1587/15.9BELSB - Tribunal Central Administrativo Sul

A compensação pelos gravames /encargos suportados pelo funcionário que se encontra colocado a uma distância superior a 150 km da sua residência habitual, a que alude o art. 1º do Dec.-Lei nº 331/88, deverá ser requerida pelo interessado durante o respectivo exercício, de modo a que a Administração possa escolher, em conformidade com os critérios próprios do exercício de poderes discricionários, qual o meio de a concretizar (a concessão de habitação por conta do Estado ou atribuição de um subsídio de residência).

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul

I. RELATÓRIO

J. ....... intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TAC de Lisboa) contra o Ministério da Administração Interna a acção administrativa especial onde peticionou a anulação do acto administrativo praticado de indeferimento do pedido de pagamento do suplemento de residência e ser substituído por outro que conceda ao A. o subsídio de residência.

Por despacho de 17.03.2017, foi admitida a intervenção principal provocada do Ministério das Finanças.

Por Sentença do TAC de Lisboa, de 22 de Outubro de 2020, foi a acção julgada improcedente.

Inconformado o Autor, ora Recorrente, interpôs o presente recurso, terminando as Alegações com a formulação das conclusões que, de seguida, se transcrevem:

“A. A douta sentença do tribunal a quo interpretou erradamente o Decreto-Lei nº 331/88, de 27 de Setembro, alterado pelo Decreto- Lei nº 169/2006, de 17 de Agosto, visto que o mesmo não consagra qualquer prazo para o exercício do direito do Recorrente a requerer o pagamento do subsídio de residência.

B. Tal diploma nada estipula sobre o tempo do pedido, a caducidade ou a prescrição do direito, somente estipulando que o direito existe desde a tomada de posse do titular do órgão, não estipulando qualquer prazo.

C. O Tribunal a quo ignorou as regras aplicáveis às situações em que a lei não dispõe sobre o prazo para exercício de direitos, aplicando mal o instituto da caducidade em detrimento da prescrição.

D. Com efeito, errou a douta sentença ao considerar extemporâneo o requerimento apresentado pelo ora Recorrente com base na alegada preclusão de um direito para o qual a lei não prevê qualquer prazo de caducidade, visto que, nos termos do artigo 298º, n.º 2, do CC, só vigoram as regras de caducidade quando a lei o prevê expressamente.

E. Não podia o Tribunal a quo considerar que o direito do Recorrente precludiu por não o ter exercido em tempo, pois o legislador não fixou qualquer limite temporal.

F. Face à inexistência de prazo, a douta sentença sub judice deveria ter aplicado o regime geral da prescrição, previsto nos artigos 298º, n.º 1, e 309º do CC, e, consequentemente, ter considerado que o Recorrente exerceu o seu direito tempestivamente.

G. A interpretação feita pelo douto Tribunal a quo não tem qualquer correspondência com a letra da lei, violando assim as regras de interpretação da lei previstas no artigo 9º do CC, designadamente no seu número 2.

H. Sem prescindir, e ainda que assim não se entendesse, o que não se concede, o Tribunal a quo deveria ter integrado a lacuna existente através do recurso à analogia, conforme determina o artigo 10º do CC, aplicando ao caso concreto a solução dada pelo legislador a situações semelhantes.

I. Integração essa que deveria ter sido feita em consonância com o regime estabelecido no artigo 337º, n.º 1, do Código do Trabalho relativamente a situações resultantes de créditos decorrentes do

exercício de uma função.

J. Assim, julgou mal a douta sentença sub judice ao aplicar ao caso concreto uma solução não prevista na lei, sem recorrer a normas gerias ou a disposições análogas, desta forma restringindo ilegalmente um direito do Recorrente”.

Termina concluindo pelo provimento ao presente recurso e, em consequência, revogar a sentença recorrida.

O Chamado, Ministério do Estado e das Finanças, ora Recorrido, apresentou contra-alegações, formulando as seguintes conclusões:

“1. O subsidio de residência reclamado pelo Autor destina-se a fazer face as despesas emergentes do desempenho do cargo na situação em que o interessado não tenha residência permanente no local em que estejam sediados os respetivos serviços ou organismos ou numa área circundante de 150KM .

2. Ora tendo o Recorrente deixado de desempenhar o cargo nessas circunstâncias em fevereiro de 2014, a utilidade e finalidade do subsídio reclamado deixaram de se verificar com a respetiva cessação de funções.

