo os seus tribunais”.

Ou seja, e volvendo ao caso que nos ocupa, a aplicação de normativos nacionais não é automaticamente impedida pela execução de uma decisão de recuperação de auxílios ilegais. Todavia, tais normativos não podem pôr em causa a decisão de recuperação, e a obrigatoriedade da mesma ser imediata e efetiva.

O que sempre sucederia com os preceitos legais relativos à suspensão do processo de execução fiscal com dispensa de prestação de garantia.

Com efeito, a sua primeira consequência seria precisamente a recuperação não ser imediata e efetiva.

De onde, não merece censura a atuação da Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da Região Autónoma da Madeira que desconsiderou os normativos nacionais atinentes à possibilidade de dispensa de prestação de garantia visando a suspensão do processo de execução fiscal.

Até porque, a suspensão com prestação de garantia é algo considerado inadmissível por parte da Comunicação.

Com efeito, consta do respetivo ponto 119 que “Em contrapartida, a prestação de garantias para o futuro pagamento do montante de recuperação não constitui uma medida provisória adequada uma vez que, entretanto, o auxílio fica à disposição do beneficiário.”

Logo, e por maioria de razão, a suspensão do processo de execução fiscal com dispensa de prestação de garantia, não pode beneficiar de entendimento diferente.

Sintetizando, poderemos então dizer que não é admissível qualquer medida que vise o retardamento da restituição do auxílio declarado ilegal, de que constitui exemplo a pretendida dispensa de prestação de garantia para suspensão do processo de execução fiscal, até porque isso faria com que a decisão de recuperação não fosse imediata e efetiva, como se impõe nos respetivos termos da Decisão.

Pelo que há que concluir que não merece o ato reclamado a censura que lhe vem dirigida pela Reclamante, pelo que deve improceder a presente reclamação, como disso se dará nota em sede de dispositivo.».

3.2.4. É contra este julgamento que, inconformada, a Recorrente se insurge, alegando, sinteticamente, que é aos juízes nacionais que compete controlar juridicamente os termos em que é feita a recuperação dos auxílios em execução da Decisão da Comissão, através da aplicação da legislação interna, o que o Meritíssimo Juiz do Tribunal a quo não fez. E, prossegue, o que importa neste contexto ressalvar é que a Autoridade Tributária, face à Decisão da Comissão que condenou o Estado português à recuperação de auxílios ilegais concedidos no âmbito do reconhecimento da ZFM e do regime fiscal especial ao abrigo do qual as entidades com sede naquele local eram tributadas, optou por recuperar os auxílios de Estado em questão através de liquidações de imposto, o que significa que não pode afastar o cumprimento das normas que o regem e que titulam as garantias dos contribuintes.

3.2.5. Cumpre, então, agora, decidir. E, neste sentido, começamos por sublinhar que é de conhecimento oficial que estão pendentes neste Supremo Tribunal e no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal diversos processos cujos litígios tem por objecto a mesma questão de fundo que ora nos cumpre decidir. Sendo que, conforme informação prestada e documentalmente comprovada neste (e noutros processos), no âmbito do processo n.º 299/24.7BEFUN foi formulado ao TJUE pedido de reenvio prejudicial. O qual, segundo também documento constante dos autos, foi aí recebido, tendo-lhe sido atribuído o n.º C-545/24.

Ora, como se disse no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 15 de Novembro de 2006, no processo n.º 1216/05 (integralmente disponível para consulta em www.dgsi.pt ), «Tendo sido suscitada no processo uma questão essencial, relativamente à qual em outro processo se haja decidido o reenvio prejudicial para o TJUE, não faz sentido um segundo reenvio em relação a essa questão essencialmente idêntica. (…) justifica-se que, ao abrigo do disposto nos artigos 276.º, n.º 1, alínea c), e 279.º, n.º 1, ambos do CPC, seja declarada a suspensão da instância, até proferimento da pertinente pronúncia por esse Tribunal de Justiça.».

3.2.6. Assim, tendo em consideração a identidade da questão de mérito colocada em todos os processos mencionados e o pedido de reenvio prejudicial formulado, entende-se que é, por ora, e pelo menos até que o TJUE profira despacho de admissão do reenvio prejudicial que lhe foi submetido, de suspender a presente instância, nos termos do preceituado nos artigos 269.º, n.º 1, alínea c), e 272.º, n.º 1, do Código de Processo Civil.

4. DECISÃO

Termos em que, acordam os Juízes que integram a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em suspender esta instância de recurso, até que esteja decidido pelo TJUE a admissibilidade do reenvio ou julgado de mérito o reenvio prejudicial que lhe foi enviado no âmbito do processo n.º 299/24.7BEFUN.

Notifique as partes e o Exmo. Procurador-Geral Adjunto neste Supremo Tribunal Administrativo do presente despacho, mais se ordenando ao tribunal a quo que nos seja dado conhecimento de todas as comunicações que a partir da presente data lhe sejam realizadas pelo TJUE no âmbito do processo n.º 299/24.7BEFUN.

Lisboa, 11 de Setembro de 2024. – Anabela Ferreira Alves e Russo (relatora) – João Sérgio Feio Antunes Ribeiro – Gustavo André Simões Lopes Courinha.