3. Como o Recorrente bem sabe, à data em que requereu o subsídio de residência, já não se verificava o pressuposto necessário e exigido por lei para a sua atribuição, que era o exercício de funções de Diretor Geral numa área circundante 150 Km, funções essas que cessou cerca de 1 ano, antes de requerer a pretensão.

4. O que significa que o alegado direito já não existe, não podendo em consequência ser exercido.

5. Razão pela qual não colhe a alegada invocação de prazos para o exercício do direito, feita pelo Recorrente, uma vez que o referido direito deixou de existir no momento em que o Recorrente cessou as funções que vinha desempenhando e que o colocavam no âmbito de aplicação do 1.º do Decreto-Lei nº 331/88, de 27 de setembro, alterado pelo Decreto-Lei nº 169/2006, de 17 de agosto.

6. Pelo que, bem andou a sentença recorrida ao decidir como decidiu.

7. A sentença recorrida fez uma correta interpretação das normas aplicáveis, pelo que deve ser mantida”

A Entidade Demandada, ora Recorrida, apesar de notificada para o efeito, nada disse ou requereu.

O DMMP, notificado ao abrigo do disposto no artigo 146º/1 do CPTA, não emitiu pronúncia.

Com dispensa de vistos, mas fornecida cópia do projecto de acórdão às Srªs Desembargadoras Adjuntas, vem o processo submetido à conferência para decisão.

I. 1 DO OBJECTO DO LITÍGIO E DAS QUESTÕES A DECIDIR

Em conformidade com o disposto nos artigos 635.º, n.º 4, e 639.º, n.º 1, do Código de Processo Civil (CPC), é pelas conclusões do recorrente jurisdicional que se define o objecto e se delimita o âmbito do presente recurso, sem prejuízo das questões de que este tribunal ad quem possa ou deva conhecer oficiosamente, que inexistem, estando apenas adstrito à apreciação das questões suscitadas que sejam relevantes para conhecimento do objecto do recurso.

As questões a decidir neste recurso residem em aferir do erro de julgamento da matéria de direito por errada interpretação das normas constantes do Decreto-Lei nº 331/88, de 27 de setembro, alterado pelo Decreto-Lei nº 169/2006, laborando, assim em erro ao manter o acto de indeferimento impugnado que indeferiu o pedido de subsídio de residência formulado pelo ora Recorrente, por extemporâneo, assim como dos institutos jurídicos de prescrição e de caducidade de direitos

O tribunal a quo julgou ainda inverificados os vícios de falta de audiência prévia, de falta de fundamentação, bem como de violação do artigo 123º, nº 1, al. a), do CPA91, imputados ao acto impugnado. Juízo que não foi questionado.

II- Fundamentação

II.1- De facto:

Na decisão recorrida foi fixada a seguinte factualidade não impugnada, que se reproduz, na íntegra:

“A) O A. foi Diretor Geral da extinta Direção Geral de Infraestruturas e Equipamentos do Ministério da Administração Interna desde 4 de Março de 2011 até 11 de Fevereiro de 2014 - Acordo.

B) Foi nomeado pelo Despacho Conjunto n° 4484/2011 do Primeiro-Ministro e do Ministro da Administração Interna, publicado no D.R. n° 51, 2ª série, de 14 de março de 2011, com efeitos a 4 de março do mesmo ano, e exonerado, a seu pedido, nos termos do Despacho do Senhor Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna nº 2623/2014, publicado no D.R. n° 34, 2ª Série, de 18 de fevereiro, Acordo.

C) Durante o tempo que exerceu as suas funções sempre manteve a sua residência no distrito de Évora, mais precisamente em Reguengos de Monsaraz, Acordo.

D) Em fevereiro de 2015 o A. requereu o pagamento de subsídio de residência durante o período em que desempenhou o cargo de Diretor-Geral, cfr. p.a., apenso aos autos cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

E) Em 25/3/2015 foi elaborada informação sobre o requerimento do A., onde consta designadamente o seguinte:

“5. Ora exposto o âmbito normativo pertinente relativamente à matéria em análise e colocando-o à situação do Prof. J........, conclui-se que teria direito a que fosse abonado, mensalmente, o valor correspondente ao subsídio de residência, uma vez que à data da nomeação para o cargo de Diretor Geral, a sua residência situava-se fora

da área circundante de 150Km, relativamente ao local em que se encontrava sediada a Direção-Geral de Infraestruturas e Equipamentos;

6. No entanto, também não consta no respetivo processo individual, que tenha sido solicitado pelo interessado o abono de tal subsídio, sendo de referir que o pedido teria que ser encaminhado ao Gabinete do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna (SEAMAI), e posteriormente ao Ministério das Finanças, uma vez que, tal como referido no enquadramento legal que antecede, o abono de subsídio de residência é fixado através de despacho conjunto do Ministro das Finanças e do membro do Governo de que depende o beneficiário, ao que acresce a respetiva publicação em Diário da República, 2ª Série.

7. Face aos fundamentos que antecedem, conclui-se que não obstante o direito ao abono do subsídio de residência, o mesmo não foi oportunamente requerido ao respetivo Membro do Governo, pelo que a pretensão agora apresentada pelo ex-Diretor-Geral da DGIE é extemporânea, submetendo-se o processo à consideração superior.”, cfr. doc. 1 junto com a p.i., cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

F) O que mereceu a concordância dos seus superiores hierárquicos, a Diretora de Serviços e o Secretário-Geral do MAI, e levou ao indeferimento do pedido pelo Senhor Secretário de Estado Adjunto da Ministra da Administração Interna, sem menção a delegação de poderes, cfr. doc. 1 junto com a p.i., cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

G) O A. não foi ouvido e informado sobre o sentido provável da decisão, Acordo.

Factos não provados

Inexistem”.

II. 2 De Direito

Atento o delimitado em I.1, importa aferir se o Tribunal a quo errou ao manter o acto de indeferimento impugnado que indeferiu o pedido de subsídio de residência formulado pelo ora Recorrente, por extemporâneo.

Na parte que ora importa, foi o seguinte o discurso fundamentador da sentença recorrida:

“Pretende o A. que lhes seja concedido o subsídio de residência pelo período em que desempenhou o cargo de Diretor Geral.

Vejamos.

O subsídio de residência, previsto no Decreto-lei nº 331/88, de 27 de setembro com a redação dada pelo Decreto-lei nº 169/2006, de 17 de agosto, foi criado para fazer face aos encargos

decorrentes da eventual necessidade de mudança de residência, seja através da concessão de habitação paga pelo Estado seja através de compensação monetária, motivada pelo exercício de funções públicas, como, aliás, é referido no preâmbulo onde se diz que se trata de “medida inquestionavelmente justa por eliminar impedimentos ou gravames ao exercício de elevadas

funções públicas”.

Dispõe o artigo 1º, desse diploma legal, o seguinte:

“Aos titulares dos cargos de director-geral, secretário-geral e de outros a eles expressamente equiparados que, à data da nomeação, não tenham residência permanente no local em que estejam sediados os respectivos serviços ou organismos ou numa área circundante de 150 km pode ser concedida habitação por conta do Estado ou atribuído um subsídio de residência, a

partir da data da sua tomada de posse.”

Desta norma extrai-se que os titulares dos cargos aí mencionados cuja residência permanente se situe numa área circundante superior a 150km podem ter direito a uma habitação concedida pelo Estado ou ser-lhes atribuído um subsídio de residência, desde a data da sua nomeação.

Para que tal aconteça, uma vez que não é um direito automático como se infere pela palavra “podem”, é necessário que o interessado dirija um requerimento a peticionar a habitação ou o

subsídio, cabendo na margem de discricionariedade da Administração a decisão sobre a atribuição ou não da habitação ou do subsídio, e no caso de entender atribuir, sobre qual das duas opções é que recairá a decisão.

Isso implica, naturalmente, que o pedido seja formulado previamente à tomada de posse, de forma a permitir a escolha por parte da Administração da opção que entende ser a mais oportuna e adequada.

Acresce que esta é a única forma de assegurar o efeito útil da norma que é o de evitar os tais impedimentos ou gravames ao exercício de elevadas funções públicas.

Ora, da matéria de facto provada resulta que o A. cessou as suas funções como Diretor Geral em 18/2/2014, tendo requerido o pagamento do subsídio de residência um ano depois, em fevereiro de 2015, pelo que, nesta data, há muito que havia precludido o direito de requerer o subsídio.

Esta é a única interpretação consentânea com o espírito da lei, pois, como se disse, a norma visa fazer face aos gravames impostos pela distância no exercício de elevadas funções públicas e

não depois da exoneração. Caso assim não se entendesse, ficaria também vedada à Administração a possibilidade de optar pela atribuição de uma residência do Estado em vez do subsídio.

Assim, nesta parte não há qualquer vício a apontar à decisão impugnada”.

Contesta o Recorrente o assim decidido por errada interpretação das normas constantes do Decreto-Lei nº 331/88, de 27 de Setembro, alterado pelo Decreto-Lei nº 169/2006, de 17 de Agosto, assim como dos institutos jurídicos de prescrição e de caducidade de direitos.

Importa, pois, tal como o tribunal a quo delimitou, determinar se era obrigatório atribuir o subsídio de residência ao A., o que está em estreita conexão com a data em que o mesmo deveria ter sido requerido.

Apreciando;

Como decorre das normas supra citadas e do preâmbulo do DL 331/88, foi intenção do legislador, ao criar a possibilidade de ser atribuída habitação ou subsidio de residência aos diretores gerais e equiparados que necessitem de se deslocar para exercerem as suas funções, numa área circundante de 150km, “eliminar impedimentos ou gravames ao exercício de elevadas funções públicas”.

Dispunha o artigo 1º do Decreto-Lei nº 331/88, de 27 de Setembro, alterado pelo Decreto-Lei nº 169/2006, de 17 de agosto:

«Artigo 1.º

Aos titulares dos cargos de director-geral, secretário-geral e de outros a eles expressamente equiparados que, à data da nomeação, não tenham residência permanente no local em que estejam sediados os respectivos serviços ou organismos ou numa área circundante de 150 km pode ser concedida habitação por conta do Estado ou atribuído um subsídio de residência, a partir da data da sua tomada de posse.»

Como se extrai da norma citada a própria redacção alude a expressões como “ à data da sua nomeação” e … “a partir da tomada de posse”, como limites temporais quanto à atribuição daquela compensação como ressalta do preâmbulo ”Tratando-se de medida inquestionavelmente justa por eliminar impedimentos ou gravames ao exercício de elevadas funções públicas”, o DL 331/88 veio afastar a injustificada atribuição antes “confine às hipóteses em que tais funções devam ser principalmente exercidas na cidade de Lisboa”, assegurando que pudesse abranger todo o país”.

Na interpretação das normas temos como referência o disposto no artigo 9.º do Código Civil (CC) para retirar da lei a melhor interpretação.

Segundo o respetivo n.º 1, “a interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos jurídicos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada”. Impondo o nº. 2 que “não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso”. Finalmente, diz-nos o n.º 3 que “o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados”, na fixação do sentido e alcance da lei.

Como impõe o citado artigo 9.º, n.º 2, do Código Civil, a identificação da intenção do legislador terá de encontrar na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso.

A norma jurídica exprime, em termos gerais e abstratos, a representação de uma situação da vida cuja verificação ou preenchimento determina a emissão de uma valoração ou a necessidade de um comportamento. A norma jurídica assume-se, portanto, como parâmetro de qualificação da realidade e, ou, regra de conduta.

O que releva sobremaneira, como foi decidido na sentença recorrida, é a contemporaneidade entre o exercício de funções e o pedido a formular pelo interessado que careça da aludida “ajuda”.

Efectivamente, só desta forma seria atingido o fim visado pela norma, qual seja de a entidade ao serviço da qual o dirigente se encontra a exercer funções poder optar entre o pagamento do subsídio de residência ou a atribuição de uma habitação por conta do Estado (vide art. 1º do DL 331/88).

Donde, ao contrário do que alude o Recorrente, o art. 1º do DL 331/88 não consagra, sem mais, qualquer direito a um subsídio de residência.

A estrutura da norma jurídica completa integra sempre dois elementos: a previsão e a estatuição.

A previsão refere a situação da vida típica cuja verificação em concreto desencadeia o efeito ou a consequência jurídica estabelecida na estatuição. A norma jurídica estabelece uma relação de causalidade entre a situação da vida representada na previsão e os efeitos jurídicos estabelecidos na estatuição.

Donde, ao contrário do que pretende o Recorrente a atribuição do aludido subsídio não é automática nem depende somente do Ministro da Administração Interna, como resulta do art. 2º alterado pelo art. 44º da Lei nº 66-B/2012, que introduziu a publicação de Portaria após autorização do Ministro das Finanças.

Nas palavras de Baptista Machado, “na falta de outros elementos que induzam à eleição do sentido menos imediato do texto, o intérprete deve optar em princípio por aquele sentido que melhor e mais imediatamente corresponde ao significado natural das expressões verbais utilizadas, e designadamente ao seu significado técnico-jurídico, no suposto, nem sempre exato, de que o legislador soube exprimir com correção o seu pensamento” (Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 12.ª reimpressão, Coimbra, 2000, pp. pág. 182).

O que nos remete para a expressão “pode” a que alude o 1º do DL 331/88, através da qual o legislador pretendeu inequivocamente conferir ao órgão decisor o exercício de poderes discricionários que são uma prerrogativa da Administração, quando a lei o consinta, como é o caso.

Cabia, pois, à Administração a escolha do modo como seria o Recorrente compensado pelo acrescido de despesas em função do cargo para o qual foi nomeado em 2011 e exerceu até 2014.

O exercício desse poder teria de ser usado durante o tempo em que o Recorrente exerceu o cargo, correlativamente cabia ao Recorrente solicitar nesse mesmo período temporal a aludida compensação. O meio pelo qual seria satisfeita tal compensação cabia à Administração.

Estamos assim no domínio da discricionariedade pura, em que assiste à Administração o poder de escolher, de entre várias soluções legalmente possíveis, a que entender, segundo o seu interesse, por a considerar mais adequada em face das exigências de interesse público, no caso, a escolha da atribuição de um subsídio ou de uma casa do Estado, em função do que que fosse mais conveniente e oportuno.

Cabendo, assim, à Administração o poder de livremente decidir tais escolhas ou opções, segundo princípios de conveniência e de oportunidade administrativa, não sendo possível o respetivo controlo judicial dessas opções. Salvo nos seus aspectos vinculados, como seja, o respeito pelo fim ou finalidades de prossecução do interesse público ou o limite das atribuições da pessoa colectiva e da competência dos respectivos órgãos, de entre outros limites aplicáveis, com destaque para o respeito dos princípios gerais da actividade administrativa.

Não podendo ser o Recorrente a limitar esse poder e definir, por si só, qual a forma que essa compensação deveria revestir “em dinheiro”.

Donde, o fundamento de indeferimento do pedido mostra-se em conformidade com o fim visado pelo legislador para a sua atribuição, a compensação pelos gravames /encargos suportados pelo funcionário a que alude o art. 1º do Dec.-Lei nº 131/88, que se encontra colocado a uma distância superior a 150 km da sua residência habitual deverá ser requerida durante o respectivo exercício, de modo a que a Administração possa escolher, em conformidade com os aludidos critérios, qual o meio de a concretizar.

Não sendo, por isso, obrigatório que tenha de ser atribuído um subsídio – que sempre teria de seguir os trâmites previstos no art. 2º do DL 331/88, na redacção dada pela Lei nº 66-A/2012.

Diferente do que se passa com o suplemento de renda de casa, previsto no Estatuto do Pessoal do Corpo da Guarda Prisional, aprovado em anexo ao Decreto-Lei n.º 3/2014, de 09.01, concentra, no seu artigo 22.º, o constante nos dois preceitos legais supra citados, com a seguinte redação: “Os trabalhadores do CGP têm residência obrigatória junto da unidade orgânica onde exercem funções, tendo direito ao abono de suplemento de renda de casa, nos termos e condições a fixar em despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da justiça, das finanças e da Administração Pública.” O artigo 54º do mesmo diploma legal determina que “Os trabalhadores do CGP têm direito a um suplemento de renda de casa, como compensação do dever de residência obrigatória previsto no artigo 22.º, o qual se rege pelo disposto no Decreto-Lei n.º 140-B/86, de 14 de junho, e legislação complementar”.

Onde aí sim foi estatuído o direito daqueles trabalhadores ao abono de suplemento de renda de casa.

Por conseguinte, não detendo o Recorrente o direito ao aludido subsídio de residência as questões relativas à prescrição ou de caducidade de exercício do respectivo direito ficam prejudicadas.

Pelo exposto carece o Recorrente de razão.

Termos em que não pode obter provimento o recurso, confirmando-se a sentença recorrida.

III. Decisão

Em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao Recurso, confirmando-se a sentença recorrida.

Custas pelo Recorrente (cf. art.ºs. 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, do RCP e 189.º, n.º 2, do CPTA).

Registe e notifique.

Lisboa, 6 de Maio de 2021.

(Nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de Março, aditado pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 20/2020, de 1 de Maio, a Relatora consigna e atesta que as Juízas Desembargadoras Catarina Vasconcelos e Ana Celeste Carvalho (em substituição do 2º adjunto) que integram a presente formação de julgamento têm voto de conformidade com o presente acórdão).

Ana Cristina Lameira